TRANSPORTS Quinquennat Macron : le grand décryptage - Institut Montaigne
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Quinquennat Macron :
le grand décryptage
TRANSPORTS
1. L’essentiel
Auteur : • Le contexte économique et sanitaire a particulièrement pesé sur
la politique des transports. Ce quinquennat a nourri de grandes
Patrick Jeantet, ancien ambitions, contrariées par un certain nombre de “chocs” : la hausse
président du directoire du prix du pétrole entre 2017 et 2018 (+ 40 % en un an) qui a alimenté
de Keolis la crise des gilets jaune et conduit à un gel de la fiscalité carbone ; la
remise en cause de l’Accord de Paris par les États-Unis en 2017 et ses
conséquences sur la dynamique de l’action climatique ; et, depuis le
printemps 2020, la crise sanitaire.
• Les années 2017-2021 ont permis des réformes sociales et de
gouvernance importantes dans le secteur ferroviaire, mais des
efforts supplémentaires auraient pu être portés en matière de
programmation des investissements pour mieux relier les
territoires et favoriser la transition écologique du secteur.
• La loi pour un nouveau pacte ferroviaire de juin 2018 a porté
une réforme qui peut paraître paradoxale, ouvrant le secteur à la
concurrence, mais réunifiant dans le même temps le gestionnaire de
l’infrastructure et l’opérateur de voyages au sein du même groupe
SNCF. La loi a permis de moderniser la gestion de la SNCF par trois
mesures principales : la transformation de sa gouvernance en faisant
passer les établissements publics au statut de sociétés anonymes,
la réforme de la gestion de sa dette avec l’instauration d’une règle d’or
pour garantir son équilibre économique, enfin la mise en extinction du
statut de cheminot, devenu obsolète. La loi adapte par ailleurs plusieurs
règles de fonctionnement de la SNCF et du système ferroviaire pour
préparer l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire national
de voyageurs, échelonnée entre 2019 et 2023 (puis 2025, 2033 et 2038
pour les RER de la région parisienne).
• La loi d’orientation des mobilités (LOM) de novembre 2019 donne
des orientations pour les collectivités et crée des incitations pour
les employeurs afin d’engager une politique de transports en faveur
de l’environnement et des nouvelles mobilités. Mais elle ne porte pas
la programmation pluriannuelle d’investissements promise par
Emmanuel Macron. Ce défaut de programmation est particulièrement
dommageable pour les infrastructures dont l’entretien et le
renouvellement devient critique, comme le réseau ferré national
(RFN) ainsi que le réseau routier national non concédé. La portée de
la loi dépendra ainsi beaucoup de l’implication des collectivités, en
particulier pour la décentralisation des petites lignes.
1
Août 2021• Lors de la crise sanitaire, l’intervention de l’État en matière de transports
a été soutenue, à la fois pour garantir la continuité du service public, et
pour soutenir les secteurs les plus fragilisés, en particulier le transport
aérien et le transport routier ; le plan de relance a également permis
un soutien réaffirmé au ferroviaire. L’aide au groupe Air France-KLM
a été l’occasion de donner une inflexion importante à la politique de
transports, en conditionnant le soutien financier à des engagements
environnementaux du groupe, mais sans contrepartie en matière de
productivité.
• S’agissant des grands travaux, ces quatre dernières années ont été
le théâtre d’une superposition de décisions éparses, et non d’une vraie
stratégie cohérente d’aménagement du territoire : le gouvernement,
sans choisir de scénario parmi ceux proposés par le Conseil d’orientation
des investissements pour définir son niveau d’investissement pour les
prochaines années, a cependant validé le CDG Express, suspendu le
projet d’aéroport Notre-Dame-des-Landes, entériné le projet du canal
Seine-Nord, et poursuivi quelques projets de lignes à grande vitesse
(Bordeaux-Toulouse, ligne nouvelle Provence-Côte-d’Azur).
• Alors qu’elle a fait l’objet d’une crise d’une gravité sans précédent - les
“gilets jaunes” - et qu’elle est l’un des leviers principaux en matière
de décarbonation, la route est restée l’un des parents pauvres de ce
quinquennat alors même qu’elle représente 85 % des flux de transports
et que plus de 75 % des actifs utilisent leur voiture pour se rendre sur
leur lieu de travail. Son électrification est un enjeu clé, pour lequel la
France a dédié 100M€ de son plan de relance, contre 2,5Mds€ pour
l’Allemagne. S’agissant du déplacement automobile en général, la loi
LOM porte essentiellement des mesures en faveur du covoiturage et du
véhicule électrique, et permet finalement de déroger localement à la
règle des 80 km/h instaurée en juillet 2018. Ces éléments interrogent
quant à la stratégie de l’État s’agissant de la route, sa décarbonation de
ses usages étant pourtant indispensable pour atteindre nos objectifs en
matière climatique.
• Pour l’avenir, et dès les prochains mois, il est nécessaire d’engager
plus clairement l’État en faveur de la décarbonation des transports
(y compris la route), de l’accroissement de la part modale du ferroviaire
électrique et d’une politique de fret décarbonée, le fret et le transport
maritime étant restés les parents pauvres de la politique de transports,
comme lors des quinquennats précédents.
• Toutes ces questions d’investissements dans les infrastructures de
transport se posent dans un contexte où la problématique des finances
publiques est plus complexe que jamais, du fait de l’impact de la crise du
Covid-19 (dette et déficit en forte hausse en 2020 et 2021).
2Chiffres clés – parts modales de transport intérieur
de voyageurs et de marchandises
Le transport intérieur de voyageurs est La part du transport aérien dans le transport
largement dominé par le transport individuel intérieur reste faible (1,7 %).
en véhicules particuliers (80,6 % des voyageurs- Concernant le transport intérieur de
kilomètres). Les transports ferrés (ferroviaires marchandises, la part de la route représente
et métros) représentent 11,5 % des voyageurs- désormais 89,1 % du transport terrestre hors
kilomètres, davantage que les transports oléoducs, celle du transport ferroviaire 9,0 % et
collectifs routiers, y compris tramways (6,2 %). celle du transport fluvial 1,9 %.
(Source : Ministère de la Transition écologique)
2 . Les engagements pris
1. Engagements du candidat
En 2017, à l’occasion de l’élection présidentielle, Emmanuel Macron portait
deux principaux engagements en matière de transports :
• la création d’un grand plan d’investissement de 50 Mds€ : “Nous
lancerons un grand Plan d’investissement de 50 milliards d’euros.
Ce plan sur cinq ans sera mis au service des qualifications de tous les
citoyens, de la transition écologique, de la révolution numérique, de la
modernisation des services publics et de la rénovation urbaine” ;
• la réforme de la politique de transports pour assurer un aménagement
du territoire plus équilibré et efficace : “Nous réformerons radicalement
notre politique des transports. Car l’enjeu n’est plus de construire
partout des autoroutes, des aéroports et des lignes de TGV. C’est, grâce
à notre Plan d’investissement, de moderniser les réseaux existants
et de développer de nouveaux services pour que tous les territoires
soient raccordés efficacement aux lieux de travail, d’éducation,
de culture ou de soins”.
2. Engagements en cours de mandat
Emmanuel Macron a précisé son engagement sur la politique des transports
dans un discours à Rennes le 1er juillet 2017, à l’occasion de l’inauguration
de la nouvelle ligne TGV Paris-Rennes, donnant la priorité aux mobilités
du quotidien (“le combat que je souhaite engager pour les années à venir,
c’est celui des transports du quotidien”) et annonçant l’adoption d’une loi
3d’orientation de mobilités “dès le premier semestre 2018“, qui “offrira une
programmation précise, année par année, financée sur cinq ans”.
Lors de son entretien du 14 juillet 2020, Emmanuel Macron s’est par ailleurs
engagé à “redévelopper massivement” le fret ferroviaire, les trains de nuit et
les petites lignes de train (“On va redévelopper le fret ferroviaire massivement.
On va redévelopper les trains de nuit. Là aussi, on va redévelopper les petites
lignes de trains parce que tout ça, ça permet de faire des économies et ça
permet de réduire nos émissions de polluants”).
3. Les réalisations au cours du quinquennat
1. Calendrier des réformes (liste et dates)
Réformes législatives :
• juin 2018 : adoption de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire ;
• novembre 2019 : adoption de la loi d’orientation des mobilités, à
la suite d’une phase de concertation approfondie, les “assises de la
mobilité” lancées en septembre 2017 et axées sur les mobilités du
quotidien.
Grands travaux :
• 17 janvier 2018 : abandon du projet Notre-Dame-des-Landes ;
• 22 novembre 2019 : engagement de 1,1 Md€ pour le chantier du Canal
Seine-Nord ;
• février 2019 : signature du contrat de service public pour l’exploitation
du CDG Express ;
• avril 2021 : engagement de l’État de financer la LGV Bordeaux-Toulouse
à parité avec les collectivités territoriales.
42. Analyse par mesure, comprenant
a. la loi Nouveau Pacte Ferroviaire et les engagements
accompagnant cette loi
La loi a permis de réaliser quatre réformes d’ampleur dans le secteur
ferroviaire :
i. l a tr ansformation des 3 établissements publics à
caractère industriel et commercial (EPIC) en Sociétés
Anonymes avec une holding et des filiales
Efficacité de la mesure :
• immédiate : la SNCF a changé de structure juridique au 1er janvier 2020 ;
• elle permet une affirmation accrue de la rationalité économique des
choix des sociétés, comme en témoigne par exemple la façon dont SNCF
Voyageurs a adapté son offre à la suite des conséquences de la crise
Covid sur la demande ;
• elle permet de diminuer fortement la tendance d’imposer à SNCF Réseau
de réaliser des projets déficitaires qui obèrent l’équilibre économique
de celle-ci ;
• elle conduit à clarifier, en principe, les rôles de l’État : en tant qu’aménageur
du territoire, en tant qu’actionnaire et en tant qu’autorité organisatrice
concernant les lignes de trains d’équilibre du territoire ;
• la filialisation et le rattachement de Gares & Connexions SA au
Gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau renforce également la
cohérence de la gestion des gares et du réseau au sein du groupe. En
revanche, l’incorporation des quais et voies en gare à Gares & Connexions
rend la gestion opérationnelle plus complexe, car deux organisations
s’occupent de la partie ferroviaire, et fait perdre de la valeur à Gares &
Connexions ;
• le fait que SNCF Réseau et de SNCF Voyageurs soient des filiales à
100 % de SNCF SA, peut apparaître en contradiction avec l’ouverture à
la concurrence de services en open access. Le signe envoyé au marché
est négatif.
Analyse coût-bénéfice :
Avec la structure en Société Anonyme, l’État renforce l’interdiction pour SNCF
Réseau de développer et financer des projets qui ne créent pas de valeur
5pour la société. Le CA de SNCF Réseau sera très attentif à ce sujet car il en
va de la responsabilité pénale des administrateurs.
ii. l a reprise de 35 Mds€ de det te de sncf rése au et
l’élaboration d’un nouveau business plan de la sncf visant
à rétablir l’équilibre économique de celle-ci
La loi définit une nouvelle règle d’or pour SNCF Réseau : à partir du 1er janvier
2027, le ratio entre sa dette financière nette et sa marge opérationnelle ne
peut dépasser un plafond, fixé dans ses statuts à six. À partir de cette date,
les règles de financement des investissements de SNCF Réseau
“sont établies en vue de lui permettre de maîtriser sa dette”. Jusqu’au
31 décembre 2026, la loi prévoit une période de convergence pour
atteindre ce ratio en encadrant notamment les investissements de
renouvellement ou de modernisation à la demande de l’État, des collectivités
territoriales et de tout autre tiers.
Efficacité de la mesure :
• efficacité à long terme, à l’horizon 2027 si la trajectoire de retour à un
endettement soutenable est respectée.
Analyse coût-bénéfice :
• assainissement des relations entre SNCF Réseau et l’État : la dette
était très souvent jusqu’ici dissociée, et SNCF Réseau devait engager le
financement de projets publics mais dont la dette ne se consolidait pas
dans la dette de l’État ;
• le risque de cette règle d’or réside dans la baisse des investissements de
renouvellement que celle-ci pourrait entraîner si le ratio était dépassé.
Ce risque de non-respect de la trajectoire financière existait déjà avant
la crise sanitaire et est renforcé après celle-ci du fait de la perte de
recettes subie par la SNCF. Il l’est d’autant plus que l’État fait comme
si l’inflation ferroviaire pouvait être diminuée alors que les surcoûts liés
à des causes externes s’envolent (lois environnementales, passages
à niveaux et sécurité ferroviaire). La France est un des seuls pays en
Europe, et à la différence notable de l’Allemagne, où le renouvellement
de l’infrastructure n’est pas subventionné par l’État mais doit être
autofinancé par SNCF Réseau. Pour ces raisons, le déséquilibre financier
de SNCF Réseau va se reproduire dans un futur proche ;
• avec la réforme ferroviaire, l’État consolide dans ses comptes l’endettement
et le déficit de SNCF Réseau. C’était sans doute inévitable vue la position
d’Eurostat sur le sujet, mais cela fait peser le risque sur SNCF Réseau de
décisions budgétaires de l’État totalement étrangères aux problématiques
ferroviaires. Cette situation, qui n’est pas directement liée à la réforme
6du pacte ferroviaire mais s’inscrit dans une évolution historique plus
large, crée un risque nouveau pour SNCF Réseau, l’État pouvant inciter
l’entreprise à réduire son déficit par une réduction ou un report des
investissements de renouvellement ;
• alors que le rapport Spinetta posait clairement le problème des petites
lignes, la politique du gouvernement a été de continuer la politique de
“non choix”. Il n’y a, à ce jour, pas de stratégie claire de l’État sur les
petites lignes. La seule décision a été de réincorporer 14 petites lignes
dans le réseau structurant que finance SNCF Réseau, ce qui fait peser
sur celui-ci une contrainte supplémentaire.
iii. fin du recrutement des cheminots au statut
Efficacité de la mesure :
• le statut du cheminot a été institué pour attirer de la main d’œuvre à
l’époque de la construction du système ferroviaire français au début du
XXème siècle. Du fait de sa rigidité et des surcoûts importants qu’il pouvait
entraîner, sa suppression permet de bâtir un nouveau cadre de l’emploi
salarié dans le ferroviaire ;
• efficacité à court terme, par la fin des recrutements sous ce statut ;
• efficacité financière à très long terme, avec les départs progressifs des
salariés bénéficiant du statut ;
• efficacité qui dépend également de la finalisation de la convention
collective de la profession à travers l’UTP. L’État y joue un rôle prédominant
à travers la SNCF contrôlée à 100 % par celui-ci et par son pouvoir
réglementaire. Le risque serait que la convention collective soit plus
pénalisante pour le secteur que ne l’était le statut.
Analyse coût-bénéfice :
• la mesure est bienvenue car elle va permettre de développer la polyvalence
et de diminuer les rigidités du statut. Néanmoins l’impact financier et
économique sera long à obtenir, car seuls les nouveaux recrutements se
feront avec des contrats de droit privé, les cheminots actuels garderont
leur statut.
iv. l’ouverture à la concurrence
Le nouveau pacte ferroviaire adapte plusieurs règles de fonctionnement
de la SNCF et du système ferroviaire français pour permettre l’ouverture
à la concurrence du transport ferroviaire national de voyageurs, depuis :
7• décembre 2019, de manière facultative, pour les services conventionnés
(services subventionnés : TER, Transilien, RER, TET) ;
• décembre 2020 pour les services librement organisés ;
• décembre 2023, de manière obligatoire, pour les services conventionnés :
mise en concurrence de tout renouvellement de contrat/convention qui
vient à échéance à partir de cette date ;
• exception pour les RER de la région parisienne dont la mise en concurrence
sera progressive : 2025 pour le RER E puis entre 2033 et 2038 pour les
RER A,B,C,D.
Efficacité de la mesure :
• horizon progressif selon le calendrier d’ouverture ;
• la réunification dans un même groupe de SNCF Réseau et de SNCF
Voyageur lance un signal mitigé au marché pour l’ouverture à la concurrence
de l’open access. Le rôle du régulateur sera donc fondamental.
Analyse coût-bénéfice :
• l’ouverture à la concurrence du conventionné va permettre une baisse
substantielle des coûts et une croissance de l’offre dans les territoires.
Elle répond donc bien à l’engagement du candidat Emmanuel Macron
sur les territoires. Aux régions de définir les conditions de cette mise en
concurrence qui seront la clef de la réussite ou de l’échec de l’ouverture
à la concurrence. À l’État et à l’Autorité de Régulation des Transports
(ART) de peser sur la SNCF pour que celle-ci joue le jeu (notamment
sur l’accès à l’information).
b. la loi d’orientation des mobilités
La loi d’orientation des mobilités, adoptée en novembre 2019, porte
l’ambition de faire entrer les transports dans le XXIème siècle : territoires,
environnement et nouvelles mobilités.
La crise des gilets jaunes a marqué les débats et de nombreuses mesures
prévues dans le projet de loi ont disparu lors des arbitrages finaux.
Concernant les investissements de l’État dans les transports, la loi acte
un montant de 13,4 Mds€ de crédits sur cinq ans (2018-2022), effort en
augmentation de 40 % par rapport à la période précédente (2013-2017). Ce
montant est à 75 % à destination du ferroviaire. Cette somme se décompose
en quatre ensembles principaux :
8• 4,0 Mds€ de crédits pour financer les contrats de projet État-régions
(CPER) ;
• 3,4 Mds€ de crédits pour financer des grands projets déjà engagés, voire
déjà en service (par exemple les quatre lignes à grande vitesse mises en
service en 2016 et en 2017) ;
• 3,1 Mds€ de crédits pour le renouvellement et l’entretien des réseaux
existants ;
• 1,7 Md€ de crédits pour le renouvellement du matériel roulant des trains
d’équilibre du territoire (TET).
La LOM est une loi plus incitative que prescriptive, qui facilite et encourage
mais attend des réalisations, largement à la main des collectivités locales,
par exemple en leur permettant de proposer des solutions alternatives à la
voiture individuelle (cofinancement de projets de mobilité de covoiturage,
de transport à la demande, de navettes autonomes, entre autres). La LOM
propose également une implication plus forte des employeurs dans la
transformation des modes de transports, avec l’instauration d’un forfait
mobilité durable pouvant aller jusqu’à 400 € par an pour effectuer le trajet
domicile-travail en covoiturage ou en vélo (forfait exonéré d’impôts et de
cotisations sociales).
Efficacité de la mesure :
• à long terme, les effets de la loi, plus incitative que prescriptive, dépendent
fortement de l’implication des collectivités et des employeurs dans
l’utilisation des leviers mis à leur disposition ;
• la responsabilité de la mise en œuvre est en particulier renforcée du côté
des collectivités locales s’agissant des investissements visant à mieux
relier les territoires, en particulier la décentralisation des petites lignes ;
la LOM n’inclut en revanche aucune “programmation précise, année après
année, financée sur 5 ans” des investissements dans le domaine des transports
à l’inverse de ce qui avait été annoncé lors du discours de Rennes. Publiée
fin décembre 2019, sa trajectoire financière porte sur la période 2018-2022,
soit un horizon de deux ans tout au plus de programmation budgétaire à
compter de son entrée en vigueur.
94. Focus sur la gestion de la crise sanitaire
1. Mesures prises dans ce cadre
Le maintien des services publics de transport pendant la crise sanitaire a
permis à de nombreux travailleurs d’accomplir des tâches indispensables.
Pendant la crise, le gouvernement a pris des mesures de restriction de
l’offre de transport, de protection sanitaire des agents et des voyageurs et
d’assouplissement pour le transport routier de marchandises. Le décret du
23 mars 2020 a prévu des mesures de restriction de l’offre de transport, en
particulier le transport maritime (navires de croisière) et aérien ; et a rendu
obligatoire l’observation de mesures d’hygiène et de distanciation sociale
pour les opérateurs de transport public collectif routier, guidé ou ferroviaire
de voyageurs, ainsi que pour le transport maritime et fluvial de voyageurs.
Le décret du 11 mai 2020 a prolongé certaines de ces mesures, notamment
d’hygiène et de distanciation sociale, pour accompagner le déconfinement.
Une offre minimale de transports a pu être mise en place pendant le
confinement : le trafic à la SNCF était de 6 % pour les TGV, de 8 % pour les
Intercités, de 15 % pour les TER et de 26 % pour le Transilien. À la RATP, il
était de 30 % pour les bus, de 40 % pour les tramways et de 30 % pour les
métros. En région, l’offre de transports urbains oscillait entre 10 et 30 % de
la normale.
Le groupe SNCF a ainsi été touché de plein fouet par la crise sanitaire avec
un impact économique certain sur les comptes du groupe, notamment sur
les activités de transport de voyageurs, mais également sur SNCF réseau.
Cela a notamment justifié que 4,7 Mds du Plan de relance soit dédiés au
soutien du secteur ferroviaire.
Le gouvernement a par ailleurs soutenu le transport routier par des
mesures de trésorerie spécifiques pour 390 M€ (accélération du
remboursement de la TICPE, report de trois mois de l’échéance de la taxe
sur les véhicules routiers). Si le secteur du fret a été moins affecté que le
transport de voyageurs et a assuré la continuité d’approvisionnement du
pays lors du premier confinement, il a été fortement réduit, avec plus de
50 % des véhicules à l’arrêt.
Concernant le transport aérien, l’intervention majeure de l’État a été de
soutenir le groupe Air France-KLM, qui a enregistré une perte de 7,1 Mds€
en 2020. L’État a d’abord apporté un soutien de 7 Mds€ en mai 2020, sous
forme d’un prêt garanti par l’État de 4 Mds€ et d’une avance en compte
courant d’actionnaire de l’État de 3 Mds€. En avril 2021, une nouvelle aide
de l’État a été autorisée par la Commission européenne, comportant :
10• une augmentation de capital d’un montant maximum de 1 Md€ ;
• la conversion du prêt direct de l’État français de 3 Mds€ tiré en
instrument obligataire hybride perpétuel.
L’objectif de ces mesures est de renforcer la situation des fonds propres du
groupe et de réduire son ratio dette nette/EBITD à environ 2,0 d’ici 2023.
2. Évaluation
Les aides au groupe Air France-KLM sont assorties de conditionnalités
environnementales, en particulier d’engagements du groupe de réduire
ses émissions et de présenter un plan de transformation et de transition
écologique. En particulier, le gouvernement a pour projet d’interdire les
vols intérieurs de moins de 2h30 pour lesquels il existe une alternative
en train, dans le cadre du projet de loi climat. Si certaines contreparties
de l’aide concernent les créneaux horaires opérés dans les aéroports et
peuvent avoir des effets sur l’emploi, les engagements pris par Air France ne
portent pas sur les équilibres sociaux qui peuvent brider son développement
en Europe et au-delà.
3. Analyse
Dans le court terme, ce support permet à AF-KLM d’éviter la faillite.
À moyen terme, est-ce que ce soutien permettra à AF-KLM d’être compétitif
sur le marché des transports aériens post-crise ? La montée de l’État à 30 %
ne sera-t-elle pas un frein aux réformes structurelles nécessaires pour
assurer la compétitivité d’AF-KLM et en particulier d’AF ?
5. Les difficultés rencontrées au cours du quinquennat
1. Les grands travaux : une stratégie et une
programmation insuffisantes
Le Conseil d’Orientation des Investissements a remis un rapport au
gouvernement le 1er février 2018 qui propose 3 scénarios pour l’évolution
des dépenses de transport de l’État, en mettant l’accent sur mobilités du
quotidien :
• un scénario 1, sans affectation de ressources supplémentaires
significatives au secteur des transports, et qui prolonge la trajectoire
11financière actée par le gouvernement pour les années 2018-2020, soit
un montant annuel de dépenses de 2,4 Mds€ par an. Dans ce scénario,
les priorités indispensables de restauration du patrimoine ne sont que
partiellement satisfaites et le gouvernement dispose de peu de marges
de manœuvre pour répondre aux enjeux de décongestion de nœuds
ferroviaires. Les grands projets sont en pause, pour une période d’au
moins cinq à dix ans, et repousse donc leur achèvement à l’horizon 2050 ;
• un scénario 2, qui permet de satisfaire les priorités fixées par le Président
de la République et nécessite d’affecter au secteur des transports
des moyens supplémentaires significatifs. Il représente une dépense
annuelle de 3 Mds€ par an, et représente un effort accru et soutenu
dans la durée. Il privilégie la restauration et la modernisation du
patrimoine et permet d’avancer les premières phases des grands projets ;
• un scénario 3, qui correspond à un scénario 2 accéléré, pour un budget
annuel de 3,5 Mds€ par an d’ici 2022, puis de 4,4 Mds€ par an pendant dix
ans et de 4 Mds€ par an ensuite. Ce scénario permet la réalisation au plus
tôt des grands projets, mais sa faisabilité budgétaire est limitée, selon le
Conseil, par les contraintes qui pèsent sur les dépenses de l’État et des
collectivités appelées à cofinancer les projets.
À ce jour, le gouvernement n’a retenu aucun des scénarios, se limitant à des
annonces circonstancielles sans véritable stratégie d’ensemble. Il manque
clairement une instance et un processus stratégique dans l’organisation
gouvernementale.
L’absence de stratégie et de programmation pluriannuelle des investissements
de l’État dans les transports est particulièrement critique pour certaines
infrastructures, comme le réseau ferré national (RFN) (voir rapport Puttalaz
de 2018 qui fait suite au rapport Rivier de 2005 et préconise un investissement
annuel pour le renouvellement de l’infrastructure du réseau principal
de 3,5Mds€ alors que seulement 2,7Mds€ sont consacré annuellement à
ce renouvellement et ce après des décennies de sous-investissement)
et comme le réseau routier national, dont l’entretien et la maintenance
sont régulièrement jugés insuffisants au regard des besoins (17 % des
chaussées du réseau routier national non concédé sont considérées comme
“gravement endommagées”, et 36 % des chaussées comme “moyennement
endommagées”). Un rapport du Sénat de 2019 mettait également en avant
le défaut d’entretien des ponts et ouvrages, indiquant qu’au moins “25 000
ponts sont en mauvais état structurel et posent des problèmes de sécurité
et de disponibilité pour les usagers”.
Parmi ces annonces, on peut citer quelques décisions :
12Le CDG Express
• Après des décennies de tergiversations et d’imbroglio politique autour
d’une infrastructure essentielle (CDG est le seul aéroport au monde de sa
catégorie à ne pas être relié au centre ville par un service de train direct),
il est à mettre au crédit de la présidence Macron la relance de ce projet :
le contrat est signé en février 2019 et le financement est mis en place et
les travaux ont largement démarré. Le tribunal administratif de Montreuil
stoppe ces travaux fin 2020 en annulant l’autorisation environnementale
accordée en 2019 et en considérant que les circonstances de fait ayant
évalué l’intérêt public du projet en 2017 avaient changé, en raison de la
forte baisse du trafic aérien, dans le contexte de la crise sanitaire. Le 18
mars 2021, la cour administrative d’appel de Paris a prononcé le sursis à
exécution du jugement du tribunal de Montreuil et ainsi permis la reprise
des travaux du CDG Express, sans toutefois trancher sur le fond.
• Ce projet pose la question de l’inadéquation du droit et des procédures
actuelles concernant les projets d’intérêt national.
L’aéroport Notre-Dame-des-Landes
• Ce projet initié en 1963, soutenu par la très grande majorité des élus
locaux, a obtenu sa DUP en 2008, tous les recours ont été rejetés et un
référendum local l’approuve à 55 % en 2016. Le Premier ministre annonce
pourtant son abandon le 17 janvier 2018.
• L’échec de ce projet pose deux questions : comment comprendre la
décision finale d’abandon du projet après qu’un référendum ait approuvé
sa réalisation ? Comment se fait-il que ce projet d’intérêt essentiellement
local soit piloté par l’État ?
Le Canal Seine-Nord, avec la signature, le 22 novembre 2019, de
la convention de financement du canal Seine Nord-Europe reliant les
bassins de la Seine et de l’Oise au réseau européen à grand gabarit. L’État
prend en charge l’investissement de 5 Mds€, aux côtés des collectivités
(1,1 Md€) et d’un soutien européen du mécanisme pour l’interconnexion
en Europe (2 Mds€).
Le Grand Paris, dont le projet et la mise en œuvre reviennent pour
l’essentiel aux quinquennats précédents (la société du Grand Paris a
été créée en 2010), mais qui continue d’accuser un ralentissement des
chantiers et un pilotage complexe de ses dépenses, relevé par la Cour
des comptes en 2018 (coûts passés de 22,6 Mds€ à l’origine à 35,1 Mds€
à cette période).
13Les 4,1 Mds€ d’investissement pour la ligne grande vitesse
Bordeaux-Toulouse, permettant de rejoindre Toulouse en 3h15, actés
par le Premier ministre en avril 2021, après avoir été programmés dans la
LOM en 2019. Les travaux devraient ainsi démarrer en 2024. Le Premier
ministre a également annoncé que l’enquête publique pour le projet de
LGV entre Montpellier et Perpignan serait lancée avant fin 2021. Cette
annonce a notamment suivi l’engagement de l’État en faveur de la ligne
nouvelle Provence-Côte d’Azur (LNPCA) à hauteur de 3,5 Mds€, sous
réserve d’une participation européenne au financement à hauteur de
20 %. Ces investissements dans les grands projets ferroviaires sont aussi
un moyen pour la France de maintenir et de consolider son savoir-faire
dans le domaine des trains à grande vitesse.
Par ailleurs, le gouvernement a finalement abandonné le projet de
privatisation d’Aéroports de Paris (ADP). Si le référendum d’initiative
citoyenne sur cette question n’a finalement pas eu lieu, faute d’un soutien
suffisant (1,1 M de signature de la pétition, contre 4,7 M de signatures
nécessaires), la cession des parts détenues par l’État dans la société a été
écartée pour des raisons liées à la situation dégradée du marché, compte
tenu de la crise sanitaire et de l’effondrement du trafic aérien, qui rendaient
la valorisation des titres très défavorable à l’État.
2. Le transport maritime et fluvial :
un sous-investissement historique qui n’est pas
encore rattrapé
Dix ans après leur réforme de 2008, les grands ports maritimes (GPM)
français font face au défi du maintien de leur compétitivité et de la
reconquête de leurs parts de marché, notamment dans le secteur du
conteneur, vis-à-vis de leurs concurrents européens (Anvers, Rotterdam,
Hambourg en particulier).
Bien que la façade maritime française bénéficie d’atouts particulièrement
importants, par sa disposition dans les principaux bassins d’échange européens
et par la facilité d’accès de certains de ses ports en eaux profondes (La
Rochelle, Le Havre, Dunkerque, Marseille/Fos-sur-Mer), les GPM n’ont
pas vu leur pilotage et leur contribution au développement économique
se développer au cours du quinquennat à la hauteur des ambitions fixées
par le gouvernement, en particulier en matière de gouvernance (les ports
restant des EPIC, alors qu’un rapport de l’inspection générale des finances
proposait une transformation en sociétés anonymes), de politique fiscale
et de gestion budgétaire de leurs dépenses de service public (capitainerie,
dépenses de dragage).
Alors que le développement de l’hinterland est un désavantage des ports
français par rapport à leurs concurrents, la stratégie nationale portuaire
14(SNP) présentée par le gouvernement ne s’accompagne pas d’un engagement
financier suffisant pour remédier au sous-investissement dans les modes
massifiés des dernières années, avec 400 M€ sur deux ans pour le portuaire et
le maritime, ce qui met en question la faisabilité de ses objectifs, notamment
la réalisation d’un accroissement de 30 % de la part des modes massifiés
(ferroviaire et fluvial) pour le pré- et post-acheminement d’ici 2030 (80 %
étant aujourd’hui assuré par le transport routier).
La rationalisation de la gestion de l’axe Seine, avec la fusion des ports
de Paris, de Rouen et du Havre dans la structure unique d’HAROPA, peut
néanmoins être mise au crédit du gouvernement pour le quinquennat,
constituant une avancée importante en faveur du développement du trafic
entre ces trois ports et notamment du relais fluvial apporté au trafic en
provenance du port du Havre à destination et provenant du bassin d’Île-de-
France et de son hinterland.
Les investissements dans le transport fluvial ont eu sur le quinquennat
une évolution plus favorable, avec une augmentation dans la loi LOM
des crédits consacrés à la régénération et à la modernisation des voies
navigables (110 M€ par an entre 2019 et 2022 et 130 M€ entre 2023 et 2027).
Le plan de relance prévoit par ailleurs une enveloppe de 175 millions d’euros
supplémentaires, sur deux ans, pour la régénération du réseau fluvial.
6. Comparaison internationale
En comparaison internationale, le plan de relance français poursuit
des objectifs similaires mais avec une ambition moindre pour encourager
les transports routiers durables (voiture électrique, bornes de recharge,
bus électriques).
Aux États‑Unis, le président Biden a consacré un volet important de son plan
d’investissement dans les infrastructures (le American Jobs Plan, de 2,25
trillions de dollars) au soutien au véhicule électrique, pour un montant de
174 Mds$ sur 8 ans. Il prévoit en particulier 100 Mds$ d’aides individuelles
pour encourager les achats de véhicules, 25 Mds€ pour le remplacement de
50 000 véhicules de transport collectif au diesel, 20 Mds€ pour électrifier
environ 20 % des bus scolaires en circulation et enfin 15 Mds$ pour créer
500 000 stations de recharge à l’horizon 2030.
En Allemagne, un programme de protection du climat 2030 a été adopté
dès septembre 2019, avant la crise sanitaire, prévoyant 54 Mds€ de crédits
à l’horizon 2023, dont une part importante est consacrée à la décarbonation
des transports. En particulier, le plan prévoit 2,5 Mds€ pour développer les
15stations de recharge électrique - contre seulement 100M€ dans le plan
de relance français, voir plus bas -, et 1,2 Mds€ pour moderniser les bus
et camions en circulation. Le plan prévoit également une intervention en
matière ferroviaire, avec 5 Mds€ de recapitalisation de la Deutsche Bahn, et
en matière maritime, avec 1 Md€ pour la modernisation et la maintenance
des infrastructures portuaires (berges, écluses, transformation numérique
de la gestion des ports). En outre, en 2020, le gouvernement allemand a
annoncé que la prime pour l’achat d’un véhicule électrique était portée à
9 000 €. Enfin, l’Allemagne introduit par ailleurs une “taxe carbone” par un
mécanisme de tarification sur le marché des combustibles, payée donc par
les fournisseurs d’énergie, à partir de 2021 (pour les émissions des produits
combustibles non couverts par le système européen d’échange de quotas
d’émission).
Le plan de relance français comporte 11,5 Mds€ de crédits pour le secteur des
transports, mais dont 500 M€ seulement sont consacrés au désenclavement
des territoires, avec les mesures suivantes :
• 250 M€ pour l’accélération de la réalisation des projets inscrits aux
contrats de plan État‑région (déviations, mise à 2x2 voies…) ;
• 100 M€ pour la mise en place d’un réseau de bornes de recharge rapide
pour les véhicules électriques d’ici fin 2021 ;
• 100 M€ pour les ouvrages d’art de l’État et des collectivités locales,
pour l’installation de voies réservées sur les axes routiers nationaux
(covoiturage, bus…).
Près de la moitié des crédits affectés aux transports dans le plan de relance
sont prévus pour soutenir le secteur ferroviaire (4,7 Mds€), en compensation
des pertes liées à la crise sanitaire et pour permettre la poursuite des
investissements. Par ailleurs, 2,7 Mds€ sont consacrés à la poursuite
de la conversion du parc automobile, et 1,2 Md€ à l’accélération des
investissements pour la mobilité du quotidien (transports en commun
en Île‑de‑France et en région, développement de l’usage du vélo).
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