ÉVALUATION DES GRANDS PROJETS D'INVESTISSEMENTS PUBLICS
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R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
2023
ANNEXE AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR
ÉVALUATION
DES GRANDS PROJETS
D'INVESTISSEMENTS
PUBLICS
Table des matières
INTRODUCTION GÉNÉRALE ............................................................................................................................... 4
PREMIÈRE PARTIE ................................................................................................................................................. 8
Les investissements financés par l’État, ses établissements publics, les établissements publics de santé et les
structures de coopération sanitaire ..................................................................................................................................... 8
1. L’investissement public en France ........................................................................................................................................ 9
1.1. La France est l’un des principaux investisseurs publics en Europe ..................................................................... 9
1.2. Les finalités des différents acteurs de l’investissement public .......................................................................... 12
2. La gouvernance des investissements publics .................................................................................................................... 15
2.1. Les investissements font l’objet de dispositifs spécifiques ............................................................................... 15
2.2. Certains secteurs font l’objet d’un encadrement particulier ............................................................................ 16
DEUXIÈME PARTIE ..............................................................................................................................................18
Inventaire des projets d’investissements publics à l’étude ................................................................................................. 18
1. Les principaux éléments à retirer de l’inventaire 2022 .................................................................................................... 19
1.1. Un inventaire de plus en plus diversifié ............................................................................................................... 19
1.2. Une dynamique de renouvellement importante ................................................................................................ 20
2. La répartition des projets inventoriés entre les ministères et entre les territoires ....................................................... 21
2.1. La majorité de l’inventaire se concentre sur quelques ministères .................................................................... 21
2.2. Les projets sont diversement répartis entre les territoires ............................................................................... 23
3. Les horizons très divers de mise en service de l’ensemble de ces projets ..................................................................... 26
4. Des modes de réalisation et de financement qui tendent à se diversifier ....................................................................... 27
5. La mise en œuvre d’obligation d’évaluation socio-économique préalable ........................................................................ 27
TROISIÈME PARTIE .............................................................................................................................................30
Les contre-expertises des évaluations socio-économiques des projets ............................................................................. 30
1.1. Entre 2013 et 2022, 102 dossiers d’évaluation socio-économique ont été contre-expertisés,représentant
125 milliards d’euros d’investissement. .......................................................................................................................... 31
1.2. Les dossiers devraient se multiplier dans les années qui viennent ................................................................... 33
2. Une logique d’accompagnement ........................................................................................................................................ 34PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 4 INTRODUCTION GÉNÉRALE
PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 5
Contexte et enjeux
L’évaluation et le pilotage des grands projets d’investissement publics sont des enjeux déterminants pour la conduite
des politiques publiques. L’exigence de qualité de ces investissements est d’autant plus essentielle que la France se
caractérise par un niveau élevé d’investissement public par rapport à ses principaux partenaires européens, aussi bien
en valeur absolue (89,7 milliards d’euros en 2021, deuxième montant le plus élevé dans l’Union européenne) qu’en part
de larichesse nationale (3,7 % du PIB en 2021 contre 3,0 % en moyenne dans la zone Euro). Les administrations
publiques centrales (APUC), qui réalisent 46,1% des investissements publics en 2021, doivent pouvoir appuyer leurs
décisions sur des bases objectives et précises.
Néanmoins, l’évaluation d’un investissement public est complexe : les critères financiers tels que le retour sur
investissement ou la valeur actualisée financière nette d’un projet sont moins pertinents pour le secteur public que
pour les organisations privées. En revanche, l’évaluation socio-économique permet de calculer la valeur actualisée
nette socio-économique pour la collectivité.
Cette dernière vise à donner une valeur monétaire aux principaux bénéfices et inconvénients d’un investissement,
afin de déterminer la rentabilité collective du projet. Cette méthode permet de valoriser des bénéfices et coûts, y
compris non marchands (impact sur la quantité de pollution, sur la sécurité, gains de temps pour les usagers des
transports…). L’évaluation socio-économique des investissements permet ainsi de réaliser un bilan global coûts-
bénéfices d’un projet.
En cette période caractérisée par une inflation élevée et des tensions sur toute la chaîne de valeur, liées aussi bien à
la reprise post-pandémique qu’aux conflits internationaux, il est essentiel de choisir au mieux, sur une base
objectivée, les dépenses à réaliser. Le resserrement de la contrainte budgétaire implique d’améliorer les instruments
destinés à assurer la pertinence des investissements publics, afin de pouvoir engager le plus efficacement et
rapidement possible les grands chantiers d’investissements contemporains avec, en première ligne, la transition
écologique1. Par ailleurs, les questions liées à la gestion des risques et les objectifs de résilience et de souveraineté
nationale, sont apparus comme concernant l’ensemble des projets d’investissement mobilisant des financements
publics. Il s’agira de se saisir rapidement et globalement de ces enjeux afin de les intégrer dans la valorisation socio-
économique des projets d’investissement.
A ces fins, le pilotage des investissements civils de l’État, de ses établissements publics, des établissements publics
de santé et des structures de coopération sanitaire est doté, depuis 2012, de trois instruments complémentaires : un
inventaire des projets d’investissement à l’étude, des évaluations socio-économiques préalables et des contre-
expertises indépendantes pour les projets dont le financement de l’État ou d’une personne morale de droit public
dépasse un certain montant. Ces trois outils sont en grande partie pilotés par le Secrétariat Général pour
l’Investissement (SGPI), un service du Premier Ministre destiné à assurer la cohérence et le suivi de la politique
d’investissement de l’État.
Depuis 2013, la loi oblige les porteurs de projets susceptibles de bénéficier d’un financement de l'État (ou de ses
établissements au sens large) à en réaliser une évaluation socio-économique préalable2. Celle-ci est destinée à
objectiver les coûts et bénéfices pour la collectivité et à éclairer la décision d’investissement. A ce titre, pour les
projets de grande ampleur, le texte prévoit également la réalisation d’une contre-expertise indépendante préalable
du rapport d’évaluation. Cette procédure concerne, aux termes du décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 pris
pour application des dispositions législatives précitées, les projets dépassant 100 millions d’euros. Celle-ci est pilotée
par le SGPI, lequel est chargé de faire réaliser le rapport de contre-expertise et de rendre un avis sur sa base.
L’inventaire des projets d’investissement à l’étude est aussi réalisé par le SGPI, en vertu de l’article 2 (II.) du décret de
2013 : cet exercice vise à cartographier tous les projets d’investissement dont le financement par l’État ou ses
établissements publics dépasse 20 millions d’euros, afin d’ébaucher une vision globale de la politique d’investissement
public. Ces trois instruments recoupent les missions régaliennes du SGPI, institution singulière en Europe en ce qu’elle
coordonne des outils de pilotage – notamment l’inventaire et les contre-expertises indépendantes – relativement
1
Rapport « Soutenabilités ! Orchestrer et planifier l’action publique », France Stratégie, mai 2022
2
L’article 17 de la loi n°2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 dispose : « Les projets
d'investissements civils financés par l'État, ses établissements publics, les établissements publics de santé ou les structures decoopération sanitaire font
l'objet d'une évaluation socio-économique préalable. Lorsque le montant total du projet et la part de financement apportée par ces personnes excèdent
des seuils fixés par décret, cette évaluation est soumise à une contre-expertise indépendante préalable. Le Gouvernement transmet au Parlement les
évaluations et les contre-expertises mentionnées au premier alinéa. Les conditions d'application du présent article sont prévues par décret. » ; la loi ne
couvre pas les investissements militaires.PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 6
nouveaux, à grande échelle et de manière indépendante3.
L’inventaire annuel offre à l’État et au Parlement une cartographie des projets d’investissement public à l’étude.
Associée aux évaluations qui sont engagées, cette synthèse permet aux ministères de renforcer le pilotage des
investissements relevant de leur domaine.
Cet inventaire repose sur une démarche déclarative de la part des porteurs de projet. Cependant, si la complétude
n’est pas encore complètement assurée, la quantité et la qualité des informations remontées s’améliorent chaque
année, traduisant une meilleure compréhension de l’esprit des dispositions introduites par la loi de 2012, aussi bien
pour l’appréhension de la notion de projet d’investissement et de son périmètre que pour la temporalité de la
déclaration à l’inventaire. Il s’agit toutefois de noter l’hétérogénéité des informations transmises, qui peut aboutir à
un manque d’uniformité et obligent à rester prudents dans l’interprétation des chiffres issus des fiches remplies par
les ministères4.
Ainsi, cet inventaire 2022 apporte un éclairage actualisé sur le fruit des grandes orientations mises en avant par l’État
dans sa politique d’investissement :
un grand nombre de projets à l’étude ont été mis en chantier cette année,
beaucoup de nouveaux projets sont apparus en parallèle, notamment dans le secteur hospitalier suite au Ségur
de la santé et dans une visée de modernisation des infrastructures publiques,
des réévaluations à la hausse des coûts et des ambitions de nombreux projets déjà à l’étude.
Cet état des lieux, renforcé par la diffusion progressive de pratiques homogènes d’évaluation ex ante dont certaines
progressent à l’occasion des contre-expertises, constitue un outil pertinent pour assurer la cohérence de la politique
d’investissement de l’État et des établissements.
Objet et structure de la présente annexe
La présente annexe budgétaire est publiée en application de l’article 4 du décret du 23 décembre 2013, aux termes
duquel :
« Le secrétaire général pour l'investissement prépare annuellement un rapport public relatif aux projets
d'investissements intitulé « Évaluation des grands projets d'investissements publics ». Ce rapport constitue une annexe
générale du projet de loi de finances de l'année au sens du 7° de l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée.
Ce rapport comporte une synthèse de l'inventaire et indique les contre-expertises réalisées. »
Elle est également publiée en application de l’article 128 de la loi de finances pour 2016 disposant : « Le Gouvernement
présente chaque année, au sein d'une annexe générale au projet de loi de finances, un rapport relatif aux investissements
financés seuls ou de concert par l'État, ses établissements publics, les établissements publics de santé et les structures
de coopération sanitaire. ».
Cette annexe comprend trois parties :
La 1ère partie contient des éléments généraux sur les investissements réalisés par l’État et plus largement, sur
les investissements publics en France, en insistant notamment sur la comparaison avec les autres pays de
l’Union européenne ;
La 2ème partie rend compte et commente l’inventaire des projets d’investissement réalisé par le SGPI ;
La 3ème partie, enfin, revient sur les contre-expertises organisées par le SGPI et en présente le bilan sur l’exercice
2021.
3 Commission européenne, Public Investment Management in the EU: Key Features & Practices, décembre 2021
4
Les informations obtenues dans des fiches standardisées remplies et transmises par les ministères et les établissements publics s’organisent autour de
quatre rubriques : 1/ une description rapide du projet et de sa localisation ; 2/ des indications financières simples sur le financement ; 3/ des précisions
sur la nature des évaluations déjà constituées et celles en cours ; 4/ un calendrier des étapes décisives du projet. Ont été ajoutées cette année quelques
éléments qualitatifs concernant les impacts environnementaux des projets, analysés en deuxième partie.PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 7
PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 8 PREMIÈRE PARTIE Les investissements financés par l’État, ses établissements publics, les établissements publics de santé et les structures de coopération sanitaire
PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 9
1. L’investissement public en France
1.1. La France est l’un des principaux investisseurs publics en Europe
La France se caractérise par un niveau important d’investissement public : en valeur absolue, elle est le deuxième
investisseur de l’Union européenne (89.7 Md€ en 2021) ; en proportion du PIB, elle se situe au-dessus de la
moyenne de l’Union européenne euro (en 2021, 3,7 % contre 3,2 %).
Figure 1 - Montant des investissements publics en valeur absolue en 2021
Eurostat - milliards d'€
100
89,7 90,9
90
80
70
60
50,7
50
40
32,2
29,5
30 25,5
20
10,5 11,5
10
0
Finlande Danemark Suède Pays-Bas Espagne Italie France Allemagne
Figure 2 - Part des investissements dans le PIB national en 2021
Eurostat - % du PIB national
5,0 4,7
4,5 4,2
4,0 3,7
3,4 3,4
3,5 3,2
3,0
2,9
2,6 2,7
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Allemagne Espagne Italie UE27 Danemark Pays-Bas France Finlande SuèdePLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 10
Ce niveau d’investissement public est relativement stable. Il oscille en effet depuis les années 2000 entre 3,5 %
et 4,5 % du PIB, après avoir culminé pendant les Trente Glorieuses à près de 6 % (5,8 % en 1968) (figure 5).
L’investissement public s’est maintenu en France, y compris après la crise économique de 2007-2008, à la différence
d’autres pays européens comparables (figure 3). Ce n’est ainsi qu’en raison d’une augmentation plus marquée
des autres dépenses, en particulier des dépenses de protection sociale, que la part de l’investissement dans le total
des dépenses publiques a diminué (respectivement 12 %, 8 % et 7 % en 1959, 2000 et 2019) (figure 4). La cyclicité
conjoncturelle de l’investissement public, notamment local (lié au cycle électoral du bloc communal), explique
des variations à la hausse ou à la baisse sans invalider cette stabilité structurelle sur longue période.
L’ensemble de ces chiffres est issu des données de la comptabilité nationale et n’inclut donc que les
investissementsdes administrations publiques (APU) au sens strict. Les investissements des entreprises du secteur
public, tels que ceux d’EDF, ne sont pas inclus.
Figure 3 - Evolution de la part d'investissement public dans le PIB de 2010 à 2021
Eurostat - en points de PIB national
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
UE27 Zone Euro Allemagne France EspagnePLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 11
Figure 4 – Evolution de la répartition de la dépense publique par nature entre 1978 et 2019
INSEE – part de la dépense publique
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2003
2005
2007
2009
1959
1963
1965
1967
1969
1973
1975
1977
1979
1983
1985
1987
1989
1993
1995
1997
1999
2013
2015
2017
2019
2001
1961
1971
1981
1991
2011
Fonctionnement Investissement Charges d'intérêts Prestations sociales autres que transferts sociaux en nature Autres
Figure 5 - Evolution de la dépense publique par nature en 1959 et 2019
INSEE - en points de PIB national
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
Fonctionnement Investissement Charges d'intérêts Prestations sociales autres que transferts sociaux en nature AutresPLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 12
1.2. Les finalités des différents acteurs de l’investissement public
Comme dans la majorité des pays européens, l’investissement public est, en France, majoritairement réalisé par les
administrations publiques locales – 55.6% en 2020, pour une moyenne de 54,8% au sein de l’Union européenne
(figure 6). Les administrations centrales françaises représentent quant à elles 36.9 % des investissements publics en
2020 et les administrations de sécurité sociale (ASSO) 7,5%.
Figure 6 - Répartition des investissements publics par sous-secteur en 2020
Eurostat - part des investissements publics nationaux
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
UE27 Danemark Allemagne Espagne France Italie Pays-Bas Finlande
APUC Administrations publiques locales* ASSO
* Les administrations locales incluent les administrations publiques locales (APUL) et les États fédérés.
En France, l’État central investit essentiellement dans le domaine de la Défense, qui totalise 71,1 % des
investissements réalisés par le budget général (projet de loi de finances pour 2023, tableau 1). Les autres missions
qui bénéficient de crédits d’investissement importants sont les missions « Justice » (1,1 Md€), « Sécurités » (0,8 Md€),
« Transformation et fonction publiques » (0,6 Md€), « Culture » (0,4 Md€), et « Plan de relance » (0,2 Md€).
Parallèlement, les opérateurs de l’État, qui relèvent des administrations centrales en comptabilité nationale,
réalisent surtout des investissements dans les domaines de l’enseignement supérieur et des affaires économiques.
Le projet de loi de finances pour 2023 marque le déploiement du plan France 2030. Doté d’une enveloppe globale
de 54 milliards d’euros du fait de l’adjonction du budget du quatrième volet du programme d’investissements
d’avenir (PIA 4), ce plan, inédit par son ampleur, sera crédité de 6,1 milliards d’euros sur la mission « Investir pour la
France de 2030 ». Ce nouvel effort financier de l’État vise à identifier et accompagner les transformations
nécessaires pour une France écologique, souveraine et compétitive à la fin de la décennie. A cette somme
s’ajoutentégalement 369 millions d’euros de crédits de paiement sur la mission « Investissements d’avenir » au titre
du troisième programme d’investissement d’avenir (PIA), qui seront alloués aux bénéficiaires finaux par les
opérateurs chargés de la mise en œuvre de ce volet.PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 13
Tableau 1 – Répartition des crédits de paiement destinés à l’investissement ouverts en PLF 20235
CP ouverts en PLF Proportion des
Mission
2023 (Mds €) investissements du BG
Défense 13,8 71,1 %
Justice 1,1 5,9 %
Sécurités 0,8 4,3 %
Transformation et fonction publiques 0,6 3,2 %
Culture 0,4 1,9 %
Plan de relance 0,2 1%
Autres 2,5 12,63 %
Total 19,4
Les collectivités locales investissent quant à elles essentiellement dans le domaine des infrastructures : le transport
et les équipements collectifs – logements, réseaux d’eau ou d’assainissement – sont les principaux postes de
dépenses. Ces priorités se retrouvent au niveau européen (figure 7) : la défense et les infrastructures (transports,
logements) représentent la majorité des investissements publics, suivis, à des degrés divers, des investissements
pour la santé et l’enseignement.
Figure 7 - Répartition des investissements publics par fonction en 2020
Eurostat - % des investissements publics
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
UE27 Allemagne France Italie Pays-Bas Finlande
Transports Défense Equipements* Santé Enseignement Culture et divertissements Autres investissements
* Les dépenses d’équipements regroupent ici les fonctions « Logement et équipements collectifs » et « Protection de
l’environnement »
5
Les chiffres du projet de loi de finances sont exprimés en comptabilité budgétaire, et leur destination correspond à celle des missions du budget
général de l’Etat central uniquement et hors mission « Investissements d’avenir ». Cela peut expliquer certaines divergences avec les données de la
comptabilité nationale utilisées par l’INSEE et Eurostat.PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 14
A l’échelle de toutes les administrations publiques françaises, les investissements publics suivent ces priorités et
sont donc essentiellement destinés à la défense et aux infrastructures publiques, d’abord pour les transports et
dans une moindre mesure, pour la santé et l’enseignement supérieur. Selon l’évaluation française faite par l’OCDE
en 2019, la politique d’investissement de la France doit encore plus s’orienter vers l’entretien des infrastructures
pour maintenir la qualité de son capital6.
Ainsi, conformément aux priorités définies par le Gouvernement et consacrées par la loi d’orientation des mobilités
(LOM) du 24 décembre 2019, les investissements en cours et à venir dans le domaine des infrastructures de
transport viseront l’amélioration des transports de la vie quotidienne et le maintien voire l’optimisation de la
qualité et de l’efficacité des réseaux de transport :
Pour le secteur ferroviaire et du réseau routier national, priorité est donnée à la rénovation et la
modernisation du réseau existant plutôt qu’à la construction de nouvelles lignes et de nouveaux axes ;
Pour les transports collectifs urbains, le principal projet est celui de la Société du Grand Paris, étant
précisé que les autorités organisatrices des transports au plan local sont les collectivités locales qui
ont chacune leurs priorités ;
Le domaine de la santé est également une priorité dans la conduite de la politique d’investissement des
administrations publiques françaises pour les années à venir. Doté de 19 milliards d’euros sur 10 ans, le plan
d’investissement issu du Ségur de la santé, dont le lancement s’est concrétisé le 19 novembre 2021, vise la
modernisation et territorialisation de l’offre de soin et des structures médico-sociales.
Enfin, l’enseignement supérieur demeure un poste d’investissement public important, dans une visée de
modernisation et d’attractivité des institutions françaises d’enseignement et de recherche. Cet esprit anime le
« plan Campus », lancé en 2010 dans le but de réaliser des regroupements et des réhabilitations pour faire émerger
des pôles de recherche et d’enseignement supérieur, lequel se poursuit sur cet exercice.
6
OCDE, Améliorer l’efficience de l’investissement public en France, 5 juillet 2019PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 15
2. La gouvernance des investissements publics
2.1. Les investissements font l’objet de dispositifs spécifiques
Compte tenu de leur nature pluriannuelle, les investissements sont en partie gérés de façon distincte des autres
dépenses publiques. Budgétiser ces projets en distinguant les autorisations d’engagement, pluriannuelles, et les
crédits de paiement, ouverts annuellement, permet à la fois de mieux anticiper les évolutions futures de la dépense
et de donner aux gestionnaires une visibilité suffisante. Cette règle, traditionnelle pour l’État et les collectivités
locales, a ainsi été étendue en 2012 aux opérateurs de l’État par le décret relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique7.
Les dépenses d’investissement se singularisent également par leur cofinancement fréquemment géré par une
pluralité d’acteurs. Comme l’inventaire en partie 2 de ce rapport le met en évidence, rares sont les grands projets
publics financés intégralement par l’État, un opérateur ou une collectivité territoriale. De nombreux projets
d’investissement public bénéficient, en outre, de financements européens (financements de l’Union européenne
ou de la Banque européenne d’investissement, notamment). L’implication d’acteurs divers est rendue nécessaire
par l’ampleur financière des projets mis à l’étude.
Néanmoins, cette gestion plurielle accroît la complexité de la maîtrise et du pilotage de la stratégie
d’investissement. Elle est, en outre, de plus en plus fréquente du fait du recul du poids de l’État dans le total des
investissements publics au profit de ses opérateurs, lesquels se voient confier la maîtrise d’œuvre des projets. Alors
que depuis la fin des années 1970, la part des administrations publiques centrales (APUC) dans l’investissement
public se stabilise entre 35 et 40 %, le poids des organismes divers d’administration centrale (ODAC) augmente,
tandis que celui de l’État diminue (figure 8).
Figure 8 - Évolution de la répartition des investissements publics par sous-secteur entre 1978 et 2020
INSEE – % des investissements publics totaux
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
État ODAC APUL ASSO
7
Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 16
L’exemple le plus emblématique à ce titre est celui des contrats de plan État-Région (CPER), entrés dans leur
septième génération avec la signature en 2021 des contrats portant sur la période 2021-2027. Ces documents
pluriannuels, signés entre l’État et les conseils régionaux, sont compatibles avec le calendrier relatif aux
programmes opérationnels européens, vis-à-vis desquels ils représentent une contrepartie financière importante.
Ils ont vocation à jouer un rôle de catalyseur des investissements en assurant la convergence de financements
jusqu’alors dispersés.
A cette fin, ils sont le fruit d’une négociation menée localement par les préfets de région avec les exécutifs
régionaux ainsi que d’une coordination interministérielle, afin d’identifier des projets à forte dimension
structurante dans les territoires et propres à exercer un effet de levier pour l’investissement local. Ils peuvent, le
cas échéant, être déclinés par les conseils régionaux dans le cadre de conventions associant les collectivités de
rang infrarégional. Dans le cadre de la génération 2021-2027, ce sont plus de 40 milliards d’euros qui sont ainsi
mobilisés, dont au minimum 20 milliards d’euros au titre des programmes, opérateurs et agences de l’État.
Parallèlement, certains investissements particulièrement risqués font l’objet d’un contrôle spécifique. C’est
notammentle cas des marchés de partenariat, successeurs des partenariats public-privé. Aucun acheteur public ne
peut recourir à cette forme contractuelle dérogatoire sans avoir recueilli l’avis de la mission d'appui au financement
des infrastructures. Pour les ODAC et l’État, le Ministre chargé des finances dispose d’un droit de regard accru, et
son autorisation est nécessaire dès le lancement de la procédure de passation des contrats, puis de nouveau
préalablement à leur signature, depuis la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 20198.
Certains ministères ont par ailleurs développé une expertise de haut niveau en centralisant la gestion des projets,
comme par exemple le ministère de la Justice dont les nombreux marchés de partenariat sont suivis par un
opérateur, l’Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ).
2.2. Certains secteurs font l’objet d’un encadrement particulier
Les investissements dans le domaine de la santé sont ceux qui font l’objet de la gouvernance la plus aboutie.
La rénovation de la gouvernance des investissements dans le champ sanitaire annoncée dans les conclusions du
Ségur a conduit à la création, en 2021, du Comité national d’investissement en santé (CNIS).
Le CNIS fixe les grandes orientations nationales, préconise les critères de répartition d’enveloppes financières
dédiées à l’investissement entre les régions et dialogue avec les Agences régionales de santé sur leur politique
régionale d’investissement. Il étudie avec elles les projets hospitaliers les plus complexes, avec l’appui d’un Conseil
scientifique (CS) qui produit des recommandations et des éléments de méthode et détermine des critères plus
individualisés d’appréciation des projets.
Les investissements à destination des établissements d’enseignement supérieur et de recherche font également
l’objet d’une gouvernance spécifique. Le « plan Campus » prévoit ainsi la tenue de « comités inter-administratifs
de suivis » (CIS) pour chaque site concerné, réunissant les établissements et les services de l’État. Dans ce cadre,
chaque projet immobilier fait l’objet d’une expertise approfondie permettant de valider son objet, son coût et ses
financements.
8
Article 34 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, repris dans l’ordonnance
n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publicsPLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 17
Enfin, les investissements d’avenir jouissent d’une gouvernance singulière, destinée à mieux cibler l’investissement
public. L’enveloppe n’est en effet pas directement versée à des bénéficiaires finaux par le Gouvernement, mais par
des opérateurs spécialistes du domaine d’intervention concerné. Ces opérateurs procèdent par appels à projets,
sur la base de conventions signées avec l’État, et les décisions sont proposées par des jurys d’experts, souvent
internationaux. Il s’agit d’une professionnalisation de la décision d’investissement, prise de façon pleinement
indépendante sur la base d’un cahier des charges précis. La performance de ces investissements d’avenir est
également assurée par certaines obligations de cofinancement avec des partenaires, privés ou publics. L’implication
de ces derniers est considérée comme une garantie de pertinence des projets soutenus : dès lors qu’il s’agit
d’investissements en fonds propres, l’État doit en effet agir en « investisseur avisé » au sens du droit européen. La Cour
des comptes9 et le rapport Barbizet10, remis au Premier ministre en novembre 2019, ont ainsi confirmé la pertinence
de cette gouvernance particulière.
Cet héritage des programmes d’investissements d’avenir (PIA) a été repris dans la gouvernance du plan « France
2030 ». Lancé en 2021, ce plan, doté de 34 milliards d’euros déployés sur 5 ans, vise à transformer la France par
l’innovation. Les décisions d’investissement sont assujetties à un processus décisionnel interministériel en
s’appuyant sur les compétences des opérateurs désignés pour gérer les fonds alloués et un jury d’experts chargés
de contrôler la pertinence des projets présentés en réponse au cahier des charges publiées.
Encadré – Le plan « France 2030 »
Lancé le 12 octobre 2021, le plan France 2030 est inédit par son ampleur : 34 milliards d’euros lui sont consacrés, auxquels
s’ajoutent 20 milliards d’euros des crédits du quatrième programme d’investissement d’avenir lancé début 2021. Ce plan
ambitionne de transformer durablement les secteurs clés de l’économie française par la recherche, l’innovation et
l’investissement industriel. Il vise aussi à positionner la France en leader de l’économie de demain, tout en faisant le pari d’investir
sur des projets sans impact négatif sur l’environnement.
Pour ce faire, 10 objectifs sociétaux sont fixés. Ils s’articulent autour de trois enjeux majeurs :
Mieux produire – Faire émerger des réacteurs nucléaires de petite taille (SMR) ; Devenir le leader de l’hydrogène vert ;
Décarboner notre économie en réduisant les émissions de gaz à effet de serre de 35% ; Produire près de 2 millions de
véhicules électriques et hybrides d’ici 2030 ; Produire le 1er avion bas carbone ;
Mieux vivre – Investir dans une alimentation saine, durable et traçable ; Produire 20 bio médicaments contre les cancers, les
maladies chroniques et créer les dispositifs médicaux de demain ; Placer la France en tête de la production de contenus
culturels et créatifs ;
Mieux comprendre le monde – Investir dans la nouvelle aventure spatiale avec notamment la production de mini-lanceurs
réutilisables et de micro et mini satellites ; Investir dans le champ des fonds marins pour une meilleure compréhension du
vivant ;
Ces objectifs sont accompagnés de 6 leviers stratégiques visant à assurer notre souveraineté des chaines
d’approvisionnement et des chaînes de production, de permettre le développement de nos territoires et villes de demain,
de nos filières de formation, d’enseignement supérieur et de recherche. L’évaluation et la mesure des impacts de l’ensemble
du programme en constituera, également un levier important.
La pertinence des innovations ciblées est assurée par une gouvernance impliquant toutes les sphères de la vie économique. Le
comité de suivi présidé par le Premier ministre, instance de la gouvernance unifiée de France 2030, a tenu sa première séance le
1er février 2022, en présence des ministres concernés des organisations syndicales et patronales, des associations de collectivités
territoriales, des représentants des écosystèmes d’innovation et de recherche et des opérateurs. Cette gouvernance promet un
échange constant entre l’État et les écosystèmes. Quatorze comités de pilotage ministériels permettent de prendre les décisions
d’investissement dans chacun des secteurs définis comme stratégiques par le Gouvernement : des personnalités qualifiées sont
parties prenantes de ces comités.
L’exécution et le pilotage du plan sont assurés par le Secrétariat général pour l’investissement (SGPI), service du Premier Ministre
chargé d'assurer la cohérence et le suivi de la politique d’investissement de l’État. De plus, un Comité de surveillance des
investissements d’avenir est installé pour éclairer et conseiller le gouvernement dans l’élaboration et la conduite des politiques
d’innovation et donner un avis consultatif sur l’identification et la qualification de nouvelles priorités d’investissement, tout en
conservant sa mission d’évaluation de l’exécution des programmes des investissements d’avenir.
9
Rapport public thématique que la Cour des comptes, Le programme d’investissements d’avenir, décembre 2015.
10
Rapport Barbizet : Le Programme d'investissements d'avenir, un outil à préserver, une ambition à refonder, novembre 2019.PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 18 DEUXIÈME PARTIE Inventaire des projets d’investissements publics à l’étude
PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 19
1. Les principaux éléments à retirer de l’inventaire 2022
1.1. Un inventaire de plus en plus diversifié
Depuis 2013, 1 658 projets susceptibles de bénéficier de plus de 20 millions d’euros de financement de l’État ou de ses
établissements etagences ont été recensés avant leur mise en chantier, pour un montant de 468 milliards d’euros
environ (figure 9 a.)11.
Figure 9 a. - Nombre de projets recensés dans l’inventaire
Inventaire 2022 du SGPI
700 1750
600
1250
500
400
750
300
200
250
100
0 -250
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Nombre de nouveaux projets
Nombre de projets encore à l'étude
Figure 9 b. – Montant des projets recensés dans l’inventaire
Inventaire 2022 du SGPI – en milliards d’euros
250 500
200 400
150 300
100 200
50 100
0 0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Montants nouveaux projets
Montants encore à l'étude
Cumul montants nouveaux projets (échelle de droite)
Les secteurs et les ministères contribuant à la démarche de l’inventaire sont de plus en plus nombreux, là où le
transport puis les hôpitaux faisaient figure de pionniers il y a 9 ans.
L’inventaire 2022 contient 589 projets à l’étude pour un coût global attendu de près de 171 milliards d’euros, à
comparer avec l’inventaire 2021 qui comportait 458 projets pour un coût global de 142 milliards d’euros.
Le coût global moyen des projets recensés s’élève à 291 millions d’euros, en baisse par rapport à 2021 (310 millions
d’euros en moyenne). Cette baisse peut s’expliquer par l’entrée de projets moins conséquents mais également par
la fragmentation de grands projets des années précédentes (le séquençage par phase des projets Très Haut Débit
par exemple), justifiant simultanément l’augmentation du nombre de projets et l’abaissement du coût moyen.
11
S’agissant de projets « à l’étude », les montants envisagés sont parfois très préliminaires et ne correspondent pas toujours aux dépenses finales.PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 20
Le financement direct par l’État central ou ses établissements publics est envisagé à hauteur de 89 milliards d’euros,
avec une moyenne de l’ordre de 172 millions d’euros par projet. Ce financement correspond à 52% du montant
global, en deçà de la part constatée dans l’exercice précédent (76%). Plusieurs causes peuvent expliquer ce décalage :
une cause technique d’une part, du fait d’une remontée d’informations hétérogène sur la structure de financement
envisagée des projets ; un changement de mode de financement d’autre part, avec une montée en puissance des
collectivités territoriales et de consortiums public-privé.
L’inventaire regroupe essentiellement :
Des projets immobiliers – cette catégorie comprend non seulement des projets classiques d’aménagement,
de construction ou de réhabilitation de bureaux, de logements ou d’écoles (66), mais aussi des projets
immobiliers plus spécialisés : 245 hôpitaux ou établissements médico-sociaux, 21 opérations sur des campus
universitaires, 18 institutions culturelles, 48 établissements pénitentiaires ou palais de justice ;
Des infrastructures physiques – ce sont en grande partie des projets de transport (43 projets routiers, 67
projets ferroviaires ou urbains, un projet lié au transport fluvial et un au transport aérien) et des opérations
de couverture des territoires en très haut débit (13 opérations).
Néanmoins, certains projets recensés dans l’inventaire s’écartent de cette représentation traditionnelle de
l’investissement avec une vocation uniquement matérielle : il en va ainsi des projets de recherche comme ceux du
CNES ou du CEA, des infrastructures de recherche – les supercalculateurs de Météo France par exemple – et des
projets de modernisation de l’État, en particulier ceux liés au développement de logiciels spécialisés.
Cet inventaire donne un bon aperçu de la politique d’investissement engagée par l’État et ses opérateurs, hors les
investissements dans le domaine de la défense nationale.
1.2. Une dynamique de renouvellement importante
Cet inventaire recense un stock mais se construit sur des flux qui permettent de préciser la dynamique de la
politique d’investissement :
Certains projets sortent de l’inventaire, pour différentes raisons : ils peuvent être retirés du recensement des
projets à l’étude du fait du démarrage des travaux, être abandonnés - ou leurs clefs de financement évoluant,
ils peuvent ne plus relever du périmètre du décret -, ou être regroupés ; entre l’inventaire 2021 et 2022, 122
projets sont sortis de l’inventaire, essentiellement du fait de leur mise en chantier.
Inversement, certains projets entrent dans l’inventaire : cette année, on dénombre 253 nouveaux projets, pour
un montant total d’un peu plus de 33 milliards d’euros. Le secteur hospitalier tire cette évolution à la hausse,
en ajoutant 125 projets à l’étude. Les nouveaux projets viennent également du secteur des transports (39
ajouts) et de l’immobilier (37). S’y ajoutent 5 projets de recherche, 13 visant la modernisation de l’État, 2
concernant le domaine culturel et 9 dans le domaine de l’énergie.
Le taux de renouvellement des projets est de l’ordre de 43 % entre 2021 et 2022, 336 projets déjà à l’étude l’an
passé restant dans l’inventaire cette année.PLF 2023 - Évaluation des grands projets d’investissement publics 21
2. La répartition des projets inventoriés entre les ministères et entre les territoires
2.1. La majorité de l’inventaire se concentre sur quelques ministères
Les projets d’investissement à l’étude ne concernent pas tous les ministères dans les mêmes proportions (tableau
2). Près de 67 % des projets relèvent des Ministères de la Santé et de la Prévention et des Ministères des Transitions
Écologique et Énergétique, en raison du poids que représentent les infrastructures hospitalières, celles des
transports pour lesquelles l’État central reste très impliqué, ainsi que les politiques de rénovation urbaine. Toutefois,
la part représentée par les projets des autres ministères augmente progressivement depuis 2014, notamment pour
les ministères régaliens. Par ailleurs, il s’agit de noter que ces répartitions ne tiennent pas compte des montants
engagés, dont l’intégration modifierait les poids relatifs des ministères. Enfin, il convient de préciser que les projets
sont rattachés à des ministères pilotes12, ce qui peut créer un décalage avec les périmètres matériels ou territoriaux
consacrés des différentes institutions.
Tableau 2 - Nombre de projets d’investissement par ministère
Inventaire 2022 du SGPI
Nombre de fiches de l’inventaire
Ministère pilote
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Ministère de l’Intérieur et des Outre-mer 7 5 3 6 9 10 7 16 19
Ministère de la Transition écologique et de
la Cohésion des Territoires (1) et Ministère 126 351 347 239 107 219 134 104 147
de la Transition Energétique
dont transports (122) (132) (127) (117) (98) (117) (117) (76) (115)
dont logement (216) (217) (116) (nd) (84) (16) (16) (14)
Ministère de la Justice 12 18 21 19 24 58 63 57 50
Ministère de l’Europe et des Affaires
1 1 1 1 0 0 nd 0 0
étrangères
Ministère des Armées 3 3 2 1 1 0 6 3 7
Ministère de la Santé et la Prévention et
Ministère des Solidarités, de l'Autonomie 58 58 66 100 98 117 131 186 246
et des Personnes handicapées
Ministère de l'Economie, des Finances et
de la Souveraineté industrielle 23 46 54 45 44 43 26 15 44
et Numérique
Ministère de la Culture 6 6 9 14 13 10 15 19 18
Ministère du Travail, du Plein Emploi et de
0 0 0 0 0 0 0 0 0
l'Insertion
Ministère de l’Education nationale et de la
10 7 8 11 14 13 15 13 16
jeunesse
Ministère des Sports et des Jeux
0 0 0 0 3 6 5 1 0
Olympiques et Paralympiques
Ministère de l’Agriculture et de la
1 3 2 1 1 3 2 2 4
Souveraineté alimentaire
Ministère de la Transformation et de la
0 8 0 0 2 16 14 12 0
Fonction publiques (2)
Ministère de l’Enseignement supérieur et
52 45 44 35 36 41 36 30 36
de la Recherche
Ministère des Outre-mer (3) 0 0 0 0 0 0 0 0 (0)
Autres (4) 0 224 217 116 2 16 0 0 2
Total 299 551 557 472 352 536 454 458 589
(1) Les projets THD sont comptabilisés avec ceux du Ministère de l'Economie et des Finances
(2) Les projets remontés par la Direction de l’Immobilier de l’État (DIE) sont inscrits dans le périmètre du Ministère de l’Economie et des Finances
(3) Les projets ultramarins sont comptabilisés avec ceux des ministères sectoriels
(4) Cette catégorie comprend les projets le Ministère de l’Action et des Comptes publics pour 2015, 2018 et 2019, les services du Premier Ministre et
un projet multi ministériel sans pilote en 2022
12
Certains projets concernent souvent plusieurs ministères et certaines agences ont plusieurs tutelles. Les ministères « pilotes » sont ceux
qui ont la responsabilité principale du projet.Vous pouvez aussi lire
