Évaluation du crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental

 
Évaluation du crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental
Évaluation du crédit d’impôt
              pour la recherche scientifique
           et le développement expérimental

Le présent document de travail a été rédigé par le secrétariat du groupe d’experts sur l’examen
    du soutien de la recherche‐développement à titre de contribution aux délibérations du
                                       groupe d’experts.
Évaluation du crédit d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental
Table des matières

Introduction ............................................................................................................................ 3

Description du crédit d’impôt à l’investissement dans la RS&DE ............................................. 3
       Assiette de dépenses donnant droit au crédit d’impôt...................................................... 4
       Taux et seuils....................................................................................................................... 5
       Utilisation du programme................................................................................................... 6
       Charactéristiques distinctives….…………..…………………………………………………………………….…..7
       Administration………………………………………………..……………..………………………………………………8

Examen des problèmes soulevés pendant les consultations .................................................. 11
     Simplifier le crédit ............................................................................................................. 11
     Accroître l’efficacité du crédit d’impôt à l’investissement dans la RS&DE ...................... 13
     Élargir l’accès au crédit pour la RS&D…………………………………………………………………..….…..16

Améliorations administratives apportées aux encouragements fiscaux pour la RS&DE….......22
      Approbation préalable des dépenses en RS&DE…………………………………………………………..22
      Utilisation d’honoraires conditionnels……………………………………………………….…………………24
      Exiger un seuil minimal aux fins des demandes de crédit pour la RS&DE……………………..26
      Accroître la transparence du crédit d’impôt pour la RS&DE…………………………………………26

Annexe – Renseignements de base au sujet du programme de RS&DE.................................. 28
      Description du programme de RS&DE.............................................................................. 28
      Modifications apportées au programme de RS&DE (1998‐2009) .................................... 32

Références............................................................................................................................. 35

                                                                                                                                            2
Introduction
Le mandat du groupe d’experts sur l’examen du soutien fédéral de la recherche‐développement
consiste à déterminer quelles sont les initiatives fédérales les plus efficaces pour accroître la R‐D dans
les entreprises et faciliter les partenariats de R‐D pertinents sur le plan commercial, et à déterminer ce
qui peut être fait afin de remédier aux lacunes de l’actuelle série de programmes. Les recommandations
visant à accroître l’efficacité ne doivent pas avoir d’incidence sur les revenus dans l’ensemble, réduisant
la place occupée par certains éléments des programmes existants pour augmenter celle d’autres
programmes, ou suggérant que de nouvelles initiatives soient mises en place.

Le présent document décrit le crédit d’impôt pour la recherche scientifique et le développement
expérimental (RS&DE) et évalue un certain nombre d’initiatives qui ont été identifiées, à l’étape des
consultations ou par les membres du groupe d’experts, comme étant des améliorations potentielles au
crédit. Ces modifications relèvent des six catégories générales suivantes :

    simplifier le crédit;

    accroître son efficacité;

    élargir l’accès au crédit pour certains groupes;

    élargir l’aide fiscale au‐delà des activités de RS&DE;

    apporter des améliorations administratives au crédit;

    accroître la transparence du crédit.

Description du crédit d’impôt à l’investissement dans la RS&DE
La structure des encouragements fiscaux pour la RS&DE qui est en place aujourd’hui a été instaurée en
1985. Le régime actuel met l’accent sur la prestation de crédits d’impôt pour la RS&DE, mais le
programme d’encouragement fiscal inclut aussi une déduction accélérée des dépenses de R‐D au titre
du calcul du revenu imposable1. Le gouvernement favorise la R‐D au moyen du régime fiscal depuis
1944, en offrant différents incitatifs. Les mécanismes de prestation ont été variés (déductions
accélérées, déductions supplémentaires, crédits d’impôt à l’investissement), mais ont tenu compte des
besoins des régions et de ceux des petites entreprises. L’objectif a toujours consisté à encourager les
entreprises canadiennes, quel que soit leur taille et leur secteur d’activités, à exercer au Canada des
activités de R‐D qui entraîneront des procédés ou des produits, nouveaux, améliorés ou
technologiquement avancés.

1
 Les dépenses en R‐D sont considérées, de façon générale, comme un investissement (c.‐à‐d. que les dépenses sont effectuées
en vue de produire des revenus futurs), mais les dépenses de nature courante et la plupart des dépenses en capital en RS&DE
sont déductibles dans l’année où elles sont engagées. Il est particulièrement avantageux pour les sociétés de pouvoir passer
immédiatement en charges leurs dépenses en capital.
                                                                                                                           3
Assiette de dépenses donnant droit au crédit d’impôt
Le Canada applique une définition élargie des dépenses donnant droit au crédit, ce qui accroît à la fois la
générosité et la complexité du régime. L’assiette de l’actuel crédit d’impôt fédéral à la RS&DE inclut les
coûts directs de la main‐d’œuvre, les dépenses en capital (à l’exclusion des immeubles), la location‐bail
des immobilisations, les matériaux consommés ou transformés dans le cadre du processus de R‐D et les
frais généraux. Parmi les autres composantes, mentionnons les contrats conclus avec d’autres parties en
vue d’entreprendre des activités de R‐D et les paiements à des tiers versés principalement à des
universités (voir le tableau 1). De plus, les salaires versés à des employés qui résident au Canada au titre
d’activités de RS&DE exercées à l’étranger sont inclus dans l’assiette, jusqu’à un maximum de 10 % du
total des coûts en salaires demandés.

                                   Tableau 1 Ventilation des dépenses en RS&DE

                                                               Petites SPCCa          Autres sociétés       Toutes les sociétés
 Catégorie

 Main‐d’oeuvre                                                     46.7%                    37.2%                     40.0%
 Immobilisations (incl. loc.‐bail)                                 2.6%                     4.9%                      4.2%
 Mat ériaux                                                        7.3%                     9.6%                      8.9%
 Frias généraux                                                    29.5%                    28.6%                     28.9%
 Contrats                                                          13.5%                    18.4%                     17.0%
 Paiements à des tiers                                             0.4%                     1.3%                      1.0%
 Total                                                            100.0%                   100.0%                    100.0%
 Part de main‐ d’oeuvre, excl                                      54.0%                    45.6%                     48.2%
 a
     SPCC = sociétés privées sous contrôle canadien; inclut les SPCC dans la fourchette d’élimination progressive.

Source : Calculs du secrétariat fondés sur les données concernant les demandes de crédit pour la RS&DE.

Les frais généraux incluent les salaires et les traitements du personnel de soutien; les fournitures de
bureau; l’ameublement et le matériel de bureau à des fins générales; les frais de chauffage, d’eau,
d’électricité et de téléphone; les frais de déplacement et de formation; les impôts fonciers; ainsi que les
frais d’entretien et de tenue à jour des locaux, du matériel et des installations de RS&DE. Comme le lien
entre les frais généraux et la recherche en soi peut être difficile à établir, les entreprises peuvent aussi
inclure 65 % des salaires et des traitements des employés qui sont directement engagés dans des
activités de RS&DE au Canada à titre d’approximation des frais généraux énumérés. En 2007, la
quasi‐totalité des entreprises ont utilisé la méthode de remplacement. Le pourcentage élevé de petites
entreprises qui utilisent la méthode de remplacement n’est sans doute pas étonnant, compte tenu des
avantages de la simplicité, mais l’utilisation répandue de la méthode de remplacement par d’autres
entreprises montre que le taux d’approximation est peut‐être plus généreux qu’il devrait l’être. Les frais
généraux calculés suivant la méthode conventionnelle demeurent importants dans certains secteurs –
les demandes présentées suivant la méthode conventionnelle ont représenté en 2007 plus de la moitié
du total des dépenses de RS&DE liées à des frais généraux dans un certain nombre de secteurs, y
compris les secteurs du pétrole et du gaz, des mines et de l’agriculture. Les frais généraux déduits selon
la méthode conventionnelle ont représenté environ le tiers du total des frais généraux demandés en
2007.

                                                                                                                                  4
Taux et seuils
Un crédit d’impôt fédéral de 20 % s’applique de façon générale aux entreprises canadiennes, et un
crédit d’impôt fédéral plus élevé, soit 35 %, est offert aux petites entreprises admissibles qui sont des
sociétés privées sous contrôle canadien (SPCC). Le crédit bonifié est entièrement remboursable au titre
des dépenses autres que les dépenses en capital2 de la plupart des petites SPCC. Entièrement
remboursable veut dire que le crédit bonifié est versé quelle que soit la position fiscale de la société.

Afin de cibler le crédit remboursable bonifié de 35 % sur les petites entreprises seulement, on applique
trois critères : un plafond de dépenses, un plafond de revenu imposable et un plafond de capital investi.
Tous ces plafonds doivent être respectés pour profiter à la fois du crédit au taux bonifié et de l’entière
remboursabilité. L’actuel plafond de dépenses pour avoir accès au crédit de 35 % assorti de l’entière
remboursabilité est de 3 millions de dollars. Les dépenses admissibles supérieures à ce plafond donnent
droit à un crédit de 20 % qui est remboursable à 40 %. Par exemple, une société qui consacre 4 millions
à la R‐D obtiendrait un crédit de 1 050 000 (35 % de 3 millions de dollars) qui serait entièrement
remboursable, et obtiendrait un autre crédit d’impôt de 200 000 $ (20 % de l’excédent de 1 million sur
les dépenses de 3 millions) remboursable dans une proportion de 40 %. Notez que l’accès à la
remboursabilité est restreint aux SPCC dont le revenu imposable de l’année précédente n’a pas dépassé
500 000 $, un seuil qui est graduellement réduit à zéro à mesure que le capital imposable augmente
pour passer de 10 millions à 50 millions de dollars.

Le plafond du revenu imposable et le plafond du capital investi servent d’approximation pour la taille
d’une entreprise. Une société de R‐D ne peut plus obtenir de crédits au taux de 35 % si son revenu
imposable dépasse 800 000 $ ou si son capital « imposable » utilisé au Canada (un critère
essentiellement appliqué à l’actif) dépasse 50 millions de dollars. Ces critères s’appliquent à l’année
suivante, c.‐à‐d. qu’il y a toujours un retard d’un an afin de procurer davantage de certitude à
l’entreprise. Une fois que l’un ou l’autre de ces seuils est dépassé, les petites sociétés privées sous
contrôle canadien obtiennent le crédit d’impôt courant non remboursable de 20 % pour la RS&DE qui
est offert aux sociétés publiques et aux sociétés sous contrôle étranger.

Afin d’éviter une baisse importante du taux de crédit lorsque le changement survenu au niveau du
revenu ou du capital imposable est négligeable, le plafond de dépenses au titre de l’obtention du crédit
de 35 % est graduellement réduit du niveau de 3 millions de dollars pour les entreprises, à mesure que
le revenu imposable de l’année précédente augmente pour passer de 500 000 $ à 800 000 $ et à mesure
que le capital imposable utilisé au Canada l’année précédente augmente pour passer de 10 millions à
50 millions. Le tableau 7 renferme plus de détails sur les taux du crédit et sur les pourcentages de
remboursabilité qui s’appliquent aux différents types d’entreprises.

La plupart des provinces et des territoires offrent aussi des crédits d’impôt à l’investissement
additionnels aux entreprises qui exercent des activités de R‐D scientifiques sur leur territoire, comme on
peut le voir au tableau 2. Les provinces observent, de façon générale, les définitions fédérales des
activités et des dépenses de RS&DE admissibles. La plupart de ces crédits sont remboursables, sous
réserve de certaines restrictions liées soit à l’emplacement des installations, soit à la taille de la société
de R‐D. Le Québec accorde un crédit remboursable, mais l’assiette du crédit est restreinte aux coûts de
main‐d’œuvre et à 50 % des dépenses contractuelles. Les taux de crédit de 17,5 % et de 37,5 % au
Québec au titre de la main‐d’œuvre équivalent à peu près aux taux des crédits provinciaux applicables
au total des dépenses de R‐D de 8 % et 20 % respectivement. Les crédits d’impôt fédéral‐provinciaux
combinés pour les petites entreprises varient de 35 % à l’Île‐du‐Prince‐Édouard et dans les Territoires du

2
    Les crédits liés aux dépenses en capital sont remboursables jusqu’à un taux maximal de 40 %.
                                                                                                             5
Nord‐Ouest (qui n’offrent pas de crédits pour la R‐D) à 48 % au Manitoba et au Québec. La fourchette
pour les grandes entreprises est de 20 % (taux fédéral seulement) à 36 % au Manitoba. Il faut remarquer
que les taux des crédits fédéral‐provinciaux combinés ne s’additionnent pas, étant donné que le crédit
fédéral n’est accordé qu’au titre des dépenses de R‐D nettes des crédits provinciaux.

                        Tableau 2 Taux des crédits d’impôt fédéral et provinciaux

                                                                                          Taux effectifs fédéral et
                                                                    Crédit d’impôt             provinciaux1
 Provinces
                                                                      provincial                      Autres
                                                                                         SPCC         sociétés
 Alberta et Colombie‐Britannique                                          10 %             42 %            28 %
 Manitoba                                                                 20 %             48 %            36%
 Nouveau‐Brunswick, Terre‐Neuve‐et‐Labrador,
                                                                          15 %              45 %            32 %
 Nouvelle‐Écosse, Saskatchewan et Yukon
 Territoires du Nord‐Ouest et Île‐du‐Prince‐Édouard                       0%                35 %            20 %
 Ontario (petites/grandes entreprises)                                10 %/4,5 %            42 %            24 %
 Québec (petites/grandes entreprises)2                               37,5 %/17,5 %          48 %            27 %
 1 Le crédit fédéral est de 35 % pour les petites SPCC et de 20 % pour les autres entreprises. L’assiette du crédit
 fédéral exclut les crédits provinciaux.
 2 Les taux de crédit du Québec indiqués sont payés sur les salaires et les traitements, en sus de 50 % des
 contrats. Le taux fédéral‐provincial est rajusté de manière à faire état de l’assiette provinciale plus étroite étant
 donné que le taux combiné est exprimé en pourcentage des coûts de R‐D donnant droit au crédit pour la RS&DE.
 Source : Calculs du secrétariat et de PricewaterhouseCoopers, 2011.

Utilisation du programme

Le tableau 3 indique le total des crédits demandés de 2004 à
2007, présenté selon les crédits accumulés et demandés dans
une année, les crédits accumulés dans des années antérieures
mais demandés dans l’année en cours et les demandes
reportées à des années ultérieures. En 2007, des crédits de
2,1 milliards de dollars ont été accumulés et demandés, des
crédits de 64 millions de dollars ont fait l’objet de reports
rétrospectifs afin de compenser l’impôt payé dans des années
antérieures, tandis que des crédits d’environ 1 milliard
accumulés dans des années antérieures ont été demandés,
pour un total de crédits demandés de 3,3 milliards.
                     Tableau 3 : Dépenses fiscales consacrées à la RS et DE
                                                                 2004          2005           2006           2007
                                                                             En millions de dollars

                                                                                                                         6
Crédits d’impôt accumulés et demandés durant
l’année en cours                               1,992   2,055   2,112   2,170
Crédits d’impôt demandés durant l’année en
cours mais acquis antérieurement               1,023    592     608    1,022
Crédits d’impôt accumulés durant l’année en
cours mais ayant fait l’objet d’un report
rétrospectif                                    109      90      87      64
Total des crédits demandés                     3,123   2,737   2,807   3,256
Source : Ministère des Finances Canada

                                                                               7
Le tableau 4 présente la ventilation des dépenses fiscales par type d’entreprise. En 2007, environ
20 000 petites entreprises qui étaient des SPCC ont reçu des crédits d’impôt pour la RS&DE d’environ
1,3 milliard de dollars, tandis qu’à peu près 3 900 autres entreprises, pour la plupart des plus grandes
entreprises, ont accumulé des crédits d’impôt pour la RS&DE d’environ 2,0 milliards de dollars. La valeur
moyenne du crédit accordé aux petites entreprises était d’environ 65 000 $ en 2007, en comparaison
d’une demande moyenne d’environ 700 000 $ pour les plus grandes entreprises. Le nombre de petites
entreprises admissibles s’est accru de plus de 25 % entre 2004 et 2007, en comparaison d’une
croissance très modeste pour les grandes entreprises. L’augmentation particulièrement importante du
nombre de petites SPCC en 2007 reflète en partie une augmentation, en 2006, du seuil de revenu
imposable qui permet à une société d’avoir droit au crédit bonifié. La valeur des crédits demandés par
des petites entreprises a augmenté environ de la même proportion (24 %) pendant la même période. En
raison de la remboursabilité et du taux de crédit plus élevé qui s’applique à elles, les petites SPCC ont
demandé environ 40 % du total des crédits, même si elles n’ont exercé qu’à peu près 30 % des activités
de R‐D en 2007.

                              Tableau 4 : Dépenses fiscales par type de société

                                            Valeur du crédit                            Nombre de sociétés
                             Millions de dollars                                                Unités
                                   2004 2005           2006      2007           2004       2005        2006         2007
        Petites entreprises        1,043     1,119     1,128     1,298         15,482     16,917     17,712         19,806

        Grandes entreprises        1,944     1,448     1,471     1,822          2,452      2,448      2,728         2,599

        Autres entreprises1         137       170       208       136           1,259      1,510      1,920         1,310

        Total                      3,123     2,737     2,807     3,256         19,193     20,875     22,360         23,724
        1
         Inclut les SPCC qui se situent à l’intérieur de la fourchette d’élimination progressive de la limite des
        dépenses et les petites entreprises autres que les SPCC
        Source : Ministère des Finances Canada

Caractéristiques distinctives
Le crédit d’impôt à la RS&DE est un programme illimité, sans budget fixe. Les bénéficiaires du
programme reçoivent un crédit d’impôt s’il est déterminé, après l’examen de leurs demandes et parfois
même, après une vérification, qu’ils ont engagé des dépenses admissibles de R‐D. Dans bon nombre de
cas, les demandes sont approuvées telles qu’elles ont été produites. Les décisions d’investissement
relèvent des entreprises, qui déterminent quels projets iront de l’avant en fonction de leur évaluation
privée du rendement après impôt, y compris la probabilité que le projet donne droit au crédit d’impôt
pour la RS&DE. À l’opposé, les programmes de subventions et de contributions disposent de budgets
fixes et supposent que les éventuels bénéficiaires soumettent un projet proposé pour examen et
approbation avant de commencer le projet, et les administrateurs du programme ont un certain pouvoir
discrétionnaire sous réserve des fonds fixes attribués au programme.
Les grandes entreprises sont confrontées à un certain « risque fiscal », en ce sens qu’elles doivent avoir
assez d’impôt autrement à payer afin de pouvoir profiter pleinement du crédit d’impôt. Les entreprises
qui ne peuvent pas utiliser le crédit d’impôt dans l’année où il est accumulé peuvent le reporter à des
années ultérieures, mais cela réduit la valeur du crédit. La non‐remboursabilité pourrait être perçue
                                                                                                                             8
comme un avantage en ce sens qu’elle aide le programme à « cibler la réussite » tout en rendant le
crédit moins illimité qu’il ne peut le paraître initialement. Ce lien avec la réussite peut aussi inciter
certaines sociétés multinationales à établir des installations autres que pour la R‐D au Canada de façon à
pouvoir réaliser assez de bénéfices et avoir un fardeau fiscal suffisamment élevé pour pouvoir
pleinement utiliser le crédit d’impôt pour la RS&DE.

Les critères qui « ciblent la réussite » ne s’appliquent pas aux petites entreprises admissibles, compte
tenu des difficultés auxquelles elles sont confrontées sur les marchés financiers afin d’organiser le
financement de facteurs impondérables comme la R‐D. Pour cette raison, les crédits applicables aux
petites entreprises admissibles sont remboursables, c.‐à‐d. qu’ils sont versés à l’entreprise, quelle que
soit sa position fiscale.

Administration
Les entreprises doivent pouvoir montrer à l’Agence du revenu du Canada (ARC) que leurs projets
satisfont aux critères d’admissibilité au crédit pour la RS&DE. La Loi de l’impôt sur le revenu établit la
définition de la RS&DE, et les positions ainsi que les interprétations techniques de l’ARC concernant
certaines dispositions relatives à la RS&DE sont contenues dans le bulletin d’information IT‐151R5. La
définition de la RS&DE est, de façon générale, conforme à la norme de l’Organisation de coopération et
de développement économiques (OCDE) présentée dans le Manuel de Frascati (OCDE, 2002)3. Les
entreprises doivent également déterminer les coûts particuliers associés au projet admissible. Les
entreprises sont confrontées à un « risque d’admissibilité » une fois que le projet est terminé et que la
demande de crédit pour R‐D a été présentée, si le projet n’est pas admissible à titre de projet de RS&DE
de l’avis de l’ARC, ou si l’ARC détermine que les coûts attribués au projet de RS&DE terminé sont
inférieurs à ceux qui avaient été initialement prévus. L’ARC a déployé d’importants efforts afin de
fournir des critères d’admissibilité cohérents aux différents secteurs de l’industrie, et de fournir ces
déterminations en temps opportun. Il s’agissait de l’une des principales recommandations issues de
l’examen en 2007 du programme de RS&DE. Comme l’ont toutefois montré les consultations, il subsiste
des préoccupations au sujet de l’administration au chapitre de la cohérence de l’interprétation et du
caractère opportun.

L’ARC peut administrer le programme à un coût bien inférieur à celui des programmes de subventions
en partie parce qu’une grande part de l’infrastructure est déjà en place aux fins de l’interaction avec les
clients en vue de déterminer leurs cotisations fiscales. Les coûts sont aussi réduits étant donné qu’il n’y
a pas d’approbation préalable requise, qu’il n’y a pas de conseils techniques et opérationnels à
dispenser, et que la demande est présentée dans le cadre du système élargi d’autocotisation aux fins de
la déclaration fiscale. En outre, ce ne sont pas toutes les demandes qui doivent faire l’objet d’une
vérification, si bien que l’effort de vérification peut mettre l’accent sur les demandes qui présentent des
caractéristiques de risque plus élevées. Dans l’ensemble, les coûts d’administration de l’ARC pour le
programme de la RS&DE sont peu élevés, atteignant en moyenne environ 1,6 cents par dollar de
revenus fiscaux auxquels il est renoncé.

Les coûts d’observation, qui sont constitués à la fois des coûts requis pour assembler de l’information,
en sus de celle que l’entreprise utilise à ses propres fins, ainsi que des coûts nécessaires pour apaiser
toute préoccupation de l’ARC, sont plus substantiels. Un sondage mené au nom du groupe d’experts a
révélé que les petites entreprises avaient engagé, en moyenne, des coûts d’observation équivalant à

3
 Il existe une différence importante entre les deux définitions de la R‐D, à savoir que la définition de RS&DE reconnaît que des
améliorations progressives peuvent contribuer à l’avancement technologique, tandis que la définition du Manuel de Frascati ne
reconnaît que les améliorations substantielles.
                                                                                                                               9
14,5 cents par dollar de crédit d’impôt demandé (tableau 5), soit environ trois fois plus que ceux des
grandes entreprises, en raison du « coût fixe » substantiel exigé pour présenter une demande. Les coûts
des plus petites demandes (jusqu’à 25 000 $) sont de 37 cents par dollar demandé, mais ils diminuent
pour atteindre 15 cents pour les demandes oscillant entre 50 000 $ et 100 000 $, et 8 cents pour les
demandes qui varient entre 250 000 $ et 500 000 $. Les petites entreprises utilisent également
davantage de tiers pour préparer des demandes de crédit pour la RS&DE que les autres entreprises
(75 % contre 46 %). Un peu moins de la moitié des entreprises recourant à des tiers pour la préparation
de demandes ont effectué des paiements qui dépendaient, en tout ou en partie, du montant du crédit
d’impôt accordé par l’ARC.

                     Tableau 5 : Résultats du sondage sur les coûts d’observation

                                                                 SPCC à
                                              Petites         l’exclusion
                                            entreprises      des nouveaux           Autres
                                              (SPCC)         demandeurs           entreprises   Total
            Coûts d’observation               0.145              0.145              0.047       0.085
            Nombre d’observations              121                108                 60         181
            Source : Calculs du secrétariat fondés sur les résultats du sondage

Récents changements apportés à l’administration du programme

En 2007, des consultations conjointes Finances‐ARC ont été tenues auprès d’intervenants externes en
vue de cerner des possibilités d’accroître le niveau des activités de R‐D exercées dans le secteur privé au
Canada en améliorant le programme de la RS&DE et en bonifiant de manière avantageuse sur le plan
coût‐efficacité les encouragements fiscaux ainsi qu’en simplifiant encore l’administration du
programme. En ce qui a trait à l’administration, quatre aspects à améliorer ont été cernés :
l’accessibilité, la complexité, la cohérence et la prévisibilité. Suivant les résultats des ces consultations, le
gouvernement a annoncé dans le budget de 2008 (ministère des Finances Canada, 2008b) l’octroi d’une
somme additionnelle de 10 millions de dollars par année afin de permettre à l’ARC de mettre en œuvre
un plan d’action visant à améliorer l’administration du programme de RS&DE en augmentant la capacité
scientifique de l’ARC et en améliorant ses services aux demandeurs.

Depuis ce temps, l’ARC a mené plusieurs initiatives, dont certaines sont encore en cours et dont on ne
tirera pas pleinement profit avant plusieurs années :

       L’ARC a accru le nombre d’examinateurs techniques qui déterminent l’admissibilité au
        programme et fournissent des services aux demandeurs. On compte actuellement environ
        250 de ces examinateurs. En avril 2010, l’Agence a rendu public un nouveau Manuel d’examen
        des demandes pour les examinateurs techniques, et elle a rendu publique une version en ligne
        de ce document (ARC, 2010). Elle met aussi au point un programme national de formation pour
        les employés.

       En novembre 2008, l’ARC a simplifié le formulaire de la RS&DE ainsi que le Guide de demande
        de remboursement des dépenses en RS&DE, en vue d’élargir l’accessibilité et d’accroître la
        prévisibilité.

       Un projet d’examen de la politique de RS&DE est en cours afin de consolider et de préciser toute
        l’information sur la politique du programme sur un support accessible sur le Web. Ces travaux

                                                                                                              10
sont actuellement menés avec la participation d’intervenants de l’extérieur, et ils devraient être
        terminés d’ici la fin de 2012.

Examen des problèmes soulevés pendant les consultations
Dans le cadre des consultations, le crédit d’impôt pour la RS&DE a suscité de nombreux commentaires,
ce qui n’est pas étonnant puisque le programme touche davantage d’entreprises canadiennes que tout
autre mécanisme de soutien de la R‐D. Les personnes en faveur du crédit pour la RS&DE ont apprécié sa
vaste application – il ne fait pas de discrimination entre les divers secteurs de l’industrie. Nombre de
personnes considèrent que le programme favorise les nouveaux investissements dans la R‐D, compense
le coût des travaux exploratoires, soutient directement les activités, produit un flux de trésorerie, et
favorise l’accès au crédit. Sans lui, selon un intervenant, il y aurait très peu de R‐D dans les entreprises
en démarrage. D’autres considèrent que le crédit pour la RS&DE constitue l’outil de politique publique le
plus efficace du gouvernement fédéral afin de favoriser les dépenses en R‐D au pays.

Parallèlement, un certain nombre de changements possibles au programme de RS&DE ont été cernés
pendant les consultations et dans le cadre de discussions avec le Groupe. Ces changements relèvent des
six grandes catégories générales suivantes :

       Simplifier la structure du crédit pour RS&DE en fondant le crédit sur les coûts directs de la
        main‐d’œuvre seulement avec une augmentation des taux du crédit d’impôt pour compenser
        l’assiette plus étroite du crédit.

       Rendre le crédit pour RS&DE plus efficace par un meilleure ciblage des crédits d’impôt pour la
        RS&DE sur des projets plus susceptibles de produire un rendement économique plus élevé.

       Élargir l’accès au crédit pour la RS&DE en élargissant les dispositions sur la remboursabilité ou
        en examinant des solutions de rechange à la structure actuelle.

       Élargir l’application du crédit de manière à inclure d’autres activités d’innovation.

       Améliorer l’administration.

       Accroître la transparence.

Simplifier le crédit
La structure du crédit d’impôt pour la DS&DE est complexe, et elle a évolué au fil du temps. De
nombreuses dispositions ont été ajoutées afin de tenir compte de situations particulières (p. ex.,
l’utilisation partielle de biens d’équipement), et des tentatives ont été faites en vue de simplifier la
structure en ajoutant des options pour les contribuables (p. ex., l’approximation à 65 % comme autre
façon de cerner séparément les frais généraux). Il arrive cependant parfois que les avantages de la
simplification ne soient pas pleinement réalisés. Par exemple, le fait de fournir des options aux
contribuables veut aussi dire qu’il faut évaluer quelle option sera la plus avantageuse dans différentes
situations. Une simplification plus fondamentale du système de la RS&DE profiterait à toutes les
entreprises en abaissant leurs coûts d’observation, qui réduisent la valeur nette du crédit d’impôt pour
la RS&DE.
                                                                                                            11
Fonder le crédit pour la RS&DE sur les coûts de la main‐d’œuvre
La complexité du système de la RS&DE serait réduite de façon substantielle en passant à une assiette qui
n’inclut que les coûts de la main‐d’œuvre et certains autres coûts directs. Comme nous l’avons indiqué
ci‐dessus, le Canada applique une définition élargie des dépenses qui donnent droit au crédit, ce qui
accroît la générosité et la complexité du système. L’assiette inclut les coûts directs de la main‐d’œuvre,
les dépenses en capital, y compris la location‐bail, les matériaux consommés ou transformés dans le
cadre du processus de R‐D et les frais généraux, ainsi que les contrats.

Il peut être difficile, sur le plan administratif, de déterminer exactement quels coûts d’immobilisations et
quels frais généraux doivent être inclus dans l’assiette des dépenses donnant droit au crédit pour la
RS&DE. Des règles complexes sont actuellement en place afin de déterminer quelle proportion des
dépenses en capital devrait donner droit au crédit d’impôt pour la RS&DE. Par exemple, si un bien
d’équipement est utilisé « en tout ou en partie » aux fins du crédit pour la RS&DE, il est entièrement
compris dans l’assiette des dépenses donnant droit à un crédit d’impôt. Aux fins de l’administration de
la notion d’« en tout ou en partie », l’ARC établit le pourcentage d’utilisation à plus de 90 %.

Des règles semblables sont en place lorsque des biens d’équipement ne sont que partiellement
attribuables à la R‐D et qu’ils servent en partie à d’autres fins. Dans ce dernier cas, l’on inclut un
pourcentage moins élevé de dépenses en capital aux fins du crédit d’impôt. Malgré ces règles, la
détermination des éléments des dépenses en capital à inclure peut être difficile. Il existe aussi des
problèmes de calendrier – p. ex., combien de temps une pièce d’équipement doit‐elle être utilisée dans
le cadre d’une fonction de R‐D avant de pouvoir être consacrée à une autre fonction? Quel genre de
récupération des encouragements fiscaux doit avoir lieu si ce seuil n’est pas atteint? Ces problèmes
requièrent l’adjonction de règles précises à la Loi de l’impôt sur le revenu qui ajoutent à la complexité de
la mesure fiscale, ce qui entraîne une plus grande incertitude au sujet de l’admissibilité et des dépenses
accrues au titre de l’administration du crédit et de la conformité à celui‐ci.

Il existe des problèmes semblables à l’égard des frais généraux. Ces frais généraux sont‐ils réellement
liés à la recherche? Y a‐t‐il des dépenses consacrées au personnel de soutien qui sont directement liées
à la recherche sous‐jacente? Cette difficulté est l’une des raisons pour lesquelles les entreprises qui
effectuent de la R‐D ont la possibilité de mesurer leurs frais généraux par la méthode de remplacement ,
comme façon plus simple de présenter leur demande de remboursement pour la R‐D. Même si le fait
d’offrir cette option aux entreprises simplifie le processus de demande, certains des avantages sont
perdus étant donné que certaines entreprises effectuent tout de même les calculs selon la méthode
conventionnelle et déterminent ensuite si le montant de l’approximation produira une demande globale
plus élevée.

Le fait de passer à une assiette fondée sur les frais de main‐d’œuvre réduirait les coûts d’observation, ce
qui permettrait d’accroître l’avantage net pour l’entreprise en éliminant tous les calculs liés au capital,
aux matériaux et aux frais généraux. Les calculs du secrétariat indiquent que si les coûts d’observation
devaient baisser environ du tiers avec le changement à une assiette plus simple, les économies seraient
d’à peu près 115 millions de dollars pour les demandeurs de crédit pour la RS&DE (80 millions pour les
petites entreprises et 35 millions pour les grandes). En supposant que les coûts d’administration de
l’ARC diminueraient d’environ la moitié du pourcentage de réduction des coûts d’observation, les
économies seraient d’environ 10 millions.

Le fait de limiter les dépenses admissibles aux coûts directs de la main‐d’œuvre réduirait l’assiette de
dépenses du crédit pour RS&DE, ce qui exigerait une augmentation des taux du crédit d’impôt afin de
procurer le même niveau d’avantages globaux. Les grandes entreprises verraient un plus grand
                                                                                                           12
pourcentage d’augmentation de leur taux de crédit en raison du passage à l’assiette fondée sur les coûts
de main‐d’œuvre, étant donné que leur ratio actuel de dépenses de main‐d’œuvre par rapport au total
des dépenses est moins élevé que celui des petites entreprises.

Cette approche soulève la préoccupation de la redistribution intersectorielle qui surviendrait. Les
entreprises dont les fonds propres et les frais généraux sont peu élevés, comme les plus petites
entreprises de logiciels, les particuliers et les propriétaires actifs assisteraient à une augmentation de
leur subvention fiscale pour la R‐D. De même, les entreprises dont les fonds propres et les frais généraux
sont élevés verraient une diminution nette de leur subvention fiscale au titre de la R‐D. Un autre
problème réside dans le fait qu’un crédit fondé sur les frais de main‐d’œuvre favorise la main‐d’œuvre
au détriment d’autres intrants utilisés dans le processus de R‐D, ce qui pourrait nuire à l’efficacité.

Expérience d’autres administrations

Le Canada applique une définition de l’assiette du crédit d’impôt plus large que la plupart des autres
pays. Dans la plupart des cas, les différences sont mineures (p. ex., une définition élargie des matériaux,
l’inclusion du matériel à utilisation partagée). Quatre pays industrialisés (les É.‐U., le Japon, l’Australie et
Singapour) excluent les coûts d’immobilisations de l’assiette; les É.‐U. excluent aussi les frais généraux,
tandis qu’aux Pays‐Bas, le crédit n’est fondé que sur le coût des salaires4.

Comme indiqué ci‐dessus, les crédits d’impôt du Québec ne sont offerts qu’au titre des salaires payés
pour la R‐D et que pour 50 % des dépenses contractuelles. Le taux d’inclusion de la moitié des dépenses
contractuelles constitue une approximation du coût de main‐d’œuvre de la R‐D exécutée à contrat.
D’autres coûts comme ceux des matériaux, des biens d’équipement et les frais généraux, ne sont pas
admissibles. Pour les grandes entreprises et les sociétés sous contrôle étranger, le crédit d’impôt du
Québec pour la R‐D correspond à 17,5 % des salaires admissibles de R‐D, tandis qu’un crédit d’impôt de
37,5 % est offert sur la première tranche de 3 millions de dollars des salaires admissibles de R‐D pour les
petites entreprises admissibles. Ces taux correspondent à peu près à 8 % et à 20 % en utilisant l’actuelle
assiette du crédit pour la RS&DE.

Accroître l’efficacité du crédit d’impôt à l’investissement dans la RS&DE
Le programme de RS&DE au Canada offre un soutien généreux aux entreprises, surtout sous la forme de
crédits remboursables versés aux petites entreprises. Un certain nombre de facteurs montrent que le
Canada se fie peut‐être dans une trop grande mesure aux crédits d’impôt, et que le niveau d’incitation
est trop élevé. D’abord, par rapport aux pays de comparaison, l’aide du Canada est fortement axée sur
les encouragements fiscaux, plutôt que sur les mesures de soutien direct (figure 1).

4
 L’assiette du crédit d’impôt de la Nouvelle‐Zélande pour la R‐D, qui a été aboli à compter de l’année d’imposition 2009‐2010,
excluait aussi les coûts en capital.
                                                                                                                            13
Figure 1 – Aide publique au titre de la R‐D effectuée par les
entreprises

Ensuite, pour les demandeurs du crédit pour la RS&DE, le « cumul » des avantages de toutes les sources
(crédits d’impôt fédéral et provinciaux, et subventions) entraîne un niveau d’aide qui peut souvent être
trop élevé pour procurer un bénéfice économique net, surtout pour les petites entreprises, où le niveau
d’aide est le plus élevé (voir le tableau 6). En 2007, les prestations moyennes de toutes les sources
correspondaient à environ 42 % des dépenses de R‐D pour les petites entreprises, et à environ 21 %
pour les grandes entreprises. Environ 1 600 petites entreprises, soit à peu près 9 % de toutes les petites
entreprises demandant le crédit pour RS&DE, ont obtenu une aide publique ayant dépassé 50 % de leurs
dépenses en R‐D (figure 2).

         Tableau 6 : Taux moyens des subventions octroyées par les programmes fédéral et
                                   provinciaux de soutien de la R‐D
                    (aide fournie en 2007 en % des dépenses consacrées à la R‐D)

                                      RS&DE1                   Autres programmes                           Total2

 Petites entreprises                   33.3                             13.1                                42.0
 Grandes entreprises                   16.0                             6.4                                 21.3
 Total                                 20.9                             8.4                                 27.5
1.   Les taux de crédit nominal sont rajustés de manière à faire état de l’exclusion des bâtiments des dépenses admissibles,
     ainsi que de l’incidence des retards dans la demande du crédit pour grandes entreprises.
2.   Le crédit d’impôt pour la RS&DE s’applique aux dépenses de R‐D nettes des autres mesures d’aide de programme.
Source : Calculs du secrétariat à partir des données des demandes du crédit pour la RS&DE.

                                                                                                                               14
Figure 2 – Ventilation de l’aide publique selon le taux de subvention

Source : Calculs du secrétariat à partir des données des demandes du crédit pour la RS&DE.

Le raisonnement économique de la prestation d’une aide plus élevée pour les petites SPCC repose en
partie sur la prémisse selon laquelle la R‐D exécutée par les petites entreprises procure un avantage
social plus élevé que celle des grandes entreprises5. Cela pourrait être dû au fait que les retombées de la
R‐D sont plus élevées pour les petites entreprises, ou parce que celles‐ci sont plus réceptives aux
subventions pour la R‐D, ce qui augmenterait l’avantage social net par dollar de revenu fiscal auquel il
est renoncé. Rien n’indique que les retombées de la R‐D effectuée par les petites entreprises sont plus
élevées que pour les grandes entreprises, et les résultats de l’analyse théorique sont mitigés
(McFetridge, 2011b). Il existe peu d’indices selon lesquels l’impact des encouragements offerts aux
petites entreprises est plus élevé (McFetridge, 2011a).

En supposant que les retombées et que l’effet différentiel sont les mêmes pour les petites et les grandes
entreprises, une analyse coûts‐avantages des deux crédits révèle un avantage net sensiblement moins
élevé tiré du crédit remboursable. En raison du taux élevé des subventions octroyées aux petites
entreprises et des coûts d’observation plus élevés qu’elles engagent, leur avantage net devient négatif
tandis que l’avantage net du crédit accordé aux grandes entreprises est grandement positif. Quand on
utilise le taux moyen de subvention illustré au tableau 6, l’avantage net pour les petites entreprises
devient encore plus négatif.

Comme le cadre coûts‐avantages est hautement stylisé, il ne saisit pas tous les avantages du soutien
offert aux petites entreprises qui innovent. L’expansion des petites entreprises en grandes entreprises
fructueuses est l’un des éléments clés manquants. Il existe de nombreuses situations où une petite
entreprise effectue d’importances percées sur un marché et connaît une croissance fulgurante.
Certaines de ces entreprises à forte croissance – Research in Motion, Open Text, Sierra Wireless –

5
 Comme discuté ci‐après, le niveau d’aide plus élevé pourrait aussi être justifié par le fait que certaines petites entreprises
recevant de l’aide deviennent de grandes entreprises fructueuses.
                                                                                                                                  15
deviennent des acteurs dominants. Ces sociétés auraient profité du crédit d’impôt plus élevé avant de
devenir des sociétés publiques. Cependant, les généreux crédits d’impôt actuels pour la RS&DE offerts
par les gouvernements fédéral et provinciaux sont accessibles à toutes les petites entreprises, même si
un nombre relativement peu élevé de jeunes entreprises innovatrices deviennent des grandes
entreprises fructueuses. Une analyse des jeunes entreprises créées pendant la période de 2000 à 2004
révèle que dans les cinq années suivant la constitution en société, environ 2 % des jeunes entreprises
innovatrices deviennent des grandes entreprises qui continuent d’effectuer de la R‐D (ministère des
Finances Canada, xxxx). Ce résultat montre que le crédit d’impôt bonifié pour la RS&DE connaît un
succès mitigé pour ce qui est de cibler les « gazelles » parmi les nombreuses jeunes entreprises qui sont
admissibles au crédit pour la RS&DE. Un changement au chapitre de l’aide aux PME, afin de passer du
crédit bonifié pour la RS&DE à d’autres programmes, pourrait entraîner un avantage économique net
plus élevé.
Le calcul de l’avantage net ne tient pas compte de certains coûts. Par exemple, les projets dont la
probabilité de réussite est peu élevée sont tout de même admissibles au crédit, et les entreprises qui
exécutent ces projets peuvent donc être moins sensibles aux coûts. La remboursabilité du crédit d’impôt
pour la RS&DE donne à ces entreprises une option à faible coût pour leur projet – elles en profitent si le
projet est fructueux, mais le gouvernement absorbe une partie du risque d’échec. Une autre
préoccupation qui a fait surface pendant la période de consultation est que le crédit bonifié incite
peut‐être les entreprises à demeurer petites : la perspective de perdre le crédit bonifié empêcherait les
entreprises d’investir et de devenir de plus grandes entreprises, ce qui imposerait un coût à la société.

Remboursabilité partielle pour les PME
L’on examine dans le présent document deux grandes approches illustratives en vue d’accroître
l’efficacité du crédit pour la RS&DE. La première approche est liée au système plus simple de calcul des
crédits d’impôt pour la RS&DE en fonction des coûts directs de la main‐d’œuvre. Si cette nouvelle
assiette de dépenses plus étroite devait être adoptée, les taux des crédits en vigueur pourraient être
accrus d’un montant inférieur à celui qui est nécessaire pour maintenir les crédits à leur valeur actuelle.
Outre le fait de rééquilibrer l’appui offert aux PME, les économies pour les petites et les grandes
entreprises pourraient être favorisées en reconnaissant que les coûts d’observation moins élevés qui
résulteraient d’un système simplifié profiteraient directement aux demandeurs, ce qui permettrait à un
taux de crédit moins élevé d’avoir le même effet sur les dépenses consacrées à la R‐D. En outre, tel que
signalé ci‐devant, l’actuelle méthode d’approximation aux fins du calcul des frais généraux semble être
généreuse pour la plupart des contribuables.

La deuxième approche modifierait les dispositions sur la remboursabilité au titre du crédit de 35 % offert
aux petites entreprises, en faisant en sorte que seulement une partie du crédit soit remboursable (p. ex.,
les premiers 20 points de pourcentage), mais en permettant aux entreprises que le reste du crédit soit
déduit de l’impôt autrement exigible. La partie remboursable du crédit atténuerait les difficultés
auxquelles sont confrontées les petites entreprises sur les marchés financiers, tandis que le reste serait
ciblé sur les petites entreprises capables de produire un revenu net suffisant et les impôts fédéraux
correspondants pour utiliser la partie non remboursable du crédit d’impôt.

Cet objectif consistant à « cibler la réussite » imposerait au programme une discipline de marché
additionnelle. Certaines petites entreprises tireraient un avantage réduit de leurs crédits d’impôt pour la
R‐D, étant donné qu’elles ne seraient pas en position d’utiliser pleinement la partie non remboursable
du crédit d’impôt pour la RS&DE. La modification restreindrait toutefois une partie de la subvention aux
projets de plus haute qualité étant donné que seules les petites entreprises qui réussissent à mettre
leurs projets sur le marché, à produire un revenu net, et à avoir les impôts fédéraux autrement exigibles,

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