70 ANS DE L'OTAN : RÉAFFIRMER LES VALEURS DE L'ALLIANCE
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COMMISSION SUR LA DIMENSION CIVILE DE LA SÉCURITÉ (CDS) 70 ANS DE L'OTAN : RÉAFFIRMER LES VALEURS DE L’ALLIANCE Projet de rapport général Ulla SCHMIDT (Allemagne) Rapporteure générale 071 CDS 19 F | original : anglais | 5 avril 2019 Tant que ce document n’a pas été adopté par la commission sur la dimension civile de la sécurité, il ne représente que le point de vue de la rapporteure générale.
071 CDS 19 F
TABLE DES MATIÈRES
I. INTRODUCTION : L'ALLIANCE DE DÉMOCRATIES ? ..................................................... 1
II. L'OTAN ET SES VALEURS DÉMOCRATIQUES : UN APERÇU HISTORIQUE ................ 2
A. LA PÉRIODE DE LA GUERRE FROIDE................................................................... 2
B. ÉLARGISSEMENT DE L'OTAN ET NORMES DÉMOCRATIQUES .......................... 5
III. LES SOCIÉTÉS EURO-ATLANTIQUES DANS UN ENVIRONNEMENT POLITIQUE
MONDIAL EN MUTATION ................................................................................................. 7
IV. CONCLUSIONS - INTÉRÊTS OU VALEURS : QUEL EST LE BON ÉQUILIBRE
POUR L'ALLIANCE ? ...................................................................................................... 10
BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................................. 14071 CDS 19 F
I. INTRODUCTION : L'ALLIANCE DE DÉMOCRATIES ?
1. Alors que l'Alliance célèbre son 70e anniversaire, il convient de faire le point sur les valeurs qui
continuent de sous-tendre notre Alliance. Signé le 4 avril 1949 à Washington DC, le traité de
l'Atlantique Nord stipule dans son préambule la détermination des Alliés « à sauvegarder la liberté,
le patrimoine commun et la civilisation de leurs peuples, fondés sur les principes de la démocratie,
des libertés individuelles et de l'État de droit ». Dans l'article 2, les Alliés ont exprimé leur
engagement à « renforcer leurs institutions libres ». Ces dispositions font de l'OTAN une Alliance
unique, fondée non seulement sur des intérêts communs, mais aussi sur des valeurs communes.
Cette combinaison est le principal facteur qui a fait de l'OTAN l'Alliance la plus performante de
l'histoire, celle qui a perduré et réussi à protéger la liberté de son peuple tant dans le monde bipolaire
que multipolaire.
2. Au cours de la dernière décennie, d'importants développements technologiques, économiques
et démographiques ont modifié l'environnement politique et sécuritaire mondial. La suprématie
morale de l'ordre démocratique libéral n'est plus considérée comme acquise. La croissance continue
de la Chine semble remettre en question l'idée que la démocratie libérale est la seule voie vers la
richesse, une économie compétitive et un leadership technologique. La démocratie et les libertés
individuelles reculent dans certaines parties du monde. Il y a des signes évidents de perte de
confiance de la population dans les institutions politiques, de désenchantement à l'égard des
principaux partis et des médias, de polarisation partisane croissante et d'inégalités
socio-économiques. Combinés à des phénomènes tels que les fausses nouvelles, les bulles de
médias sociaux et les chambres d'écho, ces développements ont un impact profond sur les
systèmes politiques occidentaux. Si rien n'est fait, ces clivages politiques et sociétaux croissants
pourraient affaiblir l'unité de notre Alliance et mettre en péril notre sécurité collective.
3. En janvier 2019, la rapporteure générale et le rapporteur de la sous-commission sur les
relations transatlantiques de la commission politique, Gerald Connolly (États-Unis), ont adressé une
lettre à toutes les délégations de l'AP-OTAN pour leur demander d'échanger leurs points de vue sur
deux questions fondamentales : 1/ Quel rôle l'OTAN joue-t-elle pour la sécurité de votre pays et pour
la région euro-atlantique ? 2/ Considérez-vous que les tendances mondiales actuelles menacent les
valeurs sur lesquelles l'Alliance a été fondée ? Le cas échéant, comment l'Alliance pourrait-elle
raviver sa cohésion politique et idéologique ?
4. Les réponses reçues à la deuxième question révèlent que de nombreux délégués considèrent
qu'il est important, à l’instar de la réponse norvégienne, « de se rappeler que l'OTAN n'est pas
seulement une alliance militaire, mais aussi une alliance de pays démocratiques adhérant à des
valeurs libérales ». Plusieurs délégations ont noté que les défis posés à l'unité de l'Alliance ne
viennent pas seulement de l'extérieur (comme, par exemple, les activités hybrides russes), mais
aussi de l'intérieur. Il existe un consensus parmi les réponses selon lequel, quels que soient les
changements intervenus dans l'environnement sécuritaire et politique mondial, les valeurs qui
sous-tendent l'Alliance restent de mise. La réaffirmation du lien transatlantique et le renforcement
de la coopération avec l'UE figuraient parmi les priorités absolues dans un certain nombre de
réponses nationales. Ce projet de rapport général fournira une analyse plus détaillée des réponses
nationales dans sa version finale qui sera présentée à la session annuelle de Londres
(Royaume-Uni).
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II. L'OTAN ET SES VALEURS DÉMOCRATIQUES : UN APERÇU HISTORIQUE
A. LA PÉRIODE DE LA GUERRE FROIDE
5. L'OTAN est née à une époque de profondes divisions idéologiques dans un monde bipolaire.
La lutte entre les deux blocs a été largement vue à travers le prisme d'une compétition entre deux
idéologies opposées : la démocratie contre la tyrannie communiste (du point de vue occidental) ou
le capitalisme contre le socialisme (comme présenté par Moscou). Mais l'idéologie a-t-elle été
utilisée comme un simple voile pour dissimuler les intérêts nationaux des puissances mondiales ?
6. Cet argument peut certainement s'appliquer au bloc soviétique. Le pacte de Varsovie était
clairement un instrument permettant à Moscou de maintenir la subordination des pays d'Europe
centrale. Toute tentative de rébellion contre la domination soviétique fut réprimée par la force :
l'Allemagne de l'Est en 1953, la Hongrie en 1956, la Tchécoslovaquie en 1968 et la Pologne en
1980-81 1 . Malgré sa proximité idéologique, l'Union soviétique entretenait des relations tièdes -
parfois même hostiles - avec les régimes communistes en Chine et en Yougoslavie. D'une certaine
manière, la Russie d'aujourd'hui continue de suivre cette tradition, en déployant tous les efforts, y
compris la force militaire, pour empêcher les pays voisins d'échapper à sa sphère d'influence telle
qu’elle est perçue - l'agression contre l'Ukraine et la Géorgie en sont les exemples les plus
marquants.
7. La prétention du bloc occidental à représenter l'idéologie démocratique libérale avait une base
beaucoup plus solide. Tout au long de la guerre froide, l'écrasante majorité des Alliés avait de solides
références démocratiques et était véritablement attachée aux libertés individuelles et aux droits
humains. L'unité de l'Alliance a été maintenue sur une base volontaire : la décision de la France de
quitter la branche militaire de l'OTAN en 1966, au plus fort de la guerre froide, a été respectée, de
même que la décision de la Grèce de suivre l'exemple de la France en 1974. L'adhésion à l'OTAN
a également été largement considérée comme un facteur déterminant pour s'assurer que l'armée
ouest-allemande respecte les principes démocratiques (Reiter et al., 2002). L'engagement de la
communauté euro-atlantique à protéger Berlin-Ouest était justifié non seulement pour des raisons
géopolitiques, mais aussi, comme l'a dit le président John F. Kennedy, parce qu'il s'agissait d'un "îlot
de liberté".
8. Enfin, en raison de l'opposition de plusieurs Alliés - notamment le Danemark, le Luxembourg,
les Pays-Bas et la Norvège - l'Espagne franquiste n'a pas été admise dans l'Alliance, malgré la
valeur ajoutée potentielle et significative de ce pays (pour l'Alliance) en termes de localisation
stratégique et de capacités militaires. Les propositions visant à inclure l'Espagne dans l'OTAN ont
fait l’objet de discussions, à différents moments dans les années 1950 et 1960, ainsi qu'au Conseil
de l'Atlantique Nord en mai 1975 (quelques mois avant la mort de Franco), pour finalement être
rejetées en raison du système politique non démocratique de l'Espagne (Carothers, 1981). La
transition démocratique dans l'Espagne de l'après-Franco a ouvert la voie à l'adhésion du pays à
l'OTAN en 1982.
9. Cependant, le bilan de l'OTAN pendant la guerre froide en tant qu'alliance de démocraties n'a
pas été sans tache, principalement en raison de la manière dont elle a traité les régimes autoritaires
et/ou les coups d'État militaires au Portugal, en Grèce et en Turquie.
10. Le Portugal est l'un des membres fondateurs de l'Alliance, même si le régime d'Estado Novo
d'Antonio Salazar ne respectait pas les principes démocratiques tels que stipulés dans le traité de
Washington. Il est assez évident que les membres de l’OTAN ont apprécié la position neutre,
quoique pro-Alliés, du Portugal pendant la seconde guerre mondiale, ainsi que le fait d’offrir, par
l'admission du Portugal, une présence de l’Alliance dans la péninsule ibérique et dans les archipels
1 Dans le cas de la Pologne, l'invasion soviétique n'a pas eu lieu, mais la menace d'invasion a été un
facteur clé qui a aidé le régime Jaruzelski à réprimer le mouvement Solidarnosc.
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des Açores et de Madère au milieu de l'Atlantique. L’Estado Novo était par ailleurs généralement
considéré comme moins brutal que d’autres régimes ailleurs en Europe.
11. Néanmoins, dans les années 1960 et surtout au début des années 1970, la dictature
portugaise a été de plus en plus perçue comme un problème au sein de l'Alliance, d'autant que le
pays s'est engagé dans une série de guerres pour réprimer les mouvements de libération dans ses
colonies. Ces guerres ont été critiquées, à différentes étapes, par le président américain
John F. Kennedy, le Canadien Pierre Trudeau, les gouvernements de centre-gauche en Norvège,
aux Pays-Bas et en Italie, et par les ministres libéraux du Danemark, notamment dans le cadre de
l'OTAN. L'un des moteurs de cette critique était de dissocier le nom de l'OTAN de ces guerres
coloniales. Le ministre norvégien des affaires étrangères, Andreas Zeier Cappelen, a noté lors du
Conseil de l'Atlantique Nord (CAN) en 1971 que les politiques portugaises « sapent le soutien à
l'OTAN dans nos propres pays et nuisent à son image en Afrique ainsi que dans d'autres parties du
monde ». Les Alliés les plus puissants ainsi que les secrétaires généraux Manlio Brosio et
Joseph Luns ont cependant refusé de se joindre à ces voix critiques, espérant en partie que le
nouveau dirigeant portugais Marcelo Caetano, qui a remplacé Antonio Salazar, libéraliserait le
régime. Par exemple, le ministère britannique des affaires étrangères et du Commonwealth a fait
valoir à l'époque que l'OTAN n'était pas « un forum approprié pour discuter des affaires intérieures
du Portugal ou de ses politiques africaines ; une telle discussion serait très offensante pour les
Portugais et menacerait la cohésion de l'Alliance » (Lopes, 2016). Ensuite, le secrétaire général
Manlio Brosio a qualifié le débat sur le Portugal au sein du CAN de « futile », « dangereux » et
« sapant la substance de notre Alliance » (Sawyer Samp, 2017). La « révolution des œillets » au
Portugal en 1974 a mis fin au débat sur le déficit démocratique du pays.
12. La Grèce a représenté le premier cas de recul démocratique d'un pays membre de l'OTAN.
Le coup d'État militaire de 1967 n'a pas été bien accueilli par les Alliés et a entraîné la suspension
temporaire de la coopération militaire avec ce pays. Cependant, après que le nouveau régime eut
assuré aux Grecs qu'ils seraient les « meilleurs élèves de la classe atlantique », la coopération a
repris rapidement (Someritis, 1972). Sous le « régime des colonels », la Grèce a considérablement
augmenté ses dépenses de défense et a offert des installations à la 6e flotte américaine.
13. Le Danemark a été le critique le plus virulent à l'égard du "régime des colonels", et ce point de
vue a également été partagé par les Pays-Bas et la Norvège, qui sont allés jusqu'à lancer un débat
parlementaire sur l'expulsion de la Grèce de l'OTAN (Woodhouse, 1985). Ces critiques n'ont pas eu
d'incidence tangible sur la participation de la Grèce aux activités de l'OTAN, mais les Alliés ont
continué d'attendre d'Athènes qu'elle revienne à des pratiques démocratiques. Par exemple, le
ministère britannique des affaires étrangères et du Commonwealth a noté que « nous avons
clairement fait savoir au gouvernement grec, tant en public qu'en privé, que nous devrions nous
féliciter de la restauration des processus démocratiques dans ce pays » (Lopes, 2016). Le parti
travailliste au pouvoir au Royaume-Uni a même adopté une résolution demandant l'expulsion de la
Grèce de l'OTAN (Nafpliotis, 2013). La démocratie a été restaurée en 1974, mais l'Alliance n’a guère
pu s'en attribuer le mérite.
14. La position de l'Alliance vis-à-vis des coups d'État militaires successifs en Turquie (en 1960,
1971 et 1980) est restée encore plus neutre. La situation géographique de la Turquie - encore plus
importante sur le plan stratégique pendant la guerre froide que celle de la Grèce et du Portugal - et
la perception de l'armée turque en tant que gardienne du système politique laïque de type occidental
dans le pays ont empêché toute pression significative au sein de l’Alliance sur la Turquie pour rétablir
des procédures démocratiques. Au cours des trois années de règne militaire qui ont suivi le coup
d'État de 1980, l'adhésion de la Turquie à l'OTAN n'a pas été sensiblement affectée et la pression
extérieure en faveur de la démocratisation est venue principalement des Communautés
européennes et du Conseil de l'Europe.
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15. Il est important de noter que pendant la guerre froide, l'Assemblée parlementaire de l'OTAN –
connue alors sous le nom d'Assemblée de l'Atlantique Nord - a été l'un des forums les plus
importants pour discuter des cas de gouvernance non démocratique au sein de l'Alliance. Ces
discussions ont été particulièrement animées au début des années 1970, lorsque trois pays de
l'OTAN avaient des régimes autoritaires. Au cours des discussions et de l'adoption des documents
de l'Assemblée, de profondes divisions sont apparues entre les nations alliées. Les parlementaires
scandinaves et néerlandais ont exhorté leurs collègues à ne pas tolérer de dictature au sein de
l'Alliance. D'autres semblaient préférer s'abstenir de critiquer directement les affaires intérieures des
différents Alliés, faisant valoir que l'unité de l'OTAN vis-à-vis du bloc soviétique était primordiale. En
1972, la commission politique de l'Assemblée a examiné un rapport du député néerlandais
Max van der Stoel, qui déplorait que « l'OTAN ne semble pas apprécier la répugnance avec laquelle
de nombreuses personnes dans ses pays membres, en particulier dans la gauche démocratique,
voient la situation en Grèce et au Portugal ». Il a souligné que « l'autodétermination, les élections
libres et l'État de droit devraient être les principes directeurs de tous nos États membres ». L'année
suivante, un autre rapporteur néerlandais, Peter Dankert, a évoqué la critique publique fondée sur
le « paradoxe d'attaquer l'Union soviétique pour ses politiques répressives alors que, au sein de
l'Alliance, certains pays refusent la liberté d'expression, brûlent des livres et pratiquent la détention
sans procès ». Suite aux délibérations de l'Assemblée, les rapports et résolutions de ces deux
parlementaires néerlandais ont été édulcorés dans leur critique des régimes grec et portugais
(Lopes, 2016).
16. En résumé, pendant la période de la guerre froide, l'Alliance a joué un certain rôle dans la
promotion des valeurs démocratiques parmi ses membres, mais, on le comprend aisément,
l'approche réaliste et les considérations de sécurité ont prévalu sur l'objectif idéaliste de la pureté
démocratique au sein de l'Alliance. Bien que les rapports des « Trois Sages » (1956) et Harmel
(1967), commandés par l'OTAN, préconisaient une définition plus large de la sécurité, les concepts
stratégiques de l'époque de la guerre froide de l'OTAN étaient exclusivement axés sur la défense et
la dissuasion. Même si l'OTAN menaçait d'expulsion l'un de ses membres non démocratiques, il n'y
avait manifestement aucune volonté politique de le faire, comme l'a montré le refus de l'Alliance
d'appliquer à ces membres certaines sanctions mineures, comme la suspension de la coopération
militaire ou le report des réunions de l'OTAN qui se tiennent dans ces pays. La position de l'OTAN
quant au lien entre démocratie et sécurité pendant la guerre froide, elle ne peut pas être mieux
décrite que par la citation du président américain John F. Kennedy sur les différentes options
politiques américaines concernant le dictateur Rafael Trujillo en République dominicaine :
« Par ordre décroissant de préférence : un régime démocratique décent, une continuation du régime
Trujillo ou un régime Castro. Nous devons viser la première possibilité, mais nous ne pouvons
vraiment pas renoncer à la seconde tant que nous ne sommes pas sûrs de pouvoir éviter la
troisième » (Poznansky et Carter, 2016).
17. Rétrospectivement, il aurait peut-être été plus prudent pour l'Alliance de trouver un juste milieu
entre la position très critique du groupe scandinavo-néerlandais et les politiques trop
accommodantes des grandes puissances de l'OTAN envers les régimes autoritaires du Portugal et
de la Grèce. Si cette dernière approche a prévalu à l'époque, elle a fini par poser quelques
problèmes à l'OTAN : lorsque la Grèce et le Portugal ont finalement rejeté leurs régimes autoritaires,
ils se sont aussi quelque peu distancés de l'OTAN, les forces démocratiques des deux pays ayant
été déçues par la collaboration de l'OTAN avec ces régimes (Hatzadony, 1996). Le nouveau
gouvernement d'Athènes a suivi l'exemple français et a quitté - temporairement - la branche militaire
de l'OTAN, tandis que le gouvernement de gauche du Portugal a envisagé de rejoindre le
mouvement des non-alignés.
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B. ÉLARGISSEMENT DE L'OTAN ET NORMES DÉMOCRATIQUES
18. La période entre la chute du mur de Berlin et la crise économique de 2008 est largement
considérée comme le zénith de la démocratie libérale. Dans son ouvrage « La fin de l'histoire et le
dernier homme » (1992), le penseur américain Francis Fukuyama a annoncé que le triomphe de la
démocratie libérale était si écrasant et définitif qu'il a mis fin de facto à l'histoire en tant que telle. La
« démocratie libérale » en tant que système politique pratiqué en Occident - fondée sur les libertés
individuelles, la primauté du droit, des élections compétitives, la liberté d'expression, l'économie de
marché, la laïcité, le politiquement correct et la protection des minorités - a été présentée comme le
seul type de démocratie véritable.
19. L'OTAN s'est profondément transformée en s'adaptant à l'ère de l'après-guerre froide - non
seulement en intervenant hors zone, mais aussi en soulignant le côté politique de son identité en
tant qu'Alliance politico-militaire. L'accent mis sur les valeurs démocratiques de l'OTAN est devenu
beaucoup plus important dans la rhétorique et les documents de l'Alliance. Le concept stratégique
de l'OTAN de 1991 appelait l'OTAN à bâtir la sécurité en Europe, notamment en favorisant « la
croissance des institutions démocratiques ». Au sommet de Madrid en 1997, les Alliés ont déclaré
que « [l]a consolidation de sociétés démocratiques et libres sur l'ensemble du continent [...] intéresse
donc directement et matériellement l'Alliance ». Le concept stratégique de 1999 réitérait également
l'engagement de l'OTAN à promouvoir la démocratie et précisait que les portes de l'OTAN sont
ouvertes aux pays européens démocratiques qui répondent aux normes d'adhésion. Une ligne
similaire a été réitérée dans le concept stratégique 2010.
20. En effet, la politique de la porte ouverte de l'OTAN et, dans une certaine mesure les
mécanismes de partenariat de l'OTAN, offrent à l'Alliance un outil puissant pour promouvoir ses
valeurs démocratiques au-delà de ses frontières. Comme l'a déclaré le secrétaire d'État américain
Warren Christopher au Conseil de l'Atlantique Nord en 1993 : « Notre alliance de démocraties peut
contribuer à consolider la démocratie dans une Europe indivise en paix. Nous pouvons aider à
concevoir une architecture globale et inclusive qui renforce la sécurité et la liberté pour tous...
[L'élargissement de l'OTAN] renforcera la main des forces engagées dans la réforme politique,
militaire et économique » (OTAN, 1994). En 1995, l'Alliance a publié une « Étude sur l'élargissement
de l'OTAN » qui soulignait la nécessité pour les pays candidats d'avoir un système politique
démocratique et d'établir un contrôle civil démocratique de leurs forces armées. De plus, en 1995,
le secrétaire américain à la défense, William Perry, a identifié la démocratie comme l'un des quatre
principes (« principes Perry ») du processus d'élargissement.
21. Du point de vue des candidats, l'adhésion à l'OTAN était importante pour des raisons de
sécurité, mais aussi parce qu'ils estimaient partager les mêmes valeurs que les anciens membres
de l'OTAN. Par exemple, lors de l'adhésion de la Hongrie à l'OTAN en 1999, le ministre hongrois
des affaires étrangères, Janos Martonyi, a déclaré que la Hongrie « retournait à son habitat naturel »
et que « le destin manifeste de la Hongrie a été de rejoindre ceux avec qui [le pays] partage[ait] les
mêmes valeurs, intérêts et objectifs » (Perlez, 1999).
22. Les nombreux mécanismes d'adhésion et de partenariat de l'OTAN - y compris le Partenariat
pour la paix, le Plan d'action pour l'adhésion, le processus de planification et d'examen et le Plan
d'action individuel pour le Partenariat - sont principalement conçus pour réformer les secteurs de
défense et accroître l'interopérabilité avec les forces alliées, mais ils couvrent également certains
aspects d'autres réformes politiques et économiques. Les experts notent que l'OTAN est l'une des
principales organisations régionales qui a eu un « effet de socialisation » sur les pays candidats. En
effet, les interactions entre les élites politiques et militaires des démocraties naissantes et les
institutions de l'OTAN ont facilité l'adoption des fondements démocratiques de l'OTAN dans les pays
candidats et ont contribué à l'instauration de démocraties libérales multipartites dans ces pays.
L'OTAN ne peut certainement pas s'attribuer le mérite exclusif de ces transformations - l'UE a une
approche plus élaborée de la « conditionnalité démocratique » - mais elle a certainement joué son
rôle, en particulier en termes de promotion du contrôle civil démocratique des forces armées
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(Cassis, 2008). L'Assemblée parlementaire de l'OTAN, par le biais de son programme Rose-Roth et
d'autres activités, a également joué un rôle important dans cet « effet de socialisation ».
23. L'importance de l'adhésion aux valeurs démocratiques en tant que critère d’adhésion a été
démontrée lors de la première vague d'élargissement de l'OTAN en 1999. Des invitations ont été
lancées en 1997 à la République tchèque, à la Hongrie (bien que ce pays soit géographiquement
séparé du reste de l'Alliance) et à la Pologne, mais pas au quatrième membre du groupe de
Visegrad, la Slovaquie. La réticence à l’égard de la Slovaquie était liée aux politiques
antidémocratiques du premier ministre Vladimir Meciar. En 1997, des dirigeants occidentaux tels
que le chancelier allemand Helmut Kohl et le président américain Bill Clinton avaient signalé que la
Slovaquie ne serait pas invitée en raison de « problèmes intérieurs », tandis que l'examen annuel
des pratiques en matière de droits humains du département d'État critiquait sévèrement le mépris
du gouvernement Meciar pour les règles démocratiques. Dans une lettre adressée au président
slovaque Michal Kovac, le président Clinton a souligné qu’« il reste encore beaucoup à faire pour
promouvoir un climat d'ouverture aux opinions et préoccupations opposées des minorités ». Les
Alliés ont toutefois clairement indiqué que les portes de l'OTAN restaient ouvertes à la Slovaquie
une fois que les préoccupations concernant la qualité de la démocratie seraient dissipées (Goldman,
1999). La Slovaquie a rejoint l'Alliance en 2004, de même que neuf autres nouveaux membres.
24. La République de Macédoine du Nord en est un autre exemple. Depuis son indépendance, le
pays est en litige avec la Grèce au sujet de son nom. Au sommet de Bucarest de 2008, les Alliés
ont indiqué que le pays serait invité à adhérer à l'Alliance dès que la question du nom serait réglée.
Toutefois, au cours des années suivantes, le pays a régressé en termes d'État de droit et de liberté
d'expression. Lors de plusieurs visites de délégations de l'AP-OTAN à Skopje, un certain nombre
d'interlocuteurs, dont des diplomates occidentaux, ont souligné que même si la question du nom
était résolue, le pays devrait améliorer ses références démocratiques avant de pouvoir devenir un
membre à part entière de l'OTAN et de l'UE. La rapporteure générale soutient que, grâce à l'accord
de Prespa avec la Grèce, mais aussi grâce à l'amélioration des normes démocratiques dans ce pays
depuis 2017, une adhésion imminente de la Macédoine du Nord à l'OTAN devient possible.
25. L'engagement en faveur de la démocratie, des droits humains et de l'État de droit demeure
une condition préalable importante à l'adhésion à l'OTAN des trois pays candidats
restants - Bosnie-Herzégovine, Géorgie et Ukraine. Ces trois pays ont réalisé des progrès
significatifs dans la consolidation de systèmes politiques démocratiques et la tenue d'une série
d'élections pluralistes. Les conseillers de l'OTAN ont joué un rôle essentiel en aidant la Géorgie et
l'Ukraine à rédiger leur récente législation, ce qui a considérablement renforcé le contrôle
parlementaire démocratique des secteurs de la défense et de la sécurité. Lors du dernier sommet
de l'OTAN à Bruxelles en juillet 2018, les Alliés ont déclaré que « l'Ukraine, fermement attachée à
la démocratie et à l'État de droit, est la clé de la sécurité euro-atlantique ». Ils ont souligné
l'importance de « réformes de grande ampleur, y compris la lutte contre la corruption et la promotion
d'un processus électoral inclusif, fondé sur les valeurs démocratiques, le respect des droits humains,
des minorités et de l'État de droit ». En effet, l'incapacité de Kiev à obtenir des résultats tangibles
dans la lutte contre la corruption et les influences oligarchiques demeure un obstacle majeur à
l'intégration euro-atlantique du pays 2. Ils ont également appelé la Bosnie-Herzégovine à « faire
preuve de volonté politique, dans l'intérêt de tous les citoyens de Bosnie-Herzégovine dans la
poursuite des réformes politiques, économiques et de défense ». En ce qui concerne la Géorgie,
l'OTAN a souligné que la pression en faveur de réformes démocratiques depuis 2003 a été « un
puissant catalyseur pour un partenariat intensifié avec l'Alliance ». L'OTAN soutient de vastes
réformes en Géorgie dans les domaines politique, économique, de la défense, des ressources, de
la sécurité et du droit, comme indiqué dans le programme national annuel. L'Assemblée
parlementaire de l'OTAN, et en particulier cette commission, a suivi de près les progrès réalisés par
les pays candidats en matière de démocratie, d'État de droit et de droits humains. On peut affirmer
2 Selon l'indice de perception de la corruption de Transparency International, au cours de la période
2015-2018, l'Ukraine est passée de la 130e à la 120e place dans le monde - des progrès nettement
inférieurs aux attentes des partisans de la révolution EuroMaïdan.
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sans crainte de se tromper qu'un recul démocratique important dans un pays candidat annihilerait
ses chances d'adhérer à l'Alliance.
26. Dans l'après-guerre froide, les opérations hors zone de l'OTAN étaient, dans plusieurs cas,
justifiées par des raisons humanitaires, plutôt que sécuritaires. Par exemple, en mars 1999, le
secrétaire général de l'OTAN, Javier Solana, a justifié la décision de l'OTAN de lancer des frappes
aériennes contre la Yougoslavie par l'obligation de « soutenir les objectifs politiques de la
communauté internationale », « éviter une catastrophe humanitaire » et « prévenir davantage de
souffrances humaines, de répression et de violence envers la population civile du Kosovo ». Le
déploiement subséquent de la Force pour le Kosovo (KFOR) a été conçu, entre autres, pour protéger
les droits des minorités au Kosovo. Ce rôle est largement apprécié par les deux principales
communautés ethniques du Kosovo.
27. La rapporteure générale ne prétend pas que la politique de l'OTAN après la guerre froide a
été exclusivement idéaliste. Les aspects de la realpolitik étaient également clairement présents.
Par exemple, le rythme et la portée de l'élargissement de l'OTAN ont été influencés par des
considérations géopolitiques, en particulier le facteur russe. L'implication dans les conflits
balkaniques a été fortement motivée par la nécessité de stabiliser et de prévenir la propagation de
violences dans le « ventre mou de l'Europe ». Néanmoins, les deux premières décennies qui ont
suivi la chute du mur de Berlin ont marqué un rééquilibrage significatif de la pensée stratégique de
l'OTAN en faveur de justifications idéalistes.
III. LES SOCIÉTÉS EURO-ATLANTIQUES DANS UN ENVIRONNEMENT POLITIQUE
MONDIAL EN MUTATION
28. La crise économique mondiale de 2008-2009, la montée fulgurante des médias sociaux et la
crise des réfugiés ces dernières années ont eu un impact profond sur l'environnement politique
mondial. On considère généralement que la démocratie libérale est en recul. Freedom House estime
que la démocratie dans le monde s'est détériorée jusqu'à son point le plus bas en plus d'une
décennie. Selon l'indice de la démocratie 2018 de l'Economist Intelligence Unit, seulement 4,5 % de
la population mondiale vit actuellement dans une « démocratie complète ».
29. Il est alarmant de constater que presque toutes les études menées par d'éminentes
organisations internationales, des groupes de réflexion et des organismes de surveillance constatent
que l'érosion de la démocratie a eu lieu dans le monde industriel développé - le fondement de la
démocratie libérale. Le dernier rapport de Freedom House, Freedom in the World 2019, a enregistré
la 13e année consécutive de déclin de la liberté dans le monde, y compris parmi les démocraties de
longue date : au cours des cinq dernières années, sur les 41 pays qui ont été constamment classés
« libres » de 1985 à 2005, 22 ont enregistré une baisse nette de leur score. La grande majorité des
pays de l'OTAN se sont classés en tête de liste, mais trois Alliés et un futur membre de l’OTAN se
sont retrouvés dans la catégorie « partiellement libre », tandis qu'un Allié a été jugé « non libre ».
30. Les institutions de l'UE se sont également inquiétées de ce qu'elles considéraient comme un
recul démocratique chez leurs membres, la Hongrie et la Pologne : en septembre 2018, le
Parlement européen a adopté une résolution appelant à des sanctions contre Budapest pour des
violations présumées de la liberté des médias et de l'État de droit. Le même mois, la Commission
européenne a poursuivi la Pologne devant la Cour de justice de l’Union européenne pour avoir
adopté une loi sur la Cour suprême qui, selon elle, était incompatible avec le droit communautaire
et portait atteinte au principe de l'indépendance judiciaire. Budapest et Varsovie rejettent ces
accusations, affirmant que le courant dominant de l'UE cherche à punir la Hongrie et la Pologne pour
leur position anti-immigrés. Il est intéressant de noter que le premier ministre hongrois Viktor Orban
lui-même a adopté le terme « illibéralisme », affirmant qu'il est compatible avec la notion de
démocratie.
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31. L'étude de la fondation Bertelsmann sur la performance politique et les capacités de
gouvernance dans l'OCDE et l'UE a montré que, sur les 41 pays de l'OCDE et de l'UE interrogés en
2018, quelque 26 États présentent une dégradation de la qualité de leur démocratie par rapport à
l'enquête précédente il y a quatre ans. L'étude note également que les nouveaux dirigeants
populistes de plusieurs pays sont moins efficaces en termes de bonne gouvernance, car même
lorsqu'ils sont au pouvoir, ils restent souvent en mode « campagne permanente ». En conséquence,
conclut l'étude, « la capacité à résoudre les problèmes dans de nombreux pays de l'OCDE et de
l'UE a, en moyenne, diminué ces dernières années » (Bertelsmann Stiftung, 2018).
32. La présence de partis et de dirigeants populistes, protectionnistes et anti-immigration est l’une
des caractéristiques de la politique européenne depuis des décennies. Toutefois, ces tendances se
sont accélérées ces dernières années et, dans une certaine mesure, se sont également manifestées
de l'autre côté de l'Atlantique. La confiance du public dans les partis traditionnels a diminué dans la
région euro-atlantique : on estime qu'entre 2004 et 2015, la part des voix des partis anti-UE est
passée d'environ 10 à 23% en Europe (Brechenmacher, 2018). Les partis populistes en Europe du
Sud se revendiquent à la fois d'extrême gauche et d'extrême droite, tandis que le reste de l'Europe
est principalement confronté à l'extrême droite. Les nouveaux centristes pro-européens - comme La
République en Marche, en France - peuvent également tirer parti du mécontentement dû au statu
quo.
33. Aux États-Unis, les démocrates et les républicains continuent de dominer la scène politique,
mais là aussi, des candidats externes aux cercles de ces deux partis ont obtenu, ou presque obtenu,
la possibilité de se porter candidat à l’élection présidentielle de 2016. Contrairement à ce qui se
passe en Europe, le système politique américain reste à l'abri de la montée des partis
d'extrême gauche et d'extrême droite, mais la polarisation est notable entre les deux principaux
partis américains. Par exemple, les deux tiers des partisans démocrates considèrent le changement
climatique mondial comme une priorité absolue, pour seulement 21 % des républicains. Les
divergences d’opinions entre les deux partis se creusent également dans des domaines comme
l'immigration et les soins de santé. Selon le Pew Research Center, il y a 20 ans, et même aussi
récemment qu’en 2014, les points de vue des partisans démocrates et républicains étaient beaucoup
plus alignés les uns sur les autres qu'aujourd'hui (Jones, 2019).
34. Outre les partis, les sondages révèlent un déclin continu de la confiance dans les institutions
politiques. Aux États-Unis, par exemple, la proportion d'Américains qui ont exprimé une « dose
minimale de confiance » envers les dirigeants politiques est passée de 63 % en 2004 à 42 % en
2016 (The Economist, 2019). Des processus similaires sont en cours en Europe : selon
l'Eurobaromètre, la confiance dans les gouvernements et les parlements nationaux de
l'Union européenne est respectivement passée de 34 % et 38 % en 2004 à 27 % et 28 % en 2016.
Bien entendu, il existe d'importantes variations selon les pays et la confiance tend à être beaucoup
plus faible en Europe du Sud (Brechenmacher, 2018). En ce qui concerne la confiance portée à l'UE
elle-même, 40% des Européens ont une image positive de l'Union européenne (37% une image
neutre et seulement 21% une image négative) (Commission européenne, 2018). Toutefois, le vote
du référendum sur le Brexit et les critiques constantes de la bureaucratie et du déficit démocratique
de l'UE sont les symptômes d’un retard d’une refonte significative du projet européen. Dans
l’ensemble, on s'attend à ce que les partis populistes gagnent plus de sièges lors des prochaines
élections au Parlement européen.
35. Un aspect déconcertant de l'évolution du paysage politique mondial est la méfiance croissante
à l'égard des grands médias. Une étude menée en 2016 par la Commission européenne auprès des
citoyens de 27 pays de l'UE a révélé que plus de six personnes interrogées sur 10 ont tendance à
ne pas faire confiance aux médias. Aux États-Unis, la crédibilité des médias est passée de 53 % en
1997 à 32 % en 2016. La méfiance à l'égard des médias est particulièrement élevée chez les moins
instruits et les moins riches (Brechenmacher, 2018). Dans le classement de Reporters sans
frontières sur la liberté d'expression, huit membres de l'OTAN figurent parmi les 15 premiers, tandis
que d'autres sont nettement plus bas dans ce classement.
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36. La perte de confiance dans les médias d'information traditionnels s'inscrit dans le contexte de
la révolution des médias sociaux. Les médias sociaux encouragent à la fois ceux qui luttent contre
les régimes autoritaires et confèrent du pouvoir aux militants des droits humains et de lutte contre la
corruption. Mais ils offrent aussi de nouvelles opportunités à ceux qui cherchent à perturber l'ordre
mondial démocratique libéral. Les médias sociaux sont utilisés par les organisations terroristes
comme outil de recrutement et de propagande. Ils sont également exploités par des États, en
particulier la Russie, qui cherchent à influencer et à saper les démocraties libérales, leurs institutions
gouvernementales et leurs tissus sociaux. Les réseaux sociaux ont facilité la propagation
d’informations fausses et perturbatrices ainsi que de théories du complot que les utilisateurs peuvent
prendre pour argent comptant. Si l'engagement politique sur les médias sociaux a ouvert de
nouvelles voies pour la circulation de l'information, il a également retranché les utilisateurs dans des
cocons idéologiques et des chambres d'écho. Les voix qui sont les plus fortes et les plus engagées
en ligne produisent des changements politiques profonds, mais ces appels proviennent de plus en
plus des extrêmes de l'éventail politique. Le succès relatif de nombreux partis populistes dans la
région euro-atlantique peut être attribué à des stratégies habiles sur les médias sociaux. Leurs
comptes affichent habituellement plus de contenu en ligne, utilisent un langage coloré, voire
incendiaire, et ils interagissent plus intimement avec leurs électeurs que leurs homologues des partis
traditionnels (The Economist, 2015). L'utilisation des médias sociaux, y compris par le biais de
« trolls », de « bots » et d'autres cyber-outils a permis au Kremlin de s’immiscer dans une série
d'élections et de référendums européens et nord-américains aux fins de déstabiliser les États
démocratiques.
37. Parmi les autres facteurs du mécontentement généralisé à l’égard de la politique figure l'écart
croissant entre les plus riches et les plus pauvres de la planète. Oxfam International affirme que les
26 individus les plus riches possèdent actuellement autant de richesse que la moitié de la population
mondiale la plus pauvre. Selon un rapport de la Chambre des communes du Royaume-Uni, si les
tendances observées depuis la crise de 2008 devaient se poursuivre, les 1 % les plus riches
détiendraient 64 % de la richesse mondiale d'ici 2030. Depuis 2008, la richesse des 1% les plus
riches a augmenté en moyenne de 6% par an - deux fois plus vite que la richesse des 99% restants
(Savage, 2018). La montée en flèche des inégalités alimente la colère et les sentiments
contestataires. Par exemple, Oxfam soutient que l'inégalité croissante en France, où un tiers de la
richesse de la France serait entre les mains de seulement huit milliardaires, a déclenché le
mouvement des gilets jaunes comme « une expression de colère contre un sentiment d'injustice
fiscale » (RFI, 2019). Il est particulièrement inquiétant que ces manifestations de colère en France
aient été, dans une certaine mesure, exploitées par les franges radicales et transformées en violence
de rue et en destruction de biens. À l’échelle mondiale, les politiques de redistribution des richesses
s'avèrent souvent inefficaces car les particuliers et les entreprises riches peuvent toujours exploiter
les paradis fiscaux et trouver d'autres moyens d'échapper à l'impôt. Pour s'attaquer efficacement à
ce problème, une réponse multilatérale - et de préférence mondiale - est nécessaire.
38. Sur une note positive, selon le dernier indice Democracy Index de l'Economist Intelligence
Unit, la tendance au repli démocratique s'est arrêtée en 2018. Quarante-deux pays ont connu un
recul démocratique par rapport aux 89 de 2017. Toutefois, 48 pays ont connu une amélioration dans
ce domaine. La répression contre les libertés civiles a certes continué de s'étendre en 2018, mais la
participation politique, en revanche, s'est considérablement accrue. La participation aux élections
de mi-mandat de 2018 aux États-Unis a été la plus forte depuis plus de 100 ans. Il est important de
noter que l'activisme politique des femmes s'est sensiblement développé en 2018 (The Economist,
2019). Le soutien de l'opinion publique envers la démocratie au sein des États membres de l'OTAN
et de l'UE reste élevé : selon l'enquête du Pew Research Center, seuls 10% environ des Européens
défendent des méthodes autoritaires, contre seulement 7% au Canada et aux États-Unis
(Pew Research Center, 2017).
39. Il reste à savoir si la régression signalée chez certains Alliés affecte ou non la cohésion de
l'Alliance. Jusqu'à présent, tous les Alliés ont réaffirmé avec force leur engagement à l'égard de
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l'OTAN, joignant souvent le geste à la parole, comme les États-Unis qui ont augmenté
significativement les fonds affectés au financement de leur initiative européenne de dissuasion.
Certains observateurs expliquent le rapprochement de la Hongrie et de la Turquie avec la Russie,
en établissant un rapport entre leurs styles respectifs de gouvernance « de dirigeants dominateurs ».
Cependant, il est difficile d'établir une corrélation directe entre antilibéralisme et sympathie à l’égard
du régime de Vladimir Poutine, d'autant que la Pologne, également pourtant taxée de tendances
antilibérales, reste l'un des pays de l’Alliance les plus virulents à l’encontre de Vladimir Poutine.
La coopération de la Hongrie sur un projet de centrale nucléaire avec Rosatom et le choix de la
Turquie d'acquérir le système russe de défense antimissile S-400 sont certes critiqués par un certain
nombre de pays alliés, mais le soutien de l'Allemagne au projet Nordstream-2 l'est aussi.
40. À ce stade, la question d'une régression démocratique, qu’elle soit supposée ou bien réelle,
chez certains Alliés semble trop délicate pour être discutée au sein des structures de l'OTAN.
Dans le contexte de la réaction du gouvernement turc suite au coup d’État manqué de 2016, le
secrétaire d'État américain de l'époque, John Kerry, a appelé Ankara à agir dans le respect de l'État
de droit pour empêcher un recul démocratique, insinuant que le statut de la Turquie à l'OTAN serait
examiné de près. La fermeté de cette déclaration n'a toutefois pas produit d'effets dans les cercles
de l'OTAN.
41. En conclusion de ce chapitre, la rapporteure générale souhaite attirer l'attention sur un
domaine particulier où l'OTAN d'aujourd'hui a ostensiblement montré sa crédibilité sur le plan
démocratique, à savoir la mise en œuvre du programme Femmes, paix et sécurité (FPS). En 2012,
le secrétaire général de l'OTAN a créé un poste de représentant(e) spécial(e) pour le programme
FPS, actuellement occupé par Clare Hutchinson. En règle générale, les pays où les femmes sont
plus autonomes sont plus démocratiques, plus sûrs et plus prospères. La résolution 1325 du Conseil
de sécurité des Nations unies et les résolutions ultérieures dans ce domaine ont profondément
influencé le fonctionnement de l'OTAN. Cela a été réaffirmé lors du sommet de l'OTAN à Bruxelles
en juillet 2018, où les dirigeants ont approuvé une nouvelle politique et un nouveau plan d'action
pour le programme FPS. Ils s’y fixent des objectifs ambitieux qui reposent sur trois principes.
Le premier principe est l'intégration : l'OTAN doit veiller à intégrer la dimension de genre dans toutes
ses politiques. À titre d'exemple, elle a mentionné le domaine de la cyberdéfense où il est nécessaire
d'identifier les risques encourus par les femmes dans le cyberespace. Le deuxième principe, celui
de l'inclusivité, vise à éliminer les obstacles pour les femmes et à améliorer l'équilibre entre les
genres dans toutes les structures et activités de l'OTAN. Cela s'applique aux forces - dans les
déploiements de l'OTAN, où actuellement seulement 12% des effectifs sont des femmes - mais aussi
au niveau politique. Le troisième principe est l'intégrité : l'OTAN doit adopter les normes de conduite
professionnelle et personnelle les plus élevées, tant au sein de son personnel civil que militaire.
L'Assemblée parlementaire de l'OTAN et cette commission en particulier, défendent avec ferveur la
mise en œuvre de l'agenda du programme FPS au niveau parlementaire et continuent de collaborer
avec l'OTAN dans ce domaine.
IV. CONCLUSIONS - INTÉRÊTS OU VALEURS : QUEL EST LE BON ÉQUILIBRE POUR
L'ALLIANCE ?
42. L'attachement aux valeurs de démocratie, de liberté individuelle, des droits humains et d'État
de droit continue de définir l'identité de l’Alliance, comme le stipulent les trois derniers concepts
stratégiques et les décisions prises aux sommets de l'OTAN, en particulier celui de Madrid de 1997.
L'adhésion à ces valeurs dans tous les États membres est vitale pour la confiance et la solidarité
entre Alliés. Et sans confiance, une organisation comme l'OTAN, qui fonctionne sur la base du
consensus, serait paralysée. Comme l'a dit sans ambages un observateur, « quel gouvernement
démocratique pourrait justifier devant ses citoyens de mettre ses forces en danger pour défendre
une éventuelle dictature dans un autre pays de l'OTAN ? » (Biscop, 2018). Le manque de confiance
entre Alliés sera certainement exploité par ceux qui considèrent l'OTAN comme leur adversaire. Le
lien entre les valeurs démocratiques et la sécurité euro-atlantique est sans équivoque.
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