AFFECTATION AU MOZAMBIQUE DU PREMIER AGENT DE LA COORDINATION AU SEIN DU MOUVEMENT : ENSEIGNEMENTS ET RECOMMANDATIONS
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AFFECTATION AU MOZAMBIQUE
DU PREMIER AGENT DE LA
COORDINATION AU SEIN DU
MOUVEMENT : ENSEIGNEMENTS
ET RECOMMANDATIONS
FRA
Photo: Fédération Internationale/Stephen Ryan Les opinions et informations présentées dans ce guide ne reflètent pas nécessairement les positions officielles du Comité International de la Croix-Rouge (CICR), de la Fédération Internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (Fédération Internationale), de la Croix-Rouge du Mozambique, et de la Croix-Rouge suédoise.
Table des matières
Résumé............................................................................................................................................................................................................................... 4
Liste des enseignements et recommandations................................................................................. 4
1. Introduction................................................................................................................................................................................................. 5
1.1 Contexte général....................................................................................................................................................................... 5
1.2 Affectation au Mozambique du premier Agent
de la coordination au sein du Mouvement................................................................................ 6
2. Objectifs et résultats attendus............................................................................................................................. 7
3. Conclusions de l’étude de cas............................................................................................................................. 8
3.1 Présentation détaillée des leçons apprises................................................................................. 8
3.2 Présentation détaillée des recommandations................................................................... 15
4. Compétences requises pour le poste de l’Agent
de la coordination au sein du Mouvement..........................................................................21
4.1 En quoi l’Agent de la coordination au sein
du Mouvement est utile à la réussite d’une opération......................................21
4.2 Les principaux savoir-faire et savoir-être attendus
de l’Agent de la coordination au sein du Mouvement
-competences et qualités or aptitudes..........................................................................................21
5. Conclusion................................................................................................................................................................................................ 22
Annexe 1 : liste des sigles et acronymes.............................................................................................. 23
Annexe 2 : liste des personnes interrogées................................................................................... 23
Annexe 3 : questionnaire d’enquête...............................................................................................................24
Annexe 4 : liste des documents utilisés pour le travail
de recherche documentaire..................................................................................................26
3
Résumé
L’expérience du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge
(Mouvement) en matière d’interventions d’urgence de grande ampleur faisant appel à
plusieurs de ses composantes montre qu’il est important de bien se coordonner pour garantir
le succès de ce type d’opérations.
Ces interventions complexes, qui peuvent requérir la participation conjointe du Comité
international de la Croix-Rouge (CICR), de la Fédération Internationale et de plusieurs
Sociétés nationales, doivent être coordonnées au niveau du Mouvement de manière à faciliter
la coopération entre les différents partenaires.
L’initiative relative au Renforcement de la coordination et de la coopération au sein du
Mouvement (initiative RCCM) et la création de la fonction de l’Agent de la coordination au
sein du Mouvement s’inscrivent dans la démarche d’amélioration déployée en la matière par
le Mouvement, et visent plus précisément à renforcer la coopération entre ses composantes
lors des interventions d’urgence.
La présente étude de cas porte sur la mission-pilote effectuée au Mozambique par le premier
Agent de la coordination au sein du Mouvement, de mars à juin 2019, dans le cadre de
l’intervention d’urgence consécutive au passage des cyclones Idai et Kenneth. L’évaluation
de la mission a été réalisée sur la base d’entretiens semi-directifs avec des employé·e·s du
Mouvement qui ont pris part aux opérations et ont été amenés à interagir et travailler avec
l’Agent de la coordination, ainsi que d’un travail de recherche documentaire en rapport avec
l’initiative RCCM.
Il ressort de cette étude que l’Agent de la coordination au sein du Mouvement a largement
contribué à créer les conditions requises pour une coordination rapide et efficace des activités,
opérations et stratégies des composantes concernées, en aidant à éviter les doublons et à
renforcer les synergies et la complémentarité entre lesdites composantes. De cette mission-
pilote ont été tirés cinq enseignements et cinq recommandations, exposés ci-après.
Liste des enseignements et recommandations
Enseignements Recommandations
1. Grâce à la mise en place d’un mécanisme de coordination 1. Faire de la communication entre les échelons
à l’échelon stratégique, la Croix-Rouge du Mozambique a stratégique et opérationnel une priorité.
pu conserver une place centrale dans l’élaboration et la
mise en œuvre de la réponse humanitaire.
2. La mise en œuvre d’une approche concertée à l’échelle 2. Promouvoir et institutionnaliser la fonction de
du Mouvement s’est avérée essentielle pour la cohérence et l’Agent de la coordination au sein du Mouvement, et
la complémentarité des activités d’assistance. constituer un vivier de délégué·e·s spécialisé·e·s en
la matière qui puissent être déployé·e·s rapidement
sur le terrain.
3. L’échange régulier de points de situation entre la Croix- 3. Institutionnaliser la gestion de l’information à
Rouge du Mozambique, la Fédération Internationale et le l’échelle du Mouvement.
CICR, en particulier à l’échelon stratégique, a facilité le
partage d’informations et la prise de décisions collectives.
4. La neutralité de l’Agent de la coordination au sein du 4. Souligner le rôle de facilitateur·trice de l’Agent
Mouvement s’est révélée précieuse pour la gestion des défis de la coordination au sein du Mouvement,
interorganisationnels et la résolution des problèmes. sachant qu’il/elle n’a pas vocation à coordonner
les interventions d’urgence en lieu et place des
décideurs.
5. L’Agent de la coordination au sein du Mouvement a joué 5. Actualiser, utiliser et diffuser la boîte à outils
un rôle déterminant dans la mise en place d’une coopération relative au RCCM.
fructueuse avec d’autres fonctions essentielles, notamment
avec l’Agent du développement des Sociétés nationales dans
les situations d’urgence.
1 Le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge est un réseau humanitaire
mondial fort de 80 millions de membres, dont la mission est de venir en aide aux personnes touchées
par des catastrophes, des conflits ou des problèmes d’ordre sanitaire ou social. Il est composé du Comité
international de la Croix-Rouge (CICR), de la Fédération Internationale des Sociétés de la Croix-Rouge
et du Croissant-Rouge (Fédération Internationale) et des 192 Sociétés nationales de la Croix-Rouge et
du Croissant-Rouge (Sociétés nationales).
4
1. Introduction
1.1 Contexte général
La coordination au sein du Mouvement a toujours été une priorité, mais elle ne va
pas de soi et des mesures doivent être prises pour la renforcer. Il est essentiel que les
composantes du Mouvement se coordonnent et coopèrent efficacement pour être à la
hauteur de leur mission commune en tant que Mouvement. Le préambule de l’Accord
de Séville2 (1997) explique la finalité de la coordination au sein du Mouvement :
Pour répondre avec rapidité, souplesse et créativité aux besoins de
tous ceux qui appellent une protection et une assistance humanitaire
impartiale, les composantes doivent unir leurs forces et mettre à profit
leur diversité. »
Le RCCM et la fonction de l’Agent de la coordination
au sein du Mouvement
Lancée à l’occasion du Conseil des Délégués de 20133, l’initiative RCCM fait suite à
une évaluation des problèmes de coordination au sein du Mouvement constatés sur
le terrain. L’objectif de cette initiative est d’aider les composantes du Mouvement
à mieux travailler ensemble et à se coordonner et coopérer plus efficacement, en
particulier dans le cadre des interventions d’urgence de grande ampleur.
Le premier Plan d’action sur le renforcement de la coordination et de la coopération
au sein du Mouvement a été présenté au Conseil des Délégués de 2015. Il prévoyait
que les composantes du Mouvement « conceptualisent et testent le déploiement de
l’Agents de la coordination au sein du Mouvement ». Comme précisé dans le rapport
intérimaire sur le RCCM soumis au Conseil des Délégués de 2019, « [l]e but de
cette fonction est de servir les intérêts communs du Mouvement dans les situations
d’urgence de grande ampleur, en favorisant la création d’un environnement propice à
une coordination efficace et opportune des activités du Mouvement ».
Intervention d’urgence de grande ampleur au Mozambique
Le cyclone Idai s’est abattu sur le Mozambique le 14 mars 2019, affectant 1,5 million
de personnes dans les provinces du centre – soit la pire crise humanitaire de l’histoire
récente du pays. Le 25 avril 2019, un second cyclone non moins dévastateur, baptisé
Kenneth, frappait la province de Cabo Delgado, dans le nord du Mozambique. Le
déploiement de l’aide humanitaire dans la partie septentrionale du pays s’est avéré
d’autant plus difficile que celle-ci était le théâtre de violences armées. Ces deux
cyclones, parmi les plus puissants que le continent africain ait essuyés, ont affecté au
total environ 1,7 million de personnes4.
2 L’Accord de Séville, dont le titre complet est l’« Accord sur l’organisation des activités internationales
des composantes du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge », a été
conclu lors du Conseil des Délégués de 1997, à Séville. Il définit un cadre pour la mise en place d’une
coopération et d’une relation de partenariat efficaces entre les composantes du Mouvement. L’Accord
est disponible dans son intégralité à l’adresse suivante : https://media.ifrc.org/ifrc/wp-content/uploads/
sites/5/2017/07/Seville-Agreement_FR.pdf [consultée le 12 mars 2020].
3 Les résolutions adoptées par le Conseil des Délégués, les rapports intérimaires et le Plan d’action sur le
renforcement de la coordination et de la coopération au sein du Mouvement sont réunis dans la boîte
à outils relative au RCCM, disponible à l’adresse suivante : https://fr.smcctoolkit.org/background/
[consultée le 12 mars 2020].
4 Fédération Internationale, Real-Time Evaluation Mozambique: Tropical Cyclones Idai and Kenneth, 2019.
5
Photo: Denis Onyoti/Red Cross Red Crescent Climate Centre.
Efforts de coordination dans le cadre de l’opération menée au
Mozambique
La Croix-Rouge du Mozambique, avec l’appui de partenaires du Mouvement, a réagi
rapidement après chacune des catastrophes. Un mini-sommet réunissant la Société
nationale, le CICR et la Fédération Internationale s’est tenu le 16 avril 2019. La
déclaration conjointe qui en a découlé a contribué à la mise en place d’un cadre de
coordination et des mécanismes connexes pour faciliter l’intervention au Mozambique.
Le 6 mai 2019, quelques jours après le passage du cyclone Kenneth, la Fédération
Internationale a diffusé un nouvel appel d’urgence dans l’objectif de collecter 32
millions de francs suisses pour venir en aide à 172 500 personnes sur une période de 24
mois. Le même jour, les membres de la plateforme de coordination du Mouvement se
sont réunis au siège de la Croix-Rouge du Mozambique à Maputo pour discuter de la
réponse à mettre en œuvre dans la province de Cabo Delgado et pour se mettre d’accord
sur l’organisation et le modus operandi de l’intervention. S’inscrivant dans le droit fil
de l’initiative RCCM, la Société nationale, le CICR et la Fédération Internationale sont
convenus de l’importance d’élaborer ensemble une réponse cohérente et coordonnée
selon le principe « une réponse, une équipe, un plan d’action », qui prévoyait entre
autres que le CICR fasse bénéficier la Fédération Internationale de son dispositif
de gestion de la sécurité. Parallèlement, dès le début de l’intervention d’urgence, la
Fédération Internationale a décidé de rouvrir un bureau au Mozambique – un geste
fort témoignant de sa volonté de renforcer la coordination au sein du Mouvement
1.2 Affectation au Mozambique du premier Agent
de la coordination au sein du Mouvement
Pour la première fois, une Agent de la coordination au sein du Mouvement a été
affectée sur le terrain, du 29 mars au 14 juin 2019, dans le cadre de l’intervention
d’urgence déployée au Mozambique. Du point de vue opérationnel, elle devait rendre
compte au secrétaire général de la Croix-Rouge du Mozambique, au chef du bureau
de la Fédération Internationale chargé de l’Afrique australe et au chef du bureau du
CICR au Mozambique.
62. Objectifs et résultats
attendus
Lors de la quatrième réunion du Groupe consultatif sur la gestion des catastrophes
en Afrique (Africa Disaster Management Advisory Group, ADMAG), le CICR, la
Fédération Internationale et la Croix-Rouge suédoise ont confirmé l’importance de
soutenir la mise en œuvre effective de l’initiative RCCM dans les pays d’Afrique. Cela
a été fait, il pourra être utilement tiré parti de l’expérience acquise au Mozambique
lors des interventions d’urgence déployées à la suite du passage des cyclones Idai et
Kenneth.
La présente étude de cas examine plus en détail les enseignements qui ont été tirés
de la mission-pilote effectuée par le premier Agent de la coordination au sein du
Mouvement. La Croix-Rouge suédoise s’est chargée, avec le concours de la Croix-
Rouge du Mozambique, du CICR et de la Fédération Internationale, de réunir les
plus constructifs d’entre eux ainsi que les bonnes pratiques à diffuser. L’accent a été
mis sur le rôle joué par l’Agent de la coordination et le soutien qu’elle a prodigué aux
diverses composantes ayant pris part aux opérations. Toujours dans l’objectif global
d’améliorer la coordination au sein du Mouvement lors des interventions de grande
ampleur et de mieux préparer et former les délégué·e·s qui en seront chargé·e·s, la
présente étude de cas vise plus spécifiquement à :
• mettre en lumière l’expérience acquise lors de cette mission-pilote ;
• présenter en détail les principaux enseignements et recommandations qui en ont
été tirés ;
• les partager avec toutes les composantes du Mouvement.
Si une bonne coordination avec les partenaires extérieurs est également importante
pour l’efficacité de la réponse humanitaire, elle n’est pas prise en compte dans la
présente étude de cas.
Méthodologie
La présente étude de cas s’appuie sur l’analyse de données primaires (entretiens
semi-directifs) et de données secondaires (travail de recherche documentaire). La
liste des références bibliographiques utilisées est fournie à l’annexe 1. Au total, 21
entretiens individuels ont été réalisés via Skype avec des membres du personnel de la
Croix-Rouge du Mozambique, de la Fédération Internationale et du CICR qui ont
directement participé à l’intervention, et aussi avec des membres d’autres composantes
du Mouvement. La liste des 21 personnes interrogées – 6 femmes et 15 hommes – est
également fournie (annexe 2).
Le but des entretiens était de recueillir leur avis sur le soutien apporté par l’Agent de la
coordination au sein du Mouvement, au moyen d’un questionnaire élaboré à l’avance
(fourni à l’annexe 3). Ont également été analysés, aux fins de l’étude, les retours et
contributions recueillis auprès de Sociétés nationales lors d’une consultation en ligne
sur le RCCM organisée en septembre 2019.
73. Conclusions de l’étude
de cas
Dans son premier Plan d’action sur le RCCM, établi pour la période 2016-2017, le
Conseil des Délégués demandait que « [l]e CICR et la Fédération Internationale,
conjointement avec les Sociétés nationales, conceptualisent et testent le déploiement
de l’Agents de la coordination au sein du Mouvement », dont la mission serait de «
servir les intérêts communs des composantes dans les situations d’urgence de grande
ampleur » en favorisant la création d’un environnement propice à une coordination
rapide et efficace des activités du Mouvement. La présente étude de cas expose les
principaux enseignements et recommandations tirés de la mission-pilote effectuée au
Mozambique par le premier Agent de la coordination au sein du Mouvement.
3.1 Présentation détaillée des leçons apprises
L’Agent de la coordination au sein du Mouvement aide à promouvoir le
RCCM tant dans l’esprit que dans la pratique. »
Robert Kaufman, directeur régional adjoint
de la Fédération Internationale pour l’Afrique
1. Grâce à la mise en place d’un mécanisme de coordination
à l’échelon stratégique, la Croix-Rouge du Mozambique a pu
conserver une place centrale dans l’élaboration et la mise en
œuvre de la réponse humanitaire.
L’Agent de la coordination au sein du Mouvement a facilité la mise sur pied, à
Maputo, d’une structure de coordination dont le pilier central était la Croix-Rouge du
Mozambique, et a activement contribué à renforcer les capacités de la Société n
ationale.
Elle a également travaillé à l’élaboration d’un projet d’accord de coordination tripar-
tite, en veillant à y associer toutes les composantes du Mouvement (organisation de
réunions de coordination et de partenariat chaque fois que nécessaire).
L’Agent de la coordination au sein du Mouvement a facilité le déploiement
d’une réponse collective efficace au Mozambique. Grâce aux efforts
conjugués de tous les membres de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge,
le drapeau de la Croix-Rouge du Mozambique flotte aujourd’hui fièrement
dans le ciel. »
Júlio Armando Mondlane, coordonnateur
régional des opérations, Croix-Rouge du Mozambique
Les réunions thématiques ont été l’occasion, pour les composantes du Mouvement,
d’échanger sur des questions opérationnelles. L’Agent de la coordination au sein du
Mouvement a largement contribué à faire comprendre aux composantes les bienfaits
d’une bonne coordination, et l’importance de focaliser la réponse sur les besoins des
personnes affectées tout en veillant à donner toute sa place à la Société nationale.
8Photo: Fédération Internationale/Matheus Bizarria
L’Agent de la coordination au sein du Mouvement a été d’une grande
aide. Nous avons pu nous entretenir avec elle avant son départ, et avons
ainsi mesuré les limites de nos capacités. Au Mozambique, nous sommes
peu nombreux [Les membres du personnel], et tout le monde doit gérer
plusieurs choses à la fois. L’Agent de la coordination a considérablement
aidé la Croix-Rouge du Mozambique à renforcer ses compétences en
matière de coordination. »
Júlio Armando Mondlane, coordonnateur
régional des opérations, Croix-Rouge du Mozambique
9En outre, l’évaluation a mis en évidence les efforts déployés par l’Agent de la
coordination au sein du Mouvement pour faire en sorte que les décisions prises à
Maputo soient le plus en adéquation possible avec la réalité opérationnelle à Beira.
Ainsi, bien que son poste soit basé à Maputo, elle s’est rendue à deux reprises sur le
terrain et s’est régulièrement entretenue avec les équipes chargées des opérations sur
place, de manière à avoir une bonne connaissance de la situation. Elle a su mettre
à profit l’expérience des membres du personnel les plus au fait du contexte, tout en
tirant efficacement parti des outils de coordination déjà en place.
Grâce à sa contribution, nous avons pu nous mettre d’accord sur des
orientations stratégiques essentielles et prendre des décisions importantes.
Tout ce qui a été décidé à Maputo a été suivi d’un engagement clair,
auquel nous nous sommes tenus. »
Felipe Donoso, chef de mission, CICR
2. La mise en œuvre d’une approche concertée à l’échelle du
Mouvement s’est avérée essentielle pour la cohérence et la
complémentarité des activités d’assistance.
L’Agent de la coordination au sein du Mouvement a travaillé en étroite collabora-
tion avec les hauts Agents de la Croix-Rouge du Mozambique, du CICR et de la
Fédération Internationale, ainsi qu’avec les Sociétés nationales participantes (SNP),
assumant le plus souvent une fonction de conseil. Elle a également travaillé avec des
experts techniques en vue de renforcer la complémentarité des activités mises en
œuvre. Elle a pris le temps de bien cerner tous les aspects de la réponse humanitaire
déployée au Mozambique et de vérifier les informations parfois contradictoires reçues
des différentes composantes du Mouvement concernées.
L’une des premières tâches à laquelle l’Agent de la coordination du
Mouvement s’est attelée à son arrivée a été de supprimer les doublons
existants. »
Suzana Harfield, cheffe d’équipe, coordination des opérations du
Mouvement, Fédération Internationale
Plusieurs des personnes interrogées aux fins de l’étude ont déclaré que la présence
sur place d’une Agent de la coordination au sein du Mouvement avait grandement
contribué à instaurer une approche collective pendant l’intervention et, partant, à
renforcer la qualité des opérations et à prévenir les chevauchements d’activité. Elles
ont également souligné qu’il aurait été matériellement impossible pour d’autres
membres du personnel participant à l’intervention de se charger efficacement de la
coordination avec les autres partenaires, car il s’agit d’un travail à plein temps, surtout
au lancement d’une opération. C’est pourquoi il est essentiel d’affecter un·e Agent
de la coordination au sein du Mouvement à chaque intervention de grande ampleur.
Dernier point, non moins important : il ressort de l’évaluation que l’Agent de la
coordination au sein du Mouvement a également contribué à faire évoluer les
mentalités chez l’ensemble des partenaires, qui se sont pogressivement montrés plus
enclins à coopérer. Sa mission au Mozambique a montré qu’adopter la bonne attitude
était essentiel, peut-être même plus que le meilleur des plans d’action.
10Durant les entretiens, plusieurs personnes ont insisté sur le fait que le mini-sommet,
les réunions régulières de la plateforme de coordination du Mouvement, le cadre de
coordination du Mouvement et les déclarations conjointes avaient été d’une réelle
utilité5. Toutes ces initiatives ont contribué à donner du Mouvement une image unifiée,
parfaite illustration de la devise « un Mouvement, une réponse » – un atout non
négligeable si l’on considère les fonds supplémentaires qu’une image claire, cohérente
et fiable peut aider à collecter6.
Autre exemple : la publication du rapport sur l’action collective du Mouvement7 au
Mozambique a également contribué à donner une image positive de ce dernier, en
indiquant le nombre exact de personnes ayant bénéficié d’une assistance au cours des
trois premiers mois de l’intervention. Bien qu’il soit loin d’être parfait, ce rapport devrait
être considéré comme une réussite dans la mesure où il témoigne de l’impact réel de
l’intervention d’urgence déployée par le Mouvement en réponse à la catastrophe et
pourrait même, selon certains observateurs, servir de guide de référence pour d’autres
opérations.
3. L’échange régulier de points de situation entre la Croix-Rouge
du Mozambique, la Fédération Internationale et le CICR,
en particulier à l’échelon stratégique, a facilité le partage
d’informations et la prise de décisions collectives.
L’Agent de la coordination au sein du Mouvement a veillé à ce que les décisions soient
prises collectivement et à ce que le CICR, la Fédération Internationale et la Croix-
Rouge du Mozambique échangent régulièrement des informations. Elle a également
mené une action concernant les initiatives prises unilatéralement par certaines Sociétés
nationales participantes. D’après les personnes interrogées, sa qualité d’intermédiaire
neutre a grandement facilité l’adhésion des différents partenaires au processus de
coordination.
Les résultats de l’évaluation montrent que la complémentarité des composantes
du Mouvement peut être mise à profit pour optimiser la qualité de la réponse
humanitaire et articuler les interventions d’urgence avec la planification à long
terme. Pour tirer le meilleur parti des compétences de tous les partenaires du
Mouvement participant à l’intervention, l’Agent de la coordination au sein du
Mouvement doit donc impérativement connaître les spécificités, capacités, forces et
faiblesses de chacun d’entre eux.
Tout s’est bien déroulé grâce à la confiance et à la volonté de coopérer
partagées par tous les partenaires. »
Un membre du personnel du CICR
5 Des exemples de cadres de coordination et de déclarations conjointes sont réunis dans la boîte à outils
relative au RCCM, disponible à l’adresse suivante : https://smcctoolkit.org/tool-kit/ [consultée le 12
mars 2020].
6 Voir le rapport intérimaire sur le RCCM présenté au Conseil des Délégués de 2019.
7 Des exemples de rapports sur l’action collective du Mouvement, également appelés « instantanés du
Mouvement », sont réunis dans la boîte à outils relative au RCCM, disponible à l’adresse suivante :
https://smcctoolkit.org/tool-kit/ [consultée le 12 mars 2020].
11Cela fait 27 ans que je travaille sur le terrain ; j’ai notamment été chef
de délégation pendant 16 ans. C’était la troisième fois que je participais à
une intervention d’urgence de grande ampleur placée sous la direction de
la Fédération Internationale, en coopération avec une unité à déploiement
rapide du CICR et des unités d’intervention d’urgence pluridisciplinaires.
Mais cette fois-ci, c’était beaucoup mieux : les mécanismes de coordination
mis en place avec l’Agent de la coordination au sein du Mouvement
nous ont obligés, au niveau du management à Maputo, à faire preuve de
discipline et de régularité en matière d’échange d’informations. »
Felipe Donoso, chef de mission, CICR
Nous sommes les composantes d’une même famille, et nous mettons
nos compétences respectives au service d’un objectif commun, celui du
Mouvement. »
Júlio Armando Mondlane, coordonnateur régional
des opérations, Croix-Rouge du Mozambique
4. La neutralité de l’Agent de la coordination au sein
du Mouvement s’est révélée précieuse pour la gestion des défis
interorganisationnels et la résolution des problèmes.
L’Agent de la coordination au sein du Mouvement a su régler les
problèmes interorganisationnels avec efficacité. »
Un membre du personnel du CICR
L’Agent de la coordination au sein du Mouvement a pris les problèmes opérationnels à
bras-le-corps. Par exemple, au lancement de l’intervention d’urgence au Mozambique,
les lignes directrices sur la gestion des volontaires8 ne précisant pas clairement le per
diem auquel ont droit les volontaires de la Croix-Rouge du Mozambique recrutés
à plein temps, les différentes composantes participantes n’appliquaient pas le même
traitement. Ce type de problème devant être réglé dès le début et non au milieu
d’une situation d’urgence, les partenaires du Mouvement ont dû se mettre d’accord
rapidement et harmoniser leurs pratiques. L’Agent de la coordination au sein du
Mouvement a facilité la résolution du problème en consultant la Société nationale à
ce sujet et en informant ensuite les autres partenaires du per diem à appliquer.
Plus généralement, l’Agent de la coordination au sein du Mouvement a contribué à
clarifier aux yeux de tous les partenaires les priorités, les contraintes et la marge de
manœuvre propres à chacun dans le contexte de l’intervention au Mozambique, et
a levé toute éventuelle ambiguïté quant à leurs zones géographiques de compétence
respectives. Si certaines discussions ont été tendues, elle est toujours parvenue à
négocier un consensus. Elle a en outre réussi à obtenir des partenaires du Mouvement
qu’ils lui fassent confiance – un élément essentiel, car la confiance est indispensable
non seulement pour guider les interactions entre les composantes, mais aussi pour
améliorer la performance globale de la réponse humanitaire.
8 Fédération Internationale, Volunteering in emergencies: Practical guidelines for Red Cross and
Red Crescent Societies managing volunteers in emergency situations, 2012.
12Tout le monde pouvait lui communiquer des informations ou lui faire part
de ses doléances en toute confidentialité. »
Florent Delpinto, chef des opérations d’urgence,
Fédération Internationale
La plupart des personnes interrogées ont souligné l’importance d’établir et de
maintenir une triple ligne hiérarchique opérationnelle9 pour garantir la neutralité de
l’Agent de la coordination au sein du Mouvement. Cette fonction exige en effet de
rester neutre et impartial et d’être perçu comme tel. L’une des personnes interrogées a
toutefois estimé que le plus sûr moyen de garantir la neutralité de cette fonction serait
de la subordonner à la seule Société nationale, dans la mesure où ce sont les priorités
de cette dernière qui devraient orienter la réponse d’urgence.
5. L’Agent de la coordination au sein du Mouvement a joué un
rôle déterminant dans la mise en place d’une coopération
fructueuse avec d’autres fonctions essentielles, notamment
avec l’Agent du développement des Sociétés nationales dans
les situations d’urgence.
L’Agent de la coordination au sein du Mouvement a travaillé en étroite collaboration
avec l’Agent du développement des Sociétés nationales dans les situations d’urgence,
dont c’était aussi la première mission. Lui était chargé de coordonner le soutien
apporté à la Croix-Rouge du Mozambique par la Fédération Internationale et les
Sociétés nationales participantes.
Interrogé sur les similitudes que présentent les deux fonctions, l’Agent du
développement des Sociétés nationales a souligné que « le développement et la
coordination [étaient] les deux piliers du leadership des Sociétés nationales. Ces deux
fonctions sont donc complémentaires et indispensables dans les situations d’urgence
de grande ampleur. Si un seul poste sur les deux est créé, la personne qui y sera affectée
devra assumer seule le travail de développement et de coordination. » Il convient
toutefois de signaler que l’Agent de la coordination au sein du Mouvement agit au
niveau du Mouvement, alors que l’Agent du développement des Sociétés nationales
dans les situations d’urgence n’intervient qu’auprès de la Fédération Internationale et
des Sociétés nationales participantes. Comme l’a souligné l’Agent du développement
des SN déployé au Mozambique, il est important que les partenaires du Mouvement
connaissent bien les attributions de chaque fonction afin d’éviter les chevauchements
et d’apporter le meilleur soutien possible à la Société nationale10.
Un dernier enseignement à tirer de l’intervention au Mozambique, et plus précisément
de l’opération conduite à Cabo Delgado suite au passage du cyclone Kenneth, est
la mise en œuvre d’un accord sur la sécurité de niveau 3 conclu entre le CICR et
la Fédération Internationale, aux termes duquel le CICR a fait bénéficier d’autres
partenaires du Mouvement de son dispositif de gestion de la sécurité – une décision
qu’il est recommandé de reconduire lors de futures opérations11.
9 Pour sa mission au Mozambique, du point de vue opérationnel, l’Agent de la coordination au sein
du Mouvement devait rendre compte à la Croix-Rouge du Mozambique, au CICR et à la Fédération
Internationale, mais, administrativement, elle relevait uniquement de la Fédération Internationale.
10 Le cahier des charges de l’Agent de la coordination au sein du Mouvement et le détail de ses
attributions sont présentés dans la boîte à outils relative au RCCM, disponible à l’adresse
suivante : https://smcctoolkit.org/tool-kit/ [consultée le 12 mars 2020].
11 Rapport intérimiaire sur le RCCM présenté au Conseil des Délégués de 2019.
1314
Photo: Fédération Internationale/Corrie Butler3.2 Présentation détaillée des recommandations
La principale recommandation est de faire mieux connaître la boîte à outils relative au
RCCM ainsi que la fonction de l’Agent de la coordination au sein du Mouvement, en
veillant plus particulièrement à clarifier les responsabilités qui lui incombent.
1. Faire de la communication entre les échelons stratégique et
opérationnel une priorité.
Le fait que les échelons stratégique et opérationnel aient leurs bureaux à Maputo et à
Beira respectivement a limité les capacités de coordination et d’échange d’informations.
Ainsi, l’Agent de la coordination au sein du Mouvement ne savait rien des tableaux
de bord techniques utilisés à Beira, car ceux-ci n’étaient ni transmis ni consultables
à Maputo. Le manque de personnel spécialisé dont disposait la Croix-Rouge du
Mozambique et l’écart de ressources entre elle et d’autres partenaires du Mouvement
ont aussi posé problème. Les différences entre les structures de prise de décisions
respectives du CICR et de la Fédération Internationale ont également entravé la
coordination. Enfin, il a fallu un certain temps avant que l’Accord de coordination du
Mouvement soit approuvé. Ces problèmes se seraient posés avec moins d’acuité si les
interactions entre les composantes telles que prévues par le Cadre de coordination du
Mouvement avaient été plus systématiques et si les mécanismes de coordination entre
les échelons stratégique et opérationnel avaient été plus solides.
Une question reste ouverte : la réponse aurait-elle été plus efficace si plusieurs Agents
de la coordination au sein du Mouvement avaient été affectés à l’opération ? Sur ce
point, les avis des personnes interrogées divergent. Un tiers d’entre elles estiment que
la présence d’un·e Agent de la coordination à Beira aurait facilité les interactions
entre les échelons stratégique et opérationnel, et que sa participation aux comités
techniques et à l’organisation de forums de discussion auraient aidé à l’harmonisation
des stratégies mises en œuvre.
La plupart des personnes interrogées préconisent toutefois d’améliorer les mécanismes
de communication déjà en place plutôt que d’embaucher du personnel supplémentaire
pour garantir l’efficacité de la réponse. D’après elles, l’Agent de la coordination au
sein du Mouvement a davantage sa place au niveau stratégique et n’a pas besoin d’être
associée de près aux discussions opérationnelles, qui doivent être orchestrées par les
Agents de chaque composante du Mouvement concernée au moyen des mécanismes
de communication internes. Cela étant, rien n’interdit de faire en sorte d’améliorer la
coordination entre les deux niveaux et ainsi de corréler les conclusions des réunions
opérationnelles avec la préparation des actions, par exemple au moyen d’une base de
données partagée.
Mesures concrètes
• Améliorer les mécanismes de communication existants.
• Créer une base de données partagée pour corréler les conclusions des réunions
opérationnelles avec la préparation des actions.
152. Promouvoir et institutionnaliser la fonction de l’Agent de
la coordination au sein du Mouvement, et constituer un vivier
de délégué·e·s spécialisé·e·s en la matière qui puissent être
déployé·e·s rapidement sur le terrain.
Au cours de la première phase de l’intervention au Mozambique, il y a eu plusieurs
couacs au niveau de la communication. Par exemple, une des personnes interrogées
n’était pas au courant de la venue d’une Agent de la coordination au sein du
Mouvement. D’autres se rappellent une certaine confusion lorsqu’il s’est agi de lui
attribuer une adresse électronique et un bureau, car personne ne savait exactement de
quelle organisation elle relevait sur le plan administratif. Les personnes interrogées
ont souligné l’importance de justifier ce type de décisions administratives pour éviter
que la neutralité de l’Agent de la coordination au sein du Mouvement soit mise en
doute. L’une d’elles a suggéré qu’à l’avenir, le/la titulaire du poste adresse en amont
un courriel aux partenaires du Mouvement participant à l’opération, expliquant en
quoi consiste sa fonction ainsi que les décisions administratives relatives à sa mission.
Il a également été jugé important, pour l’avenir, de constituer un vivier de délégué·e·s
dûment formé·e·s et rapidement mobilisables afin de pouvoir envoyer sur le terrain la
personne la mieux à même de remplir la fonction de l’Agent de la coordination au sein
du Mouvement dans le contexte considéré. Au Mozambique par exemple, il aurait été
utile que l’Agent de la coordination maîtrise le portugais.
Actuellement, la Croix-Rouge du Mozambique est opérationnelle à 70 %. Pour
l’être totalement, elle doit encore renforcer ses capacités, former du personnel
et maîtriser pleinement les outils et processus. Toute personne envoyée pour
nous aider doit savoir comment nous fonctionnons et travaillons. »
Joaquim Salvador Cuna, coordonnateur santé pour la province,
Croix-Rouge du Mozambique
Pour pouvoir agir efficacement, l’Agent de la coordination au sein du Mouvement doit
rejoindre l’opération le plus tôt possible. Quelques jours seulement après le p
assage du
cyclone, plusieurs partenaires du Mouvement avaient déjà entrepris plusieurs a ctions
sur le terrain alors que l’Agent de la coordination au sein du Mouvement n’est arrivée
sur place que 15 jours après la catastrophe, ce qui n’a pas facilité l’accomplissement
de sa mission.
L’Agent de la coordination au sein du Mouvement peut grandement faciliter la prise
de décisions dès le lancement de l’opération d’urgence, en actionnant les mécanismes
du Mouvement tels que l’appel international unique. Plus vite il/elle sera affecté·e
sur le terrain et apportera un soutien effectif à la Société nationale, plus grande sera
l’efficacité de l’opération. Une certaine prise de risques est inévitable. Mieux vaut
déployer sans attendre un·e Agent de la coordination au sein du Mouvement quitte
à le/la rappeler par la suite si son aide n’est pas nécessaire, plutôt que de remettre
cette décision à plus tard. Enfin, il convient de clarifier les missions du poste et de les
formaliser au moyen de critères de référence et d’indicateurs.
16Mesures concrètes
• Faire en sorte que l’Agent de la coordination au sein du Mouvement adresse
en amont un courriel aux partenaires du Mouvement participant à l’opération,
expliquant en quoi consiste sa fonction ainsi que les décisions administratives
relatives à sa mission.
• Constituer un vivier de délégué·e·s dûment formé·e·s et rapidement mobilisables
afin de pouvoir envoyer sur le terrain la personne la mieux à même de remplir la
fonction de l’Agent de la coordination au sein du Mouvement dans le contexte
considéré.
• Idéalement, confier le poste à une personne qui maîtrise la langue locale.
• Déployer au plus vite un·e Agent de la coordination au sein du Mouvement quitte
à le/la rappeler par la suite si son aide n’est pas nécessaire, plutôt que de remettre
cette décision à plus tard.
• Clarifier les missions du poste et les formaliser au moyen de critères de référence et
d’indicateurs.
3. Institutionnaliser la gestion de l’information à l’échelle du
Mouvement.
Au moment de la catastrophe, la Fédération Internationale n’avait pas de délégation
au Mozambique. Il était donc indispensable de faire circuler l’information parmi les
partenaires du Mouvement pour déterminer les éventuelles difficultés de coordination
qui risquaient de se poser pendant l’intervention d’urgence.
Les équipes du CICR présentes sur place ont pu accéder à beaucoup
d’informations avant le passage du cyclone et immédiatement après, mais
elles ont eu des difficultés à communiquer avec le personnel de terrain
en raison de problèmes informatiques. Par ailleurs, nous n’avons pas fait
le nécessaire pour mettre en place un système sufisamment rapide et
efficace qui nous permette de centraliser nos propres informations et de
partager régulièrement des points de situation à l’interne ainsi qu’avec
nos partenaires du Mouvement. De leurs côtés, les équipes et hauts
Agents de la Fédération Internationale sont arrivés avec des solutions
formatées, déconnectées de la réalité du terrain. Je dirais qu’aucune de
nos deux institutions n’ont su communiquer et se coordonner efficacement,
au début. Nous avons fait des progrès considérables par la suite, grâce
au soutien constructif et facilitateur que l’Agent de la coordination au
sein du Mouvement a apporté à la Croix-Rouge du Mozambique – dont
elle a appuyé le leadership –, au CICR et à la Fédération Internationale
pour la mise sur pied de plateformes et de mécanismes de coordination et
d’échange d’informations ad hoc. »
Felipe Donoso, chef de mission, CICR
Les divergences entre les informations transmises par les différents partenaires n’ont
pas simplifié la collecte des données par les équipes de terrain ni permis d’avoir une
vue d’ensemble claire de la réponse humanitaire du Mouvement.
17L’Agent de la coordination au sein du Mouvement maintient le lien
entre les partenaires participant à l’opération, grâce au partage régulier
d’informations et à l’organisation de réunions. Au Mozambique, j’ai eu le
sentiment que la complémentarité des composantes du Mouvement aurait
pu être davantage mise à profit à l’échelon opérationnel. Par exemple, les
invitations aux réunions nous parvenaient généralement trop tard pour que
nous puissions nous préparer correctement. »
Boavida Chambal, chef de la gestion des catastrophes,
Croix-Rouge du Mozambique
Une des personnes interrogées a estimé que les informations partagées auraient été
de meilleure qualité si des mesures avaient été prises pour systématiser la rédaction
et l’échange de comptes-rendus de réunions ainsi que la collecte et la diffusion des
leçons apprises, et si les documents partagés avaient circulé dans des délais plus ré-
alistes de manière à permettre à tous les intervenants de les compléter. Par exemple,
certains partenaires du Mouvement n’ont été invités à fournir des nouvelles du terrain
qu’à la toute fin du processus, ce qui leur a laissé peu de temps pour transmettre leur
contribution. Il serait probablement utile que les partenaires se mettent d’accord sur
un échéancier dès le début de l’opération afin que tous puissent contribuer de manière
pertinente au processus d’échange d’informations et aligner leur propre planning sur
le calendrier du Mouvement.
Une initiative intéressante a été lancée : des principes directeurs et un protocole ont été
élaborés, ainsi qu’un modèle de compte-rendu baptisé « instantané du Mouvement »,
dont l’objectif est de fournir une vue d’ensemble standardisée de la réponse déployée
par le Mouvement dans une situation d’urgence donnée, à un instant.
Mesures concrètes
• Systématiser la rédaction et l’échange de comptes-rendus de réunions, ainsi que la
collecte et la diffusion des leçons apprises.
• Communiquer régulièrement selon un échéancier établi en amont d’un commun
accord, notamment pour le partage de points de situation et de rapports.
• Allouer davantage de ressources à la mise en œuvre d’initiatives du Mouvement,
telles que les « instantanés du Mouvement ».
4. Souligner le rôle de facilitateur·trice de l’Agent de la coordination
au sein du Mouvement, sachant qu’il/elle n’a pas vocation à
coordonner les interventions d’urgence en lieu et place des
décideurs.
Il est important de préciser que l’Agent de la coordination au sein du Mouvement n’a
pas vocation à coordonner les opérations en lieu et place des décideurs. Au Mozambique,
la Société nationale, encore novice dans son rôle de directrice des opérations, subissait
une pression considérable et a eu du mal à dominer toutes les dimensions de la réponse
humanitaire. Des partenaires du Mouvement ont estimé qu’elle n’était pas suffisamment
préparée pour assumer le leadership d’une telle opération, ce dont elle est elle-même
convenue. L’intervention au Mozambique illustre combien le rôle de facilitateur trice
de l’Agent de la coordination au sein du Mouvement est précieux lorsque la Société na-
tionale n’a pas le niveau de préparation requis. Son rôle est de renforcer les capacités de
coordination de la Société nationale et de tous les partenaires du Mouvement concernés,
et non de coordonner les opérations en leur nom.
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