AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE FONDÉ SUR LES RISQUES - EBP
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AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE FONDÉ SUR LES RISQUES Peser les risques : instruments, opportunités et expériences du point de vue de cantons, communes, aménagistes et architectes Sur mandat de l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) et de l’Office fédéral du développement territorial (ARE)
Avant-propos
Le risque encouru par un site ne dépend pas seulement du danger qui le TABLE DES MATIÈRES
menace, mais aussi et surtout de l’usage qui en est fait. Car le potentiel
de dommages croît ou décroît selon le mode d’utilisation du sol. À l’heure
actuelle, l’aménagement du territoire traite les phénomènes n aturels en
suivant principalement une approche basée sur les dangers. La décision de
prendre des mesures de protection de même que leur choix considèrent
le degré de danger, consigné dans une carte des dangers. L’accent porte
par conséquent sur les périmètres exposés à un danger élevé ou moyen. INTRODUCTION
Or ce ne sont souvent pas eux, mais les périmètres subissant un danger Qu’est-ce qu’un aménagement du territoire
faible, qui encourent les plus grands risques. fondé sur les risques? 4
Un aménagement du territoire fondé sur les risques en tient compte en CAS CONCRET À FRIBOURG
se concentrant davantage sur l’utilisation du sol et sur le potentiel de 1 Davantage de latitude pour les communes 10
dommages qui va de pair. Le présent document introduit cette thématique
et montre à l’exemple de cas concrets comment une approche fondée CAS CONCRET À SIRNACH
sur les risques peut compléter la transposition des cartes des dangers dans 2 Le plan d’affectation de détail comme
l’aménagement du territoire. instrument essentiel 12
CAS CONCRET À DELÉMONT
3 L’espace fluvial : un risque et une opportunité
pour la ville 14
CAS CONCRET À LAUTERBRUNNEN
4 L’aménagement du territoire au lieu d’ouvrages
de protection coûteux 16
CAS CONCRET À LYSS
Impressum 5 Évaluer les demandes de construction
© Janvier 2019
en fonction des risques 18
MANDANTS SUIVI AUPRÈS DES MANDANTS
Office fédéral de l’environnement (OFEV), Roberto Loat, Wanda Wicki, OFEV
division Prévention des dangers Melanie Butterling, Reto Camenzind, ARE CAS CONCRET À KREUZLINGEN
Office fédéral du développement territorial (ARE), 6 Attester généralement la protection
GROUPE DE SUIVI
section Urbanisation et paysage
Patrik Baumgartner, commune de Bassersdorf contre les crues 20
L’OFEV et l’ARE sont des offices du Département Alain Beuret, EspaceSuisse
fédéral de l’environnement, des transports, Esther Casanova, Fédération suisse des urbanistes CAS CONCRET À DIETIKON
de l’énergie et de la communication (DETEC). Rolf Christen, commune de Lyss
www.bafu.admin.ch, www.are.admin.ch Thomas Egli, Egli Engineering 7 Percevoir des solutions architecturales
MANDATAIRES
Sven Heunert, commune de Thierachern passionnantes 22
Beat Meier, Nidwaldner Sachversicherung
EBP Schweiz AG, www.ebp.ch
Nicolas Mettan, canton du Valais
Graphisme et mise en page :
Fiore Suter, canton de Fribourg
www.ebp-kommunikation.ch
AUTEURS REMARQUE
Christian Willi, Lukas Beck, EBP Ce rapport a été rédigé sur mandat de l’Office
fédéral de l’environnement (OFEV) et de l’Office
TRADUCTION fédéral du développement territorial (ARE).
Christian Marro, Traductonet Le mandataire est seul responsable de son contenu.
4 INTRODUCTION – Aménagement du territoire fondé sur les risques 5
QU’EST-CE QU’UN AMÉNAGEMENT
DU TERRITOIRE FONDÉ SUR
LES RISQUES ?
Définition luation des risques de niveau supérieur. Les INFOGRAPHIE
Un aménagement du territoire fondé sur les maîtres d’ouvrages et les architectes jouent éga- Pesée des risques (au milieu), protagonistes et instruments appliqués
pour piloter l’évolution des risques sur le long terme
risques considère les risques actuels et futurs dé- lement un rôle important en concevant, réalisant
coulant de l’utilisation du sol dans un secteur et garantissant la protection de projets concrets
menacé et adapte l’affectation du territoire en et les assurances immobilières en les assurant.
conséquence. Visant à diminuer les risques exis-
tants, éviter l’apparition de nouveaux risques Accent
BUT: BUT: BUT:
inacceptables et atteindre un niveau de sécurité Aménager le territoire en fonction des risques Conserver le
Conserverniveau
Conserver de
le sécurité
le niveau niveau atteint
de sécurité
de sécurité
atteint
atteint
acceptable, il pilote l’évolution des risques sur le ne signifie pas les éviter totalement. L’accent est sur lesur
long
le sur
terme
longleterme
long terme
long terme. plutôt mis sur une gestion consciente des risques
à tous les degrés de danger. Cela signifie que le
truiretruiretruire
Instruments sol est utilisé en tenant compte des dangers et ASSURANCE c o n s co n s co n s Pl a Pl a Pl a
nd n n
ASSURANCE
ASSURANCE
ASSURANCE e e e i r di r di r
Pour atteindre ce but, il faut que les différents des risques non seulement dans les périmètres o n d on d on d ec ec e
t i t i t i t e t e ct e CANTON
CANTON
CANTON
CANTON
protagonistes intègrent des informations sur les fortement menacés (zones de danger rouges et sa sa sa
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dangers naturels et les risques possibles assez bleues), mais aussi dans les périmètres seulement
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tôt dans le processus d’aménagement du terri- exposés à un danger faible ou résiduel (zones de
on
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al
du r
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toire et appliquent sciemment ses instruments danger jaunes ou hachurées en jaune-blanc).
PPrrooccéé
Procé
Procé
existants, tels que plan directeur, plan d’affecta-
tion ou plan d’affectation spécial, pour gérer les QUESTIONS ESSENTIELLES
risques. Le risque est-il supportable lorsqu’un péri- ARCHITECTE
ARCHITECTE
ARCHITECTE
ARCHITECTE
Les risques liés aux transformations et aux nou- mètre menacé est utilisé d’une certaine Risque
Risque
Risque
velles constructions peuvent être atténués en manière ?
PPllaa
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Pla
formulant des conditions dans le cadre de la
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Cette situation va-t-elle perdurer ?
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procédure d’autorisation de construire. Les assu-
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rances immobilières sont aussi à même de favo- L’utilisation du sol prévue ou autorisée peut-
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riser une utilisation du sol fondée sur les risques elle engendrer de nouveaux risques inaccep- n s on on
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en prodiguant des conseils et en instaurant des tables ? cial cia cia Pl Pl Pl COMMUNE
l l COMMUNE
COMMUNE
COMMUNE
incitations financières.
MAÎTRE
MAÎTRE DE MAÎTRE
MAÎTRE
DE DE DE
L’aménagement du territoire fondé sur les risques L’OUVRAGE
L’OUVRAGE
L’OUVRAGE
L’OUVRAGE
Protagonistes complète ainsi la transposition des cartes des
Les principaux protagonistes de l’aménagement dangers dans les plans d’affectation en fonction
du territoire fondé sur les risques sont les com- des dangers. Le principe de base reste le même :
munes. Elles sont responsables des plans d’affec- « Éviter autant que possible les périmètres me-
tation et des plans d’affectation spéciaux ; dans nacés ».
certains cantons, elles octroient également les
permis de construire. D’autres protagonistes ma-
jeurs sont les cantons. Il leur incombe d’élaborer Protagonistes
PROTAGONISTES
PROTAGONISTES
PROTAGONISTES Instruments
INSTRUMENTS
PROTAGONISTES INSTRUMENTS
INSTRUMENTS
INSTRUMENTS SCHÉMA
SCHÉMA
SCHÉMA Schéma
SCHÉMA
les plans directeurs cantonaux et les bases d’éva-
6 INTRODUCTION – Aménagement du territoire fondé sur les risques 7
Opportunités Solutions envisageables Le classement à l’endroit concerné revêt-il Procédure d’autorisation de construire
un intérêt public ou existe-t-il d’autres Le traitement d’une demande d’autorisation de
Le contenu des cartes des dangers est rendu L’aménagement du territoire fondé sur les risques solutions ? construire consiste notamment à examiner si les
contraignant pour les propriétaires lorsqu’il est dispose des instruments suivants pour gérer prescriptions figurant dans le plan d’affectation
Est-il tout de même possible de classer
transposé dans les plans d’affectation. En termes sciemment les risques : ou dans le plan d’affectation spécial ainsi que
l’endroit concerné aux fins d’utilisations
simplifiés, la pratique appliquée jusqu’ici consiste dans d’autres bases juridiques sont respectées. Si
présentant un potentiel de dommages
à interdire la construction en zone de danger éle- Plan directeur cantonal ces derniers ne comprennent aucune disposition
moindre ?
vé (rouge), à l’assortir de conditions en zone de Le plan directeur permet aux cantons d’assortir relative à la prévention des risques, la commune
danger moyen (bleu) et à faire appel à la respon- l’aménagement du territoire fondé sur les risques ne peut guère favoriser une affectation du sol
DANS UN PÉRIMÈTRE MENACÉ ET DÉJÀ CLASSÉ EN
sabilité individuelle en zone de danger faible ou de buts, principes et mesures contraignants pour ZONE À BÂTIR, MAIS PAS ENCORE CONSTRUIT fondée sur les risques dans la procédure d’autori-
résiduel (jaune ou hachuré jaune-blanc). L’amé- les autorités. sation de construire.
nagement du territoire fondé sur les risques per- L’utilisation prévue doit-elle être assortie de
met de suivre une approche plus différenciée. Il EXEMPLES DE CONTENUS conditions : planification globale (plan
EXEMPLES DE CONDITIONS
inclut dans le processus décisionnel l’affectation d’affectation spécial), mesures de protection
La gestion des risques dans les périmètres
du sol existante ou prévue et les risques qui en des objets ou mesures d’organisation ? Mesures de protection des objets
menacés se résume en un principe : diminuer
découlent. L’approche selon les dangers est donc les risques existants et éviter l’apparition de Existe-t-il des sites de remplacement suscep- Attestation de protection des objets pour les
complétée par la prise en compte du potentiel de nouveaux risques inacceptables en utilisant tibles d’accueillir l’utilisation prévue ? nouvelles constructions et les transforma-
dommages. le sol conformément aux risques, ceci dans tions
Ou faut-il envisager un reclassement ou un
tous les secteurs dangereux. déclassement, le risque étant inacceptable ? Respect des normes de construction
L’aménagement du territoire fondé sur les risques
Le canton et / ou la commune sont tenus (p. ex. SIA 261-1 ; protection contre
donne la possibilité de considérer les situations DANS UN PÉRIMÈTRE MENACÉ OU NON ET PAS
d’élaborer des documents de base actuels les événements tricentennaux pour
de risques qui règnent dans chaque périmètre ENCORE CLASSÉ EN ZONE À BÂTIR
sur les risques dans un délai fixé et de les les nouvelles constructions)
menacé. Le besoin d’agir est déterminé en fonc-
maintenir à jour. Faut-il préserver des espaces libres pour Restrictions d’exploitation et d’utilisation
tion des dommages possibles et du bénéfice
retenir, freiner ou dériver des processus
escompté. Cela requiert certes des connaissances La collaboration entre les services en charge
dangereux ? La prise en compte des risques dans l’aménage-
supplémentaires dans le domaine de l’évaluation de l’aménagement du territoire et des
des risques, mais favorise aussi la conscience des dangers naturels ainsi qu’avec les assurances ment du territoire est une tâche exigeante. Le
Plan d’affectation spécial recours à une commission cantonale des dangers
risques et ainsi la responsabilité individuelle des doit être encouragée.
L’outil du plan d’affectation spécial permet aux naturels pour prodiguer conseil et assistance a
différents protagonistes. L’évolution des risques
communes de réglementer l’utilisation de cer- fait ses preuves dans plusieurs cantons.
s’en trouve influencée favorablement sur le long
Plan d’affectation communal tains périmètres par le détail.
terme.
Le plan d’affectation règle l’utilisation du terri-
toire d’une manière contraignante pour les pro- EXEMPLES DE RÉGLEMENTATIONS
priétaires. Sa révision donne aux communes l’oc-
Orientation et hauteur des bâtiments
casion d’y intégrer des volets régissant un
(secteurs de construction / alignement des
aménagement du territoire fondé sur les risques.
constructions / distances entre elles)
En vertu des bases et des missions inscrites dans le
plan directeur cantonal, elles peuvent examiner Disposition spatiale des ouvertures des
et mettre en œuvre, d’entente avec les entités bâtiments
touchées et les spécialistes, différentes actions Mode de construction renforcé dans
portant sur les périmètres menacés ou sur cer- le périmètre concerné
taines affectations du sol. (p. ex. en cas de mouvement de terrain)
QUESTIONS QUI PEUVENT SE POSER
Remodelage du terrain
DANS UN PÉRIMÈTRE MENACÉ, MAIS PAS ENCORE Restrictions pour les utilisations sensibles
CLASSÉ EN ZONE À BÂTIR
Le classement aux fins de l’utilisation envisa-
gée induit-il un risque inacceptable sur le
terrain lui-même ou dans ses environs ?
8 INTRODUCTION – Aménagement du territoire fondé sur les risques
Cas concrets LES CAS CONCRETS TRAITÉS RÉPONDENT
AUX QUATRE QUESTIONS CLÉS SUIVANTES
Dans les sept cas concrets décrits ci-après, issus Comment avez-vous appliqué le concept
de communes et de cantons suisses, des protago- d’aménagement du territoire fondé sur les
nistes relatent comment ils ont mis en œuvre les risques ?
approches esquissées plus haut pour aménager
le territoire en fonction des risques. Destinés à Quelles opportunités voyez-vous dans ce
susciter l’inspiration, ces exemples n’ont aucun mode d’aménagement du territoire ?
caractère exhaustif. Ils ont été choisis de manière Quelles difficultés avez-vous rencontrées lors
à faire intervenir divers protagonistes et instru- de l’application ?
ments. Ils ont autant que possible trait aux diffé-
Quelles expériences tirez-vous du projet ?
rentes régions linguistiques de Suisse et à diffé-
rents processus naturels dangereux.
Kreuzlingen
CANTON DE THURGOVIE
Delémont
CANTON DU JURA
6
2 Sirnach
3 7 CANTON DE THURGOVIE
Lyss Dietikon
CANTON DE BERNE
CANTON DE ZURICH
Documents de base
5
Informations supplémentaires au sujet de l’aména-
gement du territoire fondé sur les risques :
1
C ANTON DE FRIBOURG
4 ARE 2013:
CLIQUER POUR Changement climatique et développement
Lauterbrunnen
TÉLÉCHARGER territorial – Un outil de travail pour aménagistes
CANTON DE BERNE
LES ÉTUDES
ARE, OFEV, 2014:
Aménagement du territoire fondé sur les
risques – Rapport de synthèse de deux planifi-
cations test au niveau du plan d’affectation
communal
ARE, OFEV, 2005:
PROTAGONISTES INSTRUMENTS DANGERS Aménagement du territoire et dangers
Canton Procédure d’autorisation Crues naturels – Recommandation
de construire
Commune Ruissellement
Plan directeur cantonal
Architecte Avalanches
Plan d’affectation et Chutes de pierres
plan d’affectation spécial Laves torrentielles
Glissements de terrain
10 CAS CONCRET 1 – Aménagement du territoire fondé sur les risques 11
DAVANTAGE DE LATITUDE
QUESTION 2
Quelles opportunités voyez-vous dans ce mode
d’aménagement du territoire ?
POUR LES COMMUNES Les principes inscrits dans le nouveau plan direc- Lorsqu’elle examine un classement en zone à
teur permettent aux communes de peser les bâtir, la commune peut soumettre le périmètre
intérêts et de diminuer les dommages aux biens concerné à des restrictions visant à maintenir le
et aux personnes sur le long terme. Avec le nou- risque à un niveau minimal, par exemple en
veau plan, un périmètre exposé à un danger imposant certaines utilisations du sol ou en limi-
1 Canton de Fribourg, 312 000 habitants moyen peut aussi être mis en zone construc- tant le volume construit.
tible, par exemple lorsqu’il répond aux trois cri- Le plan directeur précise aussi les tâches d’exé-
tères cumulatifs suivants : cution à l’intention du canton et des communes.
Au niveau du canton, son application incombe à
un intérêt public prépondérant existe, la Commission des dangers naturels, qui a déjà
élaboré le chapitre pertinent. Cette institution
le risque est jugé acceptable,
CANTON PLAN DIRECTEUR AVALANCHES, CRUES comprend des représentants des services canto-
CANTONAL CHUTES DE PIERRES, le périmètre ne sert pas de surface inon-
LAVES TORRENTIELLES, naux de l’environnement, des forêts et de la
GLISSEMENTS DE TERRAIN dable en cas de crue extrême. faune ainsi que des constructions et de l’aména-
gement, de l’Établissement cantonal d’assu-
Le plan directeur atténue également des risques rance des bâtiments, des milieux scientifiques,
Nous avons réussi à inscrire l’aménagement du territoire non reconnus dans l’approche suivie jusqu’ici. des districts et des communes.
fondé sur les risques dans notre plan directeur cantonal, C’est ainsi que les communes ne pourront plus
atteignant ainsi un but d’étape. Son application incombe définir une zone constructible dans un péri-
désormais aux communes. mètre de danger faible s’il sert de surface inon-
dable en cas de crue extrême.
FIORE SUTER, SECRÉTAIRE DE LA COMMISSION
CANTONALE DES DANGERS NATURELS
SERVICE DES CONSTRUCTIONS QUESTION 3
ET DE L’AMÉNAGEMENT
Quelles difficultés avez-vous rencontrées
QUESTION 1 lors de l’application ?
Comment avez-vous appliqué le concept d’aménagement FIORE.SUTER @ FR.CH, TÉLÉPHONE 026 305 36 39
du territoire fondé sur les risques ? L’élaboration du plan directeur a suscité cer- utiles au groupe de pilotage du plan directeur.
taines divergences, par exemple entre spécia- La démarche a bien fonctionné.
L’ancien plan directeur fribourgeois contenait Même si nous ne pouvons pas en utiliser direc- listes des dangers naturels et de l’aménagement Nous allons notamment concrétiser encore
déjà des dispositions relatives à la gestion des tement les résultats en tant qu’administration du territoire. Comme nous bénéficions d’un le contenu du plan directeur en publiant une
dangers naturels. Mais leur application dans les cantonale, cette étude nous a poussés à réfléchir large soutien auprès de l’administration, des directive destinée aux communes contenant
communes a parfois débouché sur des situations à des outils pour la gestion des dangers naturels assurances immobilières et de la sphère poli- la démarche qu’elles peuvent mettre en œuvre
insatisfaisantes. Par exemple, la délimitation de dans une approche fondée sur les risques. tique, nous avons pu fournir des informations pour traiter les conflits d’intérêts de cas en cas.
nouvelles zones à bâtir était systématiquement Résultat : le Conseil d’État fribourgeois a arrêté
interdite dans les périmètres exposés à un dan- un nouveau plan directeur en automne 2018. Ce
QUESTION 4
ger élevé ou moyen, alors qu’elle était toujours document comprend plusieurs pages consacrées
Quelles expériences tirez-vous du projet ?
autorisée en périmètre de danger faible. Cette à l’aménagement du territoire face aux dangers
façon de faire était certes juridiquement claire, naturels. Il indique aux communes comment
Le nouveau plan directeur a force obligatoire cartes des dangers naturels. Dans le cadre de
mais elle ne laissait aucune marge de manœuvre transposer les cartes des dangers dans les plans
pour les organes cantonaux depuis l’automne cette révision, elles procèdent à des analyses
pour prendre des décisions adaptées à certains d’affectation conformément aux risques, en
2018. Nous devons encore recueillir des expé- des risques en cas de besoin et documentent la
cas « limite ». recourant à une évaluation des risques au cas par
riences en lien avec son application. manière dont elles gèrent les dangers naturels.
De 2014 à 2016, le canton de Fribourg a mené cas. Le nouveau plan directeur fournit notamment
Les communes sont maintenant chargées de Elles prévoient et réalisent aussi des mesures de
une é tude concernant l’aménagement du terri- aux communes sept critères permettant l’évalua-
remanier leurs plans d’aménagement selon protection en fonction des risques analysés.
toire fondé sur les risques conjointement avec tion du risque. C’est ainsi, par exemple, qu’une
le nouveau plan directeur et d’y intégrer les
la Haute école vaudoise. Elle était placée dans mesure ne doit pas induire un transfert du danger
le cadre du programme pilote suisse consacré vers un autre lieu.
à l’adaptation aux changements climatiques.
12 CAS CONCRET 2 – Aménagement du territoire fondé sur les risques 13
LE PLAN D’AFFECTATION
QUESTION 2
Quelles opportunités voyez-vous dans ce mode
d’aménagement du territoire ?
DE DÉTAIL COMME INSTRUMENT Tenir compte précocement des dangers natu- ment du territoire fondé sur les risques requiert
rels dans le plan d’affectation donne l’occasion des concepts globaux tournés vers l’avenir et
ESSENTIEL de considérer l’ensemble du territoire commu-
nal en incluant les risques auxquels il est exposé.
s’oppose à une « politique morcelée » impli-
quant des mesures isolées. L’obligation d’établir
Nous avons ainsi pu contrer d’emblée tout un plan d’affectation de détail impose d’exami-
2 Sirnach, canton de Thurgovie, 7 000 habitants accroissement des risques naturels de manière ner et de fixer des mesures concrètes, telles que
active et maintenir cette situation sur le long remodelage du terrain, remise de ruisseaux à
terme. Pour ce faire, nous avons appliqué des ciel ouvert ou maintien de couloirs sans
mesures d’aménagement du territoire telles constructions, ainsi que des mesures de protec-
que déclassement, reclassement ou obligation tion des objets. Des études plus approfondies et
d’établir un plan d’affectation de détail. des estimations des risques locaux ont parfois
COMMUNE PLAN D’AFFECTATION CRUES L’expérience tirée nous l’a montré : l’aménage- été nécessaires.
ET PLAN D’AFFECTATION
SPÉCIAL
QUESTION 3
L’aménagement du territoire fondé sur les risques Quelles difficultés avez-vous rencontrées
requiert des concepts globaux tournés vers l’avenir lors de l’application ?
et s’oppose à une « politique morcelée » impliquant
Après avoir procédé à un examen préliminaire communes. La présence de nouveaux périmètres
des mesures isolées. du plan d’affectation de Sirnach, le canton a menacés dans le plan de zones et son incidence
SEBASTIAN FRENZEL notamment demandé que la carte des dangers négative sur la valeur des terrains concernés a
AMÉNAGISTE CHEZ BHA TEAM INGENIEURE soit appliquée « à la parcelle ». Mais les services évidemment suscité de grandes craintes et de
SEBASTIAN.FRENZEL @ BHATEAM.CH compétents ne s’accordaient pas sur ce qu’il fal- l’insécurité auprès de la population.
TÉLÉPHONE 052 724 03 41 lait entendre exactement par là. Aucun des pro- Aucun déclassement fondé sur des critères tech-
tagonistes – et nous non plus – ne bénéficiait niques n’a cependant été nécessaire à Sirnach.
QUESTION 1
Comment avez-vous appliqué le concept d’aménagement d’expérience dans la transposition d’une carte Il n’y a eu aucune opposition grâce à l’informa-
du territoire fondé sur les risques ? des dangers dans un plan d’affectation, sans par- tion exhaustive prodiguée très tôt à la popu-
ler de la prise en compte des risques. En élabo- lation. La manière de traiter les déclassements
La commune de Sirnach nous avait confié la révi- Ayant identifié en tout treize périmètres sujets à rant conjointement le guide, nous avons posé les reste cependant ouverte.
sion de son plan d’affectation. En 2012, elle était des risques, respectivement à des conflits, nous bases d’une compréhension et d’une démarche
la première du canton de Thurgovie à devoir avons dû décider s’il fallait les déclasser, établir
intégrer la carte des dangers naturels. Nous n’y un plan d’affectation de détail ou chercher des
avions pas accordé une très grande importance surfaces de remplacement. Parmi les périmètres QUESTION 4
Quelles expériences tirez-vous du projet ?
au début. Une question cruciale s’est rapide- sujets à des conflits, nous avons traité aussi bien
ment posée : dans quelles parcelles les intérêts des surfaces bâties exposées aux dangers que
L’effort à consentir est modeste si l’on prend des risques requiert toutefois des connaissances
de l’aménagement du territoire et les impératifs toutes les nouvelles mises en zone sujettes à
le sujet des dangers naturels en considération interdisciplinaires dont toutes les communes ne
découlant de la carte des dangers se heurtent- un danger, fût-il résiduel. Souhaitant gérer les
assez tôt lors de la révision d’un plan d’affec- disposent pas. Les aménagistes sont à même
ils et comment résoudre ces conflits ? risques de manière intégrée, nous avons tenu
tation. Lorsqu’elle est réalisée dans le cadre de de les assister activement, de leur expliquer le
Cette problématique a suscité de premières dis- compte de l’utilisation du sol existante ou pré-
la révision d’un plan d’aménagement commu- contexte et de les conseiller, conjointement
cussions concernant l’intégration des risques vue en plus du danger encouru.
nal, la transposition de la carte des dangers en avec des bureaux spécialisés dans les dangers
dans l’aménagement du territoire. Une équipe Aucun déclassement n’a été nécessaire. Puis
fonction des risques coûte 5 à 10 % de la facture naturels. Mais les aménagistes doivent égale-
composée de représentants de la commune, du nous avons pesé le pour et le contre : l’obliga-
totale. ment être davantage sensibilisés à la probléma-
service cantonal en charge de l’aménagement tion d’établir un plan d’affectation de détail
L’intégration de la cartographie des dangers tique de l’aménagement du territoire fondé sur
des cours d’eau, d’un bureau spécialisé dans les est-elle à même de diminuer suffisamment
dans l’aménagement du territoire en fonction les risques naturels.
dangers naturels et de nous-mêmes aménagistes les risques ou devons-nous étudier d’autres
a élaboré un guide à cet effet. Nous avons pu mesures, comme un projet de protection contre
l’appliquer directement avec succès à Sirnach. les crues ?14 CAS CONCRET 3 – Aménagement du territoire fondé sur les risques 15
L’ESPACE FLUVIAL :
QUESTION 2
Quelles opportunités voyez-vous dans ce mode
d’aménagement du territoire ?
UN RISQUE ET UNE OPPORTUNITÉ Dans le cadre de notre projet « Marée Basse », protéger contre les crues de la Sorne. Mais nous
nous n’avons pas considéré séparément la ques- avons pensé, en adoptant une vue d’ensemble,
POUR LA VILLE tion des crues, mais conçu une vision intégrale
impliquant des espaces publics et privés le long
que ce site pouvait aussi accueillir un parc. Il sert
en même temps à la protection contre les crues
de la rivière. En associant le développement de à l’heure actuelle. Nous avons transféré l’usage
3 Delémont, canton du Jura, 12 500 habitants la commune, des zones libres, de la mobilité qui aurait pu être fait de ce terrain sur un autre
pédestre et cycliste ainsi que la protection de la situé en aval et appartenant au même proprié-
nature à la protection contre les crues dans notre taire, trouvant ainsi une solution dans laquelle
planification, nous avons apporté des plus-va- tout le monde est gagnant. Cet autre terrain
lues dans l’intérêt de la ville et de sa population. hébergera un écoquartier. Nous avons précisé,
Concrètement : une grande surface construc- dans un plan d’affectation spécial dédié, com-
COMMUNE PLAN D’AFFECTATION CRUES tible non encore bâtie se trouvait dans le sec- ment il est possible de réagir aux dangers res-
ET PLAN D’AFFECTATION
SPÉCIAL teur du Gros-Seuc. Nous n’en aurions pas eu tants, par exemple en conservant des espaces
impérativement besoin uniquement pour nous libres et en remodelant le terrain.
Les crues de 2007 ont été un choc pour Delémont.
Au lieu de nous contenter d’assainir la rivière en élaborant QUESTION 3
un projet de protection contre les crues, nous y avons vu Quelles difficultés avez-vous rencontrées
lors de l’application ?
une chance pour le développement de l’ensemble de la ville.
HUBERT JAQUIER, CHEF DU SERVICE Les coûts de conception et de mise en œuvre du Deuxièmement, nous avons bénéficié de
DE L’URBANISME, DE L’ENVIRONNEMENT projet sont considérables pour une petite ville subventions de la Confédération et du
ET DES TRAVAUX PUBLICS comme Delémont. Les besoins en termes de canton. Tous deux étaient représentés dans
HUBERT.JAQUIER @ DELEMONT.CH personnel ne doivent pas non plus être sous-es- un comité de pilotage qui a pris des déci-
TÉLÉPHONE 032 421 92 45 timés. Nous avons abordé cette question sous sions intermédiaires deux ou trois fois par
QUESTION 1
Comment avez-vous appliqué le concept d’aménagement trois angles : an. Le projet a ainsi été bien accepté par les
du territoire fondé sur les risques ? services officiels.
Premièrement, nous réalisons ce projet par
roisièmement, nous avons obtenu l’accord
T
La première carte des dangers de la ville de passives. Les mesures actives, relevant de la étapes sur une longue durée. La deuxième
de la population concernant les coûts
Delémont a été publiée en mai 2007. Au mois construction, atténuent le danger, à l’exemple a été achevée au printemps 2018.
restants. Notre planification exhaustive a su
d’août de la même année, la Sorne inondait la de l’élargissement du lit de la rivière. Par Nous avons notamment fait passer la
la convaincre. Elle a apporté une plus-value
ville, en submergeant quelque 40 000 mètres mesures passives, nous entendons des mesures largeur de la Sorne de dix à trente mètres
à la protection contre les crues. La
carrés. J’ai alors étudié attentivement comment d’aménagement du territoire. Leur but est de dans le secteur de Morépont et créé un
démarche participative liée au projet a
mieux accorder l’aménagement de notre ter- limiter les dommages et de diminuer les risques nouveau parc et un chemin pédestre le long
également contribué à cette réussite.
ritoire aux dangers naturels. En discutant avec en conséquence. Certains périmètres ont par de la rivière.
un collègue, l’ingénieur communal chargé des exemple été déclassés ou transformés en zones
travaux publics à Delémont, il est vite apparu à maintenir libres de constructions et zones de
que nous pouvions faire mieux que simplement protection de la nature. Ils sont ainsi préservés QUESTION 4
Quelles expériences tirez-vous du projet ?
juguler le danger de crue au moyen d’un pro- pour servir de zones inondables. Nous avons
jet d’aménagement de cours d’eau. Nous avons inscrit le projet dans un plan directeur commu-
Nous sommes très satisfaits de la planification la sphère politique, la population, les assu-
préféré saisir l’occasion pour repenser l’espace nal en 2009. Il a été adopté par le parlement
et des premières étapes accomplies. Le proces- rances, les organisations de protection de la
dévolu à la Sorne : comment conférer une iden- communal et approuvé par le canton. Un crédit
sus d’élaboration participatif a bien fonctionné. nature, le monde paysan et les propriétaires, a
tité plus marquée à la rivière et à l’espace urbain de quinze millions de francs nous permettant
Je le recommanderais à d’autres communes. Un suivi le projet et contribué à trouver de bonnes
voisin et comment y favoriser la détente en don- de réaliser les travaux par étapes a été accepté
groupe de concertation, représentant notam- solutions. Nous appliquons maintenant la même
nant une plus large place à la nature ? par 82 % de la population.
ment l’administration cantonale et communale, démarche à d’autres processus de planification.
Nous avons élaboré à cet effet le projet « Marée
Basse », qui comprend des mesures actives et16 CAS CONCRET 4 – Aménagement du territoire fondé sur les risques 17
L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
QUESTION 2
Quelles opportunités voyez-vous dans ce mode
d’aménagement du territoire ?
AU LIEU D’OUVRAGES En ayant intégré précocement les risques liés poration des digues, responsable de l’entretien
aux dangers naturels dans l’aménagement du des cours d’eau, nous ont aussi été utiles. La
DE PROTECTION COÛTEUX territoire, nous pouvons maintenant empêcher
que des périmètres menacés ne soient bâtis, en
commune et les différents projets de construc-
tion bénéficient maintenant d’une documenta-
évitant en même temps de devoir réaliser des tion soigneusement constituée. Elle aide à argu-
4 Lauterbrunnen, canton de Berne, 2 400 habitants ouvrages de protection coûteux. Nous avons menter les décisions, contribuant ainsi à leur
étudié très attentivement chaque situation de acceptation. Dans certains cas, la prévention
danger dans le cadre de la révision du plan d’af- des dangers et d’autres intérêts se sont même
fectation. À cet effet, nous avons fait appel à un rejoints : la carte des dangers a par exemple
expert externe qui a modélisé les dangers et à préservé le terrain d’exercice de l’école de ski et
l’expérience disponible sur place. Le garde l’extrémité de la piste ralliant Wengen contre la
COMMUNE PLAN D’AFFECTATION AVALANCHES, CRUES forestier, qui relève les événements depuis construction.
ET PLAN D’AFFECTATION CHUTES DE PIERRES,
SPÉCIAL LAVES TORRENTIELLES, trente ans, nous a notamment fourni de pré-
GLISSEMENTS DE TERRAIN cieuses indications. Les connaissances de la cor-
Les dangers naturels sont toujours présents à QUESTION 3
Lauterbrunnen. C’est pourquoi l’aménagement Quelles difficultés avez-vous rencontrées
du territoire fondé sur les risques y est bien perçu. lors de l’application ?
PETER STAUB, CHEF DE SECTION À
La collaboration avec les offices cantonaux spé- risques. Les décisions prises ont été d’autant
L’ADMINISTRATION DES CONSTRUCTIONS
cialisés a toujours été ouverte et constructive. mieux acceptées et les procédures judiciaires et
PETER.STAUB @ LAUTERBRUNNEN.CH
Cette relation de confiance a facilité la recherche demandes d’indemnisation sont restées l’ex-
TÉLÉPHONE 033 856 50 72
de solutions conjointes. La commune souhaitait ception.
QUESTION 1 notamment conserver, voire développer, sa Mais même le nouveau plan d’affectation n’ex-
Comment avez-vous appliqué le concept d’aménagement zone industrielle malgré l’existence d’un risque clut pas tout danger. Par exemple, des emplace-
du territoire fondé sur les risques ? dû aux chutes de pierres. Elle a finalement pu le ments habituellement non menacés peuvent
faire en prenant des mesures d’organisation également subir du ruissellement lorsque le sol
La commune de Lauterbrunnen (Lauterbrun- édictant un « plan de zones Dangers naturels ». appropriées. est gelé en hiver. Les propriétaires, les concep-
nen, Wengen, Mürren, Gimmelwald, Stechel- Lorsqu’il a fallu réviser notre plan d’affectation, Grâce à des guides pratiques clairs élaborés par teurs et les ingénieurs sont donc toujours tenus
berg et Isenfluh) est confrontée à toutes sortes nous avons examiné toutes les zones à bâtir le canton, nous avons bénéficié de bonnes bases d’examiner eux-mêmes la situation concrète.
de dangers naturels, tels qu’avalanches, chutes menacées. De nombreux périmètres dans les- pour aménager notre territoire en fonction des
de pierres et laves torrentielles, certains secteurs quels nous avions constaté un fort danger ont
sont aussi exposés à des glissements de terrain été déclassés ou transformés en zones d’usage
et à des crues. Des événements survenant régu- moins intensif, comme des places de parc. Mais
QUESTION 4
lièrement ont aiguisé la conscience de la popula- la commune avait un grand intérêt à maintenir Quelles expériences tirez-vous du projet ?
tion à cet égard. Ce n’est donc certainement pas certains terrains en zone à bâtir. Nous avons
un hasard si la première carte des dangers de constaté que nous pouvions très bien y réduire Le plan d’affectation révisé n’est pas encore dant une modification de la procédure : alors
Suisse a vu le jour à Wengen en 1967. En 2003, le risque en prenant des mesures d’organisation entré en vigueur. Mais nous nous attendons à que nous pouvions jusqu’ici simplement mettre
la situation sur le front des dangers a été analy- et de construction. ce que sa mise en œuvre ne pose guère de pro- à jour la carte des dangers en fonction des nou-
sée sur tout le territoire communal et consignée Pour admettre de tels cas particuliers sans por- blèmes. Nous avons déjà appliqué la carte des veaux enseignements ou de l’évolution de la
dans une carte. Nous avons ensuite modifié nos ter préjudice à la sécurité, nous avons intro- dangers à des projets de construction et les inté- situation, toute modification du « plan de zones
instruments d’aménagement du territoire au duit un nouvel article dans le règlement des ressés ainsi que la population connaissent par- Dangers naturels » doit désormais passer par
cours des dernières années en nous fondant constructions. Il permet d’utiliser le sol en fonc- faitement l’état des dangers. Les cas critiques la procédure ordinaire d’approbation du plan
sur cette vue d’ensemble exhaustive. C’est ain- tion des risques et garantit qu’une construction ont en outre fait l’objet de discussions avec les d’affectation. La mise en œuvre de mesures de
si que nous avons rendu la carte des dangers n’est admissible que si elle ne les accroît pas propriétaires et des spécialistes. L’introduction construction a déjà requis plusieurs adaptations
contraignante pour les propriétaires fonciers en notablement. du nouveau plan d’affectation implique cepen- du plan d’affectation pendant sa révision.18 CAS CONCRET 5 – Aménagement du territoire fondé sur les risques 19
ÉVALUER LES DEMANDES
QUESTION 2
Quelles opportunités voyez-vous dans ce mode
d’aménagement du territoire ?
DE CONSTRUCTION EN FONCTION Avec le guide pratique, nous disposons d’un ins- Grâce au mode d’aménagement du territoire fon-
trument pragmatique. Nous nous en servons pour dé sur les risques, notre commune est à même de
DES RISQUES traiter individuellement les demandes d’autorisa-
tion de construire, en garantissant qu’elles soient
considérer l’utilisation du sol en sus du danger
dans ses décisions – ce qui est la bonne approche.
toujours examinées et évaluées selon les mêmes Il favorise la prise de conscience et par conséquent
5 Lyss, canton de Berne, 15 000 habitants critères. Le fait de mentionner le danger de ruis- la responsabilité personnelle des propriétaires et
sellement dans le plan d’affectation nous permet il assure la proportionnalité des mesures. Des
en outre de le distinguer des crues. directives basées uniquement sur les dangers y
parviendraient insuffisamment.
COMMUNE PROCÉDURE D’AUTORI- CRUES RUISSELLEMENT QUESTION 3
SATION DE CONSTRUIRE Quelles difficultés avez-vous rencontrées
lors de l’application ?
Nous ne voulons pas d’une politique d’interdiction. Nous avons obtenu des subventions cantonales et tection ne peut pas être prise en considération
fédérales pour réaliser la galerie d’évacuation des dans les futures autorisations de construire ? Les
Nous préférons renforcer la conscience de la population
crues. Mais elles étaient liées à la condition que maîtres d’ouvrages auraient donc dû satisfaire
en faveur d’une gestion responsable des dangers naturels
nous ne changions pas les périmètres de protec- aux mêmes conditions qu’auparavant.
et agir de manière proportionnée si nécessaire. tion contre les crues déjà fixés dans le règlement En réunissant d’emblée l’Office fédéral de l’en-
ROLF CHRISTEN, CONSEILLER COMMUNAL des zones à bâtir, même si le danger s’en trouvait vironnement et le canton de Berne autour d’une
ROLF.CHRISTEN@LYSS.CH réduit. Nous, commune, ne pouvions pas faire table, nous avons pu susciter de la compréhension
TÉLÉPHONE 032 387 03 10 passer cette approche : comment expliquer à la pour ce problème. Avec le guide pratique, nous
population que la commune vient d’investir une avons élaboré et mis en œuvre conjointement une
QUESTION 1
cinquantaine de millions de francs dans un pro- solution qui a été couronnée de succès.
Comment avez-vous appliqué le concept d’aménagement
du territoire fondé sur les risques ? jet d’ouvrage de protection, mais que cette pro-
En 2011, nous avons réalisé une galerie d’évacua- manière d’appliquer le règlement des construc-
tion des crues, d’un coût d’une cinquantaine de tions. Nous y expliquons les critères fondés sur les QUESTION 4
millions de francs; nous devions en même temps risques sur lesquels nous nous basons pour exami- Quelles expériences tirez-vous du projet ?
aussi réviser notre plan d’affectation. Nous avons ner les demandes d’octroi de permis de construire.
Il a valu la peine d’impliquer différents protago- de ne pas considérer étroitement les zones de
saisi l’occasion pour insérer un article consacré à la Nous y décrivons également des exceptions : par
nistes. Grâce à l’inscription de l’article sur les crues danger, mais de vous fonder sur les risques
protection contre les crues dans notre règlement exemple, aucune attestation de mesures de pro-
dans le règlement des constructions, nous sommes (en tenant donc compte de l’utilisation du sol).
des constructions. Il impose des mesures de pro- tection d’objets ni autre condition n’est exigée lors-
mieux préparés face aux cas de surcharge. Mais il
tection des objets dans toutes les zones menacées, qu’une construction est modifiée dans une zone de
me semble surtout important d’avoir réussi, tout J’attends avec intérêt les expériences que nous
même seulement par un danger résiduel. C’est danger faible ou résiduel et que le risque pour les
au long du processus, à accroître la conscience de allons faire et souhaite savoir combien de
ainsi que nous avons fixé notre approche fondée personnes et les biens ne s’en trouve pas accru. Nous
la population vis-à-vis de la gestion des crues et demandes d’autorisation de construire auront été
sur les risques. Sa mise en œuvre a toutefois sou- distinguons donc les cas mineurs, dits « bagatelles »,
du ruissellement. examinées, combien auront fait l’objet de condi-
levé deux questions cruciales : comment garantir et les autres. Le guide pratique explique aussi com-
Si j’ose adresser trois recommandations aux autres tions et ce qui n’aura éventuellement pas bien
que les mesures exigées soient proportionnées, ment les points du règlement des constructions
communes : fonctionné. Il est important de contrôler les résul-
en particulier en cas de danger résiduel, et com- concernant la protection contre les crues doivent
tats et de procéder à un ajustement si nécessaire.
ment traiter la question du ruissellement ? être appliqués aux objets sensibles, tels qu’écoles ou
Tenez compte du ruissellement.
Nous avons alors élaboré un guide pratique avec homes pour personnes âgées, et qui en est respon-
l’Office fédéral de l’environnement, le canton de sable. S’il existe un danger de ruissellement, nous en Rédigez un article sur les crues.
Berne et un bureau spécialisé dans les dangers natu- informons le maître de l’ouvrage et recommandons Élaborez, pour les procédures d’autorisation
rels. Il fournit aux propriétaires, aux concepteurs des mesures de protection de l’objet concerné. Mais de construire, une démarche vous permettant
et aux architectes des indications pratiques sur la c’est la responsabilité individuelle qui prévaut.20 CAS CONCRET 6 – Aménagement du territoire fondé sur les risques 21
ATTESTER GÉNÉRALEMENT
QUESTION 2
Quelles opportunités voyez-vous dans ce mode
d’aménagement du territoire ?
LA PROTECTION CONTRE LES CRUES Nous exigeons désormais par principe une d’assurance : les distances sont courtes et l’on se
attestation concernant les mesures de protec- connaît.
tion des objets dans chaque zone menacée par Cela nous a permis de coordonner et d’accorder
chaque type de danger. Et nous soulignons tou- les conditions relatives à la protection des objets
jours activement le danger résiduel et la res- avec les mesures cantonales visant à protéger
6 Kreuzlingen, canton de Thurgovie, 22 000 habitants ponsabilité individuelle du propriétaire foncier. des surfaces. La collaboration étroite avec l’éta-
Ce sont là des étapes importantes vers un amé- blissement cantonal d’assurance permet par ail-
nagement du territoire fondé sur les risques. leurs de prévoir des mesures de protection des
Nous pouvons ainsi voir de près ce qu’il en est objets sous l’angle des risques. En cas de danger
même en cas de danger faible ou résiduel, puis résiduel, bien qu’il n’y ait aucune obligation de
agir en fonction des risques. produire une attestation de protection contre
COMMUNE PROCÉDURE D’AUTORI- CRUES Notre processus a apporté une plus-value consi- les crues, l’établissement cantonal peut émettre
SATION DE CONSTRUIRE
dérable, à savoir la collaboration étroite avec les des réserves à l’endroit du maître de l’ouvrage.
offices cantonaux et l’établissement cantonal
Une collaboration étroite avec les offices cantonaux
et l’établissement cantonal d’assurance est importante : QUESTION 3
les distances sont courtes et l’on se connaît. Quelles difficultés avez-vous rencontrées
lors de l’application ?
TIBOR BLEY, COLLABORATEUR À
L’ADMINISTRATION DES CONSTRUCTIONS Lors d’une procédure d’autorisation de contre les crues est nécessaire. Puis les offices
TIBOR.BLEY@KREUZLINGEN.CH construire, aucune séance regroupant tous les cantonaux et l’établissement cantonal d’assu-
TÉLÉPHONE 071 677 63 87 protagonistes n’a lieu. Les concertations sont rance vérifient en détail si la protection contre
bilatérales. Cela peut s’avérer fastidieux pour les les crues est assurée et évaluent les mesures de
grands projets. protection des objets prévues dans tous les sec-
QUESTION 1
Comment avez-vous appliqué le concept d’aménagement Nous – la commune – examinons d’abord pour teurs menacés. Ce processus s’est établi entre-
du territoire fondé sur les risques ? chaque demande d’octroi de permis de temps à l’échelon du canton.
construire si une attestation de protection
Nous avons examiné la demande d’autorisation En règle générale, nous demandons, dans le can-
de construire quatre immeubles d’habitation, ton de Thurgovie, une attestation concernant
comprenant un grand garage souterrain et un les mesures de protection des objets pour toute QUESTION 4
Quelles expériences tirez-vous du projet ?
abri propre, qui se trouvent en zone de danger construction ou transformation dans chaque
faible (jaune) et localement moyen (bleu). Il zone menacée par chaque type de danger. Nous
La procédure d’autorisation de construire et le Notre service juridique a clairement répondu
nous est apparu que leur protection contre les nous basons à cet effet sur les cartes des dangers
processus d’attestation de protection contre les « oui ».
crues n’était pas assurée. Un ouvrage antibruit et des intensités accessibles au public.
crues qui l’accompagne ont fait leurs preuves. La répartition des tâches avec l’établissement
devait être érigé sur deux côtés de la parcelle Les mesures de protection des objets appliquées
Grâce aux guides disponibles, tous les intéressés cantonal d’assurance s’est aussi avérée judi-
longeant la route cantonale. Le plan d’affecta- aux nouvelles constructions se réfèrent à la crue
connaissent les règles du jeu, même si chaque cieuse : c’est lui qui se charge des questions
tion de détail (plan d’affectation spécial) pré- tricentennale. Leur rapport coût-utilité doit être
demande d’autorisation de construire peut techniques concernant la protection des objets
voyait certes de le compléter par une digue évalué pour les bâtiments existants. Lorsque des
soulever des questions spécifiques. Dans le cas et évalue si une mesure est proportionnée
contre les crues d’une cinquantaine de centi- personnes sont fortement menacées ou qu’il est
évoqué au début, nous nous sommes notam- et exigible. Cette estimation est particulière-
mètres de hauteur, mais le problème des inon- question d’un objet spécial, tel qu’hôpital, centre
ment demandé si nous étions en droit d’exiger ment importante. Nous avons constaté que les
dations n’était pas résolu sur les deux autres commercial ou industrie, un franc-bord pouvant
dans le cadre de la procédure d’autorisation mesures de protection des objets sont toujours
côtés de la parcelle. Nous avons donc exigé aller jusqu’à cinquante centimètres – une sorte
de construire des mesures de protection d’ob- proportionnées et exigibles pour les nouvelles
une attestation de protection complète contre de majoration de sécurité – est exigé en sus. C’est
jets supplémentaires non exigées dans le plan constructions.
les crues selon le guide cantonal ainsi que des ainsi que nous concrétisons l’idée d’aménage-
d’affectation de détail élaboré peu auparavant.
mesures appropriées de protection des objets. ment du territoire fondé sur les risques.Vous pouvez aussi lire
