Avis délibéré de l'Autorité environnementale sur le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage) du bassin Seine-Normandie ...
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Avis délibéré de l’Autorité environnementale
sur le schéma directeur d’aménagement et de
gestion des eaux (Sdage) du bassin Seine-
Normandie (cycle 2022-2027)
n°Ae : 2020-68
Avis délibéré n° 2020-68 adopté lors de la séance du 20 janvier 2021
Préambule relatif à l’élaboration de l’avis
L’Ae1 s’est réunie le 20 janvier 2021 en visioconférence. L’ordre du jour comportait, notamment, l’avis sur le
schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage) du bassin Seine-Normandie – cycle 2022-
2027.
Ont délibéré collégialement : Sylvie Banoun, Nathalie Bertrand, Barbara Bour-Desprez, Marc Clément, Pascal
Douard, Christine Jean, Philippe Ledenvic, François Letourneux, Serge Muller, Thérèse Perrin, Alby Schmitt, Éric
Vindimian, Annie Viu, Véronique Wormser
En application de l’article 4 du règlement intérieur du CGEDD, chacun des membres délibérants cités ci-dessus
atteste qu’aucun intérêt particulier ou élément dans ses activités passées ou présentes n’est de nature à mettre
en cause son impartialité dans le présent avis.
Étaient absents : Christian Dubost
N’a pas participé à la délibération, en application de l’article 4 du règlement intérieur de l’Ae : Sophie
Fonquernie, Louis Hubert
**
L’Ae a été saisie pour avis par le président du comité de bassin Seine-Normandie, l’ensemble des pièces
constitutives du dossier ayant été reçues le 22 octobre 2020.
Cette saisine étant conforme aux dispositions de l’article R. 122-17 du code de l’environnement relatif à
l’autorité environnementale prévue à l’article L. 122-7 du même code, il en a été accusé réception.
Conformément à l’article R. 122-21 du même code, l’avis doit être fourni dans un délai de trois mois.
Conformément aux dispositions de ce même article, l’Ae a consulté par courriers en date du 5 novembre 2020 :
le ministre chargé de la santé, qui a transmis une contribution en date du 18 janvier 2021,
les préfet(e)s des 28 départements concernés sur le bassin Seine-Normandie, et a reçu les contributions en
date du 18 novembre du Calvados (14), du 9 décembre de l’Oise (60), du 16 décembre de la Somme (80),
du 24 décembre du Val d’Oise (95), du 8 janvier de la Meuse (55).
En outre, sur proposition des rapporteurs, l’Ae a consulté par courrier en date du 5 novembre 2020 les
directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) des régions concernées
sur le bassin Seine-Normandie, et a reçu une contribution en date du 3 décembre de la Dreal Grand-Est.
Sur le rapport de Marie-Claire Bozonnet et Pascal Douard, après en avoir délibéré, l’Ae rend l’avis qui suit.
Pour chaque plan ou programme soumis à évaluation environnementale, une autorité environnementale
désignée par la réglementation doit donner son avis et le mettre à disposition de la personne publique
responsable et du public.
Cet avis porte sur la qualité de l’évaluation environnementale présentée par la personne responsable, et sur la
prise en compte de l’environnement par le plan ou le programme. Il vise à permettre d’améliorer sa conception,
ainsi que l’information du public et sa participation à l’élaboration des décisions qui s’y rapportent. L’avis ne
lui est ni favorable, ni défavorable et ne porte pas sur son opportunité.
Aux termes de l’article L. 1229 du code de l’environnement, l'autorité qui a arrêté le plan ou le programme met
à disposition une déclaration résumant la manière dont il a été tenu compte du rapport environnemental et des
consultations auxquelles il a été procédé.
Le présent avis est publié sur le site de l’Ae. Il est intégré dans le dossier soumis à la consultation du public.
1 Formation d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD).
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Synthèse de l’avis
Le présent avis de l’Ae porte sur le projet de schéma directeur d’aménagement et de gestion des
eaux (Sdage) 2022-2027 du bassin Seine-Normandie, adopté en première lecture par le comité de
bassin du 14 octobre 2020. Ce document, actualisé tous les six ans, précise les orientations
permettant de satisfaire les principes d’une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et
des milieux aquatiques, les objectifs de qualité et de quantité à atteindre pour chaque masse d’eau
du bassin ainsi que les aménagements et les dispositions nécessaires pour prévenir la détérioration
et assurer la protection et l’amélioration de l’état des eaux et des milieux aquatiques.
Le projet, faisant suite à un Sdage annulé par la juridiction administrative, a été élaboré en partant
des problèmes constatés sur le bassin explicités dans l’« état des lieux » de 2019. Il met l’accent
sur la reconquête des milieux aquatiques et la lutte contre les pollutions diffuses en prenant en
compte le changement climatique. Il prévoit une amélioration de la qualité des masses d’eau sur le
long terme, le pourcentage des masses d’eau superficielles en bon état écologique passant de 32 à
52 % sur la période 2022-2027, ce qui est loin des objectifs fixés par la directive cadre sur l’eau
(DCE) de 100 % de bon état de toutes les masses d’eau.
Pour l’Ae, les principaux enjeux environnementaux sont la préservation et l’amélioration des
ressources en eau ainsi que la restauration du bon état des milieux aquatiques, l’adaptation au
changement climatique et ses effets sur le cycle de l’eau, la préservation de la biodiversité et des
continuités écologiques et enfin la préservation de la santé humaine, notamment pour ce qui
concerne la ressource en eau potable.
L’évaluation environnementale apparaît comme un document pédagogique pour expliquer le Sdage,
mais reste trop formelle. Elle n’évoque pas d’autres objectifs ou orientations possibles que ceux du
schéma, n’analyse pas suffisamment les freins à la mise en œuvre des orientations du schéma et ne
fournit aucun élément visant à démontrer que les évolutions du Sdage ou du programme de mesures
(PDM) sont de nature à renforcer l’efficacité du schéma pour atteindre les objectifs fixés par masse
d’eau et limiter le risque de dégradation. Il est nécessaire de faire de l’évaluation environnementale
un outil d’aide à l’élaboration et aux modalités de suivi du Sdage afin d’identifier les dispositions
ou les mesures qu’il conviendrait de renforcer en priorité pour atteindre le bon état des différentes
masses d’eau.
L’effectivité du Sdage repose sur la mise en œuvre du PDM ainsi que sur la prise en compte de ses
dispositions dans les démarches locales de gestion de l’eau et sur leur déclinaison dans les
documents d’urbanisme. Elle requiert une bonne appropriation par le public et les élus.
Face à ce constat, l’Ae recommande principalement de :
consolider l’évaluation environnementale du Sdage avec une analyse de la contribution du PDM
à la réalisation des objectifs et des dispositions du Sdage,
présenter une variante plus ambitieuse pour mieux expliciter les choix effectués et leurs
conséquences,
mieux justifier les dispositions retenues en fonction de leurs incidences environnementales
attendues,
identifier les risques qui pèsent sur la mise en œuvre effective des orientations du Sdage et les
ruptures qui leurs permettront d’être plus efficaces,
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décrire précisément les incidences environnementales des quatre projets d’intérêt général de
nature à compromettre le résultat des objectifs du Sdage et rappeler les mesures d’évitement,
de réduction et de compensation (ERC) souhaitable pour ces projets,
évoquer la stratégie européenne pour la biodiversité,
conforter l’appropriation du PDM lors de la consultation qui aura lieu en 2021,
donner une priorité dans les futurs programmes de l’agence de l’eau aux actions de restauration
hydromorphologique des cours d’eau et à la lutte contre les pollutions diffuses,
pleinement prendre en compte les préoccupations de protection des ressources en eau dans la
mise en œuvre en France des aides de la politique agricole commune (PAC),
inclure dans le Sdage des dispositions favorisant l’exercice de la compétence « gestion des
milieux aquatiques ».
L’ensemble des observations et recommandations de l’Ae est présenté dans l'avis détaillé.
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Sommaire
1 Contexte, présentation du Sdage Seine-Normandie et enjeux environnementaux ..................... 6
1.1 Les Sdage......................................................................................................................... 7
1.2 Procédures relatives aux Sdage, état d’avancement pour le bassin Seine-Normandie ...... 8
1.3 Présentation du bassin Seine-Normandie ........................................................................ 9
1.4 Présentation du Sdage du bassin Seine-Normandie ....................................................... 11
Orientations fondamentales et dispositions du Sdage ................................................ 12
Les masses d’eau et les objectifs d’atteinte du bon état ............................................ 12
Programme de mesures et documents d’accompagnement ....................................... 13
1.5 Principaux enjeux environnementaux du Sdage Seine-Normandie relevés par l’Ae ........ 14
2 Analyse de l’évaluation environnementale ............................................................................... 15
2.1 Articulation du Sdage Seine Normandie avec les autres plans, documents et programmes
16
Portée prescriptive du Sdage au regard des autres planifications ............................... 16
Articulation du Sdage avec le PGRI ............................................................................. 17
Articulation du Sdage avec le DSF .............................................................................. 18
2.2 Analyse de l’état initial de l’environnement, perspectives d’évolution ............................ 18
2.3 Solutions de substitution raisonnables, exposé des motifs pour lesquels le projet de Sdage
Seine-Normandie a été retenu, notamment au regard des objectifs de protection de
l’environnement ......................................................................................................................... 18
2.4 Effets notables probables de la mise en œuvre de la révision du Sdage, mesures
d’évitement, de réduction et de compensation des effets et incidences ..................................... 20
2.5 Évaluation des incidences Natura 2000 .......................................................................... 22
2.6 Dispositif de suivi .......................................................................................................... 23
2.7 Résumé non technique .................................................................................................. 24
3 Adéquation du Sdage aux enjeux environnementaux du bassin Seine-Normandie .................. 24
3.1 Portage et gouvernance du Sdage .................................................................................. 24
3.2 Le niveau d’ambition du Sdage ...................................................................................... 26
3.3 Les leviers et moyens pour la mise en œuvre du Sdage.................................................. 27
3.4 L’intégration du changement climatique et la gestion quantitative ................................ 29
3.5 La préservation de la ressource en eau et la restauration de son bon état via la lutte contre
les pollutions diffuses ................................................................................................................ 29
3.6 La préservation de la biodiversité .................................................................................. 31
3.7 La préservation de la santé humaine .............................................................................. 32
3.8 Conclusion sur la prise en compte de l’environnement par le Sdage .............................. 33
Annexe I : Liste des orientations fondamentales et des dispositions du Sdage….…..……………….35
Annexe II : Liste des principaux sigles utilisés par le Sdage……………………………………………….41
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Avis détaillé
Le présent avis de l’Ae porte sur le projet de schéma directeur d’aménagement et de gestion de
l’eau (Sdage2) 2022-2027 du bassin Seine-Normandie adopté en première lecture par le comité de
bassin le 14 octobre 2020. Sont analysées à ce titre la qualité du rapport sur les incidences
environnementales et la prise en compte des enjeux environnementaux par le projet de Sdage.
L’Ae a estimé utile, pour la complète information du public et pour éclairer certaines de ses
recommandations, de faire précéder ces deux analyses par une présentation du contexte général
d’élaboration de ces documents.
1 Contexte, présentation du Sdage Seine-Normandie et enjeux
environnementaux
La directive européenne cadre sur l'eau (DCE) 2000/60/CE, adoptée le 23 octobre 20003, établit un
cadre pour une politique globale communautaire dans le domaine de l'eau. Sa mise en œuvre
s’effectue selon des cycles successifs de six ans.
La DCE poursuit plusieurs objectifs : la non-dégradation des ressources et des milieux, le bon état
des masses d’eau (sauf dérogation motivée), la réduction des pollutions liées aux substances et le
respect de normes dans les zones protégées au titre d’une législation communautaire applicable
aux eaux ou aux milieux dépendants de l’eau 4. La directive fait de la tarification de l’eau une mesure
à mettre en œuvre pour la réalisation de ses objectifs environnementaux, en toute transparence
financière.
Elle se décline par bassin hydrographique (district dans le texte de la directive)5. Chaque district doit
faire l’objet d’un état des lieux, d’un programme de surveillance, d’un plan de gestion (Sdage) et
d’un programme de mesures.
2
En annexe 2, figure une explicitation des acronymes
3
La DCE a été modifiée par deux directives « filles », la directive « eaux souterraines » de 2006 et la directive « NQE »
(normes de qualité environnementale) de 2008 modifiée en 2013
4
Le registre des zones protégées prévu au R.212-4 du code de l’environnement comprend :
- les zones de captage de l’eau destinée à la consommation humaine fournissant plus de 10m3/jour ou desservant
plus de 50 personnes ainsi que les zones identifiées pour un tel usage dans le futur ;
- les zones de production conchylicole ainsi que, dans les eaux intérieures, les zones où s’exercent des activités de
pêche d’espèces naturelles autochtones ;
- les zones de baignade et d’activités de loisirs et de sports nautiques ;
- les zones vulnérables (aux pollutions par les nitrates) figurant à l’inventaire prévu par l’article R.211-75 ;
- les zones sensibles aux pollutions désignées en application de l’article R.211-94 (susceptibles d’eutrophisation) ;
- les sites Natura 2000.
5
La notion de "district hydrographique" est définie par la directive cadre européenne sur l’eau (DCE) du 23 octobre 2000 :
« zone terrestre et maritime, composée d’un ou plusieurs bassins hydrographiques ainsi que des eaux souterraines et
eaux côtières associées, identifiée comme principale unité aux fins de la gestion des bassins hydrographiques ». Les neuf
districts hydrographiques métropolitains sont regroupés au sein de 7 grands bassins de gestion.
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1.1 Les Sdage
Le Sdage, Institué initialement par la loi sur l’eau de 1992, est en France l’outil de planification des
grands bassins hydrographiques6.
En application des articles L. 212-1 et suivants du code de l'environnement, transposant la DCE, une
nouvelle génération de Sdage7 a été mise en place, pour une durée de 6 ans (2010-2015, 2016-
2021, 2022-2027) correspondant aux cycles de la DCE.
Le Sdage définit les orientations permettant de satisfaire les principes d’une gestion équilibrée et
durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques. Il fixe les objectifs de qualité et de quantité
à atteindre pour chaque masse d’eau du bassin (cours d’eau, plan d’eau, nappe souterraine,
estuaires et eaux côtières) et détermine les aménagements et les dispositions nécessaires pour
prévenir la détérioration et assurer la protection et l’amélioration de l’état des eaux et des milieux
aquatiques, afin de réaliser les objectifs fixés. Il prend en compte le potentiel hydroélectrique du
bassin.
Le Sdage est complété par un programme de mesures (PDM), établi également pour 6 ans, qui
identifie les principales actions à conduire pour la réalisation des dispositions et des objectifs fixés.
Le programme de mesures est décliné localement par un plan d’actions opérationnel territorialisé
(PAOT).
Les acteurs de la gestion de l’eau en France contribuent à la mise en œuvre du Sdage et du PDM
avec leurs outils respectifs que sont notamment les schémas d’aménagement et de gestion des eaux
(Sage), le programme d’intervention de l’agence de l’eau, les aménagements et ouvrages sous la
responsabilité des collectivités, industriels et agriculteurs, et les actions réglementaires.
L’unité d’évaluation de l’état des eaux et des objectifs à atteindre est la masse d’eau (souterraine
ou de surface), notion définie par la DCE, qui correspond à tout ou partie d’un cours d’eau ou d’un
canal, ou d’un aquifère, un plan d’eau (lac, étang, retenue, lagune) une eau de transition (à proximité
des embouchures de rivières ou de fleuves) ou une portion de zone côtière. Chacune des masses
d’eau est homogène dans ses caractéristiques physiques, biologiques, physico-chimiques et son
état. Son état global est déterminé par le plus discriminant de deux états : son état chimique
apprécié par référence à des normes de qualité environnementale (NQE) pour une liste de 53
substances, son état écologique pour les masses d’eau de surface ou l’équilibre entre prélèvements
et apports, baptisé état quantitatif, pour les masses d’eau souterraines.
La DCE reconnaît que l’objectif de bon état ou de bon potentiel8 des masses d’eau en 2015 était
difficile à atteindre pour certaines masses d’eau et prévoit plusieurs types d’exemption ou de
dérogations9 :
6
Il y a 7 bassins métropolitains (Artois-Picardie, Rhin-Meuse, Seine-Normandie, Loire Bretagne, Rhône- Méditerranée,
Adour-Garonne et Corse)
7
Un premier Sdage avait été mis en place sur la période 1996- 2009 ; l’actuel projet est donc le 4ème à être élaboré. il
correspond au 3e cycle pour la DCE.
8
Le bon potentiel concerne les masses d’eau de surface artificielles (MEA), ou celles fortement modifiées (MEFM), ayant
subi des altérations physiques lourdes, étendues et permanentes dues à certaines activités humaines (navigation,
stockage d’eau…) et de ce fait ne possédant plus les caractéristiques du milieu d’origine. Il consiste à obtenir les
meilleures conditions de fonctionnement du milieu aquatique compte tenu des modifications intervenues.
9
Article 4 5) de la DCE : Les États membres peuvent viser à réaliser des objectifs environnementaux moins stricts que ceux
fixés au paragraphe1, pour certaines masses d'eau spécifiques, lorsque celles-ci sont tellement touchées par l'activité
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report de délais jusqu’en 2027 pour cause de conditions naturelles10, de faisabilité technique
ou de coûts disproportionnés et après 2027 pour cause de conditions naturelles11 ;
atteinte d’un objectif moins strict pour cause de faisabilité technique ou coûts
disproportionnés. À long terme, le bon état des masses d’eau reste l’objectif ;
dérogation temporaire pour événement de force majeure ;
Il peut être dérogé à l’objectif de non-dégradation pour la réalisation de projets correspondant à
des motifs d’intérêt général majeur.
Un programme de surveillance est mis en place pour suivre l’état des masses d’eaux permettant
d’évaluer l’efficacité des mesures programmées et identifier les modifications à introduire dans le
cycle suivant et assurer le rapportage européen.
1.2 Procédures relatives aux Sdage, état d’avancement pour le bassin Seine-
Normandie
L’élaboration du Sdage est confiée au comité de bassin qui l’adopte avant que le préfet
coordonnateur de bassin ne l’approuve. Dans la pratique, c’est le secrétariat technique de bassin 12
qui est chargé de sa rédaction en lien avec les instances de bassin.
La réalisation des Sdage 2022-2027 a été engagée dans la perspective de la publication des arrêtés
préfectoraux de leur approbation au Journal Officiel avant le 23 décembre 2021, date fixée au niveau
national. Ce calendrier devrait être décalé de deux mois du fait de la crise de la Covid 19.
En application de l’article R. 122-17 du code de l’environnement, le Sdage donne lieu à évaluation
environnementale et l’Ae est l’autorité environnementale compétente pour délibérer un avis sur
cette évaluation.
Le projet de Sdage Seine-Normandie (2022-2027) a déjà connu plusieurs étapes conduites sous
l’égide du comité de bassin :
humaine, déterminée conformément à l'article 5, paragraphe 1, ou que leur condition naturelle est telle que la réalisation
de ces objectifs serait impossible ou d'un coût disproportionné, et que toutes les conditions suivantes sont réunies :
a) les besoins environnementaux et sociaux auxquels répond cette activité humaine ne peuvent être assurés par d'autres
moyens constituant une option environnementale meilleure et dont le coût n'est pas disproportionné ;
b) les États membres veillent à ce que :
— les eaux de surface présentent un état écologique et chimique optimal compte tenu des incidences qui n'auraient
raisonnablement pas pu être évitées à cause de la nature des activités humaines ou de la pollution,
— les eaux souterraines présentent des modifications minimales par rapport à un bon état de ces eaux compte tenu des
incidences qui n'auraient raisonnablement pas pu être évitées à cause de la nature des activités humaines ou de la
pollution ;
c) aucune autre détérioration de l'état des masses d'eau concernées ne se produit ;
d) les objectifs environnementaux moins stricts sont explicitement indiqués et motivés dans le plan de gestion de district
hydrographique requis aux termes de l'article 13 et ces objectifs sont revus tous les six ans.
10
Le critère « conditions naturelles » correspond à la prise en compte du temps nécessaire pour que les mesures (dont la
neutralisation des sources de pollution), une fois réalisées, produisent leur effet sur le milieu (source : Guide de
justification des dérogations DCE – Direction de l’eau et de la biodiversité – janvier 2020).
11
Avec toutefois des reports jusqu’en 2033 pour les substances dont les NQE ont été modifiées par la directive 2013/39
et jusqu’en 2039 pour celles qui ont été introduites par cette même directive.
12
Le secrétariat technique de bassin associe l’agence de l’eau, la délégation de bassin placée au sein de la direction
régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie (DRIEE), ainsi que les délégués pour le bassin de
l’office français de la biodiversité et de la direction régionale de l’agriculture et de la forêt pour le bassin.
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2027) consultation sur l’état des lieux 2019 du bassin préparé par les services de l’agence de l’eau et
de l’État, avant son adoption par le comité de bassin (4 décembre 2019) ;
consultation du public et des assemblées 13 sur le programme de travail et les questions
importantes qui se posent en matière de gestion de l’eau (novembre 2018 à mai 2019) ;
séminaire collaboratif du comité de bassin pour faire ressortir les objectifs prioritaires (septembre
2019), prolongé par six séminaires thématiques (novembre 2019 à février 2020), dont les
résultats ont été approfondis par le groupe de travail Sdage préparant les travaux de la
commission permanente des programmes et de la prospective (C3P) (octobre 2019 à juin 2020) ;
adoption de l’état des lieux et de la synthèse des questions importantes par le comité de bassin,
puis approbation de l’état des lieux par le Préfet coordonnateur de bassin (décembre 2019) ;
adoption en première lecture du projet de Sdage et du programme de mesures par le comité de
bassin (14 octobre 2020).
Les documents officiels produits pour le bassin Seine-Normandie tels que l’état des lieux, le Sdage,
le programme de mesures, les documents d’accompagnement et l’évaluation environnementale sont
mis à disposition sur le site Internet de l’agence de l’eau http://www.eau-seine-
normandie.fr/domaines-d-action/sdage
La suite de la procédure prévoit :
l’avis de l’Ae sur le projet de Sdage (janvier 2021) ;
la consultation des assemblées et du public sur le projet de Sdage et le programme de mesures
(mi février à mi août 2021) ;
l’adoption du Sdage (auquel est associé le programme de mesures) par le comité de bassin, puis
son approbation par le Préfet coordonnateur de bassin et la publication au Journal officiel (début
2022).
1.3 Présentation du bassin Seine-Normandie
Le bassin Seine-Normandie est constitué de l’ensemble du bassin de la Seine et de celui des fleuves
côtiers normands. Il couvre, en tout ou partie, 6 régions et 28 départements. Il s’étend sur
94 500 km2, soit environ 18 % du territoire national métropolitain. Son littoral est de 640 km.
Il accueille 30 % de la population française et présente des dynamiques démographiques et urbaines
contrastées. La région Île-de-France, dont la population croît, concentre 65 % de la population du
bassin.
Le bassin produit 39 % de la richesse nationale mesurée à l’aune du produit intérieur brut (PIB). Un
quart de l’activité industrielle française y est implantée. Paris, la baie du Mont-Saint-Michel et le
littoral sont l’objet d’une forte pression touristique. Les terres agricoles occupent 60 % de la surface
du bassin, et deux tiers d’entre elles sont cultivées pour produire des céréales et des
oléoprotéagineux. L’élevage est localisé en Normandie et en amont du bassin. Le bassin est drainé
par celui des quatre grands fleuves français qui a le débit le plus faible, ce qui concentre les
pollutions de toutes ces activités et rend d’autant plus nécessaire leur maîtrise. Il présente peu de
relief, ce qui se traduit par des vitesses d’écoulement très lentes et une très forte évaporation. Les
nappes souterraines constituent de vastes réservoirs et contribuent à la régulation des écoulements.
13
Dont la liste est précisée à l’article R.212-6 du code de l'environnement
Avis délibéré n°2020-68 du 20 janvier 2021 - Sdage du bassin Seine-Normandie (cycle 2022- Page 9 sur 42
2027)La baie de Seine concentre de nombreux usages. Ses estuaires ont fait l’objet d’importants
aménagements portuaires. La Normandie est la deuxième région de pêche française (en volume) et
produit également des coquillages.
Figure 1 : Occupation du sol dans la bassin Seine-Normandie (source : dossier, évaluation environnementale)
Le document d’accompagnement n°1 du Sdage récapitule les pressions s’exerçant sur les différentes
masses d’eau :
Figure 2 : Nombre de masses d’eau superficielles continentales (hors plans d’eau) sous pression en 2019,
parmi les 1651 masses d’eau superficielles continentales, (source : dossier)
Avis délibéré n°2020-68 du 20 janvier 2021 - Sdage du bassin Seine-Normandie (cycle 2022- Page 10 sur 42
2027)Figure 3 : Nombre de masses d’eau de transition et côtières sous pression en 2019, parmi les 27 masses
d’eau de transition ou côtières (source : dossier)
Figure 4 : Nombre de masses d’eau souterraines sous pression en 2019, parmi les 57 masses d’eau
souterraines (source : dossier)
En termes d’évolution pendant le précédent cycle, de nets progrès sont observés sur la réduction
des rejets des stations d’épuration, mais les cours d’eau dégradés par les nitrates ont été multipliés
par deux à cause de la mise en culture des prairies, entraînant des phénomènes d’eutrophisation
sur le littoral. Des progrès sur la continuité de l’écoulement ont été observés en Normandie, mais la
morphologie des cours d’eau reste très altérée. L’utilisation des pesticides s’est stabilisée mais reste
une cause majeure de dégradation. D’autres pollutions diffuses (HAP – hydrocarbures aromatiques
polycycliques) demeurent omniprésentes. L’équilibre entre les usages (majoritairement l’eau potable
pour 80 % des prélèvements) et les ressources reste relativement stable malgré quelques tensions
locales.
1.4 Présentation du Sdage du bassin Seine-Normandie
Le Sdage comprend un document principal et ses annexes ainsi que des documents
d’accompagnement 14 à caractère informatif qui apportent un éclairage sur la construction, le
dimensionnement et le contenu du Sdage et les actions prévues pour sa mise en œuvre. L’annulation
par la juridiction administrative du Sdage précédent 15 a rompu la continuité entre les différents
14
Liste définie par arrêté du 17 mars 2006 relatif au contenu des Sdage
15 L’Ae signale la décision de la CAA de Paris du 31 juillet 2020, qui sursoit à statuer sur l’appel du ministre pour 6 mois
ou un an afin que le vice relevé (confusion des autorités environnementales) soit régularisé. Faute de conclusion en ce
sens, le juge d’appel n’a pas prononcé de sursis à exécution du jugement de première instance.
Avis délibéré n°2020-68 du 20 janvier 2021 - Sdage du bassin Seine-Normandie (cycle 2022- Page 11 sur 42
2027)cycles. Le projet de Sdage 2022-2027 se situe moins dans la continuité du document précédent que
dans les autres bassins.
Orientations fondamentales et dispositions du Sdage
Le Sdage 2022-2027 comprend cinq orientations fondamentales (OF), qui répondent aux grands
enjeux découlant de la consultation des assemblées et du public. Ces OF sont déclinées en 28
orientations et en 123 dispositions. L’annexe 1 de cet avis récapitule les orientations fondamentales
et leurs déclinaisons en dispositions.
Enjeux du bassin (questions importantes) Orientations fondamentales du SDAGE
ENJEU 1- Pour un territoire sain : réduire les OF2 : Réduire les pollutions diffuses en
pollutions et préserver la santé particulier sur les aires d’alimentation de
captages d’eau potable
OF3 : Pour un territoire sain : réduire les
pressions ponctuelles
OF5 : Protéger et restaurer la mer et le
littoral
ENJEU 2- Pour un territoire vivant : faire OF1 : Pour un territoire vivant et résilient :
vivre les rivières, les milieux humides et la des rivières fonctionnelles, des milieux
biodiversité en lien avec l’eau humides préservés et une biodiversité en
lien avec l’eau restaurée
OF5 : Protéger et restaurer la mer et le
littoral
ENJEU 3- Pour un territoire préparé : OF4 : Pour un territoire préparé : assurer la
anticiper le changement climatique et gérer résilience des territoires et une gestion
les inondations et les sécheresses équilibrée de la ressource en eau face aux
changements climatiques
ENJEU 4 – Pour un littoral protégé : concilier OF5 : Protéger et restaurer la mer et le
les activités économiques et la préservation littoral
des milieux littoraux et côtiers
ENJEU 5- Pour un territoire solidaire : Les 5 orientations fondamentales.
renforcer la gouvernance et les solidarités
du bassin
Figure 5 : Correspondance entre grands enjeux et orientations fondamentales (Source : dossier, projet de
Sdage)
Les masses d’eau et les objectifs d’atteinte du bon état
Le bassin Seine-Normandie compte 1 724 masses d’eau de surface et 57 masses d’eau souterraines.
Le Sdage vise comme objectifs pour les masses d’eau superficielles :
la non-dégradation de toutes les masses d’eau actuellement en bon état ;
un gain de vingt points supplémentaires de masses d’eau superficielles continentales en bon
état écologique (passage de 32 à 52 %) ;
un objectif de bon état des 48 % restants au-delà de 2027.
Pour les masses d’eau souterraines, l’objectif visé est de 32 % de masses d’eau en bon état chimique
(30 % actuellement) et de 100 % des masses d’eau en bon état quantitatif (93 % actuellement).
Avis délibéré n°2020-68 du 20 janvier 2021 - Sdage du bassin Seine-Normandie (cycle 2022- Page 12 sur 42
2027)Ces objectifs sont déclinés de manière plus précise dans le dossier, masse d’eau par masse d’eau,
en distinguant l’état chimique avec et sans ubiquistes16.
Figure 6: Objectifs d’état des masses d’eau (source : dossier)
Pour les 48 % des masses d’eau cours d’eau pour lesquelles un objectif moins strict que le bon état
écologique est prévu en 2027, il est estimé que 26 % d’entre elles pourraient atteindre le bon état
écologique en 2033, 38 % en 2039, et 36 % au-delà. Cela porterait le taux de masses d’eau cours
d’eau en bon état écologique à 65 % en 2033 et 83 % en 2039.
Programme de mesures et documents d’accompagnement
Les documents d’accompagnement comprennent notamment une présentation synthétique de la
gestion de l’eau à l’échelle du bassin, une synthèse de l’analyse de la récupération des coûts pour
les services de l’eau, un résumé du programme de mesures (PDM), un résumé du programme de
surveillance de l’état des eaux, le dispositif de suivi de la mise en œuvre du Sdage, un résumé de la
consultation du public et des assemblées, une synthèse des méthodes et critères mis en œuvre pour
élaborer le Sdage, une stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau (Socle).
16 Substances à caractère persistant, bioaccumulables présentes dans les milieux aquatiques, à des concentrations
supérieures aux normes de qualité environnementale. (mercure, HAP, tributylétain, dioxines, diphényléthers bromés,
etc.). Une partie de ces substances trouvent leur origine dans les émissions atmosphériques (par exemple les HAP émises
par les véhicules et le chauffage). Seules les mesures de prévention à la source et celles réduisant les transferts
(ruissellements) permettent de limiter la contamination des masses d’eau par ces substances. Seules des mesures de
prévention à la source et celles réduisant les transferts (ruissellements) permettent de limiter la contamination des
masses d’eau par ces substances.
Avis délibéré n°2020-68 du 20 janvier 2021 - Sdage du bassin Seine-Normandie (cycle 2022- Page 13 sur 42
2027)Le PDM est le volet opérationnel du Sdage. La définition des mesures permettant d'atteindre le bon
état est fondée sur l’analyse des risques de non atteinte des objectifs environnementaux, tels
qu’identifiés dans l’état des lieux.
Le PDM s’appuie sur les mesures nationales réglementaires et législatives dont la mise en œuvre
répond pour partie à ces objectifs, il s’agit des mesures dites « de base ». Des mesures
territorialisées et ciblées pour chacun des territoires du bassin, qui représentent l’essentiel des
coûts, complètent ces mesures de base afin de traiter les problèmes qui s’opposent localement à
l’atteinte des objectifs.
Des priorités ont été définies pour établir le PDM, fondées sur l’écart au bon état des masses d’eau
et le niveau de difficulté des mesures à mettre en œuvre pour atteindre ce dernier, dans le cadre
d’une enveloppe globale fixée à 6,2 milliards d’euros17, montant sensiblement équivalent à celui du
programme précédent. Un programme qui permettrait d’atteindre le bon état de toutes les masses
d’eau en 2027 a été estimé par l’agence de l’eau à 13 milliards d’euros.
Si le montant du PDM 2022-2027 est sensiblement du même ordre de grandeur que celui du
programme précédent, le type d’actions financées marque en revanche une évolution notable. Une
ambition plus forte est prévue pour les actions dans le domaine de l’agriculture, celles visant la
préservation ou restauration des milieux naturels, la maîtrise des eaux pluviales et la sobriété de la
consommation en eau. Les actions en faveur de l’assainissement sont en revanche en diminution.
Figure 7 : Evolution du programme de mesures (PDM) – (Source : dossier, évaluation environnementale)
1.5 Principaux enjeux environnementaux du Sdage Seine-Normandie relevés
par l’Ae
Pour l’Ae, les principaux enjeux environnementaux liés à l’élaboration du Sdage sont :
la préservation et l’amélioration des ressources en eau ainsi que la restauration du bon état des
milieux aquatiques,
l’adaptation au changement climatique et ses effets sur le cycle de l’eau,
la préservation de la biodiversité et des continuités écologiques,
la préservation de la santé humaine, notamment pour ce qui concerne la ressource en eau potable.
17
Il s’agit du coût global, y compris celui supporté par les maîtres d’ouvrages.
Avis délibéré n°2020-68 du 20 janvier 2021 - Sdage du bassin Seine-Normandie (cycle 2022- Page 14 sur 42
2027)2 Analyse de l’évaluation environnementale
L’évaluation environnementale a été intégrée tout au long de l’élaboration du Sdage et les deux
exercices ont été finalisés dans le même calendrier. Elle a été conduite conjointement à celle du plan
de gestion des risques d’inondation (PGRI) et par le même prestataire. Ces travaux d’évaluation
n’ont en revanche pas été présentés aux membres du Comité de bassin avant leur finalisation. Le
document évoque une position d’observateur de l’évaluateur et non de contributeur à la démarche
par une évaluation des choix faits au regard de leurs incidences sur l’environnement et la santé
humaine. L’évaluation se limite à expliquer ces derniers par le cadrage national et les compromis
locaux, sans dire s’ils sont suffisants, cela concernant tant les objectifs que les moyens pour les
atteindre.
Le document indique (en page 26) à propos du programme de mesures qu’il « n’est pas lui-même
directement soumis à évaluation environnementale », alors même que son résumé figure dans les
documents d’accompagnement du Sdage et qu’il en est l’un des principaux outils de mise en œuvre.
Pour l’Ae, si le programme de mesures n’est pas visé par l’article R. 122-17 du code l’environnement,
il entre néanmoins dans le champ de l’évaluation environnementale aux sens de la réglementation
française 18 . En outre, la prise en compte des effets attendus du programme de mesures est
consubstantielle à l’appréciation de l’atteinte des objectifs du Sdage.
L’Ae recommande de consolider l’évaluation environnementale du Sdage avec une analyse de la
contribution du programme de mesures à la réalisation des objectifs et des dispositions du Sdage.
Elle recommande également, de façon plus explicite, de soumettre les programmes de mesures de
chaque bassin à évaluation environnementale, au même titre que les Sdage.
Les autres documents d’accompagnement du Sdage ne sont pas non plus intégrés dans le champ
de l’évaluation.
L’Ae s’interroge en conséquence sur la plus-value apportée par cette évaluation. Il est nécessaire de
faire de l’évaluation environnementale un outil d’aide à l’élaboration et aux modalités de suivi du
Sdage afin d’identifier les dispositions ou les mesures qu’il conviendrait de renforcer en priorité
pour atteindre le bon état des différentes masses d’eau.
L’Ae recommande de doter le Sdage d’un outil d’évaluation environnementale qui lui apporte une
valeur ajoutée réelle, en s’appuyant sur le recul donné par les deux premiers cycles de la DCE (Sdage
2009 et 2016), permettant de mesurer les gains environnementaux au regard du contenu des Sdage
et des programmes de mesures.
Alors que les sept bassins métropolitains sont engagés dans une démarche d’actualisation de leur
Sdage et ont réalisé un état des lieux à la même date, et que le bassin Seine-Normandie couvre
environ le quart du territoire national, il serait intéressant de tirer quelques enseignements à partir
de la situation des autres bassins. L’analyse de la portée du Sdage serait renforcée si elle pouvait
s’appuyer sur une comparaison des Sdage entre les différents grands bassins hydrographiques pour
apprécier notamment les niveaux d’exigence exprimés par leurs objectifs et leurs dispositions.
18 Les programmes de mesures répondent à la définition des plans et programmes de la directive n°2001/42/CE relative à
l’évaluation des incidences de certains plans et programmes. L’évaluation environnementale des documents stratégiques
de façade porte bien sur leur programme de mesures.
Avis délibéré n°2020-68 du 20 janvier 2021 - Sdage du bassin Seine-Normandie (cycle 2022- Page 15 sur 42
2027)L’Ae recommande de s’appuyer sur une comparaison des Sdage entre les différents bassins pour
apprécier les niveaux d’exigence exprimés par leurs objectifs et leurs dispositions.
2.1 Articulation du Sdage Seine Normandie avec les autres plans, documents et
programmes
Le rapport d’évaluation présente l’articulation du Sdage avec les autres plans et programmes.
Il s’intéresse aux cohérences externes du Sdage, d’une part avec les politiques qui ont un lien avec
la gestion de la ressource en eau (eau, biodiversité, autres thématiques), et d’autre part avec les
plans et programmes soumis à évaluation environnementale et mentionnés à l'article R. 122-17 du
Code de l’environnement. Un tableau (figure 4) présente ceux qui disposent d’une relation
réglementaire avec le Sdage et précise ceux qui doivent faire l’objet d’une évaluation
environnementale.
Figure 4 : Articulation du Sdage avec d’autres plans, schémas et programmes19 (source : dossier)
Portée prescriptive du Sdage au regard des autres planifications
Le rapport passe en revue ces plans et précise leurs liens juridiques avec le Sdage. Pour autant, il
n’apprécie pas dans quelle mesure la configuration actuelle du Sdage (contenu des orientations et
19
À noter que les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) sont maintenant intégrés dans les schémas régionaux
d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet), sauf pour l’Ile-de-France où subsiste un
SRCE à côté du schéma directeur de le Région Ile-de-France.
Avis délibéré n°2020-68 du 20 janvier 2021 - Sdage du bassin Seine-Normandie (cycle 2022- Page 16 sur 42
2027)dispositions et rédaction proposée) lui permettra d’avoir une réelle portée à travers ces documents,
notamment ceux qui doivent être compatibles20 avec lui.
C’est particulièrement vrai pour les schémas d’aménagement et de gestion de l’eau (Sage), outils de
déclinaison territoriale et de mobilisation des acteurs. L’évaluation est essentiellement descriptive :
elle liste les principaux objectifs des 32 Sage, « constate que globalement les objectifs mis en avant
dans les différents Sage rencontrent ceux du projet de Sdage 2022-2027 », alors que – par exemple
- l’état initial mentionne que les Sage du bassin n’ont pas mobilisé les outils dont ils disposent pour
favoriser le maintien et la restauration des zones humides (ZHIEP 21 et ZSGE 22 ). L’évaluation
environnementale ne semble pas avoir évalué l’effet démultiplicateur des Sage.
De même, alors que le bassin est quasi-intégralement en zone vulnérable aux nitrates et qu’il y a
deux fois plus de cours d’eau dégradés par les nitrates que dans le dernier état des lieux, l’évaluation
n’indique pas comment le Sdage pourrait être un levier pour renforcer les ambitions et permettre
des résultats tangibles dans la prévention des pollutions d’origine agricole alors que le schéma
contient quelques orientations en ce sens, qui esquissent un cadre plus ambitieux et opérationnel
pour la déclinaison des programmes d’actions national et régional nitrate, dont les effets sur la
qualité des milieux aquatiques sont trop faibles au regard des obligations liées à la DCE, comme
l’ont montré les évaluations environnementales de ces plans23.
Il en est de même pour les SRC, les Sdraddet, le Sdrif, le SRCE d’Ile-de-France, les Scot et Plu.
L’Ae recommande d’approfondir l’analyse de l’articulation du Sdage avec les plans qui sont en
rapport de compatibilité avec lui pour mieux en apprécier la portée ainsi que l’effet de levier de ces
plans pour la mise en œuvre effective des dispositions du Sdage.
Articulation du Sdage avec le PGRI
Les instructions prévoient que les dispositions du Sdage concernant la prévention des inondations
soient communes avec celles du plan de gestion du risque inondation (PGRI). Un tableau récapitule
les nombreuses dispositions communes, par exemple la 1.1.3 (« Protéger les milieux humides et les
espaces contribuant à limiter le risque d’inondation par débordement de cours d’eau ou par
submersion marine dans les documents d’urbanisme »), la 1.4.3. (« Restaurer les zones d’expansion
des crues et les milieux humides concourant à la régulation des crues »), et plusieurs portant sur la
gouvernance telles que la 1.7.1 (« Favoriser la mise en œuvre de la GEMAPI à une échelle
hydrographique pertinente »).
20
La notion de compatibilité implique, selon le juge administratif, une absence de contradiction ou de contrariété entre ces
documents ou décisions et le contenu du Sdage.
21
Les zones humides d’intérêt environnemental particulier (ZHIEP) sont des zones dont le maintien ou la restauration
présente un intérêt pour la gestion intégrée du bassin versant ou une valeur touristique, écologique, paysagère et
cynégétique particulière.
22
Les zones stratégiques pour la gestion de l’eau (ZSGE) sont délimitées au sein des ZHIEP, sur proposition préalable d’un
SAGE approuvé ; elles « doivent contribuer de manière significative à la protection de la ressource en eau potable ou à la
réalisation des objectifs du SAGE. Dans ces zones, des servitudes d’utilité publique peuvent être mises en place afin de
restreindre certains usages incompatibles avec la préservation de ces zones humides. »
23
Voir le rapport annuel 2018 de l’Ae et ses avis sur les plans d’actions régionaux et le plan national d’action « nitrates »
(16 mars 2016). Voir aussi l’avis de l’Ae n° 2018-22 sur le plan d’action régional nitrates Normandie qui indique dans sa
synthèse à propos de ce plan : « Ainsi, ses dispositions paraissent insuffisantes pour contenir les risques de dégradation
de l’environnement par les nitrates, dans le contexte d’une détérioration importante et croissante de la qualité des eaux
liée aux nitrates en Normandie ».
Avis délibéré n°2020-68 du 20 janvier 2021 - Sdage du bassin Seine-Normandie (cycle 2022- Page 17 sur 42
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