COMMUNE DE BELFAUX Rapport de la Commission du Conseil général pour l'étude des règlements sur les eaux : Nouveau règlement relatif à ...

 
COMMUNE DE BELFAUX Rapport de la Commission du Conseil général pour l'étude des règlements sur les eaux : Nouveau règlement relatif à ...
COMMUNE DE BELFAUX

        Rapport de la Commission du Conseil général
         pour l'étude des règlements sur les eaux :

Nouveau règlement relatif à l’évacuation et à l’épuration des eaux

   Nouveau règlement relatif à la distribution de l’eau potable

                                                                     1
1. Préambule

1.1. Nomination, constitution et mandat de la commission

Lors de la séance du Conseil général (CG) du 6 mars 2018, l’examen du projet de
« règlement relatif à l'évacuation et à l'épuration des eaux (REEE) » présenté par le
Conseil communal (CC) dans son message no 59 a été reporté, à l'unanimité moins une
abstention, lors de l'entrée en matière. Principaux motifs invoqués : la complexité du
dossier, le manque d’informations permettant de formuler des amendements, le risque de
refus au vote final.

Dans la foulée, l’analyse du « règlement relatif à la distribution de l'eau potable »,
accompagné du message no 60, a, elle aussi, été reportée vu la proximité des 2 objets.
Suite à ces décisions, le CG a nommé une commission (ci-après : la commission) chargée
d'étudier ces 2 règlements. Celle-ci est composée de Josiane Berset, Frédéric Brulhart,
Dominique Corpataux, Jean-Pierre Frésard, Jean-Paul Meyer et Anne de Steiger, soit 2
membres du PDC-Futuro, 2 membres du PS-PCS-Ouvertures, 1 membre du Mouvement
Arc-en-Ciel et un membre de l'Entente villageoise d'Autafond.

Lors de sa première séance, le 26 mars, la commission a nommé Jean-Pierre Frésard à la
présidence et Anne de Steiger à la charge du secrétariat.

Le mandat donné par le CG à la commission stipule que celle-ci doit « étudier » les 2
règlements. La commission n'a ainsi pas à élaborer dans le détail de nouveaux
règlements qui seraient soumis tels quels au CG, ce qui pourrait d'ailleurs générer un
conflit de compétences entre elle et le CC. Elle émettra ci-après ses recommandations.

1.2. Méthodologie

Ce paragraphe doit permettre de suivre le « fil rouge » du travail de la commission ; il
mentionne les sources de notre documentation et des nombreuses informations recueillies
sans en détailler les contenus. Les éléments pertinents figurent dans la suite du rapport.

•   Premières réflexions générales et interrogations sur les principales modifications
    introduites dans les projets des nouveaux règlements.
•   Recherche et analyse des règlements d’autres communes : réflexions sur l’utilisation
    de paramètres de calcul différents.
•   Analyse des bases légales et des recommandations du Service de l’environnement du
    canton de Fribourg (ci-après : SEn).
•   Analyse approfondie des 2 nouveaux règlements communaux ; listing des
    informations manquant à la commission.
•   Rencontre avec le CC pour complément d’information sur demande écrite du 2 avril
    2018.
•   Contacts avec le SEn et rencontre de son conseiller auprès des communes.
•   Recadrage des problèmes et nouvelles simulations concernant le REEE.
•   Recommandations de la commission à l’intention du CC.

La commission décide de commencer par étudier le problème le plus complexe, à savoir,
les effets induits par la modification de la structure des taxes du REEE et de l’étayage
juridique de ces dernières.

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2. Règlement relatif à l'évacuation et à l'épuration des eaux (REEE)

2.1. Bases légales

La base légale principale du REEE est la Loi cantonale sur les eaux du 18 décembre 2009
(LCEaux), entrée en vigueur le premier janvier 2011. Cette loi oblige notamment les
communes à se doter d'un règlement sur la gestion des eaux et impose à son article 40 la
perception de taxes par les communes. Selon son alinéa 1, « les communes prélèvent des
taxes auprès des propriétaires, des superficiaires ou des usufruitiers ou usufruitières des
fonds bâtis ou non bâtis, en tenant compte équitablement de l'affectation des immeubles
et des bâtiments ainsi que du type et de la quantité d'eaux usées produites ». L'alinéa 3 de
ce même article définit les taxes : « Les taxes sont les suivantes : a) taxe de raccordement
et charge de préférence ; b) taxe de base annuelle ; c) taxe d'exploitation ». Ces 2 alinéas
représentent pour la commission le cœur des discussions concernant le REEE ainsi que
des oppositions et référendums dans plusieurs communes du canton de Fribourg.

La nouveauté par rapport au règlement actuellement en vigueur est l'introduction de la
taxe de base annuelle. Par mesure de simplification, le présent rapport ne reprend pas
tout le texte du message no 59 du CC intitulé « structure des taxes », qui va du bas de la
page 1 au sommet de la page 3 et qui décrit bien la situation.

Comme le relève le CC dans son message, le projet de règlement soumis au CG le 6
mars 2018 s'inspire du règlement type élaboré par les services de l'Etat. Ce règlement
type ne constitue pas, en soi, une base légale et les communes peuvent s'en écarter pour
autant qu'elles respectent les dispositions prévues dans la LCEaux et son règlement
d'exécution. Ainsi la taxe de base annuelle ne pourrait pas être fixée uniquement d'après
le volume d'eau utilisé. Par contre, les communes disposent d'une certaine marge de
manœuvre pour fixer le montant de cette taxe, comme nous l'a confirmé M. Jonathan
Dorthe, préposé à l’évaluation des règlements concernés et support technique auprès des
autorités communales en la matière au SEn. La LCEaux d'ailleurs ne dit rien de précis
concernant les critères à prendre en compte mais mentionne simplement qu'il s’agit de
« tenir compte équitablement de l'affectation des immeubles et des bâtiments ».

2.2. Lecture critique du message no 59 du Conseil communal

2.2.1.    Deux remarques s’imposent lors d’une première analyse de la simulation
          effectuée par le CC dans son message no 59, page 4 (annexe 1): si la
          modification des taxes annuelles est favorable à une majorité de consommateurs1,
          elle implique pour quelques catégories une augmentation considérable.
          Deuxièmement, la comparaison entre certaines situations proches amène à la
          conclusion que « moins on consomme plus on paie »2. Il faut préciser que la
          nouvelle facturation annuelle se compose de deux taxes : taxe de base et taxe
          d’exploitation. Les deux observations mentionnées sont liées à l’introduction de la
          taxe de base qui fait intervenir la surface indicée comme base de calcul.

          La comparaison entre ancienne et nouvelle méthode de calcul laisse apparaître
          des augmentations pouvant aller jusqu’à 339% ce qui représente un
          accroissement de CHF 310.- à 1050.- par exemple 3 . Dans deux situations

1
  Consommateur au sens de : bâtiment raccordé au réseau communal.
2
  Comparaison des lignes 7 et 13 du tableau de l'annexe 1, établi sur la base du document cité plus haut.
3
  Ligne 3 du tableau mentionné.

                                                                                                            3
présentées, le montant lié au volume d’eau consommée ne représente
          respectivement que le 15 ou le 20% de la facture annuelle 4 . De nombreux
          propriétaires affectés par ces augmentations sont ceux qui ont construit il y a plus
          de 25 ans lorsque le plan d’aménagement prévoyait des parcelles plus grandes
          qu’aujourd’hui. Nombreux sont ceux qui pourraient voir leur facture annuelle
          multipliée par 2 même si leur consommation d’eau reste stable.5

          Commentaire : La taxe d’exploitation correspond au principe usuel du « pollueur
          payeur » et la facturation respectant ce principe n’a jamais posé de problème.
          La taxe de base, par contre, introduit un principe du « propriétaire/superficiaire
          payeur ». Ce « glissement » du premier vers le deuxième principe découle du
          principe de causalité mentionné par la Loi fédérale (cf. message no 59, p.2).
          L’importance de ses conséquences dans le calcul des nouvelles taxes n’est
          pourtant pas acceptable pour la commission. Simplement dit, on assiste à une
          modification des règles du jeu en cours de partie.

2.2.2.    Comme le rappelle le message du CC, l’IBUS est un coefficient qui permet de
          définir le volume potentiellement constructible en tenant compte de tous les locaux
          fermés. L'influence de la surface indicée prend encore de l'ampleur avec la
          modification des IBUS prévue dans le plan d'aménagement local (PAL) mis à
          l'enquête par la commune en septembre 2018. En effet, le nouveau PAL suit les
          injonctions fédérales et cantonales et propose une densification des zones bâties
          et à bâtir. L'augmentation de l'IBUS est spécialement forte pour les zones bâties
          de faible densité. Mais cette augmentation de l'IBUS offre un potentiel de
          densification qui sera rarement utilisé car la grande majorité des propriétaires
          ayant construit leur maison ne vont pas la transformer dès l'approbation du PAL.
          Ils paieront ainsi sur une surface indicée nettement supérieure aux constructions
          réelles.

2.2.3.    Dans la commune de Belfaux les propriétaires fonciers ou les promoteurs d'un
          quartier ont dû construire à leur charge les canalisations jusqu'à la sortie du
          quartier. La commune n'a ainsi pas investi à l'intérieur du quartier. Dans un
          quartier à faible densité, les propriétaires auront eu plus de frais d'équipement
          sans pour autant occasionner de frais à la collectivité. En mettant un poids
          exagéré sur la surface, les propriétaires de parcelles peu denses paient des taxes
          nettement plus élevées que les propriétaires de parcelles intensément bâties,
          alors que le coût est identique pour la commune. Or le principe même de la taxe
          veut que la commune encaisse les frais que lui coûte l'avantage particulier
          accordé.

          Il apparaît à ce stade que le facteur surface prend trop d’importance dans le calcul
          des nouvelles taxes. De plus, de manière non explicite, le thème de la
          densification des espaces construits est introduit dans la réflexion (M Dorthe n’a
          pas contesté cette remarque de la commission). L’avis de la commission est que
          les règlements liés aux problèmes de l’eau doivent rester autant que possible liés
          à la consommation de l’eau. D’autres taxes ou impôts liés aux droits de propriété
          foncière ou d’habitation existent par ailleurs. Le problème de la densification est
          du ressort des lois et règlements relevant de l’aménagement du territoire.

4
  Lignes 3 et 13 du tableau mentionné. Dans les situations médianes (p.ex. ligne 10) le montant lié au volume d’eau est
généralement inférieur à 40%.
5
  Lignes 12 et 13 du tableau mentionné.

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2.2.4.   Au vu de ces considérations, la commission s’oriente vers une solution qui
         diminue l’impact du facteur surface et introduit le facteur volume d’eau
         consommée également dans la taxe de base.

2.3. Rencontre avec le représentant du SEn

Lors de sa séance du 20 septembre 2018, la commission a rencontré M. Jonathan Dorthe,
représentant du SEn, préposé à l’évaluation des règlements concernés et support
technique auprès des autorités communales en la matière.

Résumé succinct de la rencontre :
Thèmes travaillés : « marge de manœuvre » des communes, méthodes de calcul et alternatives à
la proposition de la commission, discussion de cette dernière.

Méthodes de calcul :
Utiliser le système de l’« équivalent / habitant » ou celui basé sur le nombre d’unités de
raccordement.
Inconvénients : remaniements trop importants vu l’avancée du projet et recherche de données
considérable.

Utilisation d’autres coefficients que l’IBUS, par exemple :
L’IOS, indice d’occupation au sol.
Inconvénient : peu pratique parce qu’il obligerait à tenir compte du nombre d’étages.
Un coefficient lié aux eaux de ruissellement.
Inconvénient : l’administration communale devrait effectuer toutes les mesures nécessaires.

Autres :
Traiter de manière différenciée certaines zones et apporter des correctifs lorsque le facteur surface
lèse des propriétaires
Inconvénients : travail considérable pour l’administration et risque de génération d’effets de seuil.
Utilisation d’un tarif échelonné selon le volume d’eau consommée.
Inconvénient : ne répond pas vraiment au problème posé.

Proposition de la commission :

M. Dorthe peut entrer en matière aux conditions suivantes :

-   Le montant à encaisser doit être le même que celui calculé par le CC.
-   Un paramètre indépendant de celui lié à la consommation d’eau doit figurer dans le calcul.
-   De nouvelles simulations sont indispensables.
-   Le mode de calcul doit être transparent pour les citoyens.

2.4. Propositions de modification de la taxe de base annuelle

Il s’agit ici de la proposition principale de ce rapport. La commission a opté pour une
solution simple et compréhensible, comme l'était le projet du CC, et qui corrige au
maximum les lacunes citées ci-dessus. Cette solution permet d'encaisser la même somme
que celle calculée par le CC.

La taxe de base annuelle prévue par le CC s'élève à CHF 0.20 par m2 de surface indicée.
L'indice pris en compte correspond aux IBUS mis à l'enquête dans le nouveau PAL.

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La commission préconise de réduire le montant prévu lié à la surface indicée, qui
passerait à CHF 0.07 par m2 et la compensation se ferait en fonction du volume d'eau
utilisé, soit CHF 0.93 par m3. Cette solution permet de réduire les grandes différences
constatées entre le règlement en vigueur actuellement et le nouveau règlement. Les
écarts maximums cités plus haut se réduisent à une augmentation d'environ 150% et 180%
au lieu de, respectivement, 200% et 340%6.

La taxe d'exploitation reste, par ailleurs, fixée à CHF 1.30 par m3.

M. Dorthe (SEn) a donné son accord de principe pour cette solution lors de son entretien
téléphonique du 30 novembre 2018 avec le président de la commission. Vu que la variable
« consommation d’eau » retrouve une importance prépondérante dans le calcul des taxes
facturées annuellement, M. Dorthe préconise l’établissement d’un forfait annuel de base
afin de garantir à la commune des rentrées financières minimales au cas où, par exemple,
la consommation d’eau diminuerait fortement. D’autres situations imprévisibles pourraient
aussi affecter le financement via la taxation du volume d’eau consommée.

L'argumentation de M. Dorthe laisse la commission un peu perplexe. Elle apprécie de
manière négative l’idée du forfait en fonction de la suppression de l’effet incitatif à
économiser l’eau notamment ; ceci d'autant plus que le nouveau règlement prévoit déjà un
montant lié à la surface, donc indépendant du volume d'eau consommé. Mais, dans
l’espoir d’accélérer l’acceptation par le SEn du règlement modifié, la commission accepte
cette proposition et la transmet au CC, en lui recommandant, cas échéant, d'introduire un
forfait peu élevé. L'introduction d'un forfait annuel nécessite une base règlementaire.

2.5. Autres propositions de modifications

2.5.1.      Taxe de raccordement : selon le règlement en vigueur, la taxe de raccordement
            s'élève à CHF 18.- par m2 indicé. Le REEE prévoit CHF 10.- par m2 indicé mais le
            règlement tarifaire proposé par le CC indique un montant de CHF 7.- par m2
            indicé. Le passage de CHF 18.- CHF à 7.- a été expliqué au sommet de la page 4
            du message 59 du CC et provient de la différence d'indice appliqué (avant : IUS -
            indice d'utilisation du sol, après : IBUS – indice brut d'utilisation du sol). Si
            l'exemple donné arrive exactement au même montant à encaisser, une analyse
            plus précise, zone par zone, donne des différences très marquées7.

            Il en ressort que la nouvelle taxe serait systématiquement inférieure, jusqu'à 50%,
            à celle prélevée selon l'ancien règlement. Seule une zone qui utiliserait la totalité
            du supplément d'IBUS prévu dans le nouveau PAL si certaines conditions sont
            remplies aurait 2% de plus à payer.

            Une augmentation de ce montant de CHF 7.- par m2 indicé permettrait de
            maintenir une unité de traitement avec les anciens cas et tiendrait aussi compte
            de l'augmentation du coût de la vie depuis l'adoption de l'ancien règlement.
            Puisque le REEE prévoit CHF 10.- par m2 indicé, le CC peut ainsi adapter à la
            hausse son règlement tarifaire sans modifier le REEE ; dans ce cas, il perdrait par
            contre sa marge de manœuvre fixée à environ 30%.

2.5.2.      Le nouveau règlement devrait prévoir une disposition transitoire jusqu'à l'entrée
            en vigueur du nouveau PAL et des valeurs des IBUS qui lui en font partie. En effet,
6
    Cf. Annexe 2.
7
    Cf. Annexe 3.

                                                                                               6
si le REEE entre en vigueur avant la mise en vigueur du nouveau PAL, ce sont les
         IBUS en vigueur dans l'ancien PAL qui devront être appliqués et multipliés par le
         nouveau prix au m2 indicé, soit CHF 7.- pour la taxe de raccordement. Il en
         résulterait une perte importante pour la commune et une inégalité de traitement
         flagrante puisqu’actuellement la taxe est de CHF 18.-

         Tant que le nouveau PAL n'est pas approuvé, la taxe de base annuelle ne pourra
         pas non plus se calculer sur les indices prévus dans le nouveau PAL. En utilisant
         les indices actuellement en vigueur, il en résulterait une perte pour la commune.
         Vu l'imminence de l'approbation du nouveau PAL, la perte serait de courte durée
         et surtout placerait l'ensemble des consommateurs sur un pied d'égalité. Par
         contre, le travail administratif pour introduire les indices actuels dans la facturation
         est conséquent et ceci pour une durée d'application très limitée.

         Pour éviter ces complications, la commission propose de reporter l'entrée en
         vigueur du nouveau REEE après l'approbation par l'Etat du nouveau PAL. Dans
         ce cas il faudrait compléter l'article 49 « entrée en vigueur » qui aurait une teneur
         du style : « Le présent règlement entre en vigueur le 1er janvier suivant son
         adoption par le Conseil général, sous réserve de son approbation par la Direction
         de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) et de
         l'approbation par la même DAEC du PAL mis à l'enquête publique du 21
         septembre au 21 octobre 2018 ».

2.5.3.   L'article 12, al. 4 du projet du CC prévoit que pour les nouvelles constructions et
         les travaux de rénovation ou d'agrandissement, des mesures de rétention soient
         prises pour atténuer les débits de pointe. Du point de vue de la commission, seuls
         les agrandissements et rénovations impliquant une augmentation du débit
         devraient exécuter ces mesures de rétention.

2.5.4.   A l'article 13 « raccordement aux égouts publics » il faudrait énoncer le principe
         du raccordement aux égouts publics en limite de zone ou de quartier.

2.5.5.   A l'article 28, al. 4, une nouvelle taxe de raccordement ne devrait être perçue
         qu'en cas d'agrandissement et non pas en cas de rénovation.

2.5.6.   Comme la taxe sur les micropolluants est introduite actuellement sur les factures
         communales, il faudrait aussi lui donner une base légale pour sa perception. Ceci
         pourrait se faire par un article du style « taxes spéciales : la commune peut
         facturer des taxes spéciales que lui imposent les instances supérieures
         (Confédération, canton ou association pour l'épuration des eaux), comme par
         exemple la taxe sur les micropolluants ».

3. Règlement relatif à la distribution de l'eau potable

La commission propose d'approuver ce règlement sous réserve des deux propositions de
correction mentionnées ci-dessous.

Précision : Une partie des taxes prévues se base aussi sur la surface indicée des
parcelles. Mais, ici, contrairement à ce qui se passe dans le cas de l'évacuation et de
l'épuration, la commune a construit les conduites dans toutes les zones, quelle que soit
leur densité. La prise en compte des surfaces est par conséquent logique.

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3.1. Propositions et modifications

3.1.1.   Articles 39 et 40 : comme pour le REEE, une transformation de bâtiment ne doit
         pas nécessairement aboutir à une nouvelle taxe de raccordement. Seule
         l'augmentation du volume devrait être taxée. Il en est de même pour la
         reconstruction d'un bâtiment à la suite d'un incendie ou d'une démolition si elle se
         réalise dans un délai de 10 ans.

3.1.2.   Comme pour le REEE, une disposition transitoire devrait être ajoutée jusqu'à
         l'entrée en vigueur du nouveau PAL. La commission estime également possible
         voire judicieux de reporter son entrée en vigueur après l'approbation du nouveau
         PAL.

3.2. Remarque concernant la taxe de raccordement

Le montant de la taxe de raccordement devrait aussi faire l'objet d'une analyse plus
approfondie, zone par zone, similaire à celle proposée dans l'annexe 3 et éventuellement
être adapté en fonction de cette analyse.

4. Recommandations

En résumé, la commission formule les recommandations suivantes au Conseil communal:

4.1. Scinder la taxe de base annuelle du REEE en une partie liée à la surface indicée et
     une partie liée à la consommation d'eau (voir 2.4. ci-devant).
4.2. Augmenter la taxe de raccordement (voir 2.5.1.).
4.3. Reporter, cas échéant, la mise en vigueur des règlements après l'approbation du
     nouveau PAL (voir 2.5.2. et 3.1.2.).
4.4. Modifier les articles 12, 13 et 28 du REEE (voir 2.5.3., 2.5.4. et 2.5.5.).
4.5. Introduire un article dans le REEE pour pouvoir continuer d'encaisser la taxe sur les
     micropolluants (2.5.6).
4.6. Modifier les articles 39 et 40 du Règlement relatif à la distribution de l'eau potable
     (3.1.1.)
4.7. Analyser le montant de la taxe de raccordement du règlement relatif à la distribution
     de l'eau potable (3.2.)

5. Rapport de minorité

L'article 28 du Règlement du Conseil général traitant des commissions spéciales prévoit la
possibilité d'établir un rapport de minorité. Le présent rapport étant approuvé par les 6
membres de la commission, il n'y aura par conséquent pas de rapport de minorité.

Belfaux, le 14 février 2019.

                                                                                           8
Annexes mentionnées :

- annexe 1 - point 2.2.1. : tableau de la page 4 du message n° 59 du Conseil communal,
- annexe 2 - point 2.4. : tableau Taxe pour simulation
- annexe 3 - point 2.5.1 : tableau Taxes de raccordement pour l'évacuation et l'épuration
                            des eaux

Distribution :

De suite :
- au Conseil communal ;
- à la présidente du Conseil générale Mme Muriel Besson Gumy.

Lors de l'envoi des projets de nouveaux règlements :
- aux membres du Conseil général.

                                                                                            9
10
11
Annexe 3

Belfaux. Taxes de raccordement pour l'évacuation et l'épuration des eaux

Comparaison entre l'ancien règlement (encore en vigueur) et le projet de nouveau
règlement du Conseil communal, calculée sur la base d'une parcelle de 1'000 m2.

zone       Ancien                      Nouveau                     Différence entre
          règlement                   règlement                   nouveau et ancien

                          Taxe à                       Taxe à
           *IUS en      18.-fr/m2                     7.-fr/m2
           vigueur         indexé   **IBUS prévus       indexé
ZV           0.7        12'600.-- Z Centre 1 = 1.20    8'400.--       -50.00%
habitat
ZV           0.8        14'400.-- Z Centre 2 = 1.70   11'900.--       -21.00%
mixte                             evtl suppl. = 0.4   14'700.--       + 2.00%
RFD1         0.35        6'300.--         0.8          5'600.--       -12.00%
RFD2         0.45        8'100.--         0.80         5'600.--       - 45.00%
                                          1.10         7'700.--        -5.00%
RMD          0.5         9'000.--         1.1          7'700.--       -17.00%
ZM           0.5         9'000.--         1.1          7'700.--       -17.00%
ZIG       0.85 public   15'300.--         1.2          8'400.--       -82.00%

* indices figurant dans le règlement communal d'urbanisme actuellement en vigueur (IUS = indice
d'utilisation du sol)
** indices figurant dans le règlement communal d'urbanisme mis à l'enquête avec le PAL du 21
septembre au 21 octobre 2018 (IBUS = indice brut d'utilisation du sol)

ZV = zone village
RFD = zone résidentielle faible densité
RMD = zone moyenne densité
ZM = zone mixte
ZIG = zone d'intérêt général

Commission des eaux du Conseil général de Belfaux
Projet du 4-12-2018

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