CONGRÈS DES 50 ANS DE LA COMAQ - Atelier 12 Perspective historique des pouvoirs des municipalités depuis 50 ans
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Atelier 12
Perspective historique des pouvoirs des municipalités depuis 50 ans:
des mesures d’urgence au cannabis…
Vive les gouvernements de proximité!
CONGRÈS DES 50 ANS DE LA COMAQ
Québec
25 mai 2018
Me Paul Wayland
Associé directeur
DHC avocats
À PROPOS DE
DUFRESNE HÉBERT COMEAU
Important cabinet d’avocats se consacrant au droit municipal, droit du travail,
litige et droit de l’environnement
En droit municipal, notre engagement ferme
et unique au Québec: être au service exclusif
des municipalités.
Me Paul Wayland
Associé directeur
2
PLAN DE L’ATELIER
1. Introduction
2. 1968 – Naissance de la COMAQ
3. 1968 – Nouveaux pouvoirs d’enquête à la Commission municipale du Québec
4. 1968 – Protection des cadres et officiers municipaux
5. Quelques lois marquantes pour le monde municipal
6. 2001 – Loi sur la sécurité civile
7. 2006 – Loi sur les compétences municipales
8. 2017 – Projet de loi C‐45 concernant le cannabis
9. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des municipalités
10. 2017 – Projet de loi 122 sur les gouvernements de proximité
11. Conclusion
3
1. Introduction
‐ Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des
gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs
pouvoirs
‐ Projet de loi 122 (2017, chapitre 13)
‐ Sanctionnée et entrée en vigueur le 16 juin 2017
(sauf pour certaines dispositions qui sont entrées en vigueur le 1er
janvier 2018)
‐ « Corrigée/complétée » par le Projet de loi 155 – Loi modifiant diverses
dispositions législatives concernant le domaine municipal et la Société
d’habitation du Québec (2018, chapitre 8, sanctionnée le 19 avril 2018)
41. Introduction
‐ Des « créatures » qu’elles étaient (et qu’elles sont toujours…), les municipalités
sont désormais devenues, de par la Loi, des gouvernements de proximité…
‐ Un jalon législatif historique?
‐ Un geste politique?
‐ D’où cela vient‐il?
‐ Et qu’est‐ce que cela signifie concrètement pour les municipalités?
‐ Réflexion sur la portée de cette déclaration législative, à la lumière d’une
rétrospective historique (choisie) de certains pouvoirs accordés (ou retirés…)
aux municipalités québécoises depuis 50 ans
52. 1968 - Naissance de la COMAQ
‐ « Fin des années 1960, un vent de rébellion flotte dans l’air, et dans les rues.
À travers la musique, la mode, le design et les rebelles qui ont marqué
cette époque, Révolution: You say you want a revolution examine
comment les idées qui dominent notre monde aujourd’hui ont pris
naissance dans les années 1960.
C’est également l’occasion de se tourner vers l’avenir et de se poser la
question: et maintenant, que faire? »
[Source: Révolution « You say you want a revolution » -
Labels et Rebelles 1966-1970, sous la direction de Victoria
Broackes et Geoffrey Marsh, 2017, Musée des Beaux Arts de
Montréal]
62. 1968 - Naissance de la COMAQ
‐ Créée le 5 juillet 1968, la COMAQ bénéficie du statut de corporation
professionnelle proclamée par l’Assemblée nationale par l’entremise d’une loi
privée
‐ Loi constituant la Corporation des officiers municipaux agréés du Québec (1968,
chapitre 112)
‐ Sanctionnée et entrée en vigueur le 5 juillet 1968
‐ Préambule:
ATTENDU que Paul‐André Robitaille, de Courville, Daniel Leclerc, de Villeneuve, Jacques
Simoneau, de Giffard, Guy Ferland, de Sillery, Roger Gauvin, de Vanier, Louis‐Jacques
Laflamme, de Notre‐Dame des Laurentides, Georges Henri Légaré, de Les Saules, Robert
Légaré, de Charlesbourg et Paul‐André Cantin, de Loretteville, tous mandatés par l'Institut
des Officiers Municipaux de Finance et d'Administration du Québec ont, par leur pétition,
représenté:
72. 1968 - Naissance de la COMAQ
Que les organismes déjà existants ne disposent pas de pouvoirs suffisants
pour assurer la protection du public et sauvegarder les intérêts
professionnels de leurs membres;
Qu'il est devenu nécessaire de grouper les officiers municipaux en une
corporation professionnelle afin de contrôler l'utilisation du titre d‘ « officier
municipal agréé » (OMA);
- Buts de la COMAQ:
4. Les buts de la corporation sont les suivants:
a) grouper les secrétaires‐trésoriers, greffiers, trésoriers et gérants des corporations
municipales de cité ou de ville, ainsi que tous autres officiers municipaux de cité ou
de ville dont la fonction est reconnue suivant les règlements adoptés à cette fin par
la corporation;
82. 1968 - Naissance de la COMAQ
b) aider au perfectionnement de ses membres, et à cette fin, mettre à leur
disposition des cours, des conférence et autres activités semblables;
c) étudier, favoriser et développer de toutes manières les intérêts
économiques, sociaux et professionnels de ses membres.
- C’est là l’ADN de la COMAQ!
- Pouvoirs réglementaires de la COMAQ:
8. La corporation a le pouvoir d'adopter, modifier, abroger des règlements concernant:
a) l'admission et la discipline des membres de la corporation;
b) l'établissement de catégories parmi ses membres suivant leur formation;
92. 1968 - Naissance de la COMAQ
c) les normes de conduite que doivent suivre ses membres et le respect de ces
normes au moyen des sanctions suivantes:
1. la réprimande,
2. la suspension,
3. l'expulsion,
4. une amende d'au plus cent dollars pour une première infraction et
d'au plus cinq cent dollars pour toute infraction subséquente
recouvrable selon la procédure prévue par le règlement;
- C’est merveilleux tout cela…mais dans quel contexte s’inscrit la
naissance de la COMAQ?
103. 1968 - Nouveaux pouvoirs d’enquête à la
Commission municipale du Québec
‐ Loi modifiant la Loi de la Commission municipale
‐ L.Q. 1968, chapitre 49
‐ En 1968, le législateur québécois a investi la Commission municipale de
l’obligation d’enquêter, sur demande expresse du gouvernement, sur tout
aspect de l’administration d’une municipalité (art. 3)
‐ Cette nouvelle compétence s’ajoute à celle qui permettait déjà à la
Commission de faire enquête sur les finances d’une municipalité (de son
propre chef ou à la demande du Ministre des Affaires municipales)
113. 1968 - Nouveaux pouvoirs d’enquête à la
Commission municipale du Québec
‐ La Commission est investie d’un large pourvoir d’enquête:
‐ Accès à tous les documents municipaux nécessaires
‐ Pouvoirs et immunités conférés par la Loi sur les commissions d’enquête
‐ Pouvoir de recommandation, de désigner les responsables d’une
situation, de les blâmer, en plus de recommander que des sanctions
soient prises contre eux (de la simple réprimande jusqu’à la destitution)
123. 1968 - Nouveaux pouvoirs d’enquête à la
Commission municipale du Québec
‐ La Commission obtient aussi à cette époque le pouvoir de demander à un
juge de la Cour supérieure de déclarer une municipalité en tutelle:
SECTION V A
DE L’ASSUJETTISSEMENT D’UNE MUNICIPALITÉ AU CONTRÔLE DE LA COMMISSION
43a. Si au cours ou au terme d’une enquête qu’elle fait en vertu du dernier alinéa du
paragraphe 1 de l’article 22, la Commission constate des faits qui lui donnent des raisons
sérieuses de croire qu’il y a eu quelque malversation, abus de confiance ou autre inconduite
de la part d’un ou de plusieurs membres du conseil ou officiers de la municipalité, elle peut
présenter à un juge de la Cour supérieure du district dont relève cette municipalité une
requête pour faire ordonner qu’elle soit assujettie au contrôle de de Commission.
‐ Le gouvernement possède aussi ce pouvoir de décréter la tutelle d’une
municipalité et de l’assujettir au contrôle de la Commission municipale
133. 1968 - Nouveaux pouvoirs d’enquête à la
Commission municipale du Québec
‐ Un bon nombre d’enquêtes menées par la Commission municipale
s’intéressent particulièrement à la problématique de corruption ou de conflits
d’intérêts :
‐ L’enquête sur la Cité de Pointe‐aux‐Trembles
‐ L’enquête sur la Ville d’Anjou
‐ L’enquête sur la Cité de Saint‐Léonard
‐ L’enquête sur la Paroisse de Saint‐Didace
‐ L’enquête concernant la Cité de Saint‐Michel
‐ Voir aussi le rapport Malouf (Commission d’enquête sur le coût de la 21e
olympiade)
143. 1968 - Nouveaux pouvoirs d’enquête à la
Commission municipale du Québec
‐ Il faut remarquer que les enquêtes de la Commission municipale portent sur
une époque de développement urbain soutenu associée à un contexte de
modernisation et d’expansion des infrastructures publiques
‐ Ces enquêtes et rapports ont fait évoluer la législation municipale; elles n’ont
pas tant révélé les lacunes des lois municipales que l’ignorance ou le non‐
respect délibéré de celles‐ci par certains élus et fonctionnaires municipaux…
‐ La nécessité qu’ils suivent une formation en administration publique témoigne
d’ailleurs de cette préoccupation présente dans bon nombre de rapports
d’enquête
[Source: Mes Jean Hétu et Alain R. Roy, avec la collaboration de Me Lise Vézina, Éthique et
gouvernance municipale: Guide de prévention des conflits d’intérêts, 2011, Les Éditions CCH,
Société Wolters Kluwer]
154. 1968 – Protection des cadres et officiers
municipaux
‐ Les débuts d’une fonction publique indépendante!
‐ En 1962, la Loi des cités et villes est modifiée pour prévoir un droit d'interjeter
appel à la Commission municipale en cas de destitution ou de réduction de
traitement du greffier, du trésorier (ou secrétaire‐trésorier), du chef de police
ou d'une autre personne exerçant des fonctions analogues (Loi modifiant la Loi
des cités et villes, S.Q. 1962, c. 49, art. 3).
‐ Le 5 juillet 1968, le même droit d'appel est accordé aux secrétaires‐trésoriers
des municipalités rurales qui ont été en fonction depuis 24 mois consécutifs
(Loi modifiant le Code municipal, S.Q. 1968, c. 85, art. 1). Cette même année,
le législateur crée la Commission de police du Québec et lui confère la
responsabilité d'entendre les appels des directeurs ou chefs de police
municipaux (Loi de police, S.Q. 1968, c. 17, art. 63).
164. 1968 – Protection des cadres et officiers
municipaux
‐ C'est également en 1968 qu'on attribue à la Commission municipale le pouvoir
d'ordonner à la municipalité d'indemniser son fonctionnaire pour les dépenses
qu'il a engagées pour son appel lorsque celui‐ci est maintenu (Loi modifiant la
Loi des cités et villes, S.Q. 1968, c. 53, art. 1; Loi modifiant le Code municipal,
S.Q. 1968, c. 85, art. 1).
‐ Le 18 décembre 1968, le droit d'appel est élargi pour couvrir tous les
fonctionnaires des villes qui ne sont pas des salariés au sens du Code du travail
(Loi modifiant de nouveau la Loi des cités et villes, S.Q. 1968, c. 55, art. 27).
[Source: Me Jean Hétu et Me Yvon Duplessis, Droit municipal - Principes généraux et
Contentieux, CCH, Société Wolters Kluwer, paragraphe 5.16]
175. Quelques lois marquantes pour le monde
municipal
‐ En 1968, le Ministère des Affaires municipales a 50 ans
‐ Au début, il s’agissait d’un simple Département des Affaires municipales qui
deviendra ensuite un Ministère avec la révolution tranquille en 1961
‐ Au fil des ans, le Ministère des Affaires municipales a plusieurs fois changé de
nom …
‐ 1961 Ministère des Affaires municipales
‐ 1998 Ministère des Affaires municipales et de la Métropole
‐ 2003 Ministère des Affaires municipales, du Sport et du Loisir
‐ 2005 Ministère des Affaires municipales et des Régions
‐ 2008 Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l'Occupation du territoire
‐ 2014 Ministère des Affaires municipales et de l'Occupation du territoire
185. Quelques lois marquantes pour le monde
municipal
‐ Les personnes suivantes ont conduit la destinée du Ministère au cours des 50
dernières années:
Lucien Cliche (1961‐1962) Claude Ryan (1990‐1994)
Pierre Laporte (1962‐1966) Guy Chevrette (1994‐1996)
Robert Lussier (1967‐1970) Rémy Trudel (1996‐1998)
Maurice Tessier (1970‐1973) Louise Harel (1998‐2002)
Victor C. Goldbloom (1973‐1976) André Boisclair (2002‐2003)
Guy Tardif (1976‐1980) Jean‐Marc Fournier (2003‐2005)
Jacques Léonard (1980‐1984) Nathalie Normandeau (2005‐2009)
Alain Marcoux (1984‐1985) Laurent Lessard (2009‐2012)
André Bourbeau (1985‐1988) Sylvain Goudreault (2012‐2014)
Pierre Paradis (1988‐1989) Pierre Moreau (2014‐2016)
Yvon Picotte (1989‐1990) Marin Coiteux (depuis 2016)
195. Quelques lois marquantes pour le monde
municipal
1968
‐ Loi modifiant de nouveau la Loi des cités et villes (L.Q. 1968, chapitre 55, art. 96),
pour abroger la possibilité de tenir une séance du Conseil à huis clos (ancien art.
349 LCV)
1969
‐ Lois créant les communautés urbaines (Québec, Montréal et Outaouais)
1971
- Loi sur l’évaluation foncière
205. Quelques lois marquantes pour le monde
municipal
1972
‐ Loi de la qualité de l’environnement
1973
‐ Loi sur l’expropriation
1976
‐ Loi autorisant les municipalités à percevoir un droit sur les
mutations immobilières
1978
‐ Loi sur la protection du territoire agricole
1979
‐ Loi sur la fiscalité municipale
‐ Loi sur l’aménagement et l’urbanisme
215. Quelques lois marquantes pour le monde
municipal
1982
‐ Loi sur l’accès aux documents des organismes
publics et sur la protection des renseignements
personnels
1987
‐ Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités
1988
‐ Loi sur le traitement des élus municipaux
‐ Loi sur l’organisation territoriale municipale
2000
‐ Gouvernement du Parti québécois:
Loi portant réforme de l’organisation territoriale municipale des régions
métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais (Projet de loi 170,
2000, chapitre 56)
225. Quelques lois marquantes pour le monde
municipal
2003
‐ Gouvernement du Parti libéral:
Loi concernant la consultation des citoyens sur la réorganisation territoriale
de certaines municipalités (Projet de loi 9, 2003, chapitre14)
2010
‐ Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale
Nombre de lois ayant modifié la Loi sur les cités et villes de 1968 à 2018?
‐ 224 lois distinctes!
‐ Et sans doute autant pour le Code municipal…
235. Quelques lois marquantes pour le monde
municipal
‐ À quand l’adoption du Code des municipalités?
Ce ne peut être qu’imminent, car on y travaille d’arrache‐pied depuis…
1947…!
246. 2001 – Loi sur la sécurité civile
‐ Les catastrophes « à l’origine » de cette prise de conscience du rôle
fondamental des municipalités dans la gestion d’une situation d’exception:
‐ 1996 – déluge du Saguenay
‐ 1998 – crise du verglas
(sans parler des inondations malheureusement trop fréquentes
(2011 St‐Jean‐sur‐Richelieu, 2017 Gatineau et Rigaud (et bien
d’autres)), et de la tragédie de Lac‐Mégantic 2013)
‐ Rôle du maire en cas de force majeure:
‐ Les tribunaux ont maintes fois reconnu (depuis au moins 1896) au maire
le pouvoir d’accorder seul des contrats, et de lier ainsi sa municipalité,
lorsque la vie ou la santé de la population est en danger
256. 2001 – Loi sur la sécurité civile
- Ce pouvoir est désormais codifié à l’article 573.2 LCV (937 CM):
« 573.2. Malgré les articles 573, 573.1 et 573.3.0.2, dans un cas de force majeure de
nature à mettre en danger la vie ou la santé de la population ou à détériorer
sérieusement les équipements municipaux, le maire peut décréter toute dépense qu’il
juge nécessaire et octroyer tout contrat nécessaire pour remédier à la situation. Dans
ce cas, le maire doit faire un rapport motivé au conseil dès la première assemblée qui
suit. Cependant, si la municipalité est dotée d’un comité exécutif et si ce comité siège
avant la première séance du conseil qui suit, le maire fait un rapport motivé à ce
comité. Le rapport du maire est alors déposé au conseil dès la première séance qui
suit. »
- Voir aussi l'article 67 du Code criminel (toujours en vigueur…)
‐ La Loi sur la sécurité civile, sanctionnée le 20 décembre 2001, constitue à
notre avis une application concrète de la reconnaissance des municipalités
comme gouvernements de proximité (et ce, bien avant le Projet de loi 122!)
266. 2001 – Loi sur la sécurité civile
‐ Objet de la loi – 4 dimensions:
1. La présente loi a pour objet la protection des personnes et des biens contre les
sinistres. Cette protection est assurée par des mesures de prévention, de préparation
des interventions, d’intervention lors d’un sinistre réel ou imminent ainsi que par des
mesures de rétablissement de la situation après l’événement.
‐ Définitions (article 2):
1° «sinistre majeur» : un événement dû à un phénomène naturel, une défaillance
technologique ou un accident découlant ou non de l’intervention humaine, qui cause de
graves préjudices aux personnes ou d’importants dommages aux biens et exige de la
collectivité affectée des mesures inhabituelles, notamment une inondation, une secousse
sismique, un mouvement de sol, une explosion, une émission toxique ou une pandémie ;
2° «sinistre mineur» : un événement exceptionnel de même nature qu’un sinistre majeur
mais qui ne porte atteinte qu’à la sécurité d’une ou de quelques personnes;
3° «autorités responsables de la sécurité civile» : les municipalités locales, les autorités à
qui celles‐ci ont délégué leur responsabilité en matière de sécurité civile et celles qui sont,
en vertu de la loi, compétentes à cet égard dans tout ou partie de leur territoire;
276. 2001 – Loi sur la sécurité civile
‐ Une municipalité locale peut déclarer l’état d’urgence, lorsqu’un sinistre
majeur, réel ou imminent, exige une action immédiate qu’elle estime ne pas
pouvoir réaliser dans le cadre de ses règles de fonctionnement habituelles
(art. 42 LSC)
‐ Pouvoirs très larges:
47. Au cours de l’état d’urgence, malgré toute disposition contraire, sous la réserve de
respecter toute mesure prise en vertu de l’article 93, la municipalité ou toute personne
habilitée à agir en son nom en vertu de la déclaration d’état d’urgence peut, sans délai
et sans formalité, pour protéger la vie, la santé ou l’intégrité des personnes:
1° contrôler l’accès aux voies de circulation ou au territoire concerné ou les soumettre à
des règles particulières ;
2° accorder, pour le temps qu’elle juge nécessaire à l’exécution rapide et efficace des
mesures d’intervention, des autorisations ou dérogations dans les domaines qui
relèvent de la compétence de la municipalité ;
286. 2001 – Loi sur la sécurité civile
3° ordonner, lorsqu’il n’y a pas d’autre moyen de protection, l’évacuation des personnes de
tout ou partie du territoire concerné qu’elle détermine ou, sur avis de l’autorité responsable de
la protection de la santé publique, leur confinement et veiller, si celles‐ci n’ont pas d’autres
ressources, à leur hébergement, leur ravitaillement et leur habillement ainsi qu’à leur sécurité ;
4° requérir l’aide de tout citoyen en mesure d’assister les effectifs déployés ;
5° réquisitionner dans son territoire les moyens de secours et lieux d’hébergement privés
nécessaires autres que ceux requis pour la mise en œuvre d’un plan de sécurité civile adopté en
vertu du présent chapitre ou du chapitre VI ;
6° faire les dépenses et conclure les contrats qu’elle juge nécessaires.
La municipalité, les membres du conseil et les personnes habilitées à agir en vertu de la
déclaration ne peuvent être poursuivis en justice pour un acte accompli de bonne foi dans
l’exercice de ces pouvoirs.
297. 2006 – Loi sur les compétences municipales
‐ Une loi fort attendue par le monde municipal
‐ Projet de loi 62, sanctionné le 24 mai 2005 et entré en vigueur le 1er janvier
2006
‐ Objectif: attribuer aux municipalités locales et aux MRC, dans divers domaines
de leurs compétences, des pouvoirs administratifs et règlementaires en des
termes généraux afin d’accentuer leur marge de manœuvre dans l’exercice de
leurs compétences
‐ Principe d’interprétation important:
2. Les dispositions de la présente loi accordent aux municipalités des pouvoirs leur
permettant de répondre aux besoins municipaux, divers et évolutifs, dans l’intérêt de leur
population. Elles ne doivent pas s’interpréter de façon littérale ou restrictive.
307. 2006 – Loi sur les compétences municipales
‐ Le Projet de loi 21 (ajouté en 2006 à la LCM (2006, chapitre 31)) y prévoit trois
(3) nouveaux pouvoirs distincts accordés aux municipalités locales en matière
d’aide aux entreprises:
1. Aide pour relocaliser sur son territoire une entreprise commerciale ou
industrielle qui y est déjà présente (art. 90, al. 3 LCM);
2. Programme d’aide sous forme de crédit de taxes (art. 92.1 et ss LCM)
3. Aide à l’exploitant d’une entreprise privée (art. 92.1 al. 2 LCM)
‐ D’abord à l’essai, ces trois (3) nouveaux pouvoirs ont obtenu leur
« permanence » en 2008 (L.Q. 2008, chapitre 18)
318. 2017 – Projet de loi C-45 concernant le cannabis
‐ Avril 2017: dépôt du projet de loi fédéral C‐45 intitulé Loi concernant le
cannabis et modifiant la Loi règlementant certaines drogues et autres
substances, le Code criminel et d’autres lois afin de légaliser certaines activités
reliées au cannabis au Canada
‐ Toujours à l’étude devant le Sénat
‐ Entrée en vigueur prévue à l’été ou à l’automne 2018
‐ Légalisation de la possession de cannabis
‐ Dans la foulée du projet de loi fédéral, dépôt du Projet de loi 157 par le
gouvernement du Québec: Loi constituant Société québécoise du cannabis,
édictant la Loi encadrant le cannabis et modifiant diverses dispositions en
matière de sécurité routière
328. 2017 – Projet de loi C-45 concernant le cannabis
‐ Le rôle des municipalités: impacts en matière d’aménagement du territoire
et de sécurité publique
‐ Règlementer (via le règlement de zonage) l’emplacement des points de
vente au détail (SQDC) et les lieux de production autorisés
‐ Adopter des règles de consommation du cannabis dans les lieux publics
339. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
‐ Le choix fut difficile …car les tribunaux soufflent tantôt le chaud, tantôt le froid sur
le rôle fondamental des municipalités
‐ Laurentide Motels Ltd. c. Ville de Beauport, [1989] 1 R.C.S. 705
« … Une corporation politique, comme une corporation municipale, est entièrement une
créature de la loi.
(…)
Par contre, les corporations municipales n’ont ni droits ni pouvoirs, sauf ceux que leur
confère la loi. Une corporation municipale ne peut excéder les pouvoirs que lui confère la
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., chap. C‐19, ou une autre loi, sous peine de nullité. En
principe donc, les corporations municipales sont assujetties au droit qui les crée, le droit
public.
349. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
(…)
Selon la common law « publique » établie dans les arrêts Anns et Ville de Kamloops, une
municipalité ne peut être tenue responsable de ses décisions politiques. (Les décisions
politiques sont des décisions de nature politique comme par exemple la décision initiale
d’exercer le pouvoir d’établir un service.) Cependant, dès lors qu’une municipalité
pénètre dans la sphère opérationnelle de ses pouvoirs discrétionnaires, c’est‐à‐dire
lorsqu’elle passe à l'exécution pratique de sa décision politique, elle se trouve assujettie
aux normes de conduite du droit privé. Au Québec, les normes de conduite du droit privé
sont énoncées dans le Code civil et plus particulièrement aux art. 1053 et suiv. C.c.B.‐C. »
359. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
‐ Nanaimo (Ville) c. Rascal Trucking Ltd, [2000] 1 R.C.S. 342
« (…) les municipalités exercent un ensemble assez complet de pouvoirs législatifs et
exécutifs, jouant un rôle qui se rapproche énormément de celui du gouvernement
provincial dont elles sont l’émanation. Néanmoins, contrairement au gouvernement
provincial, les municipalités ne jouissent pas d’un statut constitutionnel
indépendant. (Voir Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844 , au par. 52, et la Loi
constitutionnelle de 1867, par. 92(8) et 92(16).) Quoique les organismes administratifs
soient également titulaires de pouvoirs délégués par des lois, ils ne se substituent pas à
l’assemblée législative et au pouvoir exécutif des provinces au même titre que les
municipalités qui, elles, constituent essentiellement des gouvernements délégués.
(…) les conseillers municipaux, pour leur part, sont élus en vue de la réalisation d’un
programme politique. L’expérience et la compétence en droit municipal et en
planification municipale sont des qualités souhaitables, mais nul n’est tenu de les
posséder pour être élu conseiller. Vu la variété appréciable des questions qui
ressortissent à l’autorité des municipalités, il est peu probable que la plupart des
conseillers acquièrent de telles connaissances spécialisées même au bout d’un laps de
temps assez long.
369. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
(…) Les conseillers municipaux sont élus par les commettants qu’ils représentent et, de ce fait, ils
sont plus au courant des exigences de leur collectivité que ne le sont les tribunaux. Le fait que
les conseils municipaux sont composés de représentants élus de leur collectivité et, partant,
qu’ils sont responsables devant leurs commettants est un élément pertinent de l’examen des
décisions prises dans les limites de leur compétence. La réalité qui veut que les municipalités
doivent souvent soupeser des intérêts complexes et opposés pour arriver à des décisions
conformes à l’intérêt public est tout aussi importante. Bref, les considérations qui précèdent
justifient que l’on fasse preuve de retenue dans le cadre de l’examen des décisions prises par les
municipalités dans les limites de leur compétence.
L’arrêt Kruse c. Johnson, [1898] 2 Q.B. 91 (Div. Ct.), a longtemps fait autorité au Canada quant
au caractère raisonnable des règlements municipaux. Lord Russell of Killowen y invite les
tribunaux à user de circonspection lorsqu’il s’agit de statuer sur le caractère déraisonnable
d’une telle mesure (à la p. 100):
[TRADUCTION] Un règlement n’est pas déraisonnable simplement parce que certains juges
peuvent estimer qu’il va au‐delà de ce qui est prudent ou nécessaire ou commode, ou parce
qu’il n’est pas assorti d’une réserve ou d’une exception qui devrait y figurer de l’avis de certains
juges. Il n’est sans doute pas exagéré de dire que, lorsqu’une question touche directement et
principalement les habitants du comté, qui ont le droit de choisir ceux qu’ils jugent les plus aptes
à les représenter au sein du corps municipal, on peut faire confiance à ces représentants pour ce
qui est de comprendre mieux que les juges ce qui leur convient.
379. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
Ou bien, comme le juge McLachlin l’a exprimé plus récemment dans Shell, précité, à la p. 244:
Il ressort d’un commentaire récent que l’on commence à s’accorder pour dire que les tribunaux
doivent respecter la responsabilité qu’ont les conseils municipaux élus de servir leurs électeurs et
de prendre garde de substituer à l’opinion de ces conseils leur propre avis quant à ce qui est dans
le meilleur intérêt des citoyens. À moins qu’il ne soit clairement démontré qu’une municipalité a
excédé ses pouvoirs en prenant une décision donnée, les tribunaux ne devraient pas conclure
qu’il en est ainsi. Dans les cas où il n’y a pas d’attribution expresse de pouvoirs, mais où ceux‐ci
peuvent être implicites, les tribunaux doivent se montrer prêts à adopter l’interprétation
«bienveillante» évoquée par notre Cour dans l’arrêt Greenbaum et à conférer les pouvoirs par
déduction raisonnable. Quelles que soient les règles d’interprétation appliquées, elles ne
doivent pas servir à usurper le rôle légitime de représentants de la collectivité que jouent les
conseils municipaux.
389. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
‐ Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), [2012] 1 R.C.S. 5
« [19] Il ressort de la jurisprudence que la révision des règlements municipaux doit refléter
le large pouvoir discrétionnaire que les législateurs provinciaux ont traditionnellement conféré
aux municipalités en matière de législation déléguée. Les conseillers municipaux qui adoptent
des règlements accomplissent une tâche qui a des répercussions sur l’ensemble de leur
collectivité et qui est de nature législative plutôt qu’adjudicative. Les règlements municipaux
ne sont pas des décisions quasi judiciaires. Ils font plutôt intervenir toute une gamme de
considérations non juridiques, notamment sur les plans social, économique et
politique. Comme l’a dit le juge LeBel au nom de la majorité dans Pacific National Investments
Ltd. c. Victoria (Ville), 2000 CSC 64 , [2000] 2 R.C.S. 919 , par. 33, « les administrations
municipales forment des institutions démocratiques. » Dans ce contexte, la norme de la
décision raisonnable signifie que les tribunaux doivent respecter le devoir qui incombe aux
représentants élus de servir leurs concitoyens, qui les ont élus et devant qui ils sont ultimement
responsables. »
399. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
‐ Ville de Westmount et al. c. Procureur général du Québec, 2001 CanLII 13655
(QC CA) (requête pour autorisation de pourvoi à la Cour suprême rejetée)
« [22] Si, depuis 1867, les lois générales (le premier Code municipal date de 1870) et
particulières visant l’organisation municipale de la province et plus spécialement de l’île de
Montréal ont subi de nombreuses modifications, les années 1960 marquent le départ d’une
ère nouvelle. Plusieurs modifications sont apportées à la gestion du territoire, soulignées
par une volonté législative de plus en plus évidente de forcer les regroupements
municipaux et de créer des instances régionales comme les communautés urbaines et les
municipalités régionales de comté.
(…)
[112] Comme nous l’avons souligné, l’une des prémisses importante, voire essentielle au
principal syllogisme juridique des villes, consiste à prétendre que, bien que non
constitutionnellement protégée comme telle, la municipalité demeure une institution
essentielle au développement culturel et social d’une minorité et qu'à ce titre, elle ne peut
donc plus être éliminée par une législature, malgré la compétence exclusive de l’article
92(8) de la Loi constitutionnelle de 1867.
409. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
(…)
[115] La reconnaissance de cette réalité sociologique ne doit cependant pas faire oublier
que le Parlement et les législatures ont, dans leur champ de compétence respectif, le pouvoir
d’imposer leur choix politique et que les tribunaux n’ont d’autre devoir que celui de contrôler
la constitutionalité des lois qui incarnent ces choix. La juge Wilson, dans Renvoi relatif au
projet de loi 30, écrivait [56].
Avant d’entreprendre l’examen du pourvoi au fond, je tiens à souligner comme l’a fait
le juge en chef de l’Ontario en Cour d’appel, qu’il n’appartient nullement à la Cour de
déterminer si, du point de vue de la politique générale, il est souhaitable qu’il y ait un
système catholique financé par les fonds publics. C’est au législateur qu’incombe cette
tâche‐là. Le seul point litigieux dont nous nous trouvons saisis est celui de la
compatibilité du projet de loi 30 avec la Constitution du Canada.
419. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
[116] Il est de jurisprudence constante et ce depuis le début de la Confédération que les
législatures ont compétence complète sur les institutions municipales d’une part et que les
municipalités n’ont aucun statut constitutionnel indépendant d’autre part. Elles sont, suivant
l’expression consacrée, des créatures des législatures. À titre d’illustration, trois arrêts
d’époques différentes peuvent être cités.
[117] Le juge en chef Ritchie, au XIXe siècle, a repris à son compte les propos du juge Field
dans Meriwether c. Garrett (102 U.S. 472), suivant lesquels:
Municipal corporations are mere instrumentalities of the State for the more
convenient administration of local government. Their powers are such as the
legislature may confer, and these may be enlarged, abridged, or entirely withdrawn at
its pleasure. This is common learning, found in all adjudications on the subject of
municipal bodies and repeated by text‐writers.
429. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
(…)
Le juge LeBel, au XXIe siècle[61]:
Les administrations municipales forment des institutions démocratiques. Elle permettent
aux membres d'une collectivité de s'organiser pour vivre ensemble. Cependant, même
dans ce contexte, nul ne peut contester la proposition selon laquelle les administrations
municipales sont des créatures du législateur ‐‐ une administration municipale ne
possède que les pouvoirs que lui confère une mesure législative provinciale:
Créature de la loi, une municipalité ne possède que les pouvoirs que lui ont été
délégués expressément ou qui découlent directement de pouvoirs ainsi délégués ...
(…)
439. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
[118] Le juge Iacobucci, dans Ontario English Catholic Teachers’ Assn. c. Ontario (Procureur
général), a fait sien l’énoncé suivant du juge Campbell:
Le juge Campbell a bien énoncé le droit à cet égard dans Ontario Public School Boards'
Assn., précité, p. 361:
[TRADUCTION] Les administrations municipales et les institutions municipales à
vocation particulière comme les conseils scolaires sont des créatures du
gouvernement provincial. Sous réserve des limites constitutionnelles de l‘art. 93 de
la Loi constitutionnelle de 1867, ces institutions n'ont aucun statut constitutionnel ni
aucune autonomie indépendante, tandis que la province a le pouvoir juridique absolu
et sans réserve de les traiter comme elle l'entend.
(…)
[120] À notre avis, cette compétence provinciale absolue autorise donc le législateur à
modifier les structures comme il l’entend.
449. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
‐ Les Entreprises Sibeca Inc. c. Municipalité de Frelighsburg, [2004] 3 R.C.S. 304
« L’adoption, la modification ou l’annulation d’un règlement de zonage ne sont pas, en
elles‐mêmes, sources de responsabilité d’une municipalité même si ces actes entraînent
une diminution de valeur des terrains visés. En vertu du droit public, une municipalité
bénéficie d’un grand pouvoir discrétionnaire dans l’exercice de son pouvoir de
réglementation.
(…)
Les municipalités exercent des fonctions qui requièrent la prise en considération d’intérêts
multiples, parfois contradictoires. Pour favoriser pleinement la résolution démocratique des
conflits politiques, les corps publics élus doivent disposer d’une marge de manœuvre
considérable. Hors d’un contexte constitutionnel, il serait inconcevable que les tribunaux
459. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
s’immiscent dans ce processus et s’imposent comme arbitres pour dicter la prise en
considération d’un intérêt particulier. Ils ne peuvent intervenir que s’il y a preuve de
mauvaise foi. La lourdeur et la complexité des fonctions inhérentes à l’exercice du pouvoir
de réglementation justifient l’incorporation d’une protection, tant en droit civil qu’en
common law.
(…)
On peut conclure de cette analyse que l’immunité de droit public attachée à l’exercice du
pouvoir législatif et réglementaire peut être intégrée dans le régime de responsabilité
applicable aux organismes publics. La formulation de l’art. 1457 du Code civil du Québec
permet d’incorporer l’obligation faite au demandeur de démontrer que le corps public a agi
de mauvaise foi ou dans des circonstances qui font conclure à sa mauvaise foi.
469. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
‐ 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Ville de Hudson,
[2001] 2 R.C.S. 241
« LE JUGE L’HEUREUX‐DUBÉ — Le contexte de ce pourvoi nous invite à constater que notre
avenir à tous, celui de chaque collectivité canadienne, dépend d’un environnement
sain. Comme l’a affirmé le juge de la Cour supérieure : [TRADUCTION] « Il y a vingt ans,
on se préoccupait peu de l’effet des produits chimiques, tels les pesticides, sur la
population. Aujourd’hui, nous sommes plus sensibles au genre d’environnement dans
lequel nous désirons vivre et à la qualité de vie que nous voulons procurer à nos enfants »
((1993), 19 M.P.L.R. (2d) 224, p. 230). Notre Cour a reconnu que « [n]ous savons tous que,
individuellement et collectivement, nous sommes responsables de la préservation de
l’environnement naturel [. . .] la protection de l’environnement est [. . .] devenue une valeur
fondamentale au sein de la société canadienne » : Ontario c. Canadien Pacifique Ltée,
[1995] 2 R.C.S. 1031, par. 55. Voir également Friends of the Oldman River Society c.
Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, p. 16‐17.
479. Jurisprudence marquante sur l’autonomie des
municipalités
(…)
Cette instance surgit à une époque où les questions de gestion des affaires publiques sont
souvent examinées selon le principe de la subsidiarité. Ce principe veut que le niveau de
gouvernement le mieux placé pour adopter et mettre en œuvre des législations soit celui qui
est le plus apte à le faire, non seulement sur le plan de l’efficacité mais également parce
qu’il est le plus proche des citoyens touchés et, par conséquent, le plus sensible à leurs
besoins, aux particularités locales et à la diversité de la population.
4810. 2017 – Projet de loi 122 sur les gouvernements
de proximité
‐ Enfin! ou !?!?!?
‐ Outre le contexte historique précité, il ne faudrait pas passer sous silence la présentation
du Livre blanc municipal intitulé « L’avenir a un lieu », présenté le 23 novembre 2012 par
l’UMQ, et des représentations de la FQM, qui auront eu le mérite de « secouer » le
gouvernement
‐ Préambule du Projet de loi 122:
ATTENDU QUE l’Assemblée nationale reconnaît que les municipalités sont, dans l'exercice
de leurs compétences, des gouvernements de proximité faisant partie intégrante de
l'État québécois;
4910. 2017 – Projet de loi 122 sur les gouvernements
de proximité
ATTENDU QUE les élus municipaux possèdent la légitimité nécessaire, au sens de la démocratie
représentative, pour gouverner selon leurs attributions;
ATTENDU QUE les municipalités exercent des fonctions essentielles et offrent à leur population
des services qui contribuent à maintenir un milieu de vie de qualité, sécuritaire et sain,
notamment dans un contexte de développement durable, de réduction des émissions de gaz à
effet de serre et d'adaptation aux changements climatiques;
ATTENDU QU’ au sein des gouvernements de proximité, la participation et l’engagement des
citoyens et des groupes qui les représentent, ainsi que l’accès à l’information, sont nécessaires
pour définir une vision concertée du développement et assurer sa durabilité sur les plans
environnemental, social et économique;
ATTENDU QU' il est opportun de modifier certaines lois afin d'augmenter l' autonomie et les
pouvoirs des municipalités et d'améliorer certains aspects de leur fonctionnement;
5010. 2017 – Projet de loi 122 sur les gouvernements
de proximité
- Cette loi fait partie de ce que certains appellent la trilogie législative, soit:
- Projet de loi 109 – Loi accordant le statut de capitale nationale à la Ville de
Québec et augmentant à ce titre son autonomie et ses pouvoirs (2016,
chapitre 31)
- Projet de loi 121 – Loi augmentant l’autonomie et les pouvoirs de la Ville de
Montréal, métropole du Québec (2017, chapitre 16)
- Projet de loi 122
- Amenant certains à affirmer qu’il s’agit là de la plus grande
décentralisation vers les municipalités de l’histoire du Québec
5110. 2017 – Projet de loi 122 sur les gouvernements
de proximité
‐ Une loi de principe, certes, mais malheureusement avec peu d’articles de
contenu sur ce que signifie exactement cette notion de « gouvernement de
proximité »
‐ Le législateur a plusieurs fois préféré « légiférer » par la voie d’un règlement
« ministériel » (le « Créateur » n’est pas très loin…), par exemple:
‐ Projet de Règlement sur la participation publique en matière
d’aménagement et d’urbanisme, publié à la G.O.Q le 15 novembre 2017
‐ Règlement (à venir?) sur les modalités des avis publics
‐ L’obligation des municipalités d’envoyer certains règlements à Québec,
avec même un certain pouvoir de désaveu (pourtant disparu), fait son
retour avec le Projet de loi 122…
5210. 2017 – Projet de loi 122 sur les gouvernements
de proximité
‐ Néanmoins, force est de constater qu’il s’agit là du début du commencement de
quelque chose… où les municipalités sont clairement appelées à innover; par
exemple:
‐ Nouveau pouvoir de taxation
‐ Nouveau pouvoir de redevances règlementaires
‐ Cette loi a déjà été citée (indirectement il est vrai) à une reprise par les tribunaux:
‐ Gastem Inc. c. Municipalité de Ristigouche‐Partie‐Sud‐Est, jugement de
l’Honorable Nicole Tremblay, J.C.S., 105‐17‐000384‐132, 28 février 2018
« [50] Les municipalités sont reconnues comme palier gouvernemental et doivent assumer
leurs responsabilités dans la protection de l’environnement sur leur territoire en respect du
principe de la subsidiarité. »
5311. Conclusion
‐ Le Projet de loi 122: aussitôt adopté, aussitôt modifié (Projet de loi 155) …
‐ Cette « combinaison législative », jumelée à l’exercice d’un pouvoir
règlementaire « ministériel » ultérieur, est, bien respectueusement, peu
souhaitable comme style de rédaction
‐ Il faut néanmoins à notre avis saluer et reconnaître le Projet de loi 122 comme
un jalon dans l’histoire des municipalités québécoises, qui énonce un principe
d’autonomie fondamental, mais qui à l’évidence nécessitera d’être complété
par une législation cohérente
‐ Reste à voir quelle portée les tribunaux seront prêts à reconnaître à cette loi
qui s’inscrit tout de même dans un corpus historique, législatif et
jurisprudentiel favorisant une plus grande autonomie des municipalités
5411. Conclusion
‐ Il y a eu une bien longue attente AVANT le Projet de loi 122, mais il devra y
avoir un APRÈS Projet de loi 122, passant inévitablement et rapidement par
une réforme en profondeur de la fiscalité municipale
‐ Il faudra se questionner notamment sur l’avenir de la Loi sur l’interdiction de
subventions municipales, et également de certaines dispositions de la Loi sur le
ministère du Conseil exécutif, si l’on veut véritablement parler des
municipalités comme des gouvernements de proximité autonomes et à part
entière…
‐ N’est‐ce pas là en effet le but ultime de la démarche?
55Merci de votre attention!
Me Paul Wayland
Associé directeur
Dufresne Hébert Comeau
800 rue du Square‐Victoria, bureau 4500
Montréal (Québec) H4Z 1J2
Bur: 514‐392‐5719
Cell: 514‐247‐9635
pwayland@dhcavocats.ca
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