Initiative populaire " Pour une monnaie à l'abri des crises : émission monétaire uniquement par la Banque nationale ! (Initiative Monnaie pleine) "
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Votation populaire
du 10 juin 2018
Explications du Conseil fédéral
1 Initiative populaire
« Pour une monnaie à l’abri
des crises : émission
monétaire uniquement par
la Banque nationale !
(Initiative Monnaie pleine) »
2 Loi fédérale sur
les jeux d’argent2
Sur quoi vote-t-on ?
Initiative populaire « Pour une monnaie à l’abri des crises : Premier
émission monétaire uniquement par la Banque nationale ! objet
(Initiative Monnaie pleine) »
L’initiative veut que seule la Banque nationale suisse (BNS)
soit autorisée à créer de l’argent, et non plus les banques
commerciales. Elle veut en outre que la BNS mette l’argent
en circulation « sans dette », à savoir sans contrepartie, et
qu’elle attribue cet argent directement à la Confédération, aux
cantons et à la population. Elle vise ainsi à protéger l’argent
de la clientèle bancaire et à prévenir les crises financières.
Explications pages 4–15
Texte soumis au vote pages 11–12
Loi fédérale sur les jeux d’argent Deuxième
La nouvelle loi veut moderniser le marché suisse des jeux objet
d’argent et renforcer la protection des consommateurs.
Elle entend garantir également que les exploitants de jeux
d’argent continueront d’apporter une contribution au bien
commun.
Explications pages 16–75
Texte soumis au vote pages 26–75
La vidéo explicative :
www.admin.ch/videos
3Premier objet Initiative populaire « Pour une monnaie à l’abri des crises : émission monétaire uniquement par la Banque nationale ! (Initiative Monnaie pleine) » La question à laquelle vous devez répondre est la suivante : Acceptez-vous l’initiative populaire « Pour une monnaie à l’abri des crises : émission monétaire uniquement par la Banque nationale ! (Initiative Monnaie pleine) » ? Le Conseil fédéral et le Parlement vous recommandent de rejeter l’initiative. Le Conseil national a rejeté l’initiative par 169 voix contre 9 et 12 abstentions, le Conseil des États par 42 voix contre 0 et 1 abstention. 4
L’essentiel en bref
L’initiative Monnaie pleine trouve son origine dans la crise Contexte
financière mondiale de 2008 et le fort endettement public et
privé de nombreux pays. Les auteurs de l’initiative voient
dans la création monétaire par les banques une des causes
principales des crises financières.
L’initiative veut que toute la monnaie, tant l’argent liquide Que veut l’initiative ?
que la monnaie scripturale sur nos comptes en banque, soit
créée exclusivement par la Banque nationale suisse (BNS).
Les banques commerciales ne pourraient donc plus créer de
l’argent en accordant des crédits. En outre, la BNS devrait
mettre en circulation « sans dette » – à savoir sans contre-
partie – l’argent nouvellement émis en l’attribuant directe-
ment à la Confédération, aux cantons ou à la population. Par
ce système dit de monnaie pleine, l’initiative vise à mieux
protéger l’argent de la clientèle bancaire et à prévenir les
crises financières.
Le Conseil fédéral et le Parlement rejettent l’initiative. Le Position du
système de monnaie pleine proposé ne permettrait pas de Conseil fédéral
garantir la stabilité financière. Du reste, aucun pays n’a jamais et du Parlement
adopté un tel système, qui impliquerait un changement
radical par rapport au système actuel, qui fonctionne bien.
Un tel système affaiblirait le secteur financier, notamment au
détriment de la clientèle des banques. En outre, il concentre-
rait trop de pouvoir entre les mains de la BNS, qui risquerait
de faire l’objet de pressions politiques accrues pour qu’elle
finance des dépenses publiques. Le Conseil fédéral a d’ores
et déjà pris des mesures plus efficaces pour renforcer la
stabilité financière.
5L’objet en détail Il existe deux sortes de monnaie : le numéraire et la monnaie Deux sortes scripturale. Le numéraire est composé de pièces de monnaie de monnaie et de billets de banque, tandis que la monnaie scripturale n’existe que sous forme électronique sur un compte bancaire ou postal. Les avoirs des banques commerciales (banques) auprès de la Banque nationale suisse (BNS) sont aussi une forme de monnaie scripturale. Dans le système actuel, la BNS crée de la monnaie en La création monétaire achetant aux banques des actifs tels que des devises ou aujourd’hui en leur accordant des crédits. En outre, les banques créent elles aussi de l’argent sous forme de monnaie scripturale en allouant des crédits (voir encadré « La création monétaire par les banques commerciales », p. 9). Les auteurs de l’initiative veulent abandonner ce système Première exigence au profit d’un système dit de monnaie pleine pour mieux de l’initiative : protéger l’argent de la clientèle bancaire et prévenir les crises seule la BNS crée financières. L’initiative Monnaie pleine vise deux modifica- de l’argent tions fondamentales : premièrement, la monnaie scripturale devrait être créée exclusivement par la BNS, comme l’est déjà le numéraire. Les banques ne pourraient ainsi plus créer de l’argent lorsqu’elles accordent des crédits. En outre, elles devraient sortir du bilan et gérer séparément certains comptes de leur clientèle (les comptes destinés au trafic des paiements tels que les comptes salaires). Ces comptes de- vraient être entièrement couverts par des avoirs auprès de la BNS afin qu’ils soient protégés en cas de faillite de la banque. 6
Deuxièmement, l’initiative demande que la BNS mette de Deuxième exigence
l’argent en circulation « sans dette ». La BNS devrait donc de l’initiative :
créer de l’argent sans contrepartie et l’attribuer directement créer de l’argent
à la Confédération, aux cantons ou à la population. sans dette
Le secteur financier joue un rôle majeur pour l’économie Conséquences
suisse. Il représente 5,6 % de tous les emplois en Suisse et pour le secteur
contribue au produit intérieur brut (PIB) à hauteur de 9,1 %1. financier
L’initiative limiterait l’activité commerciale des banques,
car celles-ci ne pourraient plus financer les crédits comme
aujourd’hui. Elles devraient trouver d’autres moyens de
financement, probablement plus chers, ce qui risquerait de
réduire leurs marges. Elles pourraient enfin répercuter les
surcoûts éventuels sur leurs clients sous forme de frais et de
hausse des intérêts sur les crédits.
L’initiative aurait des conséquences pour la politique moné- Conséquences
taire de la BNS. Cette dernière devrait dorénavant attribuer pour la BNS et sa
« sans dette » à la Confédération, aux cantons ou à la popula- politique monétaire
tion l’argent nouvellement émis. De la sorte, elle financerait
directement les dépenses publiques. Elle risquerait donc de
faire l’objet de pressions politiques, ce qui pourrait mettre en
péril son indépendance. Cette nouvelle manière de créer de
1
Le chiffre relatif aux emplois se rapporte au 3e trimestre 2017, celui concernant le PIB à l’année
2016. Source :
– Office fédéral de la statistique, statistique de l’emploi (www.bfs.admin.ch
>Trouver des statistiques > Industrie, services > Entreprises et emplois > Statistique de l’emploi
> Emplois en équivalent plein temps par division économique)
– Office fédéral de la statistique, comptes nationaux (www.bfs.admin.ch >Trouver des
statistiques > Économie nationale > Comptes nationaux > Compte de production > Compte de
production par secteurs institutionnels). 7l’argent compliquerait la politique monétaire, notamment lorsque la BNS doit réduire la masse monétaire. En effet, elle devrait alors exiger le remboursement de l’argent attribué à la Confédération, aux cantons ou à la population ou diminuer les prêts accordés aux banques. 8
La création monétaire par les banques
commerciales
Les banques octroient des crédits aux particuliers ou
aux entreprises, par exemple pour l’achat d’une maison
ou d’une machine. Elles peuvent allouer des crédits de
deux manières : d’une part, elles peuvent employer à cet
effet l’argent que les clients ont déposé sur leur compte ;
d’autre part, elles peuvent aussi créer de l’argent :
lorsqu’elles octroient un crédit, elles portent la somme
correspondante au crédit du compte du client, créant
ainsi de la monnaie scripturale que le client pourra utiliser
pour l’achat prévu.
Les banques ne peuvent pas créer de l’argent de manière
illimitée. Premièrement, le volume des crédits et la créa-
tion monétaire dépendent en grande partie des taux
d’intérêt pratiqués par la BNS : par exemple, quand
ceux-ci augmentent, les crédits renchérissent pour les
banques et leurs clients. Deuxièmement, la demande de
crédits alimentée par les ménages et les entreprises, et
donc la conjoncture et les perspectives d’avenir, jouent
elles aussi un rôle. Troisièmement, la création monétaire
est limitée par le cadre juridique. Les banques doivent
disposer d’un minimum de liquidités et de monnaie
centrale auprès de la BNS, et l’emprunteur doit avoir
assez de fonds propres. Enfin, les banques n’octroient
des crédits qu’après une évaluation minutieuse des
risques, car elles ont intérêt à ce que ces crédits leur
soient remboursés.
La création monétaire par les banques permet aux
ménages et aux entreprises de financer des investisse-
ments supérieurs aux économies dont ils disposent
effectivement et donc de réaliser des projets qui, autre-
ment, n’auraient pas pu voir le jour.
910
§
Texte soumis au vote
Arrêté fédéral
relatif à l’initiative populaire «Pour une monnaie
à l’abri des crises: émission monétaire uniquement
par la Banque nationale! (Initiative Monnaie pleine)»
du 15 décembre 2017
L’Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l’art. 139, al. 5, de la Constitution1,
vu l’initiative populaire «Pour une monnaie à l’abri des crises: émission monétaire
uniquement par la Banque nationale! (Initiative Monnaie pleine)»,
déposée le 1er décembre 20152,
vu le message du Conseil fédéral du 9 novembre 20163,
arrête:
Art. 1
1 L’initiative populaire du 1er décembre 2015 «Pour une monnaie à l’abri des crises:
émission monétaire uniquement par la Banque nationale! (Initiative Monnaie pleine)»
est valable et sera soumise au vote du peuple et des cantons.
2 Elle a la teneur suivante:
La Constitution est modifiée comme suit:
Art. 99 Ordre monétaire et marché financier
1La Confédération garantit l’approvisionnement de l’économie en argent et en ser-
vices financiers. Pour ce faire, elle peut déroger au principe de la liberté économique.
2Elle seule émet de la monnaie, des billets de banque et de la monnaie scripturale
comme moyens de paiement légaux.
3 L’émission et l’utilisation d’autres moyens de paiement sont autorisées sous
réserve de conformité au mandat légal de la Banque nationale suisse.
4La loi organise le marché financier dans l’intérêt général du pays. Elle règle
notamment:
a. les obligations fiduciaires des prestataires de services financiers;
b. la surveillance des conditions générales des prestataires de services financiers;
c. l’autorisation et la surveillance des produits financiers;
d. les exigences en matière de fonds propres;
1 RS 101
2 FF 2015 8819
3 FF 2016 8225
11§
Initiative Monnaie pleine. AF
e. la limitation des opérations pour compte propre.
5Les prestataires de services financiers gèrent les comptes pour le trafic des paie-
ments des clients en dehors de leur bilan. Ces comptes ne tombent pas dans la masse
en faillite.
Art. 99a Banque nationale suisse
1 En sa qualité de banque centrale indépendante, la Banque nationale suisse mène
une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays; elle gère la masse
monétaire et garantit le fonctionnement du trafic des paiements ainsi que l’approvi-
sionnement de l’économie en crédits par les prestataires de services financiers.
2 Elle peut fixer des délais de conservation minimaux pour les placements financiers.
3 Dans le cadre de son mandat légal, elle met en circulation, sans dette, l’argent
nouvellement émis, et cela par le biais de la Confédération ou des cantons ou en
l’attribuant directement aux citoyens. Elle peut octroyer aux banques des prêts
limités dans le temps.
4Elle constitue, à partir de ses revenus, des réserves monétaires suffisantes, dont une
part doit consister en or.
5 Elle verse au moins deux tiers de son bénéfice net aux cantons.
6 Dans l’accomplissement de ses tâches, elle n’est tenue que par la loi.
Art. 197, ch. 124
12. Dispositions transitoires ad art. 99 (Ordre monétaire et marché financier) et 99a
(Banque nationale suisse)
1 Les dispositions d’exécution prévoiront que, le jour de leur entrée en vigueur, toute
la monnaie scripturale figurant sur des comptes pour le trafic des paiements devien-
dra un moyen de paiement légal. Il en résultera des engagements correspondants des
prestataires de services financiers vis-à-vis de la Banque nationale suisse. Cette
dernière veillera à ce que les engagements résultant de la conversion de la monnaie
scripturale soient honorés au cours d’une phase de transition raisonnable. Les con-
trats de crédit existants resteront inchangés.
2 Pendant la phase de transition, notamment, la Banque nationale suisse veillera à ce
qu’il n’y ait ni pénurie ni pléthore de monnaie. Pendant ce laps de temps, elle pourra
octroyer aux prestataires de services financiers un accès facilité aux prêts.
3 Si la législation fédérale correspondante n’entre pas en vigueur dans les deux ans
qui suivent l’acceptation des art. 99 et 99a, le Conseil fédéral édicte dans un délai
d’un an les dispositions d’exécution nécessaires par voie d’ordonnance.
Art. 2
L’Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l’initiative.
4 Le numéro définitif de la présente disposition transitoire sera fixé par la Chancellerie
fédérale après le scrutin.
12Les arguments du comité d’initiative
La monnaie pleine n’est pas une nouveauté. Nous la connaissons tous sous
forme d’argent liquide. Elle est émise et garantie par la Banque nationale (billets
de banque) et par la Confédération (pièces de monnaie) en tant que moyen de
paiement légal. Mais aujourd’hui, 90 % de l’argent qui circule est de la monnaie
scripturale virtuelle, que les banques créent elles-mêmes. Nous l’utilisons
lorsque nous payons par voie « électronique », soit par e-banking ou par carte.
Nos avoirs en banque ne sont donc que des promesses de paiement des
banques. Nul ne sait dans quelle mesure ils nous seront remboursés en cas de
crise bancaire. Nous avons pourtant tous droit à de l’argent sûr !
L’initiative Monnaie pleine garantit que notre argent sera toujours constitué
de francs suisses sûrs, indépendamment de sa forme – pièces de monnaie,
billets de banque ou monnaie scripturale électronique. Le peuple a remis le
droit exclusif d’émettre des billets de banque à la Banque nationale en 1891
déjà. L’initiative Monnaie pleine étend ce système éprouvé à la monnaie
scripturale, qui est aujourd’hui la plus utilisée, pour qu’elle devienne identique
à l’argent liquide, mais sous forme électronique.
Seule la Banque nationale sera alors encore habilitée à créer notre franc suisse.
Gardienne indépendante de la stabilité monétaire et financière, elle le mettra
en circulation dans l’intérêt général du pays, comme le prévoit son mandat.
Dans le cadre de sa politique de stabilité, la Banque nationale attribuera, sans
dettes, l’argent nouvellement créé à la Confédération et aux cantons ou directe-
ment aux citoyens. Les bénéfices générés par la création monétaire profiteront
ainsi à la collectivité tout entière.
L’approvisionnement des entreprises et des ménages en crédits sera garanti
puisque la Banque nationale pourra continuer d’octroyer des prêts aux banques.
Grâce à ses compétences nouvelles, la Banque nationale évitera toute pénurie
de crédit ou pléthore d’argent. Elle pourra ainsi mieux protéger notre économie
contre les crises financières.
La monnaie pleine rendra l’argent électronique aussi sûr que de l’argent liquide
dans un coffre et servira de base solide pour notre économie.
Notre argent. Notre sécurité. Notre avenir. OUI à l’initiative Monnaie pleine !
Pour plus d’informations : www.initiative-monnaie-pleine.ch/
13Les arguments du Conseil fédéral L’initiative Monnaie pleine vise à protéger l’argent de la clientèle bancaire et à prévenir les crises financières. Elle part d’une bonne intention, mais elle fait fausse route. Elle serait dommageable et hasardeuse, car elle restreindrait l’activité principale des banques et accroîtrait les pressions politiques sur la BNS. Le Conseil fédéral rejette l’initiative notamment pour les motifs suivants : L’initiative veut renforcer la stabilité financière et prévenir les Aucune garantie crises financières. C’est aussi ce que veut le Conseil fédéral. pour prévenir les Les moyens que propose l’initiative ne permettraient toutefois crises financières pas d’atteindre cet objectif. Il serait certes possible d’éviter des retraits soudains et massifs d’avoirs sur les comptes du trafic des paiements, mais les causes d’une crise financière sont multiples. Les clients pourraient toujours se ruer sur d’autres comptes, et d’autres menaces subsisteraient, telles que l’éclatement d’une bulle immobilière. Pour renforcer la stabilité financière, il existe des mesures Des mesures plus à la fois moins radicales et plus efficaces. Depuis la crise efficaces pour financière, le Conseil fédéral et le Parlement ont accru les renforcer la stabilité exigences en matière de liquidités et de fonds propres pour financière toutes les banques, et tout particulièrement les grandes banques. La protection des déposants a elle aussi été ren- forcée, un montant de 100 000 francs par client et par banque étant désormais couvert en cas de faillite. Le métier de base des banques consiste à financer des inves- Conséquences tissements par l’octroi de crédits. L’initiative restreindrait préjudiciables inutilement et trop fortement cette activité. Les banques pour les banques devraient rechercher d’autres sources de financement, proba- et leur clientèle blement plus chères. Elles risqueraient de répercuter les surcoûts sur leur clientèle. 14
L’initiative prévoit que la BNS doit garantir l’approvisionne- Concentrer le pouvoir
ment de l’économie en crédits. Elle entraînerait donc une à la BNS n’est pas
centralisation accrue de la gestion des crédits à la BNS. Or, une bonne solution
une telle concentration du pouvoir ne serait pas judicieuse.
Plus proches des clients et du marché que la BNS, ce sont en
effet les banques qui peuvent le mieux évaluer les besoins
et les risques de crédit.
Si la BNS devait créer de l’argent « sans dette » et l’attribuer L’indépendance
directement à la Confédération, aux cantons ou à la popula- de la BNS serait
tion, c’est elle qui financerait directement une partie des menacée
dépenses publiques. Or, c’est très dangereux, car cela en-
traîne généralement une dépréciation monétaire (inflation),
si bien qu’un tel procédé est interdit aujourd’hui. En outre,
la BNS serait exposée à de fortes pressions politiques, et
son indépendance – essentielle pour l’accomplissement de
son mandat – serait menacée.
Aucun autre pays ne pratique le système proposé par Prévenir les risques
l’initiative. Cette remise en cause radicale de l’ordre moné- et les dommages
taire pourrait compromettre la stabilité et la réputation de
la place financière suisse. La Suisse ne devrait pas courir le
risque d’exposer son économie à de tels dommages.
Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral et le Parlement
vous recommandent de rejeter l’initiative populaire
« Pour une monnaie à l’abri des crises : émission monétaire
uniquement par la Banque nationale ! (Initiative Monnaie
pleine) ».
15Deuxième objet Loi fédérale sur les jeux d’argent La question à laquelle vous devez répondre est la suivante : Acceptez-vous la loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d’argent (LJAr) ? Le Conseil fédéral et le Parlement vous recommandent d’accepter la loi fédérale sur les jeux d’argent. Le Conseil national a adopté le projet par 124 voix contre 61 et 9 abstentions, le Conseil des États par 43 voix contre 1 et 0 abstention. 16
L’essentiel en bref
Les jeux d’argent comme la roulette, le poker ou la loterie à Contexte
numéros sont très populaires. Ces jeux comportent cependant
des risques : dépendance au jeu, escroquerie ou blanchiment
d’argent, par exemple. Aussi l’État fixe-t-il des règles claires
destinées notamment à protéger les consommateurs. Il im-
pose également aux exploitants de contribuer financièrement
à compenser les effets néfastes des jeux d’argent. Les sommes
versées sont affectées à l’AVS/AI, au sport, à la culture et à
des fins sociales. Le peuple suisse soutient cette politique,
acceptant à une large majorité en 2012 l’article constitutionnel
qui en pose le principe.
La nouvelle loi met en œuvre l’article constitutionnel et Pourquoi cette loi ?
autorise de nouveaux jeux d’argent, notamment sur Internet.
Mais les règles restent les mêmes : les exploitants des nou-
veaux jeux devront eux aussi acquitter des contributions en
faveur de la collectivité et garantir la protection des joueurs.
La loi entend améliorer par-là la protection contre les dangers
des jeux d’argent.
Plusieurs associations et organisations ont lancé le référendum Pourquoi le
contre le projet de loi. Elles considèrent que le blocage par référendum ?
l’État des jeux en ligne des exploitants ne disposant ni d’une
concession ni d’une autorisation suisses équivaut à censurer
Internet.
Le Conseil fédéral et le Parlement vous recommandent Position du
d’accepter la loi fédérale sur les jeux d’argent. Cette loi étend Conseil fédéral
les règles suisses sur les jeux d’argent au domaine numé- et du Parlement
rique et renforce la protection contre la dépendance au jeu.
Elle met aussi en œuvre la volonté du peuple de maintenir le
régime actuel : ne doivent être proposés en Suisse que les
jeux autorisés et contrôlés, et les revenus dégagés doivent
servir au bien commun.
17L’objet en détail Les jeux proposés dans les casinos ainsi que les loteries et La situation les paris sportifs génèrent chaque année un chiffre d’affaires aujourd’hui de plusieurs milliards de francs. Comme ces jeux comportent des risques – dépendance, endettement, délits commis pour se procurer les moyens de jouer, escroquerie, blanchiment, etc. –, l’État fixe des limites claires. Il n’autorise pas n’importe quel type de jeu, et il impose des exigences strictes aux maisons de jeu et aux sociétés de loterie. Elles doivent veiller en particulier à ce que les joueurs dépendants ne puissent plus continuer à jouer. Elles doivent aussi acquitter des contributions en faveur de la collectivité. Près d’un milliard de francs par an sont ainsi versés à l’AVS/AI et servent au financement, à travers les fonds de loterie, de buts d’utilité publique, notamment dans les domaines culturel, social et sportif. Comme dans la plupart des autres pays, le marché des jeux d’argent est en Suisse réglementé et contrôlé par l’État. Cette politique repose depuis six ans sur une nouvelle norme, La loi maintient inscrite à l’article 106 de la Constitution, qui a été acceptée le régime actuel, par 87 % des votants et par tous les cantons en mars 2012. mais apporte des En septembre 2017, le Parlement a adopté à une large majo- innovations rité la loi fédérale sur les jeux d’argent. Cette loi remplace la loi de 1998 sur les maisons de jeu et la loi de 1923 sur les lo- teries. Elle maintient le régime actuel d’octroi d’autorisations et de concessions étatiques à un nombre limité d’exploitants, impose des exigences claires et prescrit des contrôles régu- liers. Mais elle apporte aussi des innovations majeures : les maisons de jeu qui disposent d’une concession pourront désormais proposer des jeux d’argent en ligne, et les sociétés de loterie offrir de nouvelles formes de paris sportifs. En 18
outre, les petits tournois de poker pourront avoir lieu en de-
hors des maisons de jeu pour autant que l’exploitant dispose
de l’autorisation requise. Autre élément nouveau : dans la
plupart des cas, les joueurs ne seront pas imposés sur leurs
gains ; les gains de loterie, par exemple, seront exonérés
jusqu’à un million de francs.
La nouvelle loi entend renforcer la protection des consom- Protection contre la
mateurs contre les dangers que peuvent présenter les jeux dépendance au jeu, la
d’argent. Elle fait expressément obligation aux cantons et manipulation de
aux sociétés de loterie, qui relèvent de leur compétence, de compétitions et le
prendre des mesures de protection contre le jeu excessif : blanchiment d’argent
les sociétés de loterie devront désormais, comme les maisons
de jeu, exclure des jeux les personnes dépendantes. Les
autorités de surveillance assumeront des obligations renfor-
cées en matière de protection contre la dépendance au jeu,
puisqu’au moins un des membres de leur direction devra être
spécialisé en prévention des addictions. La nouvelle loi fixe
également, en matière de lutte contre la manipulation de
compétitions sportives, des dispositions qui comblent les
lacunes de la législation actuelle. La manipulation de compé-
titions constituera désormais un délit de corruption, et les
fédérations sportives comme les organisateurs de paris
seront tenus de signaler tout soupçon de manipulation. Enfin,
la loi élargit le cercle des exploitants de jeux d’argent soumis
à la loi sur le blanchiment d’argent.
La loi fédérale sur les jeux d’argent tient compte de la réalité Seuls les jeux
du numérique et autorise de nouvelles offres de jeu en ligne. autorisés pourront
Ce domaine est encadré lui aussi par des règles strictes. être proposés
Actuellement, les exploitants de jeux en ligne qui ont leur en Suisse
siège à l’étranger, souvent dans des juridictions offshore, ne
sont pas liés par le droit suisse. Ils proposent donc des jeux
19dans notre pays sans disposer d’une autorisation ni être tenus
de prendre des mesures de protection contre la dépendance
au jeu ou les autres dangers liés aux jeux. En outre, ils ne
contribuent financièrement ni à l’AVS/AI, ni aux buts d’utilité
publique. Une étude réalisée par l’Université de Berne sur
mandat de l’Office fédéral de la justice évalue les revenus du
marché illégal des jeux en ligne en Suisse à plus de 250 mil-
lions de francs par an1. La population suisse ne voit rien de
cet argent. Pour remédier à cette situation, il faut tenir à dis-
tance du marché suisse, y compris dans le domaine des jeux
en ligne, les exploitants qui ne disposent pas de l’autorisation
d’opérer sur notre territoire. La nouvelle loi sur les jeux
d’argent prévoit donc de bloquer l’accès aux offres de jeu
illégales. La Suisse suit en cela l’exemple de 17 autres États
européens. La Convention du Conseil de l’Europe sur la
manipulation de compétitions sportives prévoit du reste
elle aussi le blocage de l’accès aux jeux non autorisés afin,
notamment, de lutter contre les paris sportifs illégaux.
1
« Abschätzung der finanziellen Auswirkungen des neuen Geldspielgesetzes » (2015, disponible
en allemand uniquement) ; étude réalisée par l’Université de Berne sur mandat de l’Office
fédéral de la justice, p. II (www.bj.admin.ch > Économie > Projets législatifs en cours >
Loi sur les jeux d’argent).
20Blocage de l’accès aux jeux non autorisés :
comment ça marche ?
La loi fédérale sur les jeux d’argent prévoit, à l’article
86, que « l’accès à une offre de jeux d’argent en ligne
doit être bloqué lorsque celle-ci n’est pas autorisée en
Suisse ». La nouvelle loi maintient donc la pratique en
vigueur, qui est de ne tolérer en Suisse aucune offre de
jeux d’argent non autorisée, y compris lorsqu’il s’agit de
jeux sur Internet.
Lorsque les autorités constatent qu’un jeu en ligne n’est
pas autorisé, elles prennent contact avec l’exploitant pour
lui enjoindre de le rendre inaccessible aux personnes
qui jouent depuis la Suisse. Si l’exploitant n’obtempère
pas, le jeu est inscrit sur une « liste noire » publique, et
les fournisseurs de services Internet bloquent l’accès au
site.
Les personnes qui veulent accéder depuis la Suisse à un
jeu non autorisé sont alors dirigées vers une page les
informant que ce jeu n’est pas légal en Suisse. Même si
ce dispositif peut être contourné, il devrait produire l’effet
voulu sur l’utilisateur moyen, un peu comme une palissade
fermant un chantier ou une clôture entourant un pré.
Mais il sera dissuasif également pour les exploitants de
jeux illégaux : dans les pays qui ont mis en place ce type
de dispositif, on a constaté en effet que la plupart de ces
exploitants avaient d’eux-mêmes fermé l’accès à leur
offre de jeux non autorisée2.
2
Informations complémentaires : www.ejpd.admin.ch/loi-sur-les-jeux-d-argent
2122
Les arguments du comité référendaire
La Suisse, dont l’économie très développée est fortement intégrée dans les
échanges internationaux, profite particulièrement de la liberté d’accès à Internet.
Cette ouverture ne doit pas être sacrifiée au profit des intérêts du secteur des
casinos nationaux. Les sections Jeunes de plusieurs partis, de la gauche
jusqu’à la droite, ont lancé le référendum contre le projet de loi. Elles sont
soutenues par d’importantes organisations économiques.
• NON à la censure sur Internet : Le verrouillage d’Internet porte gravement
atteinte à la liberté économique et à la liberté d’information. La restriction
de l’accès aux sites Web nuit à la place économique et scientifique suisse.
Le Parlement crée là un précédent dangereux. D’autres secteurs s’en
réclameront pour faire verrouiller eux aussi l’accès à des sites Internet.
• NON au protectionnisme : La loi accorde aux casinos nationaux un mono-
pole sur les offres de jeu en ligne (poker, par ex.). Le verrouillage d’Internet
et les interdictions visent à faire barrage à une concurrence indésirable. La
protection du secteur a été imposée par le tout-puissant lobby suisse des
jeux d’argent. La Commission fédérale des maisons de jeu a rejeté ce modèle
protectionniste. La solution intelligente est de soumettre l’offre nationale
et internationale de jeux d’argent au régime national de concession et
d’imposition (au profit de l’AVS/AI), système appliqué avec succès dans la
plupart des États européens. Les ressources du Fonds de loterie destinées
au sport et à la culture ne sont pas affectées par le référendum.
• NON à une protection insuffisante des joueurs : Le Parlement et les casinos
ont rejeté les principales exigences des associations de protection des
joueurs : instauration d’une taxe dévolue à la prévention et d’une commission
d’experts consultative. Le comité référendaire est en revanche favorable à
ces mesures de protection des joueurs.
Pour plus d’informations : www.lja-non.ch
23Les arguments du Conseil fédéral Les jeux d’argent sont un divertissement répandu. Mais ils comportent aussi des dangers. Aussi est-il important que la Suisse, comme le font également d’autres pays, continue de réglementer et contrôler le marché des jeux d’argent : tout exploitant qui veut proposer des jeux d’argent en Suisse doit respecter le droit suisse et apporter une contribution au bien commun. La nouvelle loi fédérale sur les jeux d’argent garantit le respect de ces principes. Le Conseil fédéral approuve le projet, notamment pour les raisons suivantes : La loi étend les règles suisses sur les jeux d’argent au domaine Une offre légale numérique. De nouveaux jeux seront ainsi autorisés, et dans attrayante pour faire la plupart des cas les gains des joueurs seront exonérés. reculer l’offre illégale Ces changements rendront les jeux d’argent légaux plus attrayants, au contraire des jeux illégaux, qui deviendront moins intéressants. C’est là un élément important car les jeux d’argent légaux, Des ressources s’ils rapportent de l’argent aux joueurs chanceux, procurent pour la collectivité aussi des ressources à la collectivité. Chaque année, près d’un milliard de francs reviennent à l’AVS/AI, ou sont versés à des organisations d’utilité publique par le biais des fonds de loterie cantonaux. Un apport dont profitent par exemple Swiss Olympic, les équipes sportives juniors, le Musée suisse des transports, le Château de Chillon, l’association « Table couvre-toi » ou l’«Estival Jazz Lugano». Les change- ments apportés par la loi fédérale sur les jeux d’argent per- mettront d’affecter à ces buts des moyens supplémentaires qui pourront aller jusqu’à 300 millions de francs par an à moyen terme, selon les estimations de Swisslos, premier opérateur de jeux d’argent sur le marché suisse. 24
Les entreprises qui proposent des jeux d’argent en ligne non Tolérance zéro
autorisés en Suisse ne contribuent en rien au bien commun pour les jeux non
dans notre pays. Elles ne sont pas tenues non plus de prendre autorisés, y compris
des mesures contre la dépendance au jeu, l’escroquerie ou sur Internet
le blanchiment d’argent puisqu’elles ont leur siège à l’étranger
et ne sont donc pas soumises au droit suisse. Pour le Conseil
fédéral et le Parlement, il ne doit y avoir aucune tolérance
pour les jeux non autorisés, qu’on s’y adonne dans l’arrière-
salle d’un restaurant ou qu’on les propose sur Internet. La
loi fédérale sur les jeux d’argent prévoit donc que la Suisse,
comme 17 autres pays européens, bloquera l’accès aux jeux
en ligne non autorisés (voir encadré p. 21).
Plusieurs associations et organisations soutenues par de Il n’y a aucune
grandes sociétés de jeux d’argent étrangères ont lancé le restriction des liber-
référendum contre le projet de loi. Elles s’opposent au blo- tés d’opinion et
cage de l’accès à des offres de jeux d’argent en ligne, qu’elles d’information
qualifient de censure. Pour le Conseil fédéral, cet argument ne
tient pas. Bloquer un site de jeux non autorisé et empêcher
quelqu’un d’accéder à une information sont deux choses qui
n’ont rien à voir. La loi ne restreint en rien la liberté d’opinion
ni la liberté d’information. La population demande simple-
ment que le régime d’autorisation des jeux d’argent inscrit
dans la Constitution soit étendu aux jeux en ligne.
Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral et le Parlement
vous recommandent d’accepter la loi fédérale sur les jeux
d’argent.
25§
Texte soumis au vote
Loi fédérale
sur les jeux d’argent*
(LJAr)
du 29 septembre 2017
L’Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l’art. 106 de la Constitution1,
vu le message du Conseil fédéral du 21 octobre 20152,
arrête:
Chapitre 1 Dispositions générales
Art. 1 Objet
1 La présente loi règle l’admissibilité des jeux d’argent, leur exploitation et l’affec-
tation de leurs bénéfices.
2 Elle ne s’applique pas:
a. aux jeux d’argent pratiqués dans un cercle privé;
b. aux jeux d’adresse qui ne sont exploités ni de manière automatisée, ni au
niveau intercantonal, ni en ligne;
c. aux compétitions sportives;
d. aux jeux d’adresse et aux loteries destinés à promouvoir les ventes qui sont
proposés pour une courte durée, qui ne présentent pas de risque de jeu
excessif et auxquels la participation est exclusivement subordonnée à l’achat
de produits ou de prestations de services dont les prix n’excèdent pas les prix
maximaux du marché;
e. aux jeux d’adresse et aux loteries destinés à promouvoir les ventes qui sont
proposés pour une courte durée par des entreprises médiatiques, qui ne pré-
sentent pas de risque de jeu excessif et auxquels il est aussi possible
d’accéder et de participer gratuitement aux mêmes conditions que si une
mise d’argent avait été engagée ou un acte juridique conclu;
f. aux activités soumises à la surveillance de l’Autorité fédérale de surveillance
des marchés financiers (FINMA) en vertu de la loi du 22 juin 2007 sur la
surveillance des marchés financiers3.
3 Elle ne s’applique pas non plus aux systèmes de la boule de neige, de l’avalanche
et de la pyramide. Ces systèmes sont régis par la loi fédérale du 19 décembre 1986
contre la concurrence déloyale4.
* Les termes désignant des personnes s’appliquent également aux femmes et aux hommes.
1 RS 101
2 FF 2015 7627
3 RS 956.1
26 4 RS 241§
Jeux d’argent. LF
Art. 2 But
La présente loi vise:
a. à protéger de manière appropriée la population contre les dangers inhérents
aux jeux d’argent;
b. à assurer une exploitation sûre et transparente des jeux d’argent;
c. à garantir que les bénéfices nets des jeux de grande envergure, à l’exception
de ceux des jeux d’adresse, et de certains jeux de petite envergure soient
affectés intégralement et de manière transparente à des buts d’utilité
publique;
d. à garantir qu’une partie du produit brut des jeux de casino soit affectée à
l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité.
Art. 3 Définitions
Au sens de la présente loi, on entend par:
a. jeux d’argent: les jeux qui, moyennant une mise d’argent ou la conclusion
d’un acte juridique, laissent espérer un gain pécuniaire ou un autre avantage
appréciable en argent;
b. loteries: les jeux d’argent auxquels peuvent participer un nombre illimité ou
au moins un grand nombre de personnes et dont le résultat est déterminé par
un tirage au sort commun ou par un procédé analogue;
c. paris sportifs: les jeux d’argent dans lesquels le gain dépend de la justesse
d’un pronostic concernant le déroulement ou l’issue d’un événement sportif;
d. jeux d’adresse: les jeux d’argent dans lesquels le gain dépend totalement ou
principalement de l’adresse du joueur;
e. jeux de grande envergure: les loteries, paris sportifs et jeux d’adresse
exploités de manière automatisée, au niveau intercantonal ou en ligne;
f. jeux de petite envergure: les loteries, paris sportifs et tournois de poker qui
ne sont exploités ni de manière automatisée, ni au niveau intercantonal, ni en
ligne (petites loteries, paris sportifs locaux, petits tournois de poker);
g. jeux de casino: les jeux d’argent auxquels peuvent participer un nombre res-
treint de personnes, à l’exception des paris sportifs, des jeux d’adresse et des
jeux de petite envergure.
Art. 4 Autorisation ou concession
Toute personne qui souhaite exploiter des jeux d’argent doit détenir une autorisation
ou une concession. L’autorisation ou la concession ne sont valables qu’en Suisse.
27§ Chapitre 2 Maisons de jeu
Section 1 Concessions
Art. 5 Obligation de détenir une concession
1 Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une conces-
sion.
2 La concession permet l’exploitation de jeux de casino dans la maison de jeu consi-
dérée. Elle peut au surplus donner le droit d’exploiter des jeux de casino en ligne.
3 Le Conseil fédéral fixe le nombre de concessions.
Art. 6 Types de concessions
1Le Conseil fédéral peut attribuer aux maisons de jeu les types de concessions
suivants:
a. concession A;
b. concession B.
2Il peut limiter le nombre et les types de jeux proposés dans les maisons de jeu
bénéficiant d’une concession B, ainsi que le montant des mises et des gains, et fixer
des conditions d’exploitation particulières pour les systèmes de jackpot.
3 Seuls les titulaires d’une concession A peuvent utiliser le terme «Grand Casino».
Art. 7 Lieux d’implantation
Les maisons de jeu doivent être réparties de façon aussi équilibrée que possible entre
les régions intéressées.
Art. 8 Conditions
1 Une concession peut être octroyée:
a. si le requérant:
1. est une société anonyme de droit suisse dont le capital-actions est divisé
en actions nominatives,
2. présente un programme de mesures de sécurité et un programme de me-
sures sociales,
3. présente des calculs de rentabilité établissant de manière crédible que la
maison de jeu est économiquement viable,
4. expose les mesures qu’il entend prendre pour permettre la taxation cor-
recte de l’impôt sur les maisons de jeu, et
5. établit dans un rapport l’utilité économique de la maison de jeu pour la
région d’implantation;
b. si le requérant, ses principaux partenaires commerciaux, leurs ayants droit
économiques, ainsi que les porteurs de parts et leurs ayants droit écono-
miques:
28§
Jeux d’argent. LF
1. jouissent d’une bonne réputation, et
2. offrent la garantie d’une activité commerciale irréprochable et d’une
gestion indépendante;
c. si le requérant, les porteurs de parts, leurs ayants droit économiques et, sur
demande de la Commission fédérale des maisons de jeu (CFMJ), leurs prin-
cipaux partenaires commerciaux disposent de moyens financiers propres suf-
fisants et établissent l’origine licite des fonds à disposition;
d. si les statuts, l’organisation structurelle et fonctionnelle ainsi que les rela-
tions contractuelles garantissent une gestion irréprochable et indépendante
de la maison de jeu, et
e. si le canton et la commune d’implantation sont favorables à l’implantation
d’une maison de jeu.
2 La concession fixe les conditions et les charges.
Art. 9 Conditions applicables à l’exploitation de jeux de casino en ligne
Le Conseil fédéral étend la concession au droit d’exploiter des jeux de casino en
ligne si le requérant remplit également pour cette offre les conditions visées à
l’art. 8, al. 1, let. a, ch. 1 à 4, et let. b à d. La demande d’extension de la concession
peut être déposée pendant la durée de la concession.
Art. 10 Procédure
1Les demandes de concession doivent être adressées à la CFMJ, qui les transmet au
Conseil fédéral.
2 La CFMJ ordonne la publication des demandes de concession dans la Feuille
fédérale et dans la feuille officielle du canton d’implantation de la maison de jeu.
3 Elle instruit la procédure avec célérité et consulte les milieux intéressés.
4Elle soumet une proposition au Département fédéral de justice et police (DFJP),
qui la transmet au Conseil fédéral.
Art. 11 Décision
1 Le Conseil fédéral statue sur l’octroi de la concession; sa décision n’est pas sujette
à recours.
2 La concession est publiée dans la Feuille fédérale et dans la feuille officielle du
canton d’implantation de la maison de jeu.
Art. 12 Durée de validité, prolongation ou renouvellement
1 La durée de validité de la concession est de 20 ans. Si des circonstances particu-
lières le justifient, le Conseil fédéral peut prévoir une durée supérieure ou inférieure.
Il peut en particulier prévoir une durée inférieure pour l’extension de la concession
au droit d’exploiter des jeux de casino en ligne.
2 La concession peut être prolongée ou renouvelée.
29§ Art. 13 Obligation de communiquer
Le titulaire de la concession communique à la CFMJ:
a. toute modification de faits pertinents relatifs aux conditions d’octroi de la
concession;
b. le nom ou la raison sociale ainsi que l’adresse des actionnaires qui détien-
nent plus de 5 % du capital-actions ou des voix;
c. tout changement de la participation au capital ou du pourcentage des voix,
ou des informations concernant l’identité visées à la let. b.
Art. 14 Transmissibilité
La concession n’est pas transmissible. Tout acte juridique qui est contraire à cette
interdiction ou vise à la contourner est nul.
Art. 15 Retrait, restriction et suspension
1 La CFMJ retire la concession:
a. si certaines des conditions essentielles qui étaient attachées à son attribution
ne sont plus remplies, ou
b. si le titulaire de la concession:
1. a obtenu la concession en donnant des indications incomplètes ou
inexactes,
2. n’a pas commencé l’exploitation dans le délai fixé par la concession,
3. cesse l’exploitation pendant une durée relativement longue, à moins
qu’il ne soit empêché de poursuivre l’exploitation pour des raisons in-
dépendantes de sa volonté.
2Elle retire également la concession si le titulaire de la concession ou une des per-
sonnes auxquelles il a confié la gestion de la maison de jeu:
a. contrevient de manière grave ou répétée à la présente loi, à ses dispositions
d’exécution ou à la concession;
b. utilise la concession à des fins illicites.
3 Dans les cas de peu de gravité, la CFMJ peut suspendre la concession, la res-
treindre ou l’assortir de conditions et charges supplémentaires.
4 Si la concession est retirée, la CFMJ peut ordonner la dissolution de la société
anonyme; elle nomme le liquidateur et surveille son activité.
Section 2 Offre de jeux
Art. 16 Obligation de détenir une autorisation
1Le titulaire de la concession doit obtenir une autorisation de la CFMJ pour chacun
des jeux de casino qu’il entend exploiter.
30§
Jeux d’argent. LF
2 Le Conseil fédéral peut prévoir une procédure d’autorisation simplifiée pour les
modifications mineures apportées à un jeu.
3La CFMJ peut autoriser également le titulaire de la concession à exploiter des
petits tournois de poker.
4 Le Conseil fédéral détermine dans quelle mesure la CFMJ peut autoriser les mai-
sons de jeu à collaborer avec d’autres exploitants de jeux de casino en Suisse et à
l’étranger.
5 Si la maison de jeu titulaire d’une concession B est implantée dans une région
dépendant d’une activité touristique fortement saisonnière, elle peut renoncer à
exploiter le domaine des jeux de table en dehors de la saison touristique pendant 270
jours au maximum.
Art. 17 Exigences
1 Les jeux doivent être conçus de façon à pouvoir être exploités de manière sûre et
transparente.
2 Les jeux exploités en ligne doivent être conçus en outre de façon à pouvoir
s’accompagner de mesures appropriées de protection contre le jeu excessif.
3Le Conseil fédéral édicte les prescriptions techniques nécessaires à la mise en
œuvre des exigences fixées aux al. 1 et 2. Il tient compte des règles en usage au
niveau international.
Art. 18 Indications et documents
1Dans la demande d’autorisation, la maison de jeu fournit des indications établissant
que les exigences fixées à l’art. 17 sont respectées.
2 La maison de jeu qui souhaite exploiter un jeu de casino automatisé ou en ligne
fournit à la CFMJ un certificat d’un organisme d’évaluation de la conformité accré-
dité attestant la conformité du jeu aux prescriptions techniques.
3 La maison de jeu n’est pas tenue de fournir les indications et les documents visés
aux al. 1 et 2 si elle peut apporter la preuve qu’ils ont déjà été fournis auparavant
dans le cadre d’une autre procédure.
Art. 19 Systèmes de jackpot
Les maisons de jeu peuvent établir une connexion entre les jeux de casino de
l’établissement et avec ceux d’autres maisons de jeu afin de former des jackpots. Le
Conseil fédéral fixe les conditions d’exploitation.
Art. 20 Consultation
1Avant de rendre sa décision sur la qualification d’un jeu comme jeu de casino, la
CFMJ consulte l’autorité intercantonale (art. 105). En cas de divergences, les deux
autorités procèdent à un échange de vues. Si l’échange de vues n’aboutit pas, elles
soumettent le cas à l’organe de coordination (art. 113).
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