LA MACHINE INFERNALE DE L'ASILE EUROPÉEN - RAPPORT D'OBSERVATION - LA CIMADE
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Rapport d’observation
Règlement Dublin
LA MACHINE INFERNALE
DE L’ASILE EUROPÉEN
Dissuader et exclure : analyse des impacts d’une procédure
sur les droits des personnes exilées en France
LA CIMADE rapport d’observation
Sommaire
Édito 5
introduction 6
01 L’arrivée en Europe : l’identification à tout prix 12
1.1 Un pied en Europe : prise d’empreintes et tri en guise d’accueil 13
Rencontre avec l’Europe dans un hotspot 13
Eurodac ou la centralisation de millions d’empreintes digitales 14
Édité par La Cimade
Continuer sa route en Europe, un parcours semé d’embûches 15
Service communication
91 rue Oberkampf – 75011 Paris 1.2 Bienvenue en France, vous êtes dubliné·e ! 16
Tél. 01 44 18 60 50 L’asile ou Dublin ? 16
infos@lacimade.org Pas assez d’hébergement : la rue comme solution ? 18
www.lacimade.org
02 Être dubliné·e : l’état d’exception permanent 22
2.1 Une procédure longue et obscure 23
Une publication coordonnée par :
2.2 La régionalisation, une expérimentation validée sans avoir été évaluée 25
Marine De Haas et Lise Faron
2.3 Des personnes dublinées hébergées dans un dispositif au rabais 27
Ont également participé à la rédaction
et aux infographies/cartographies :
Maryse Boulard, Marc Bourgeois, Dorothée 03 L’attente : quand le contrôle mène à la clandestinité 30
Franck Luquet, Clémence Richard, Sylvie Roche, 3.1 Les outils d’un contrôle omniprésent 31
David Rohi, Gérard Sadik. L’assignation à résidence : contrôle, anxiété et usure 32
Un hébergement sous contrôle 32
Photographies :
Célia Bonnin, Yann Castanier / Hans Lucas, 3.2 Être déclaré·e « en fuite », l’obligation de vivre caché·e 35
Odile Dubost, Rafael Flichman, La Montagne, La « fuite », une définition mouvante 35
Manu Tourbez. Des stratégies de l’administration pour pousser à la « fuite » 36
Couverture : Manifestation pour faire avancer Poussé à la clandestinité, sans aucune protection 38
la situation administrative des exilé·e·s qui
occupent l’université de Paris 8, préfecture
de Bobigny, mars 2018. © Célia Bonnin 04 Enfermement et expulsion : la violence du transfert 40
Quatrième de couverture : Le campement 4.1 L’utilisation de la rétention administrative pour les dubliné·e·s 44
de la Porte de la Chapelle à Paris où survivent Quand la France a choisi d’enfermer illégalement des dubliné·e·s 44
des centaines d’exilé·e·s, janvier 2019. Mars 2018 : une nouvelle loi qui légalise ces enfermements 45
© Rafael Flichman / La Cimade Des familles avec enfants enfermées 47
Édition : 4.2 Les transferts : des expulsions qui ne disent pas leur nom 48
Rafael Flichman Des expulsions vers des pays qui ne respectent pas le droit européen 48
Des risques d’expulsion « par ricochet » 49 3
Conception graphique :
Guillaume Seyral
05 Une longue errance pour revenir à la case départ 52
Maquette :
5.1 Être expulsé·e de France et y revenir, l’histoire sans fin 53
atelier des grands pêchers (adgp.fr)
5.2 Déposer sa demande d’asile en France : la fin de la galère ? 55
Dépôt légal : avril 2019
ISBN 978-2-900595-53-4 Langage épicène et inclusif
La Cimade a choisi d’utiliser dans ses publications un langage épicène et inclusif conclusion 58
Impression : pour affirmer par l’écriture l’égalité entre les femmes et les hommes. Par exemple,
Imprimerie de la Centrale le choix est fait d’utiliser « les personnes migrantes » plutôt que « les migrants », Recommandations 59
62302 Lens ou d’écrire les mineur·e·s isolé·e·s.
Annexes 60
LA CIMADE rapport d’observation Édito
Le stratagème
de déshumanisation
Dubliné·e·s ! Au-delà du néologisme, un artifice langagier de plus pour faire des
personnes concernées par l’application du tristement célèbre règlement européen
Dublin III une catégorie impersonnelle, un objet froid de politique publique absurde
qui permet, pour ses promoteurs, de mettre à distance et invisibiliser les situations
individuelles et le vécu de chaque femme, homme ou enfant confronté·e à la machine
infernale « Dublin ». Le stratagème de déshumanisation pour mieux faire passer
une politique n’est pas nouveau mais fonctionne toujours, au point même que nos
organisations en lutte contre ce règlement utilisent la terminologie des dubliné·e·s
dans leur langage courant.
C’est pour contribuer à remédier à cette forme d’invisibilisation que ce rapport de La
Cimade tente d’expliciter, notamment pour le grand public, les innombrables effets
désastreux, souvent cumulés, du règlement Dublin sur les personnes. De l’arrivée en
Europe aux différentes issues possibles en France, le rapport documente et analyse un
quotidien éloquent : maintien à la rue ou mise à l’abri au rabais, contrôles administra-
tifs et policiers attentatoires à la dignité et aux droits les plus élémentaires, procédures
complexes et déloyales pour accentuer la pression et pousser les personnes à la faute
et à la « fuite », enfermement de personnes en demande de protection internationale,
expulsion vers des pays européens encore moins protecteurs.
La conclusion pour La Cimade est sans appel. Supprimer ce règlement inique et enga-
ger, aux niveaux européen et national, une autre politique fondée sur un certain nombre
de recommandations que ce rapport propose.
Le gouvernement français peut et doit agir autrement, mais ne nous y trompons
pas, son inertie en la matière et son application zélée de Dublin ne résultent pas d’une
volonté vertueuse à respecter le droit européen ; il sait s’en affranchir quand cela
l’arrange. Alors que ce même règlement l’autoriserait à exercer une clause de souve-
raineté pour instruire les demandes d’asile des personnes « sous Dublin », il a délibé-
rément fait le choix de la précarisation et de la maltraitance de milliers de personnes
pour servir sa politique générale avant tout basée sur la lutte contre l’immigration.
Au regard des différents enseignements de ce rapport, on est en droit de se demander
si le non respect de la dignité et des droits fondamentaux des personnes migrantes
n’est pas devenu une composante à part entière de la politique migratoire en France
4 5
et en Europe.
Jean-Claude Mas, secrétaire général de La Cimade
Dans le Prahda de Troyes (10), hôtel Formule 1, novembre 2018.
© Célia Bonnin
LA CIMADE rapport d’observation INTRODUCTION
principe est simple, même si son application l’est précédente réforme du régime d’asile européen venait
beaucoup moins : il ne devrait y avoir qu’un seul exa- pourtant à peine d’aboutir, en 2013, après cinq années
INTRODUCTION men d’une demande d’asile dans toute l’UE et le pays
responsable de cet examen est celui qui a laissé entrer,
volontairement ou involontairement, la personne
de négociations. L’expression « crise des réfugiés »
est alors largement utilisée pour justifier un durcis-
sement sans précédent des politiques migratoires.
souhaitant demander l’asile. Une gigantesque base Par la mise en place de hotspots, centres d’identifi-
Sur fond de crise
de données, nommée Eurodac, a été mise en place cation et de tri en Grèce et en Italie, ainsi que par le
en parallèle pour en faciliter l’application. Elle recense renforcement inédit des moyens opérationnels et
des centaines de milliers d’empreintes digitales financiers de l’agence européenne des garde-côtes
de personnes étrangères ayant passé une frontière et garde-frontières Frontex, l’orientation sécuritaire
politique européenne, extérieure de l’UE de manière irrégulière ou ayant
déposé une demande d’asile dans l’un des pays
membres. Ainsi, lorsqu’une personne souhaite
l’impasse du L’expression « crise des réfugiés »
déposer sa demande d’asile en France, les autorités
vérifient d’abord si ses empreintes apparaissent dans
le fichier Eurodac.
est alors largement utilisée
Le règlement Dublin fait partie du régime d’asile pour justifier un durcissement
règlement Dublin européen commun qui comprend également d’autres
textes législatifs régissant notamment les conditions
d’accueil des personnes en demande d’asile et
sans précédent des politiques
migratoires.
les garanties procédurales pendant l’examen de la
demande 3. Par ailleurs, les juridictions européennes
(Cour de justice de l’Union européenne CJUE et Cour est clairement assumée. Par ailleurs, des moyens
européenne des droits de l’Homme CEDH) jouent un exceptionnels sont mobilisés pour externaliser la ges-
rôle central dans l’interprétation des textes européens tion migratoire, en passant notamment par une coo-
et notamment ceux encadrant les questions de pération accrue avec des pays comme la Turquie, la
migration et d’asile. Libye ou encore l’Afghanistan. Un double objectif est
poursuivi par l’UE et ses États membres : freiner, autant
En Europe, une crise politique profonde
P
que faire se peut, l’accès au territoire européen et
our nombre de personnes exilées qui deman- demandes d’asile multiples et pour lutter contre les augmenter fortement les taux d’expulsion depuis
dent asile arrivant en Europe, le mot « Dublin » mouvements des personnes en quête de protection Été 2015 : les images de milliers de personnes en quête l’Europe 4. L’une des conséquences les plus directes
sonne comme une menace qui risque de dits « secondaires », elle vise à déterminer le pays de protection débarquant sur les îles grecques et de cette politique est la prise de risque accrue par les
s’abattre sur elles à tout moment. Loin responsable de l’examen de la demande d’asile. remontant le long des voies de chemin de fer dans personnes sur des routes migratoires chaque jour
d’évoquer la capitale irlandaise, « Dublin » les Formalisé pour la première fois en 1990 sous la forme les pays des Balkans font le tour du monde. Respon- plus dangereuses. Et donc, un nombre de personnes
renvoie bien plus à la perspective de procédures d’une Convention signée à Dublin, ce système a sables politiques et commentateurs décrètent à l’unis- mortes et disparues toujours très important en
interminables, à la suspicion continuelle, à la peur ensuite évolué vers un règlement européen, modifié son une « crise des réfugiés » tandis que l’Europe fait Méditerranée 5, mais également de plus en plus loin
d’être renvoyées dans un pays où elles ne souhaitent plusieurs fois et successivement appelé Dublin II, puis mine de garder le cap en proposant des solutions face des frontières de l’Europe, par exemple dans le désert
pas vivre. Dublin est le nom d’un système absurde où Dublin III 1. C’est ce dernier, adopté par le Parlement à l’urgence. C’est dans ce contexte, que l’Allemagne du Sahara.
elles n’ont pas voix au chapitre sur le choix du pays européen en juin 2013, qui est aujourd’hui appliqué annonce qu’elle suspend officiellement l’application Prise d’une hyperactivité législative, la Commission
où déposer leur demande et y construire un futur par tous les pays membres de l’Union européenne du règlement Dublin pour les ressortissant·e·s européenne lance également en 2016 la réforme
meilleur. Prises au piège dans un système profondé- (UE) 2 ainsi que par la Suisse, le Liechtenstein, l’Islande syrien·ne·s, en faisant valoir la clause de souveraineté, complète du régime d’asile européen commun. Alors
6 7
ment injuste, ces personnes qui ont pourtant fui leur et la Norvège, pays associés. Il ne s’applique pas à qui permet de laisser une personne déposer sa que ce dernier avait été réformé en 2013 à l’issue
pays d’origine et sont venues chercher une protection Monaco, en Andorre, ni dans les départements ou demande d’asile sur son territoire alors qu’un autre de plusieurs années de travail et de négociations
en Europe deviennent des dubliné·e·s. L’attente, le territoires français d’outre-mer. pays est normalement désigné. Les demandes ont
contrôle et les obstacles administratifs deviennent Le règlement Dublin impose aux personnes qui deman- donc toutes été étudiées en Allemagne et les per-
leur quotidien. dent asile le pays d’examen de leur demande. Son sonnes syriennes n’ont pas été renvoyées en Grèce,
3. Les trois directives « Accueil », « Procédures » et « Qualifications »
en Hongrie ou ailleurs. En 2015 et 2016, ce sont forment, avec les règlements « Dublin » et « Eurodac », le socle
Dublin : késako ? ainsi plus d’un million de personnes qui ont accédé législatif du régime d’asile européen commun, actuellement en cours
de réforme.
1. Règlement UE n° 604/2013 établissant les critères et mécanismes à la procédure d’asile en Allemagne. 4. Pour un décryptage de la coopération entre l’UE et plusieurs pays
de détermination de l’État membre responsable de l’examen africains en termes migratoire et des dynamiques d’externalisation :
Pierre angulaire de la construction d’une politique d’une demande de protection internationale introduite dans l’un
La question migratoire devient ainsi une des princi-
rapport inter associatif La Cimade, Loujna Tounkaranké, Migreurop,
européenne d’asile, la procédure Dublin est née en des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, pales priorités de la Commission européenne qui Chronique d’un chantage – Décryptage des instruments financiers
26 juin 2013. et politiques de l’Union européenne, décembre 2017.
même temps que l’espace de « libre circulation » en 2. Le Danemark, exclu initialement du règlement Dublin, y a adhéré
décide de réformer une majeure partie de la législation 5. IOM, Mediterranean Sea, Data of Missing Migrants, Recorded deaths
Europe (1985-1990). Mise en place pour éviter les par une lettre du 12 juillet 2013. relative aux politiques d’asile et d’immigration. Une in the Mediterranean by month, 2014 - 2019.
LA CIMADE rapport d’observation INTRODUCTION
intenses, sept propositions législatives sont mises sur augmenter la traçabilité des personnes et le taux de fortes pressions pour, d’une part, contrôler les
la table, sans que l’application des précédents textes d’expulsion : assignation à résidence et spécialisation frontières extérieures et identifier les personnes arri-
dans les systèmes nationaux ait été évaluée. L’urgence des dispositifs d’hébergement, recours à l’enferme- vées de manière irrégulière sur leur territoire et, d’autre
de la situation servant à justifier la précipitation 6. Près
Méthodologie de rapport ment administratif, prolongation de la procédure par part, examiner leur demande d’asile. Ceci, en contra-
de trois ans plus tard, la réforme du régime d’asile la déclaration « en fuite », interruption de l’héber- diction avec le principe fondateur de solidarité euro-
européen commun est toujours dans l’impasse, les gement et des aides financières, etc. Autant d’outils péenne consacré par le traité de Lisbonne.
Les observations et informations présentes dans administratifs visant à dissuader, décourager et rendre Ainsi, le paradoxe est triple : ce système n’est pas
ce rapport sont issues de diverses sources. Tout invisibles les personnes en demande d’asile, mais à efficient (au sens de l’objectif des États), étant donné
Les graves lacunes du système d’abord, une grande partie des analyses repose quel prix et pour quel résultat ? sa lourdeur et son coût ; il mène à la violation quasi
sur un long travail de veille législative, politique
d’asile européen mènent à et juridique des politiques migratoires européennes
systématique des droits de personnes en besoin de
Dublin : une machine infernale ? protection ; et il est injuste pour une partie des pays
la violation répétée des droits et françaises, notamment celles relatives à l’asile. européens, notamment ceux dits « de première entrée ».
des personnes tout au long de Sauf autre mention, toutes les données chiffrées
De nombreuses organisations de la société civile à Alors, à quoi sert le système Dublin ? Pourquoi
mises en lumière dans ce rapport sont issues de
leur parcours. l’Office de statistique de l’UE, Eurostat. Par ailleurs,
travers l’Europe ont démontré les limites du système s’entête-t-on à vouloir toujours plus huiler cette
Dublin bien avant 2015. Aujourd’hui, de plus en plus machine infernale, créatrice de discordes et de
de nombreuses observations et témoignages ont
de voix s’élèvent pour dénoncer les conséquences de violations des droits ? N’est-il pas possible de faire
été récoltés dans le cadre de permanences d’accueil
États n’arrivant pas à trouver un compromis sur la ce règlement et le besoin de mettre en place un autre autrement ?
de La Cimade. Ces permanences, dans lesquelles
question du règlement Dublin. Cette situation de système. À plusieurs reprises, le Défenseur des droits
des dizaines de milliers de personnes étrangères
blocage au sein du Conseil européen illustre bien le sont accompagnées chaque année, sont de vrais a appelé le gouvernement à changer de cap et à sus-
manque de solidarité entre États et la crise politique pendre l’application du règlement Dublin pour per-
que traverse l’Union européenne.
observatoires des conséquences du règlement
mettre à des personnes extrêmement fragilisées par
Aujourd’hui, de plus en plus
Dublin. La Cimade est également présente dans
Les pistes de réformes avancées par la Commission plusieurs centres de rétention (Toulouse, Rennes, des mois, voire des années d’errance, de demander de voix s’élèvent pour dénoncer
proposent, à l’exception de quelques maigres avancées, Hendaye, Bordeaux, Mesnil-Amelot pour la métropole) l’asile. Il rappelle qu’il existe, « en Europe, plusieurs les conséquences de ce règlement
de limiter considérablement les droits des personnes et ainsi au contact de personnes étrangères centaines de milliers de personnes dont le retour et le besoin de mettre en place
qui demandent asile en Europe. L’obsession de enfermées pour le seul fait d’avoir demandé l’asile dans le pays d’origine – du fait de leur nationalité – est
« réduire les mouvements secondaires », c’est-à-dire en France. Enfin, La Cimade collabore avec d’autres impossible mais qui, en application de ces règles, ne
un autre système.
faire en sorte qu’une personne demandant l’asile soit organisations en Belgique, Allemagne, Hongrie, trouveront jamais d’issue juridique et humaine à leur
assignée dans le pays responsable de sa demande, Italie, Espagne, Norvège, etc., afin de récolter situation. Sans perspective, sans examen réel de leur
traverse l’intégralité des textes proposés. Pourtant, les des informations sur la situation dans les autres situation, elles sont vouées à une errance perpétuelle, En suivant le parcours d’une personne dublinée, de
graves lacunes du système d’asile européen mènent pays européens et dénoncer collectivement une impossible intégration et des conditions de vie si son arrivée en Europe à l’issue de la procédure, ce
déjà à la violation répétée des droits des personnes, les conséquences du règlement Dublin. dures et désespérantes qu’elles impactent gravement rapport d’observation souhaite mettre en lumière les
dès leur arrivée sur le territoire, jusqu’à la fin de la leur santé physique et psychique 10 ». De son côté, le conséquences de cette machine infernale sur les
procédure d’asile et même au-delà 7. Parlement européen a adopté en octobre 2017 son personnes exilées. Par des procédures administra-
rapport sur la réforme du règlement dans lequel il tives kafkaïennes et un acharnement tout particulier
Une application rigoriste du règlement en France prend position pour un système prenant en compte, à contrôler, enfermer, précariser les personnes dubli-
À partir de juin 2016, on assiste à un changement en partie, les préférences des demandeurs et deman- nées, il semble que l’objectif principal est de dissua-
Depuis deux ans, en France et en Europe, le nombre de significatif des pratiques des préfectures. Manifestant deuses d’asile 11. der à n’importe quel prix les personnes réfugiées et
personnes dublinées a considérablement augmenté : la volonté d’appliquer beaucoup plus fermement le En 2017, sur 166 359 saisines réalisées par les 32 pays migrantes d’accéder à une forme de protection et à
en France, ce chiffre est passé d’environ 6 000 en règlement Dublin, le ministre de l’intérieur, Bernard appliquant le règlement, 23 715 personnes ont effec- leurs droits.
2014 à plus de 45 000 en 2018, soit plus d’un tiers des Cazeneuve, diffuse en catimini une circulaire qui tivement été expulsées dans le cadre du règlement
10. Défenseur des droits, Exilés et droits fondamentaux, trois ans après
demandes d’asile enregistrées dans le pays 8. En enjoint aux préfets d’appliquer le règlement avec Dublin, soit un taux très faible de 14,25 %. Les moyens le rapport Calais, décembre 2018.
88 9
Île-de-France par exemple, la moitié des personnes rigueur, c’est-à-dire d’expulser plus rapidement vers financiers et administratifs mis en œuvre par les États 11. Parlement européen, Rapport Cécilia Wikström sur la réforme
du règlement Dublin, 6 novembre 2017.
primo-arrivantes subissent cette procédure. Cette le pays responsable, et d’utiliser pour ce faire divers membres sont très importants pour une « efficacité »
hausse peut s’expliquer par le nombre important de moyens de contrainte 9. Ainsi, des stratégies variées (au sens de l’objectif affiché) tout à fait limitée. Un
personnes en quête de protection arrivées en Europe sont mises en œuvre par les services de l’État pour nombre important de personnes dublinées finissent
par la Méditerranée et les Balkans en 2015 et 2016, par accéder à la procédure, par exemple en France,
mais également par le démantèlement des campe- mais seulement après de longs mois ou années de
ments de Calais et de Paris où vivaient de nombreuses 6. Christoph Tometten, « La fortification juridique de l’asile en précarité sociale, de peur de l’expulsion, de contrôles
Europe », in La Revue des droits de l’homme, Actualités Droits-
personnes passées par un autre pays européen. Libertés, novembre 2017. répétés et parfois d’enfermement. Ces personnes sont
Pour autant, le nombre de personnes effectivement 7. Van Ballegooij, Wouter et Navarra, Cecilia, The Cost of non-Europe donc considérées comme indésirables alors qu’elles
in Asylum Policy, Service de recherche du Parlement européen,
renvoyées dans le pays considéré comme responsable octobre 2018, p. 7. demandent asile. Par ailleurs, dans ce système, les
8. Chiffres du ministère de l’intérieur et de l’Ofii.
restait très faible puisque seules 525 l’avaient été en 9. Ministère de l’intérieur, Instruction du 19 juillet 2016 relative
États situés aux frontières extérieures, notamment la
2015 (sur 12 000 personnes en procédure Dublin). à l’application du règlement (UE) n°604/2013 dit Dublin III. Grèce, l’Espagne, l’Italie ou la Bulgarie, sont soumis à
LA CIMADE rapport d’observation
Parcours des personnes dublinées : INTRODUCTION
la course d’obstacles
La procédure Dublin ressemble à une véritable course d’obstacles pour des personnes
pourtant en quête de protection. Durant des mois ou des années, les Dubliné·e·s
suivent un parcours sinueux : prises d’empreintes, administrations multiples,
détermination d’un État européen vers lequel la France veut les expulser, etc.
Les mesures de contrôle se multiplient et les risques d’être assigné·e à résidence
ou enfermé·e dans un centre de rétention sont bien réels. Au terme de mois d’attente
souvent très angoissants, 90 % des personnes dublinées arrivent finalement à déposer
leur demande d’asile en France. Cependant, certaines sont expulsées vers l’État
considéré responsable de leur demande.
Hotspot
Centre de « tri » des
Visa Hotspot migrant·e·s aux frontières
Procédure de
GUDA extérieures de l’Union
Attestation de détermination européenne (Grèce et Italie).
Arrivée Arrivée
Préfecture du Préfecture 4à
en Europe en France demande d’asile 6m Eurodac : règlement
département régionale oi européen créant un
Dublin
s
fichier des empreintes
TA digitales des personnes
en demande d’asile.
Contrôles de police
Risque aux frontières françaises
TA
d’expulsion Refoulements aux frontières
Décision
vers le pays TA de personnes en migration.
Système de transfert
d’origine
d’asile urs
jours 0 jo
Dublin Campements, absence
défaillant 90 18 d’hébergement et grande
précarité.
u’à
u’à
j u sq
jusq
Assignation
Lieux d’accueil des exilé·e·s
à résidence et hébergements citoyens.
Enfermement
avec obligation
en centre Guichet unique des
de pointage GUDA
Expulsion de rétention demandeurs d’asile
vers le pays
Centre d’accueil
responsable CAO et d’orientation
Centre d’accueil et
Départ CHUM
CAES d’examen de situation
Convocations très régulières en préfecture
spontané administrative
Hébergement d'urgence
10 HUDA des demandeurs d'asile
11
Programme d’accueil
ccueil PRAHDA et d’hébergement
Accès à n s d’a
tio CAO des demandeurs d’asile
la procédure
di
perte des con
d’asile Déclaré·e CAES TA Possibilité de saisir
en fuite le tribunal administratif
en France HUDA
Procédure Dublin PRAHDA
prolongée Centres Ce parcours est schématique : la décision de transfert peut intervenir à
18 mois d’assignation différents moments de la procédure et par exemple toutes les personnes
dublinées ne sont pas assignées ou enfermées.
LA CIMADE rapport d’observation 01 ı INTRODUCTION
01 ı L’arrivée en Europe : l’identification à tout prix
01
L’arrivée en Europe :
l’identification à tout prix Prise d’empreintes sur une borne Eurodac, août 2012. © DR
La majorité des personnes qui se voient octroyer une grammes, rares sont les personnes qui parviennent
1.1 Un pied en Europe : prise d’empreintes
protection en Europe y sont entrées de manière et tri en guise d’accueil à en bénéficier et ce, souvent au terme de longues
irrégulière. Arrivant le plus souvent par un pays situé années d’attente dans des camps de réfugié·e·s au
aux frontières extérieures, elles continuent leur Rencontre avec l’Europe dans un hotspot Niger, au Tchad, au Kenya, au Liban ou en Turquie.
parcours malgré les obstacles au sein de l’espace La France a accueilli moins de 4 000 personnes entre
Arriver légalement sur le territoire européen pour 2016 et 2017 au titre de la réinstallation 14. Si, en 2018,
Schengen. Du « premier pays d’entrée » jusqu’à
demander protection relève aujourd’hui de l’impos- le nombre a atteint 5 109 personnes, l’ensemble des
la France, les autorités n’ont de cesse de vouloir sible. personnes réinstallées entre 2011 et 2018 (10 246) ne
identifier les personnes, afin de déterminer ensuite Certains États membres de l’UE délivrent des visas dits représentent que 57 % des dossiers soumis par le
dans quel pays elles pourront voir leur demande humanitaires ou d’asile, mais cela est fait au compte- HCR (17 791) 15.
étudiée. Le choix de la personne n’est que très goutte, selon le bon vouloir des autorités nationales. L’augmentation, ces dernières années, des places de
rarement pris en compte. Par exemple, en 2017, la France a délivré 2 849 visas réinstallation est un élément positif, mais ceci ne
asile à des ressortissant·e·s de Syrie et d’Irak, par le doit pas se faire au détriment de l’accès au territoire
12 13
biais de ses consulats principalement au Liban, en des autres demandeurs et demandeuses d’asile qui,
Turquie et en Jordanie 12. Si le Parlement européen n’ayant qu’un accès limité ou entravé aux consulats ou
s’est prononcé en décembre 2018 en faveur de bien qui sont inscrit·e·s sur les listes du HCR depuis
l’instauration de visas humanitaires dans un cadre des années, n’ont pas d’autre choix que d’arriver en
européen, les États sont peu enclins de développer Europe de manière irrégulière. On estime que 90 %
ces possibilités légales de venir demander l’asile en des personnes reconnues réfugiées sont entrées de
Europe 13. Les programmes de réinstallation pilotés
par le Haut-Commissariat des Nations unies pour
les réfugiés (HCR) représentant une autre voie pour 12. Réseau européen des migrations, Rapport annuel 2017 sur les
politiques d’immigration et d’asile, Partie 2 France, avril 2018, p. 40.
arriver dans un État légalement afin d’y obtenir une 13. Parlement européen, Des visas humanitaires pour éviter la mort
de réfugiés et mieux gérer les flux, 11 décembre 2018.
protection. Cependant, malgré les appels pressants du
14. Réseau européen des migrations, ibid., p. 37.
HCR aux États à augmenter leur soutien à ces pro- 15. Source HCR, données statistiques sur les réinstallations.
LA CIMADE rapport d’observation 01 ı L’arrivée en Europe : l’identification à tout prix
manière irrégulière 16. Depuis des années, la priorité empreintes enregistrées en Grèce, Italie ou Hongrie, relevés sont effacés si la personne obtient une Continuer sa route en Europe,
de l’UE est la coopération avec des pays tiers et le que les personnes doivent y être renvoyées. C’est le protection ou si elle est naturalisée. un parcours semé d’embûches
renforcement des frontières extérieures, justement concept de « premier pays d’entrée » qui place la res- • La deuxième catégorie concerne les personnes de
pour limiter les arrivées sur son territoire. Les consé- ponsabilité sur le pays qui a laissé la personne rentrer plus de 14 ans interpellées à l’occasion d’un fran- Malgré la volonté d’harmonisation des politiques
quences de cette politique de fermeture sont immenses irrégulièrement. En 2017, ce concept était à l’origine chissement irrégulier d’une frontière de l’Union d’asile en Europe, les systèmes nationaux restent
au regard du coût tant financier, que politique ou d’environ 10 % des saisines émises par les États européenne. Les relevés sont conservés 18 mois aujourd’hui très différents, qu’il s’agisse des procé-
humain puisqu’on estime à plus de 40 000 le nombre appliquant Dublin. et ne sont effacés avant que si la personne quitte dures, des taux de protection ou des conditions maté-
de personnes décédées depuis une vingtaine d’années En quelques mois, le nombre d’empreintes relevées les territoires des pays appliquant le règlement rielles d’accueil. Par exemple, en 2017, un demandeur
aux frontières de l’Europe 17. suite à une entrée irrégulière augmente très fortement : Dublin. ou une demandeuse d’asile afghane avait 21 fois plus
Pour les personnes débarquant en Grèce et en Italie, par exemple, l’Italie passe, en 2016, de 30 000 à plus • La troisième catégorie de relevés concerne les de chances d’être protégée en Suisse qu’en Bulgarie.
le passage par un hotspot est, de fait, quasi obligatoire. de 169 000 empreintes relevées pour des personnes personnes de plus de 14 ans séjournant illégale-
L’approche hotspots, présentée par l’UE dès 2015, a entrées irrégulièrement sur son territoire. Des pratiques ment sur le territoire d’un pays européen. Les
pour objectif de renforcer les procédures d’identifi- de prises d’empreintes forcées sont documentées relevés sont adressés à la base mais ne sont pas En 2017, la France a été
cation, d’enregistrement et de prise d’empreintes des par Amnesty International 20 tandis que des exilé·e·s conservés. Ils sont pris notamment lors d’inter- la championne européenne
personnes migrantes. Elle se matérialise par des cen- n’hésitent pas à se brûler les bouts des doigts pour pellations dans les ports pour des personnes qui
tres spécifiques, situés en Grèce et en Italie, en grande brouiller leurs empreintes digitales et échapper ainsi ne demandent pas l’asile.
des refus d’entrée aux frontières
majorité sur des îles, et par l’intervention sur place de à leur fichage. Avec le décret-loi dit Salvini (du nom • Enfin, une quatrième catégorie de relevés existe terrestres renvoyant massivement
différentes agences de l’Union comme le bureau du ministre italien de l’intérieur de l’époque) adopté depuis 2015 et permet à certains services de police des personnes en quête
européen en matière d’asile et l’agence européenne définitivement en novembre 2018, les hotspots de les comparer dans le cadre d’enquêtes pénales de protection vers l’Italie.
de garde-côtes et garde-frontières, appelée Frontex. italiens sont officiellement transformés en centres ou anti-terroristes pour vérifier, en dernier
Dans ces endroits qui sont devenus des lieux d’en- fermés dans lesquels les personnes peuvent être ressort, si les empreintes sont connues. Ce relevé
fermement, les procédures appliquées sont déroga- enfermées jusqu’à 30 jours à des fins de vérification est très rare. Une personne sollicitant l’asile en Allemagne aura
toires et les conditions de vie effroyables, notamment d’identité et de nationalité. Ces relevés d’empreintes sont comparés à ceux déjà accès à un hébergement et des cours de langue dès
en Grèce. L’objectif de ces hotspots était de distin- présents dans la base. Ainsi, une personne peut faire sa demande enregistrée, alors qu’elle sera enfermée
guer rapidement les personnes qui pourront dépo- Eurodac ou la centralisation l’objet de plusieurs relevés de catégories identiques durant toute la procédure d’asile en Hongrie. Dans
ser une demande d’asile de celles qui pourront être de millions d’empreintes digitales ou différentes par un même pays. Par exemple, une ces conditions et sans que les préférences de la per-
personne soudanaise arrive dans un port italien où sonne ne soient jamais prises en compte, il est plus
Depuis janvier 2003, un règlement européen dit ses empreintes sont relevées en catégorie 2, puis que logique qu’elle ne souhaite pas rester dans le
L’approche hotspots, présentée Eurodac prévoit que les empreintes digitales soient demande l’asile et ses empreintes sont enregistrées premier pays d’arrivée et décide de continuer sa
par l’UE dès 2015, a pour objectif relevées lorsque les personnes entrent irrégulièrement en catégorie 1. Elle part en France où elle fait l’objet route. C’est ce que l’UE désigne avec inquiétude
ou demandent asile, puis adressées à une base de d’un nouveau relevé de catégorie 1 si elle demande comme des « mouvements secondaires » qu’il fau-
de renforcer les procédures données centralisée, située à Strasbourg. Fin 2017, plus l’asile. drait à tout prix endiguer, à défaut de les arrêter.
d’identification, d’enregistrement de cinq millions de relevés y sont enregistrés. Les Dans le cadre de la réforme du régime d’asile Pourtant, de nombreux obstacles se dressent :
et de prise d’empreintes empreintes sont réparties selon plusieurs catégories : européen commun, le règlement Eurodac devrait impossibilité physique de quitter le lieu où ils et elles
des personnes migrantes. • La première catégorie recense les personnes de connaître d’importantes modifications 21. L’aspect le se trouvent pour les milliers de demandeurs et
plus de 14 ans sollicitant l’asile. Les empreintes plus inquiétant de cette réforme est sans conteste le demandeuses d’asile bloquées dans les hotspots
sont conservées pendant dix ans dans la base. Les changement de finalité de cette base de données : grecs ou privées de liberté dans d’autres lieux d’enfer-
expulsées, par exemple vers la Turquie dans le cadre accès des services de police à Eurodac (notamment mement ; blocages et refoulements aux frontières
de l’arrangement du 20 mars 2016 entre l’UE et Ankara. un accès immédiat d’Europol), collecte de nouvelles internes de l’espace Schengen suite au rétablisse-
La réalité est l’internement de milliers de personnes 16. Parlement européen, Résolution du Parlement européen contenant données biométriques nominatives (empreintes, ment « temporaire » des contrôles depuis 2015 en
des recommandations à la Commission sur les visas humanitaires
dans des conditions dantesques et sans accès à une images, informations personnelles) et ce, également, France et dans divers pays européens. À la frontière
14 (2018/2271(INL)), 11 décembre 2018. 15
procédure d’asile 18. La mise en place des hotspots a 17. Pour en savoir plus sur la situation aux frontières externes de l’UE, pour les enfants à partir de six ans, conservation des franco-italienne, de nombreuses associations docu-
voir les rapports d’observation de La Cimade, Frontière européennes
également été justifiée par la mise en œuvre de la – Défense d’entrer ?, juin 2016 et Dedans, dehors : une Europe qui
données de personnes en situation irrégulière sur le mentent depuis plusieurs années les violations des
relocalisation, initiative aujourd’hui terminée sans s’enferme, juin 2018. territoire d’un État membre pendant cinq ans, etc. La droits des personnes exilées et en particulier des
18. Migreurop, Des hotspots au cœur de l’archipel des camps, note n° 4,
avoir rempli ses objectifs 19. octobre 2016 et Gisti, Accord UE-Turquie : la grande imposture - base Eurodac n’aurait alors plus pour objectif de jeunes en danger. En 2017, la France a été la cham-
En 2015 et 2016, la pression mise sur les pays aux Rapport de mission dans les « hotspots » grecs de Lesbos et Chios, déterminer l’État responsable du traitement de la pionne européenne des refus d’entrée aux frontières
juillet 2016.
frontières extérieures par l’Union européenne pour 19. Adoptée en septembre 2015 par le Conseil de l’UE, la relocalisation, demande d’asile, mais deviendrait un immense
identifier la totalité des personnes rentrées sur leur présentée comme l’expression d’une véritable solidarité européenne, fichier européen de données des personnes étran-
devait permettre de répartir 100 000 personnes sur deux ans depuis
territoire de manière irrégulière augmente fortement. l’Italie et la Grèce vers d’autres pays européens. Leur identification, gères en situation précaire, censé faciliter notamment 21. Le texte final n’a pas encore été officiellement adopté à la date de la
L’Italie et la Grèce, considérées comme mauvaises soumise à des critères très sélectifs (seules quelques nationalités l’expulsion des personnes en situation irrégulière. Le publication de ce rapport, mais le Conseil et le Parlement ont trouvé
étaient éligibles, période d’arrivée spécifique, etc.) se faisait dans les un accord provisoire en juin 2018.
élèves, se voient rappelées à l’ordre par la Commission. hotspots. Au terme du délai imparti, seul un tiers des personnes ont contrôleur européen de la protection des données 22. Contrôleur européen de protection des données, Avis du CEPD
effectivement été relocalisées. sur le premier paquet de mesures pour une réforme du régime d’asile
Pour les autres États européens comme l’Allemagne 20. Amnesty International, Hotspot Italy – How EU’s flagship approach
n’a d’ailleurs pas hésité à exprimer ses plus vives européen commun (Eurodac, EASO et règlement de Dublin), juillet
ou la France, l’intérêt est de pouvoir prouver, grâce aux leads to violations of refugee and migrant rights, novembre 2016. inquiétudes quant à ce projet 22. 2016.
LA CIMADE rapport d’observation 01 ı L’arrivée en Europe : l’identification à tout prix
terrestres (plus de 75 000), renvoyant massivement 1.2 Bienvenue en France, Gérard Collomb, un « shopping de l’asile » : « Les demande d’asile dans l’une des neufs Spada, la per-
des personnes en quête de protection vers l’Italie, en vous êtes dubliné·e ! migrants aussi font un peu de ‘benchmarking’ pour sonne doit appeler une plateforme téléphonique
contradiction avec la réglementation française et regarder les législations à travers l’Europe qui sont, on mise en place par l’Ofii. Celle-ci l’oriente en fonction
européenne 23. L’asile ou Dublin ? va dire, les plus fragiles, et vous voyez par exemple des rendez-vous disponibles en Spada et selon sa
D’autres États comme l’Allemagne, développent des que telle nationalité, que là encore je ne citerai pas, localisation dans la région. Problème, l’appel est
stratégies de contournement du système Dublin en Arrivée en France, après avoir bravé les périls de la elle se dirige plutôt sur tel pays non pas parce qu’elle payant et le nombre de rendez-vous dans les Spada,
signant des arrangements administratifs bilatéraux traversée de la Méditerranée ou des cols de mon- est plus francophile, mais parce qu’elle juge que là, calqué sur celui des Guda, est très en-deçà de la
avec d’autres pays européens. L’idée de ces accords, tagne dans les Alpes, la personne qui souhaite y c’est plus facile 25. » De telles déclarations semblent demande. Pour afficher des statistiques flatteuses,
signés jusqu’à présent avec l’Espagne et la Grèce, est déposer une demande d’asile, n’est pas au bout de bien éloignées de la réalité : en pratique, les choses l’Ofii limite le nombre d’appels traités par ses dix
de pouvoir renvoyer directement, sans appliquer la ses peines. En effet, commence pour elle un long sont rendues extrêmement complexes et opaques agents et fait attendre des heures les autres per-
procédure de saisine prévue par le règlement, les parcours de procédures, d’acronymes à comprendre pour les personnes concernées, qui sont peu, voire sonnes pendues au téléphone dans l’espoir de décro-
personnes interpellées aux frontières allemandes si et de files d’attente. pas, informées par l’administration des subtilités cher un rendez-vous, sans comptabiliser ces appels
le relevé Eurodac montre qu’elles ont déjà demandé À première vue, la procédure d’asile française peut se procédurales et des pratiques préfectorales. non traités. Cette pratique a été condamnée par la
l’asile dans l’un de ces deux pays. En échange, l’Alle- réduire à un schéma. Une simplicité apparente qui En principe, la première étape d’une demande d’asile juridiction administrative, mais rien ne change 28.
magne s’engage à accélérer l’étude des requêtes des permettrait selon l’ancien ministre de l’intérieur est l’enregistrement par les services de la préfecture
autorités grecques et espagnoles fondées sur les cri- du département où se trouve la personne. Dans
tères familiaux du règlement (voir encadré ci-dessous). un délai de trois jours ouvrés à compter de la pré-
Ainsi, on assiste à l’installation dans la durée d’un 23. Pour en savoir plus, voir les constats tirés de plusieurs missions sentation de la personne, ils doivent enregistrer la À aucun moment, l’administration
système alternatif en contradiction avec la législa- d’observations aux frontières dans le rapport de La Cimade, Dedans,
dehors : une Europe qui s’enferme, juin 2018 ainsi que dans le rapport
demande d’asile, décider quelle procédure est appli- ne demande à la personne pour
tion européenne. de l’Anafé, Persona non grata, février 2019. quée et délivrer une attestation de demande d’asile. quelles raisons elle est venue
Mais depuis 2015, cet enregistrement est précédé en France et a quitté son premier
d’un passage obligatoire auprès de la structure de
premier accueil (Spada). Ces lieux sont gérés par des
pays d’accueil.
associations ayant répondu à un appel d’offres de
l’Office français de l’immigration et de l’intégration
Entre la Grèce et l’Allemagne, dans les méandres (Ofii) qui distingue deux types de prestations : rece- La deuxième étape est ensuite de se rendre au
de la réunification familiale voir les personnes pour la présentation de leur Guda pour se faire enregistrer, obtenir le dossier de
demande d’asile et, après l’enregistrement et sur demande d’asile de l’Office français pour la protec-
orientation de l’Ofii, les accompagner pendant la tion des réfugiés et des apatrides (Ofpra), ainsi que
procédure d’asile si elles ne sont pas hébergées et l’attestation de demande d’asile, et y rencontrer les
Dans le cadre du règlement Dublin, le principe administratif de Wiesbaden, enjoignant aux autorités donc accompagnées par un ou une travailleuse services de l’Ofii. Ces derniers sont chargés d’évaluer
de l’unité familiale est primordial puisqu’il figure au de respecter le délai de six mois pour mettre en sociale. Ainsi, ce sont des organismes comme Coal- la vulnérabilité de la personne et d’ouvrir ses droits à
sommet des critères pour décider de la responsabilité œuvre le transfert. En 2018, le nombre des transferts lia, Forum réfugiés Cosi ou France terre d’asile qui des conditions matérielles d’accueil (soutien finan-
d’un État dans l’examen de la demande d’asile. effectifs a sensiblement augmenté, notamment saisissent, pour le compte des préfectures, les cier et hébergement). En effet, l’idée centrale de la
Par exemple, pour un ressortissant syrien arrivant pour rattraper le retard pris, mais le taux d’accord données des personnes (état civil, composition fami- création des Guda par la réforme de 2015 était de
en Grèce et dont l’épouse a déposé une demande en des nouvelles requêtes a chuté à 40 % 24. liale, photographies) et leur donnent une convocation regrouper dans un même lieu les services du préfet
Allemagne, c’est ce dernier pays qui est responsable Les associations allemandes intervenant auprès des au guichet unique des demandeurs d’asile (Guda) (chargés de l’enregistrement des demandes d’asile,
et non la Grèce. Pour les jeunes en danger, le règlement personnes exilées en Allemagne et en Grèce, analysent
selon le nombre de places disponibles envoyé par la de la détermination de la procédure applicable et de
exige que des membres de la famille élargie (parents, cette chute comme résultant des pratiques
préfecture. la délivrance de l’attestation de demande d’asile) et
oncles, tantes, grands-parents) soient recherché·e·s développées par les autorités allemandes pour refuser
Dans la loi, le délai entre la Spada et le rendez-vous ceux de l’Ofii (chargés de l’accueil).
et que le pays responsable soit celui où ils et elles un grand nombre de dossiers soumis par la Grèce :
en Guda doit être de trois jours maximum. Dans les C’est donc au Guda que les autorités procèdent à la
16 se trouvent. par exemple, en exigeant une multitude de documents 17
faits, depuis trois ans, ce délai n’est pas respecté. Les prise d’empreintes des personnes afin de déterminer
Sur les centaines de milliers de personnes syriennes prouvant les liens familiaux ou des documents traduits
Spada doivent en effet gérer les files d’attentes en lieu si elles auront le droit de déposer leur demande en
ayant déposé une demande d’asile en Allemagne, (ceci n’étant pas prévu par le règlement) ; en considérant
certaines d’entre elles avaient ou ont encore des ensuite ces documents comme faux, bien qu’ils aient et place des préfectures alors que le nombre de France ou si elles seront dublinées. Les empreintes
membres de leur famille arrivé·e·s entre temps en été reconnus par les services grecs ; ou encore en personnes se présentant devant leurs locaux est bien
Grèce. En application du principe d’unité familiale, invoquant des raisons sécuritaires sans explication plus important que le nombre de rendez-vous en
la Grèce a saisi l’Allemagne de demandes de prise précise. Autant de stratégies illégales qui rendent préfectures. S’en est suivie la multiplication de violen- 25. Audition de Gérard Collomb, ministre de l’intérieur, par le Sénat
ces, de campements et de grèves des salarié·e·s de le 30 mai 2018.
en charge. Ainsi, en 2017, selon les services de l’asile vain l’espoir pour des personnes séparées depuis 26. À ce propos, voir l’ouvrage collectif de l’observatoire de l’asile
grecs, 5 788 requêtes ont été envoyées à l’Allemagne des années de recommencer une vie de famille dans ces structures comme à Paris ou encore à Marseille 26. à Marseille, L’asile en exil - État des lieux d’accueil des personnes
Dans chaque région ou département, les modalités en demande d’asile à Marseille 2017-2018, décembre 2018
qui les a acceptées dans 90 % des cas. Pourtant, un seul pays d’asile. et en particulier l’article Cahier des charges des plateformes
les transferts effectifs vers l’Allemagne sont restés de présentation à la Spada sont différentes 27. ou l’impossibilité organisée de répondre aux besoins, p. 74.
27. Coordination française du droit d’asile, D’une réforme à l’autre,
extrêmement limités (883 dont 45 pour des enfants) 24. Services de l’asile en Grèce, Statistical data of the Greek Dublin
Depuis mai 2018, en Île-de-France, une étape inter- l’asile en danger, février 2018.
ce qui a valu une condamnation du pays par le tribunal Unit (7.6.2013 – 31.12.2018), janvier 2019. médiaire a été ajoutée. Pour pouvoir présenter une 28. JRTA Paris, 13 février 2019, Gisti et autres, n° 1902037.
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