La réalisation du développement durable à Madagascar: Le contrat de transfert de gestion n'est pas une fin en soi

 
La réalisation du développement durable
             à Madagascar: Le contrat de transfert
               de gestion n’est pas une fin en soi

                                                                             Mino Randrianarison*
                                                                                  Philippe Karpe**
                                                                              Pierre Montagne***
                                                                                Alain Bertrand****

Il y a plus de dix ans, Madagascar a renouvelé           le respect de conditions précises avant comme
sa politique de gestion durable de ses ressources        après la conclusion du contrat et tout au long
naturelles. Dorénavant, les populations locales          de la vie de celui-ci. Fixées par la loi elle-même,
peuvent les gérer elles-mêmes sur la base d’un           ces conditions ont été mises en œuvre, complé-
contrat de transfert de gestion conclu avec l’État       tées et enrichies par des projets, des programmes
selon la Loi Gelose de 1996 relative à la gestion        et des organismes de développement durable.
locale des ressources naturelles renouvelables. La       Elles sont ainsi bien nécessaires pour assurer un
réussite de ce nouveau mode de gestion ne repose         développement durable de ressources naturelles à
pas sur la seule signature du contrat. Elle exige        Madagascar.

Over a decade ago, Madagascar renewed its                the respect of specific conditions to be undertaken
policy on the sustainable management of its              throughout the life of the contractual relation-
natural resources. By entering into a contract           ship. Required by the law, these conditions have
with the State under the auspices of the Gelose          been implemented, completed and enriched by
Law of 1996, local populations can now manage            projects, programs and sustainable development
their own natural resources. The success of this         organizations. They are necessary to ensure a
new mode of management does not rest solely on           sustainable development of natural resources in
the conclusion of the contract; rather, it requires      Madagascar.

*
       Mino Randrianarison est doctorante en sciences sociales du développement à l’Université d’Antananarivo
       – Madagascar, et en sciences de l’environnement à l’ENGREF - France.
**
       Philippe Karpe est chercheur en droit au CIRAD à Madagascar.
***
       Pierre Montagne est chercheur en socio-économie au CIRAD à Madagascar.
****
       Après avoir fait toute sa carrière en tant que chercheur en socio-économie au Cirad, Alain Bertrand est
       consultant chez Edenia Consult Tanja au Maroc.
1. INTRODUCTION

2. LE PROJET PILOTE DE PROTECTION ET DE VALORISATION DE LA BIODIVERSITE
    FFEM – BIODIVERSITE A DIDY

3. LES CONDITIONS DE REUSSITE DES CONTRATS DE TRANSFERT DE GESTION A
    DIDY

4. LES CONDITIONS ANTERIEURES A LA CONCLUSION DU CONTRAT DE TRANSFERT
    DE GESTION

       4.1 Les conditions utiles pour une réelle appropriation sociale du contrat

       4.2 Les conditions utiles pour une garantie de bénéfices réels

                4.2.1 La sécurisation des pouvoirs

                4.2.2 Le renforcement des capacités de gestion

                4.2.3 L’adaptation du contrat

5. LES CONDITIONS POSTERIEURES A LA CONCLUSION DU CONTRAT DE TRANSFERT
    DE GESTION

       5.1 Les conditions utiles pour une sanction réelle du contrat

                5.1.1 La consolidation du Dina

                5.1.2 La consolidation du contrôle forestier

                5.1.3 L’institutionnalisation d’une fiscalité incitative et différentielle

       5.2 Les conditions utiles pour une capacité réelle de mise en œuvre du contrat

6. CONCLUSION
Randrianarison, Karpe,                        Volume 5: Issue 2                                                 173
Montagne & Bertrand

À
        Madagascar, depuis plus d’une décennie, les populations locales ont le droit de gérer
        elles-mêmes leurs ressources naturelles. À cette fin, l’État conclut avec ces populations
        locales des contrats de transfert de gestion qui reconnaissent et structurent ce droit. Il
s’agit d’une politique fondamentale qui renouvelle les modes publics de gestion durable de
l’environnement. Longtemps, en effet, l’État malgache a mené en la matière une politique de
gestion centralisée répressive ayant recours à des mesures générales et impersonnelles. Avec la
persistance des feux de brousse et la dégradation continue des environnements naturelles, entre
autres, on ne peut que dire que cette politique a échouée. On a incorrectement parlé de « tra-
gédie des communaux ». Il aurait été préférable de dire que la dégradation environnementale
ne pouvait pas être évitée, faute notamment d’une capacité opérationnelle adéquate – et sans
cesse en baisse – du service forestier. Aucune amélioration de cette capacité n’étant prévisible
dans un avenir proche, il convenait donc de poursuivre le même objectif par des voies dif-
férentes. Les populations locales et leurs pratiques ne pouvaient plus être ignorées. Il s’agissait
seulement de les orienter de telle manière qu’elles poursuivent le but commun d’intérêt général
– le développement durable. À cette fin, l’outil privilégié dès le départ fut le contrat. Horning
affirmait ainsi, dès 1995, que l’utilisation des contrats est prometteuse pour une décentralisa-
tion effective de la gestion des ressources, même si l’option comporte des risques.


     Loi nº 96-025 du 30 septembre 1996 relative à la gestion locale des ressources naturelles renouvebles, art. 1 [Loi
     Gelose].

     Nadia R. Horning, La décentralisation de la gestion des ressources naturelles : l’expérience de Madagascar
     au cours de la Première Phase du PAE : Rapport pour le Global Environmental Facility, Ithaca, New York,
     Global Environment Facility, 1995.
174                                       JSDLP - RDPDD                        Randrianarison, Karpe
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     Plusieurs colloques se sont succédés, regroupant les scientifiques, les autorités publiques
et les populations locales. Grâce aux discussions qui s’y sont déroulées, ces colloques ont pro-
gressivement permis d’organiser, d’expliquer et de structurer cette nouvelle politique. Celle-ci a
été finalement institutionnalisée en 1996 par la Loi nº 96-025 relative à la gestion locale des res-
sources naturelles renouvelables (la Loi Gelose). Cette loi résulte d’un processus législatif qui con-
verge avec une participation vigoureuse et des demandes sociales des populations locales. Les
concepteurs de la Loi Gelose croyaient qu’il existait des capacités locales de gestion durable des
ressources renouvelables sur la majorité du territoire de Madagascar. La Loi Gelose fut conçue
comme une loi-cadre d’application souple, concernant l’ensemble des ressources renouvelables
– des forêts aux ressources marines – et correspondant à un engagement politique national de
longue durée, sur plusieurs décennies.
     Les expériences développées à Madagascar, au Niger et au Mali pour assurer le transfert
contractuel de gestion des forêts de l’État aux populations restent, à ce jour et à cette ampleur,
uniques en Afrique. Leurs caractéristiques communes et principales sont d’avoir mis en place
un cadre juridique et réglementaire qui garantit aux populations riveraines les droits de com-
mercialisation exclusive de leurs ressources. Les trois pays diffèrent par la vitesse du processus
de décentralisation de l’État, par des modalités très différentes de la fiscalité et du contrôle
forestier et par des bilans différents de ces expériences.
     Depuis l’adoption de la Loi Gelose, plus de 450 contrats de transfert de gestion des res-
sources naturelles renouvelables ont été conclus par les représentants de l’État malgache chargés
des forêts, de l’élevage ou de la pêche d’un côté, et de l’autre côté par les représentants des


     Par exemple, le colloque sur les Occupations Humaines dans les Aires Protégées, tenu à Mahajanga du 22
     au 26 novembre 1994, et celui consacré à la Gestion Communautaire Locale des Ressources Naturelles,
     tenu à Antsirabe du 8 au 12 mai 1995.

     Voir Mino Randrianarison, Philippe Karpe et Armelle Guignier, « La protection de l’environnement
     à Madagascar. Enjeux de la protection contractuelle de l’environnement à Madagascar » dans Philippe
     Joseph, dir., Ecosystèmes forestiers des Caraïbes, Paris, Karthala, 2009, 632.

     Alain Bertrand, Nadia R. Horning et Pierre Montagne, Gestion communautaire ou préservation des ressour-
     ces renouvelables: Histoire inachevée d’une évolution majeure de la politique environnementale à Madagascar,
     Montréal, Vertigo, 2009.

     Alain Bertrand et Pierre Montagne, « Les difficiles mutations des politiques forestières : d’une gestion
     autoritaire et exclusive vers une politique publique intégrée » dans Alain Bertrand, Pierre Montagne et
     Alain Karsenty, dir., L’état et la gestion locale durable des forêts en Afrique francophone et à Madagascar, Paris,
     L’Harmatan, 2006, 37.

     Ibid.

     Alain Bertrand et Pierre Montagne, « Les Stratégies Energie domestique au Niger et au Mali et la gestion
     durable des ressources forestières (Aménagement, domanialité, fiscalité & contrôle forestier) » (2009) 301
     Bois et Forêts des tropiques, 83.

     Les contrats Gelose sont le plus souvent signés par l’administration des Eaux et Forêts au niveau des
     DIREEF (Directions inter-régionales de l’Environnement et des Eaux et Forêts).
Randrianarison, Karpe,                 Volume 5: Issue 2                                      175
Montagne & Bertrand
communautés locales de base10 – appelées Vondron’Olona Ifotony (VOI) en malgache – et les
représentants élus des collectivités territoriales décentralisées concernées, c’est-à-dire le maire
de la commune dont relèvent les ressources qui font l’objet du transfert de gestion. Les contrats
confèrent aux différentes communautés locales de base « la gestion de l’accès, de la conserva-
tion, de l’exploitation et de la valorisation des ressources objets du transfert de gestion sous
réserve du respect des prescriptions et des règles d’exploitation définies dans le contrat de
gestion »11. L’exercice de ces pouvoirs doit conformer à l’objectif du développement durable.
Le contrat de transfert de gestion est d’une durée initiale de trois ans. Il peut être renouvelé
indéfiniment sous réserve que la communauté locale de base ait bien accomplie ses obligations
contractuelles. Chaque renouvellement est d’une durée de dix ans12.

10
     La communauté locale de base est un « groupement volontaire d’individus unis par les mêmes intérêts
     et obéissant à des règles de vie commune. Elle regroupe selon le cas les habitants d’un hameau, d’un
     village ou d’un groupe de villages » (Loi Gelose, supra note 1, art. 3). Le plus souvent, elle correspond
     concrètement au Fokon’olona. Celui-ci est « un clan (ou parfois un lignage) de type patrilinéaire et patri-
     local unissant sur un même territoire (fokontany) les descendants d’un même ancêtre (razana) dont la
     tombe constitue le pôle mystique où le groupement vient trouver sa cohésion. C’est bien cet ascendance
     commune que traduit le nom de chaque fokon’olona : teraka ou zanaka (…) suivi du nom de l’ancêtre
     éponyme. » (Georges Condominas, Fokon’olona et collectivités rurales en Imerina, Paris, Berger-Levrault,
     1960 à la p. 24). La communauté locale de base est dotée de la personnalité morale et fonctionne selon les
     règles applicables aux associations (Loi Gelose, supra note 1, art. 3). La Loi Gelose n’encadre pas la désigna-
     tion des représentants des communautés locales de base mais impose la reconnaissance par la commune
     de leur existence réelle.
11
     Loi Gelose, supra note 1, art. 43.
12
     Ibid., art. 39.
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     De nombreuses évaluations des contrats de transfert de gestion ont été faites. Nationales13
ou locales14, ces évaluations montrent que les impacts des transferts de gestion sur le développe-
ment durable à Madagascar sont variables. Diverses difficultés sont évoquées pour expliquer
les résultats négatifs, parmi lesquelles on retrouve la déstructuration des sociétés locales par
une perte du pouvoir des aînés, l’isolement du VOI (la communauté locale de base), un faible
niveau de représentativité d’usage, identitaire ou spatiale au sein du VOI, l’élaboration de stra-
tégies de contournement par les principaux acteurs impliqués dans la procédure de transfert de
gestion, l’inadéquation de l’échelle socio-spatiale du transfert de gestion, et les conflits d’usage
entre autochtones et non-autochtones.
13
     Pierre Montagne, Zo Razanamaharo et Andrew Cooke, dir., Le transfert de gestion à Madagascar, dix ans
     d’efforts: Tanteza (tantanana mba hateza : gestion durable), Montpellier, CIRAD, 2007 [Montagne et al.,
     Transfert].
14
     Voir : Sophie Moreau, « Le développement durable au Sud : l’exemple de Madagascar » dans Yvette Veyret,
     dir., Le développement durable : approches plurielles, Paris, Hatier, 2005, 251 ; Grazia Borrini-Feyerabend
     et Nigel Dudley, Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), Commission des poli-
     tiques environnementales, économiques et sociales (CEESP) et Commission mondiale des aires proté-
     gées (WCPA), Les Aires Protégées à Madagascar: bâtir le système à partir de la base. Rapport de la seconde
     mission UICN (version finale), Antananarivo, UICN, 2005 ; Frank Muttenzer, Déforestation et droit cou-
     tumier à Madagascar : l’historicité d’une politique foncière, Genève, Université de Genève, Institut uni-
     versitaire d’études du développement, 2006 ; Pierre Montagne, « Transfert de gestion, gestion locale et
     décentralisation à Madagascar » dans Alain Bertrand, Pierre Montagne et Alain Karsenty, dir., L’état et
     la gestion locale durable des forêts en Afrique francophone et à Madagascar, Paris, L’Harmatan, 2006, 405
     ; Sigrid Aubert, Production normative et modalités d’application des normes de gestion intégrée de la biodi-
     versité dans un contexte de recherches interdisciplinaires. Habilitation à diriger des recherches, Université de
     Paris I, UFR 7 Etudes Internationales et Européennes, 2006 ; Fonds Français pour l’Environnement
     Mondiale (FFEM), Evaluation du projet FFEM (Rapport) par Rakotobe Henri, Antananarivo, FFEM,
     2007 [Rapport Rakotobe] ; Jacques Pollini, Slash-and-Burn cultivation and deforestation in the Malagasy
     rain forests: representations and realities, thèse de doctorat en anthropologie, Cornell University, 2007 [non
     publiée] ; Chantal Blanc-Pamard et Hervé Rakoto Ramiarantsoa, «Normes environnementales, transferts
     de gestion et recompositions territoriales en pays betsileo (Madagascar)» (2007) 15 Natures Sciences
     Sociétés 253 ; Philippe Collas de Chatelperron et Norbert Razafindrianilana, «Impacts environnementaux
     des transferts de gestion» dans Pierre Montagne, Zo Razanamaharo et Andrew Cooke, dir., Le transfert
     de gestion à Madagascar, dix ans d’efforts : Tanteza (tantanana mba hateza : gestion durable), Montpellier,
     CIRAD, 2007, 129 ; Aurélie Toillier, «Stratégies spatiales des paysans en réponse à la conservation des
     forêts» dans Georges Serpantié, Rasolofoharinoro et Stéphanie Carrière, dir., Transitions agraires, dyna-
     miques écologiques et conservation. Le «corridor» Ranomafana-Andringitra. Actes du Séminaire GEREM
     tenues du 9 au 10 juillet 2006 à Antananarivo, Madagascar, CITE, 2007, 225 ; Aurélie Toillier, «Pour
     une recherche-action sur l’aménagement des territoires ruraux dans le cadre de la gestion contractualisée
     des forêts» dans Georges Serpantié, Rasolofoharinoro et Stéphanie Carrière, dir., Transitions agraires,
     dynamiques écologiques et conservation. Le «corridor» Ranomafana-Andringitra. Actes du Séminaire GEREM
     tenues du 9 au 10 juillet 2006 à Antananarivo, Madagascar, A.I., CITE, 2007 aux pp. 235-241 [Toillier,
     «Recherche-action»] ; Chantal Blanc-Pamard et Hervé Rakoto Ramiarantsoa, «La gestion contractualisée
     des forêts en pays betsileo et tanala (Madagascar)», en ligne : (2008) Cybergeo, Environnement, Nature,
     Paysage, 426  ; Benjamin Pascal, De la «Terre des ancêtres»
     aux territoires des vivants: Les enjeux locaux de la gouvernance sur le littoral sud-ouest de Madagascar, thèse
     de doctorat en histoire, Muséum National d’Histoire Naturelle, 2008 [non publiée] ; Joshua E.Cinner et
     al., «Toward institutions for community-based management of inshore marine resources in the Western
     Indian Ocean» (2009) 33 Marine Policy 489 ; Philippe Karpe et Mino Randrianarison, «La régulation
     des ressources naturelles à Madagascar. Théorie et pratique du régime de la sanction dans la loi Gelose »
     (2009) n° 3 Revue Juridique de l’Environnement 301.
Randrianarison, Karpe,                  Volume 5: Issue 2                                    177
Montagne & Bertrand
     Ces difficultés suscitent des contestations de l’efficacité du contrat Gelose15. Elles ne
devraient pas, par contre, conduire à sa suppression. Souvent localisées et discutables16, ces dif-
ficultés ne signifient pas que la politique de transfert de gestion ou que la politique forestière
et environnementale réformée soit un échec. Elles découlent des modalités différentes de mise
en œuvre des contrats de transfert de gestion par les divers projets, programmes ou organismes
de développement durable17. Les résultats des contrats, donc, ne seront pas uniformes. Ainsi,
plutôt que de supprimer l’emploi du contrat, cette contestation devrait notamment conduire
à mieux identifier et analyser les conditions de réussite et d’échec des contrats, mais aussi les
situations dans lesquelles l’usage du contrat serait pleinement utile.
     Il est évident qu’un simple contrat, même signé et sanctionné, ne peut suffire à assurer la
réussite d’un transfert de gestion des ressources renouvelables. Soucieuse de sa propre effec-
tivité18, la Loi Gelose elle-même a posé certaines conditions supplémentaires de forme et de
fond à respecter par les contractants et leurs partenaires. Il s’agit, par exemple, de l’intervention
d’un médiateur au cours du processus de négociation du contrat ou de l’adoption de Dina
pour veiller au respect des obligations contractuelles par les membres des VOI. Le Dina est un
« accord entre les membres d’une communauté déterminée [fokonolona] où chaque membre
doit marquer son adhésion par des serments ou des imprécations et dans laquelle des sanctions
[Vonodina] ou malédictions sont prévues ou réservées à ceux qui ne respectent ou n’appliquent
pas les termes convenus »19. Ces conditions de droit garantissent-elles l’efficacité réelle du
contrat? Sont-elles suffisantes? Des réponses à ces questions ont été données par les diverses
institutions d’appui ayant contribué concrètement à la mise en œuvre du transfert de gestion

15
     Voir : Richard E. Rice et al., «Sustainable forest management: a review of conventional wisdom»,
     Advances in Applied Biodiversity Science, Washington DC, CABS / Conservation International, 2001 ;
     Union of Concerned Scientists, Center for Tropical Forest Science, Smithsonian Institution, Logging Off:
     Mechanisms to Stop or Prevent Industrial Logging in Forests of High Conservation Value par T. Gullison, M.
     Melnyk. et C. Wong, Cambridge, Mass., Union of Concerned Scientists Publications, 2001 ; Eduard
     Niesten et Richard Rice, «Sustainable forest management and conservation incentive agreements» (2004)
     6 International Forestry Review 56 ; Mino Randrianarison, Les ‘paiements pour services environnemen-
     taux’ pour la protection de la biodiversité de Madagascar, Thèse de doctorat [en préparation], Université
     d’Antananarivo [Randrianarison] ; Sven Wunder, Payments for environmental services: Some nuts and bolts,
     CIFOR Occasional Paper 42, A.I., Center for International Forestry Research, 2005 ; Karel Mayrand et
     Mar Paquin, Commission de coopération environnementale de l’Amérique du Nord, Le paiement pour les
     services environnementaux : Étude et évaluation des systèmes actuels, Montréal, Unisféra International Centre,
     2004 ; Nirina A. Randimby et al., Forest Trends, An Inventory of Initiatives/Activities and Legislation
     Pertaining to Ecosystem Services Payment Schemes (PES) in Madagascar, Antananarivo, Katoomba Group,
     2008.
16
     Montagne et al., Transfert, supra note 13 ; Toillier, «Recherche-action», supra note 14 ; Alain Bertrand et
     al., «Contre un retour aux barrières : Quelle place pour la gestion communautaire dans les nouvelles aires
     protégées malgaches» présenté au Colloque international, Les parties prenantes de la gestion communautaire
     des ressources naturelles : coopération, contradictions, conflits tenu du 1 au 3 juillet 2008 à Antananarivo
     [Bertrand et al., Barrières].
17
     Bertrand et al., Barrières, ibid.
18
     Loi Gelose, supra note 1, art. 1.
19
     Victorine Razanabahiny, Le Dina (Convention entre membres de communautés villageoises): son opportunité
     ou non dans la conservation de la nature. Cas de la Réserve Naturelle Intégrale d’Andohahela-Tolagnara,
     Mémoire de CAPEN en Anthropologie, Université d’Antananarivo, 1995 à la p. 65 [non publiée].
178                                  JSDLP - RDPDD                       Randrianarison, Karpe
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de l’environnement. Les réponses apportées par le Projet Pilote de Protection et de Valorisation
de la Biodiversité FFEM - Biodiversité à Didy, ci-après nommé FFEM, sont ici prises à titre
d’exemple20.
     La thèse de cet article est de démontrer, par le biais de l’exemple du FFEM, que le contrat
Gelose est un outil efficace de gestion des ressources renouvelables. Il complète utilement la
loi en la matière et en assure la pleine réalisation. Son efficacité est déterminée par certaines
conditions, inclues ou non dans le contrat de transfert de gestion, antérieures et postérieures à
la conclusion de celui-ci.
     La première partie de l’article sera consacrée à la description du FFEM, de sa zone
d’intervention Didy et des contrats Gelose qu’il y a mis en place. La réussite de ces contrats
y sera particulièrement soulignée. Dans une seconde partie, après avoir exposé les causes de
l’échec de contrats Gelose conclus dans la même région mais par d’autres organismes que le
FFEM, seront décrites et analysées les différentes conditions de réussite des contrats Gelose mis
en place par ce dernier. Seront successivement envisagées les conditions antérieures à la conclu-
sion du contrat Gelose puis celles postérieures à la conclusion de ce contrat. L’ensemble de ces
conditions sera synthétisés sous la forme d’un tableau dans la conclusion de cet article.

2. LE PROJET PILOTE DE PROTECTION ET DE VALORISATION DE LA
   BIODIVERSITÉ FFEM - BIODIVERSITÉ À DIDY
Le FFEM est un projet qui, grâce à un soutien financier du Fonds français de l’environnement
mondial, a appuyé de 2003 à 2007 plusieurs communes rurales de deux régions de Madagascar
– Alaotra-Mangoro et Melaky – dans leurs actions de gestion de leurs ressources naturelles.
La première zone d’intervention correspond au Corridor forestier de Zahamena-Moramanga
et aux abords de la Route Nationale n°2 reliant Antananarivo et Fénérive Est. La seconde est
située dans la sous-préfecture d’Antsalova. Durant son intervention dans ces zones, le projet a
mis en place dix-neuf contrats de transfert de gestion des ressources naturelles renouvelables
aux VOI.
     Située dans la région d’Alaotra Mangoro, dans le district d’Ambatondrazaka, la commune
rurale de Didy présente la spécificité d’être constituée dans sa partie orientale d’une forêt tropi-
cale humide contenant plusieurs espèces forestières potentiellement exploitables. Exploitées,
ces ressources peuvent approvisionner le marché local comme le marché national. Depuis

20
     L’objectif spécifique du FFEM est de proposer des méthodes, des techniques et des exemples de gestion
     viable à long terme de l’environnement et de la biodiversité pour un développement économique des
     filières d’exploitation des ressources naturelles renouvelables au profit des populations rurales. Il cherche
     à apporter des améliorations méthodologiques nécessaires dans la gestion de biodiversité qui épousent les
     réalités des régions géographiques distinctes (FFEM, Cadre logique du projet FFEM Biodiversité, Mise en
     place de projets pilotes de protection et de valorisation de la biodiversité à Madagascar. 2007).
Randrianarison, Karpe,                 Volume 5: Issue 2                                  179
Montagne & Bertrand
2006, huit contrats de transfert de gestion permettant l’exploitation du bois d’œuvre21 ont été
mis en place dans la région de Didy, sur une partie de la forêt d’Ambohilero, dans le corridor
forestier de l’Est malgache. Les bois d’œuvre légaux en provenance de la forêt d’Ambohilero
à Didy sont facilement identifiables par leurs étiquettes plastiques, qui assurent un véritable
système de traçabilité des produits. Ils sont très demandés sur Andravohangy, le grand marché
de bois d’Antananarivo, qui n’a jamais connu de pénurie et qui fonctionne essentiellement avec
du bois d’œuvre exploité illégalement.
     Ces contrats de transfert de gestion occupent sur la forêt d’Ambohilero une superficie
totale de 18 200 ha. Ils présentent la particularité de permettre, sous des conditions de gestion
durable, la valorisation des produits forestiers ligneux. Ce choix d’exploiter le bois d’œuvre est
déterminé par différents facteurs, notamment le désir des VOI de générer par eux-mêmes des
revenus tirés de leurs ressources, l’existence d’une demande en bois d’œuvre des centres urbains
qui perdurera à long terme, et l’exigence de mettre en place les conditions d’une exploitation
légale où l’État serait en mesure d’assurer ses tâches de surveillance.
      Les transferts de gestion sont très profitables aux populations locales et aux autorités pub-
liques, ce qui en garantit la durabilité. Le chiffre d’affaire total est constitué des revenus des
ménages (à partir du bucheronnage et du débardage22), des diverses taxes et des valeurs ajoutées
des VOI. Les montants des valeurs ajoutées obtenues par l’ensemble des 8 VOI au cours de la
première année d’exploitation forestière sur la forêt d’Ambohilero sont estimés à 6 562 630
ariary, soit environ 2 400 euros ou 4 200 dollars canadiens. Chacun d’entre eux a pu collecter
entre 55 000 et 3 millions d’ariary en fonction du mode d’exploitation choisi par le VOI23
et du quota annuel autorisé de prélèvement. Ces montants sont l’équivalent des bénéfices
obtenus par les exploitants forestiers étrangers auparavant, desquels les populations locales
étaient totalement exclues. L’argent collecté par le VOI par la réalisation de l’exploitation for-
estière n’est pas distribué aux ménages qui le constituent. Il sert à améliorer le bien-être collectif
de la communauté. Ainsi, avec cet argent, les VOI ont pu entreprendre des activités com-
munautaires comme la réhabilitation d’une école ou la mise en place d’un système de micro-
crédit local pour permettre des achats d’intrants agricoles pour les membres des VOI. Jusqu’en
septembre 2007, la commune rurale de Didy a pu collecter 266 400 ariary de ristournes24
et l’administration forestière a reçu au moins le tiers des redevances forestières, ceci en fonc-

21
     À Madagascar, sauf dans les plantations de pins de la Fanalamanga, le bois d’œuvre est toujours exploité
     manuellement en « traverses » (héritage de la création coloniale du chemin de fer). Les traverses sont des
     pièces de bois ayant les dimensions suivantes : 20cm x 20cm x 2,50 m. Cette exploitation manuelle se
     traduit par un rendement de bois d’oeuvre très faible, de l’ordre de 18%, comparé à un rendement moyen
     de l’ordre de 45% dans les autres pays (CTFT, Mémento du forestier. Éditions Ministère de la coopération,
     Paris, 1972). Une fois exploité et transformé, le bois d’œuvre est utilisé dans la construction, dans les
     différentes infrastructures, etc. Le bois d’œuvre n’est pas utilisé en tant que bois de chauffe.
22
     À Didy, le bucheronnage et débardage permet à un ménage d’obtenir annuellement 250 000 ariary, soit
     près de la moitié de son revenu annuel total estimé à 600 000 ariary.
23
     L’exploitation peut être réalisée par le VOI même, par un membre d’un VOI qui a ou n’a pas de contrat
     avec le VOI, ou par sous-traitance avec un exploitant forestier en contrat avec le VOI.
24
     Les « ristournes » sont des taxes communales perçues sur diverses activités ou transports de produits, tels
     le riz et le bois.
180                                      JSDLP - RDPDD                   Randrianarison, Karpe
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tion de l’avancée des exploitations25. Ces ristournes permettent à la commune rurale de Didy
d’effectuer les contrôles en forêt qui étaient délaissés par manque de moyens financiers.
     Actuellement, les contrats de transfert de gestion font l’objet d’une évaluation car ils sont
arrivés au terme des trois premières années d’existence. Les demandes de renouvellement des
contrats ont été expressément déposées par les VOI eux-mêmes auprès de l’administration
forestière. Ce fait témoigne du niveau d’implication des VOI dans la gestion de leur territoire
et de la qualité des transferts de gestion.

3. LES CONDITIONS DE RÉUSSITE DES CONTRATS DE TRANSFERT DE GESTION
   À DIDY
Pour s’assurer de contrats bien fondés et valablement exécutés, le FFEM a construit une
démarche particulière d’élaboration et d’exécution des contrats Gelose. Il a donc respecté les
provisions de la loi-cadre et a développé des conditions adaptées à la communauté locale pour
assurer la réussite des contrats26. Ces conditions se succèdent suivant un ordre logique et néces-
saire. Certaines conditions doivent être respectées avant la conclusion du contrat (4), tandis
que d’autres doivent être suivis après la conclusion du contrat ainsi que tout au long de la vie
de celui-ci (5). Certaines de ces étapes doivent obligatoirement se suivre. Par exemple, le plan
d’aménagement ne peut être rédigé tant que le diagnostic du milieu et l’inventaire n’ont pas été
réalisés. Il en est de même pour l’élaboration des outils de gestion qui dépend de l’approbation
du plan d’aménagement et de gestion simplifiée, ainsi que pour l’officialisation du contrat
qui découle de la validation des outils de gestion. D’autres étapes peuvent être réalisées de
façon simultanée, anticipée ou différée. Il s’agit des étapes qui n’attendent pas les résultats de
celles antérieures pour leur réalisation. Par exemple, le renforcement des capacités des acteurs
occupe beaucoup plus de temps pour sa réalisation et se fait selon les demandes. Cette étape
peut être effectuée tout au long de la démarche. Ainsi, la mise en place du VOI peut être faite
avant le renforcement des capacités des acteurs. De la même manière, la demande de transfert

25
     La redevance est une taxe forestière versée à échéance périodique en contrepartie d’un avantage
     concédé contractuellement. Dans le cadre de l’exploitation forestière, la redevance est la somme
     payée par les exploitants forestiers en contrepartie de l’octroi du permis d’exploitation. La tota-
     lité de la redevance revient à l’administration forestière. Mais dans le cadre des contrats Gelose,
     leur acquittement se fait progressivement, en fonction de l’avancée des exploitations forestières.

     Depuis le début des exploitations forestières par les VOI, l’administration forestière n’a pu collecter que le
     tiers de la totalité des redevances que doivent payer les VOI. Les 2/3 des redevances non encore collectés
     sont constitués des redevances non payées par les VOI qui n’ont pas encore commencé leurs exploitations
     et par les restes des redevances devant être acquittées par les autres VOI à la fin des exploitations auprès
     de l’administration forestière.
26
     Le FFEM ne présente pas l’unique condition de réussite des contrats de transfert de gestion. Les condi-
     tions de réussite sont déjà fixées par la loi. Le FFEM ne fait que les mettre en œuvre, qui le conduit à les
     préciser, à les enrichir et à les compléter. En réalité, le FFEM ne fait que renforcer les institutions publi-
     ques dépourvues de moyens financiers, matériels et humains pour pleinement mettre en œuvre la loi. La
     véritable question vis-à-vis de l’intervention des organismes ou des projets d’appui, tel le FFEM, est de
     déterminer s’ils respectent les conditions légales de mise en œuvre des transferts de gestion – un respect
     qui détermine la réussite du transfert.
Randrianarison, Karpe,              Volume 5: Issue 2                                181
Montagne & Bertrand
de gestion peut être déposée après la structuration du VOI ou après la conception du plan
d’aménagement et de gestion simplifié27.
     La pertinence des conditions de réussite est renforcée par l’examen d’autres contrats
Gelose conclus dans la même région mais ayant échoués. Conservation International (CI),
par exemple, a appuyé la mise en place de 8 contrats Gelose sur la forêt d’Ambohilero dans la
région de Didy, correspondant à une superficie totale de 37 320 ha28. Ces contrats n’ont pas les
mêmes formes ni le même contenu que ceux mis en place par le FFEM. Ainsi, les VOI FFEM
et les VOI CI n’ont pas les mêmes obligations. Dans le cas des VOI encadrés par CI, le contrôle
forestier n’est pas systématique. Pour les VOI encadrés par le FFEM, par contre, le contrôle
forestier est exécuté par l’intermédiaire de la police locale forestière (polisin’ala). Elles n’exercent
pas non plus les mêmes activités. L’exploitation forestière est l’activité de base des VOI FFEM,
leur permettant d’avoir des revenus supplémentaires, en sus des revenus tirés de la réalisation
des travaux de bûcheronnage. Par contre, cette activité est sévèrement interdite pour les VOI
CI, leur objectif principal étant la conservation stricte de l’écosystème forestier.
     Contrairement aux contrats Gelose appuyés par le FFEM, les résultats des activités de
gestion des ressources entreprises par les VOI CI sont mauvais. Ainsi, les VOI ne peuvent plus
exercer les activités qui leur permettent d’avoir des moyens de vivre et d’obtenir des revenus
assurés et suffisants annuellement. Conséquemment, ces VOI ne respectent plus leurs engage-
ments contractuels29. Il y a quelques indicateurs simples de cet échec des VOI CI, facilement
visibles et donc vérifiables, notamment les bois illicites qui circulent dans la région de Didy
provenant principalement de ces zones, ainsi que les pratiques culturales destructrices (tavy)
qui persistent dans la région. Le résultat est que les personnes vivant aux dépens de ces res-
sources n’ont aucune activité alternative pour pouvoir survivre. Ceci explique les demandes
formulées par ces VOI pour que leurs contrats deviennent des contrats identiques à ceux du
FFEM et ainsi avoir la possibilité d’exploiter du bois d’œuvre30.

27
     Fonds Français pour l’Environnement Mondial (FFEM), Guide de transfert de gestion: démarche et métho-
     dologie d’interventions - Madagascar Paris, Fonds Français pour l’Environnement, 2007 [FFEM, Guide de
     transfert].
28
     Randrianarison, supra note 15. Les 8 contrats correspondent aux régions Ravinala I, Ravinala II, Taratra,
     Lazasoa Lovasoa, Ezaka, Belanonana, Tsarahonenana et Misi.
29
     Randrianarison, supra note 15.
30
     « Le renouvellement de ces contrats GCF de préservation sous forme de contrats Gelose ‘valorisation et
     exploitation durable du bois d’œuvre’ sera de toute façon problématique puisque lors de la mise en place
     de ces VOI, Conservation International ne s’est pas basée sur les structures spatio-sociales coutumières
     existantes et n’a tenu aucun compte de l’existence des Kijana, pâturages lignagers qui structurent l’espace
     de la forêt classée d’Ambohilero depuis plus d’un siècle... Transformer simplement les contrats GCF de
     conservation en contrats Gelose de ‘valorisation et exploitation durable du bois d’œuvre’ sans reposition-
     ner les VOI sur la base du découpage des Kijana serait prendre le risque de générer presque à coup sûr,
     des conflits sur la répartition des revenus et des bénéfices de l’exploitation du bois d’œuvre. » (Bertrand et
     al., Barrières, supra note 16 à la p. 15. Voir aussi Fonds Français pour l’Environnement Mondial (FFEM)
     - Biodiversité et Gestion forestière communale et communautaire (GESFORCOM), Renforcement des
     transferts de gestion par l’amélioration des techniques d’exploitation du bois d’œuvre et du contrôle forestier.
     Rapports des missions réalisées du 18 au 25 octobre, du 13 au 16 novembre et le 23 novembre 2007 par Alain
     Bertrand, Antananarivo, 2007.
182 JSDLP - RDPDD                                                                   Randrianarison, Karpe
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L’échec de ces VOI CI peut directement être imputé à quatre causes principales :
          1. le caractère très restrictif des contrats - il n’y a aucune possibilité d’étendre les
             superficies culturales31 ;
          2. le manque de ressources financières qui leur sont attribuées ou qu’ils peuvent
             générer par eux-mêmes – il n’y a pas de possibilité de faire de l’exploitation du
             bois d’œuvre dans leurs territoires malgré le fait que tous les VOI possèdent
             presque les mêmes ressources forestières ;
          3. le choix des bénéficiaires de la gestion des ressources dans le cadre des contrats
             – il n’y a pas d’implication des aînés (Tangalamena) dans la communauté et il y
             a confusion entre utilisateurs et ayants-droit aux ressources. Toutes les activités
             entreprises dans les Kijana forestiers – les espaces pastoraux naturels de pâturage
             – sont tributaires du Tangalamena. Tant que le Tangalamena ne gère pas lui-
             même le VOI ou s’il n’a pas donné son autorisation pour les différentes activités
             à mener sur le Kijana, les communautés locales peuvent être réticentes et même
             non réceptives quant aux différentes innovations qui leur sont apportées ;
          4. l’insuffisance des formations et des informations qui ont été données aux membres
             des communautés locales de base32.
     Ces causes de l’échec des VOI CI ne sont pas propres à ceux-ci33. Il ne s’agit non plus des
seules raisons expliquant l’insuccès d’un contrat Gelose. Le non respect du rythme de concer-
tation interne des communautés de base, par exemple, a déjà été souligné comme un facteur
contributeur à l’échec de certains contrats Gelose34. En opposition aux raisons pour les échecs
d’un contrat Gelose que le texte vient de souligner, la section qui suit évoquera, analysera et
vérifiera les conditions de réussite d’un contrat Gelose dans le cadre du FFEM.

4. LES CONDITIONS ANTÉRIEURES À LA CONCLUSION DU CONTRAT DE
   TRANSFERT DE GESTION
Un contrat de transfert de gestion ne peut pas être utilement exécuté s’il n’est pas bien établi.
Cette vérité s’est imposée comme une évidence pour le FFEM. Dès le départ, le FFEM a con-
sidéré qu’il devait favoriser l’appropriation sociale du contrat et du transfert (4.1) et garantir
des bénéfices réels aux populations locales délégataires (4.2) – conditions mandatées par la Loi
31
     Le point 6 du plan d’aménagement du VOI Lazasoa Lovasoa, par exemple, stipule que « le droit d’usage
     non régulé est interdit (…) il est formellement interdit de faire des cultures sur abattis brûlis. »
32
     Mino Randrianarison et Philippe Karpe, «Évaluation de l’efficacité et de l’équité des contrats de conser-
     vation à Madagascar. Cas de la région de Didy». XXIVèmes Journées du Développement de l’Association
     Tiers-Monde Économie de la connaissance et développement, Université Gaston Berger de Saint-Louis,
     UFR Sciences Économiques et Gestion, CREDES-Université Nancy 2. Droits et développement, 20, 21
     et 22 mai 2008.
33
     Montagne et al., Transfert, supra note 13.
34
     Gaëtan Feltz et Gérard Andriamandimby, « Transferts de gestion et remaniements sociaux au sein des
     communautés de base » dans Pierre Montagne, Zo Razanamaharo et Andrew Cooke, dir., Le transfert
     de gestion à Madagascar, dix ans d’efforts: Tanteza (tantanana mba hateza : gestion durable), Montpellier,
     CIRAD, 2007, 87 ; Bertrand et al., Barrières, supra note 16.
Randrianarison, Karpe,                   Volume 5: Issue 2                                      183
Montagne & Bertrand
Gelose. À ces fins, le FFEM a par conviction scrupuleusement respecté les conditions succes-
sives fixées par la loi. Les jugeant toutefois insuffisantes, il les a enrichies et complétées.

     4.1 Les conditions utiles pour une réelle appropriation sociale du contrat
La Loi Gelose exige l’appropriation sociale du contrat et pose les jalons de sa réalisation.
L’appropriation sociale évite que le contrat soit le résultat d’une contrainte imposée aux popu-
lations locales concernées. La Loi Gelose dispose à cette fin que le transfert de gestion doit être
initié par les populations elles-mêmes35. Elle garantit par ailleurs à ces populations une partici-
pation sur un pied d’égalité aux négociations sur les termes de la délégation de gestion et une
prise en compte réelle et pleine de leurs revendications, grâce principalement au médiateur
environnemental. Celui-ci a en effet pour mission :
           de faciliter les discussions et les négociations entre les différents partenaires de la
           gestion locale des ressources naturelles et à les aider à : comprendre leurs points de
           vue respectifs sur les ressources naturelles; élaborer une certaine vision commune de
           l’avenir à long terme de ces ressources; construire des stratégies communes de gestion
           de ces ressources; définir les procédures permettant leur gestion effective, en bien
           commun, sur la base de cette vision et de ces stratégies communes36.
     Le médiateur environnemental assure sa mission « par l’établissement d’un courant
d’information entre les parties »37. Il ne peut pas imposer de solution aux parties ou prendre
fait et cause pour l’une d’elles38. Sa désignation relève logiquement et utilement « de la dili-
gence et de l’appréciation consensuelle des parties »39. Enfin, pour éviter tout conflit d’intérêt
nuisible, et ainsi accomplir au mieux sa fonction, il est expressément prévu que le médiateur ne
soit lié à aucune des parties prenantes40. De par ces mêmes dispositions, les autres acteurs con-
cernés – les administrations déconcentrées et collectivités décentralisées – doivent participer à
égalité à la négociation et à la détermination des termes du transfert de gestion. Leur propre
appropriation du transfert de gestion est aussi considérée par la loi comme déterminante et
indispensable. Cette participation, comme celle des populations locales, doit pleinement être
libre et consciente.
     L’appropriation sociale libre et consciente du transfert de gestion est fondamentale et la
loi impose d’en vérifier l’effectivité en ce qui concerne les populations locales41. Le FFEM a
développé une démarche afin de garantir cette appropriation sociale qui inclut toutes les con-
ditions fixées par la loi. Afin de garantir un engagement libre et conscient de l’ensemble des
parties prenantes, il est nécessaire de disposer d’informations fiables et complètes. Le FFEM a
développé un outil spécifique pour acquérir ces informations : le diagnostic détaillé du milieu

35
     Loi Gelose, supra note 1, art. 9.
36
     Ibid., art. 17.
37
     Décret n° 2000-028 relatif aux médiateurs environnementaux, art. 2.
38
     Ibid., art. 24.
39
     Ibid., art. 26.
40
     Ibid., art. 4.
41
     Loi Gelose, supra note 1, art. 13.
184                                      JSDLP - RDPDD                       Randrianarison, Karpe
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d’intervention. Ce diagnostic constitue l’étape primordiale à réaliser42. Il fournit des données
qui aident les intervenants à avoir les différentes informations sur l’état de lieux détaillé du site
incluant les contextes socioculturel, économique, physique et écologique.
     Le diagnostic permet de déterminer l’état actuel des lieux et des ressources naturelles
utilisées par les communautés locales et donne des renseignements sur la gestion passée des
ressources naturelles renouvelables, le degré de responsabilité et le niveau de savoir faire des
acteurs futurs gestionnaires, et l’identification des différents objectifs de gestion43. Ces rensei-
gnements ont été d’autant plus utiles que le FFEM a adapté la méthodologie du diagnostic
à chaque situation locale, dans chaque communauté de base demanderesse. Par ailleurs, les
communautés de base concernées ainsi que toutes les autres parties prenantes identifiées ont
été impliquées tout au long du diagnostic, de la reconnaissance du terrain au choix et à la hiér-
archisation des objectifs proposés par les communautés de base. Les résultats des enquêtes, des
interventions et des études ont été régulièrement et intégralement restitués auprès des parties
prenantes au transfert de gestion. Ces dernières pouvaient ainsi faire d’éventuels amendements
et adaptations. Au total, dix-neuf documents de diagnostic détaillé des sites d’intervention du
FFEM ont été réalisés.
     Pour consolider l’appropriation sociale, il importe tout d’abord de respecter le rythme des
parties prenantes. Conforme à son souci de réaliser cette appropriation, la loi ne fixe logique-
ment aucune durée. Le temps mis par le FFEM pour mettre en place les transferts de gestion
est de vingt-six mois. Bien que la procédure puisse sembler relativement longue, « la plupart
des VOI ont estimé que celle-ci était nécessaire pour leur permettre d’assimiler le concept »44.
Il importe également de respecter les institutions et les processus propres des différents acteurs
concernés encore en vigueur. À cet égard, concernant les populations locales, il ne faut pas
leur imposer le respect de règles coutumières tombées en désuétude. Soucieuse de réaliser une
véritable appropriation sociale, la loi a statué en ce sens. Quoiqu’elle prévoie l’usage du Dina
– l’accord entre les membres de la communauté où l’on doit marquer son adhésion et dans
lequel des sanctions sont prévues – son recours est modulable. En effet, la loi n’en fixe nul-
lement le contenu. Elle dispose au contraire que les Dina doivent être établis conformément
aux règles coutumières propres de la communauté concernée et de leur évolution45. À Didy,
les populations locales sont encore très traditionalistes. Le FFEM a ainsi procédé à la ritualisa-
tion des contrats et à la demande de bénédiction des membres du VOI aux ancêtres pour que
ceux-ci veillent sur le bon fonctionnement du processus. Par ailleurs, il a respecté les hiérarchies
traditionnelles. Ainsi, les VOI sont gérés soit par le Tangalamena – le groupe d’aînés – lui-
même ou soit par une personne qui a eu la bénédiction du Tangalamena si ce dernier ne peut
pas représenter le VOI.

42
     FFEM, Guide de transfert, supra note 27.
43
     Ibid.
44
     Fonds Français pour l’Environnement Mondial (FFEM), Évaluation à mi-parcours du projet FFEM-
     Biodiversité - Madagascar par Louis Rasolofo Andriamahaly, Paris, Fonds Français pour l’Environnement,
     2007 à la p. 30.
45
     Loi Gelose, supra note 1, art. 49.
Randrianarison, Karpe,            Volume 5: Issue 2                                                         185
Montagne & Bertrand
   4.2 Les conditions utiles pour une garantie de bénéfices réels
La création de bénéfices tangibles et durables pour les nouveaux gestionnaires doivent être
garantis afin d’offrir la motivation pour la gestion durable des ressources forestières et pour leur
apporter une source de revenus alternative aux pratiques non durables. La Loi Gelose habilite et
encourage par l’octroi de certains avantages spécifiques les communautés locales à exercer des
activités « de commercialisation et [de] valorisation des ressources renouvelables et des produits
dérivés »46. Mieux, elle pose comme principe que seul l’exercice de ces activités assure une meil-
leure gestion et conservation de la biodiversité47.
      Pour garantir la création de tels bénéfices, il importe de sécuriser les pouvoirs des commu-
nautés locales, de renforcer leurs capacités matérielles et intellectuelles de gestion, et d’adapter
les termes du contrat aux réalités écologiques, économiques et sociaux propres de chaque com-
munauté délégataire.

             4.2.1 La sécurisation des pouvoirs
La sécurisation foncière affermit les pouvoirs des communautés locales. « Sans sécurité fonci-
ère, il est difficile de demander au paysan de prendre soin de la terre ou de la mettre en valeur
de manière rationnelle »48. Cette sécurisation est garantie dans le cadre du contrat Gelose grâce
à la procédure de Sécurisation Foncière Relative (SFR).
     Procédure spécifique à la Gelose et créée pour elle-seule49, la SFR est la constatation,
l’inventaire et la délimitation de l’espace contenant les ressources naturelles renouvelables
incluses dans le terroir coutumier de la communauté. C’est la délimitation d’ensemble du
terroir d’une communauté locale et le constat des occupations comprises dans le terroir50. Ce
faisant, la SFR permet au VOI d’être plus responsable du Kijana – l’aire de pâturage en forêt
– qui lui est alloué. Il se sent plus libre de faire les activités qui lui paraissent bonnes pour la
communauté locale. Incidemment, elle permet également aux divers services étatiques et à la
Commune de mieux connaître les limites de leur compétence territoriale, consolidant par la
suite son exercice.
    La SFR a été initiée dans la région de Didy au moment même de la préparation des
contrats de transfert de gestion51. C’est dans cette région que la première tentative de mise en
place de la SFR a été réalisée en 2005. Les documents de la SFR de ce Kijana ont été signés et

46
     Loi Gelose, supra note 1, art. 54.
47
     Ibid.
48
     Loi n° 90-033 Relative à la Charte de l’Environnement Malagasy, Titre III, Ch. 1, para. 4.3.
49
     Décret n° 98-610 réglementant les modalités de la mise en œuvre de la Sécurisation Foncière Relative, art. 1.
50
     Ibid.
51
     Il a néanmoins été suggéré, « dans le souci de réaliser une SFR à moindre coût et à temps voulu, [de]
     concrétiser le contrat de transfert de gestion et l’enquête sur la médiation avant d’entamer la procé-
     dure SFR » (Fonds Français pour l’Environnement Mondial (FFEM), Test d’une Sécurisation Foncière
     Relative en Transfert de gestion. Élaboration des documents de la SFR de Beririnina - Madagascar (Rapport
     de mission) par Rabeson Rakotondrasata, Paris, Fonds Français pour l’Environnement, 2005, p.25). Il
     faut rappeler que, selon l’article 3 du Décret n° 98-610, la procédure de SFR est ouverte dès l’obtention
     de « l’agrément administratif de la demande de transfert de gestion par la commune ».
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