La Vie économique Plateforme de politique économique - Die Volkswirtschaft
←
→
Transcription du contenu de la page
Si votre navigateur ne rend pas la page correctement, lisez s'il vous plaît le contenu de la page ci-dessous
91e année N° 5 / 2018 Frs. 12.–
La Vie économique
Plateforme de politique économique
ENTRETIEN PLACEMENT PARTENARIAT SOCIAL DOSSIER
Urs Schaeppi, CEO Les ORP améliorent Est-il menacé ? L’avenir des médias
de Swisscom, s’exprime leur efficacité 40 45
sur les directives 37
de la Confédération
30
L’ÉVÉNEMENT
Le secteur public
concurrence le privé
Téléchargez dès maintenant l’application dans l’App Store sans frais
ÉDITORIAL
Que faire de Swisscom
et de la Poste ?
À quand remonte la dernière lettre que vous avez postée ? Avez-vous encore un télé-
phone fixe chez vous ? Les comportements ont changé, et les activités liées au service
universel des entreprises publiques s’étiolent. Rien d’étonnant, donc, à ce qu’elles
cherchent à se défaire du carcan que constitue le service universel pour développer
d’autres modèles d’affaires sur les marchés concurrentiels.
Dans un rapport sur les entreprises détenues par l’État, le
Conseil fédéral conclut qu’il est impossible d’éviter tota-
lement les distorsions de concurrence. Dans son article,
Simon Jäggi, économiste au Seco, présente celles causées
par Swisscom, la Poste et les CFF. Jacqueline Cortesi et Jonas
Vetter, juristes à l’Administration fédérale des finances,
expliquent de leur côté comment l’État veille à ce que la
concurrence soit faussée le moins possible.
L’affaire CarPostal a remis le sujet sur le devant de la scène.
Le chef de Swisscom, Urs Schaeppi, souligne dans un entre-
tien que la Poste et Swisscom n’ont aucun point commun :
« Nous ne touchons pas de subventions, même pas dans des
sous-secteurs. »
Le présent numéro marque une nouvelle étape dans l’exis-
tence de votre revue, puisqu’elle accueille une nouvelle illustratrice, Claudine Etter,
de Berne. Elle prend le relais d’Alina Günter, de Zurich, qui a collaboré avec La Vie
économique trois années durant. Nous profitons de l’occasion pour la remercier cha-
leureusement de son excellent travail.
Bonne lecture !
Nicole Tesar,
rédactrice en chef de La Vie économique
SOMMAIRE
4 8
L’ÉVÉNEMENT
Le secteur public concurrence le privé
4 Des garde-fous pour les 8 Les entreprises publiques
entreprises publiques faussent la concurrence
Andreas Lienhard Simon Jäggi
Université de Berne Secrétariat d’État à l’économie
12 L’économie publique déborde 16 La gouvernance des
du service public entreprises proches de la
Stephan Vaterlaus, Patrick Zenhäusern Confédération
Polynomics
Jonas Vetter, Jacqueline Cortesi
Administration fédérale des finances
19 Des garanties délicates pour 22 Les entreprises publiques
les banques cantonales dans la concurrence mondiale :
Peter V. Kunz des craintes injustifiées
Université de Berne
Sara Sultan
OCDE
30 ENTRETIEN
26 En Suisse, les aides d’État
« La Poste et Swisscom
ne sont pas soumises à la partagent le même
discipline du marché actionnaire »
Matthias Oesch, Nina Burghartz
Université de Zurich Entretien avec Urs Schaeppi,
directeur de Swisscom
59 CHIFFRES 61 DANS LE PROCHAIN NUMÉRO 61 IMPRESSUM
SOMMAIRE
42 56 10
COMPRENDRE
L’économie verte et les ORP progressent
35 EN SUBSTANCE 37 SERVICE DE L’EMPLOI 40 O RGANISATION INTERNATIONALE
DU TRAVAIL
Une nouvelle bureaucratie Les offices régionaux
publique ? de placement gagnent Le partenariat social
Eric Scheidegger en efficacité en danger ?
Secrétariat d’État à l’économie Adrian Bless, Boris Zürcher
Boris Kaiser, Michael Morlok
B,S,S. Secrétariat d’État à l’économie
42 ÉNERGIE ET ENVIRONNEMENT 60 INFOGRAPHIE
L’économie verte contribue Un siècle pour qu’hommes
aux objectifs cibles des et femmes soient égaux
Nations Unies
Ronal Gainza
PNUE
DOSSIER
L’avenir des médias
46 Les jeunes pousses du 49 Davantage de service public 52 L e secteur des médias : un
journalisme évoluent dans sur le marché des médias, svp ! potentiel économique intact
un environnement difficile Markus Spillmann Bjørn von Rimscha
Spillmann Publizistik Strategie Management
Université Johannes Gutenberg de
Juliane A. Lischka
Mayence
Université de Zurich
54 Comment l’agenda 56 Le marché numérique
médiatique influence celui intensifie la concurrence
des parlementaires des contenus
Pascal Sciarini Hansi Voigt
Université de Genève Wepublish
Anke Tresch
Université de Lausanne
ENTREPRISES PUBLIQUES
Des garde-fous pour
les entreprises publiques
Les entreprises publiques sont tiraillées entre les contraintes de l’État et celles du mar-
ché. Le droit constitutionnel ainsi que diverses lois et directives de gouvernance codi-
fient les règles du jeu. Andreas Lienhard
Abrégé Dans un régime constitutionnel conçu en principe pour l’écono- fausser la concurrence3, un certain nombre
mie privée, les entreprises publiques posent un défi particulier. Alors que d’aménagements doivent être apportés à un dis-
le monde politique leur demande de se positionner avec succès sur le mar- positif normatif conçu prioritairement pour le
ché, l’économie privée voit dans leur activité une forme de concurrence secteur privé4. En premier lieu, il convient de
déloyale. Cette situation appelle des correctifs juridiques et conceptuels.
disposer d’une base juridique conforme aux
Ceux-ci émanent notamment du droit constitutionnel économique, du
droit de la concurrence, du droit d’organisation et des principes régissant
domaines de compétence qui autorise l’État à
la bonne gouvernance des entreprises publiques. Le débat sur ces entre- exercer une activité économique et lui confère
prises doit tenir compte à la fois de leurs avantages et de leurs handicaps une légitimité démocratique. Des lois spéci-
concurrentiels. fiques ont été édictées à cette fin pour les en-
treprises publiques (par ex. les CFF, la Poste et
Swisscom). Les mandats de prestations légaux,
L e monde politique demande aux entreprises
publiques de se positionner efficacement sur
le marché, de trouver de nouveaux débouchés, de
qui définissent les activités publiques, à savoir
le mandat de service universel et les tâches à ef-
fectuer en régime de monopole ou de concur-
rémunérer le capital investi et de générer des ren- rence, jouent à cet égard un rôle important. Ils
trées fiscales. Elles doivent, dans le même temps, précisent également si des activités relevant du
se développer conformément aux principes de secteur privé sont autorisées dans d’autres seg-
durabilité et assurer un service public de haute ments de marché. Le principe suivant prévaut
qualité, même en cas de baisse ou de suppression dans ce contexte : les activités économiques de
des indemnités1. l’État ne sont conformes au droit constitution-
Dans les débats sur l’activité économique nel que si elles répondent à un intérêt public et
de l’État, la nouvelle gestion publique (NGP) sont proportionnées au but. Celles qui pour-
est souvent présentée comme un moteur et un suivent un objectif purement budgétaire ne sont
modèle à suivre. Ce concept, qui s’applique en pas autorisées.
Suisse aux services de l’administration centrale, On peut se demander si une activité écono-
viserait avant tout à clarifier les normes de fonc- mique de l’État est réellement nécessaire – par
tionnement et à encourager une utilisation judi- exemple en cas de défaillance du marché –,
cieuse de l’argent public. Or, ce n’est pas le cas : le mais cela ne doit pas uniquement être débat-
renforcement de l’activité économique de l’État tue sous l’angle des principes fondamentaux.
s’inscrit dans un processus de libéralisation et L’État doit aussi songer, pour des considéra-
de déréglementation (partielle) qui contraint les tions de droit public, à limiter son rôle à des
entreprises publiques à affronter la concurrence tâches de régulation et de surveillance. En pa-
et à se battre pour rester compétitives2. reil cas, la responsabilité d’émettre des pres-
tations (production par l’État) se transforme
Bases constitutionnelles en responsabilité de garantie, les prestations
1 Cf. Lienhard (2017).
2 Lienhard (2007). étant confiées à l’économie privée. À cet égard,
3 Hettich et al. (2017). Comme l’activité économique de l’État est en l’attribution des mandats de prestations ou de
4 Art. 5 Cst. ; Biaggini et
al. (2016), p. 37 ss. compétition avec le secteur privé et peut même concessions à des tiers dans une procédure de
4 La Vie économique 5 / 2018
KEYSTONE La Vie économique 5 / 2018 5
ENTREPRISES PUBLIQUES
mise en concurrence est une solution envi- Le gouvernement et le
sageable. Il est toutefois évident qu’une telle Parlement sont concernés
appréciation juridique peut entrer en conflit
avec la faisabilité politique du projet. Outre ces normes relevant du droit économique,
divers instruments de pilotage et mécanismes
L’économie privée doit pouvoir de surveillance du droit organisationnel dyna-
miques peuvent contribuer à maintenir l’équi-
se battre à armes égales
libre entre les intérêts politiques et économiques
Compte tenu des rentes de monopole et autres des entreprises publiques : il convient en particu-
avantages concurrentiels potentiels de l’État lier de citer les objectifs relevant de la stratégie
(garanties juridiques ou de facto de l’État, de propriétaire, les contrats de subvention et les
avantages fiscaux, de financement ou infor- possibilités d’exercer une influence par le biais de
mationnels), d’autres garde-fous constitution- membres de conseils d’administration (éventuel-
nels doivent être pris en considération. Certes, lement mandatés) ou lors d’assemblées générales
la liberté économique définie par la jurispru- (en cas de participation majoritaire notamment).
dence du Tribunal fédéral ne protège pas, en À cet égard, les sociétés de droit privé doivent res-
principe, l’économie privée contre la concur- pecter les dispositions impératives du code des
rence de l’État5. Cependant, la neutralité obligations9. Les acteurs publics sollicités sont les
concurrentielle, qui va de pair avec la liberté organes exécutifs dans leur rôle de propriétaire
économique6, exige un comportement équi- et d’acheteur, ainsi que les corps législatifs dans
table des entreprises publiques actives sur le leur mission de supervision. La surveillance tout
marché et interdit les distorsions de concur- comme la haute surveillance peuvent et doivent
rence liées aux réglementations. Ainsi, une en- être exercées efficacement non seulement par des
treprise publique ne doit pas utiliser des don- unités départementales (administrations des fi-
nées obtenues grâce à son mandat officiel au nances, offices compétents, secrétariats géné-
profit de ses activités économiques privées raux), des autorités normatives (Postcom, etc.),
sans en faire bénéficier la concurrence aux des commissions de surveillance ou des services
mêmes conditions. parlementaires, mais aussi par les organes de
Un autre correctif s’impose du point de vue contrôle des finances10.
du droit de la concurrence7 : qu’elles relèvent Les bases conceptuelles régissant l’organi-
du droit public ou privé, les entreprises sont sation et le pilotage des entreprises publiques
soumises à la loi sur les cartels. Certaines so- dans ce champ de tension entre l’État et le mar-
ciétés en position dominante peuvent donc ché, mais aussi le traitement des conflits de rôles
avoir des comportements répréhensibles, potentiels de l’État (tour à tour législateur, régu-
comme celui d’imposer des prix ou des condi- lateur, garant, propriétaire, acheteur et client),
tions commerciales inadéquats. Le droit des existent déjà : l’OCDE a publié en 2005 des lignes
cartels interdit également les subventions directrices sur la gouvernance des entreprises
croisées – le prix des activités économiques publiques qui ont été actualisées en 201511. Au
privées étant systématiquement réduit grâce niveau de la Confédération, le Conseil fédé-
aux recettes générées par le mandat de service ral a jeté des bases importantes en 2006, avec
universel – dans les cas où l’interdiction des son rapport sur le gouvernement d’entreprise.
subventions croisées ne figure pas déjà dans Il a également montré l’impact des entreprises
5 Art. 27 Cst. ; ATF 138 I
378, Glarnersach.
une loi spécifique8. La tenue de comptes sé- contrôlées par l’État sur les marchés concurren-
6 Art. 94 Cst. parés ou la création d’unités d’organisation tiels dans un autre rapport adopté à la fin de l’an-
7 Heinemann (2015).
8 Voir l’art. 19 de la loi sur spécifiques peuvent pallier cet inconvénient. née dernière12. De même, des cantons (Argovie,
la poste.
9 Gutzwiller (2017).
La loi fédérale sur la surveillance des prix et Bâle-Ville, Zurich) ou des villes (Bienne, Liestal,
10 Lienhard (2009). celle destinée à contrer la concurrence dé- Baden) codifient l’organisation et la gestion des
11 OCDE (2005/2015).
12 Conseil fédéral (2006) ; loyale, qui ciblent notamment les prix abusifs entreprises publiques. Il convient d’appliquer et
Conseil fédéral (2017).
13 Lienhard/Wichtermann
et les méthodes de vente trop agressives, s’ap- de développer ces règles de manière cohérente
(2015). pliquent également aux entreprises publiques. et ciblée13.
6 La Vie économique 5 / 2018
L’ÉVÉNEMENT
Ne pas perdre de vue les neuriale. Les entreprises publiques sont égale-
désavantages concurrentiels ment soumises à de fastidieuses obligations de
rendre des comptes à l’égard de l’exécutif et du
Rappelons que si les entreprises publiques pos- Parlement. Enfin, il n’est pas rare que les revenus
sèdent certains avantages en matière de concur- générés par les activités du secteur privé contri-
rence, elles sont également confrontées à des in- buent à couvrir les coûts générés par la mission
convénients de taille. Ainsi, leurs normes de de service public – une pratique en soi souhai-
fonctionnement les obligent à vouer une atten- table du point de vue de la politique financière. Il
tion particulière à certains aspects de la po- convient donc de tenir compte de ces handicaps
litique régionale alors que leurs stratégies de concurrentiels au moment d’exiger l’équité dans
propriétaire restreignent leurs engagements le champ de tension entre l’État et le marché.
à l’étranger. En outre, selon une opinion large-
ment répandue, les entreprises qui assument
des tâches publiques seraient subordonnées au
respect de droits fondamentaux (comme le prin-
cipe de l’égalité devant la loi) même lorsqu’elles
opèrent dans un contexte de concurrence –
alors qu’elles ne sont elles-mêmes pas autorisées
à se réclamer de ces droits (p. ex. la liberté éco-
nomique). De plus, certaines dispositions tou-
Andreas Lienhard
chant la structure des salaires ou la composition Professeur de droit public et administratif au Centre de
des conseils d’administration sont susceptibles compétences en administration publique et à l’Institut
de droit public de l’université de Berne.
de réduire leur marge de manœuvre entrepre-
Bibliographie
Biaggini Giovanni, Lienhard Heinemann Andreas, « Das Kar- Lienhard Andreas, « Deregu- Lienhard Andreas, « Zwischen
Andreas, Schott Markus et Uhl- tell- und Regulierungsrecht der lierung von Marktregulierungen Staat und Markt», NZZ, 26 sep-
mann Felix, Wirtschaftsverwal- Netzindustrien aus Schweizer im schweizerischen Bundes- tembre 2017.
tungsrecht des Bundes, 6e éd., Perspektive », dans Bien Florian verwaltungsrecht », dans Koller Lienhard Andreas et Wichtermann
Bâle, 2016. et Ludwigs Markus (éd.), Das Heinrich et al. (éd.), Schweize- Jürg, « Public Corporate Gover-
Conseil fédéral, Rapport sur l’ex- europäische Kartell- und Regu- risches Bundesverwaltungsrecht, nance », dans Bergmann Andreas
ternalisation et la gestion de lierungsrecht der Netzindustrien: Aussenwirtschafts- und Binnen- et al. (éd.), Praxishandbuch Pu-
tâches de la Confédération. (Rap- eine inter- und intradisziplinäre marktrecht, 2e éd., Bâle/Franc- blic Management, Zurich, 2016,
port sur le gouvernement d’en- Disziplin, Baden-Baden, 2015, fort, 2007, pp. 335–397. p. 823 ss.
treprise), 13 septembre 2006, pp. 205–239. Lienhard Andreas, « Grundlagen OCDE, Lignes directrices de l’OCDE
FF2006 8233 ss. Hettich Peter, Kolmar Martin, Hof- der Public Corporate Gover- sur la gouvernance d’entreprise des
Conseil fédéral, État et concurrence: fmann Magnus, Koller Jannick nance », dans Association suisse entreprises publiques, Paris, 2015.
impact des entreprises contrôlées et Mathis Lukas, Wettbewerbs- du droit public de l’organisa-
par l’État sur les marchés concur- verzerrungen durch öffentliche tion ASDPO (éd.), Droit public de
rentiels, 8 décembre 2017. Unternehmen, Angewendet auf l’organisation – responsabilité des
Gutzwiller Roman S., Die Ein- den Schweizer Telekommunika- collectivités publiques – fonction
flussmöglichkeiten des Staates tionsmarkt, Zurich/Saint-Gall, publique Annuaire 2008, Berne,
auf die Strategie einer Aktienge- 2017. 2009, p. 43 ss
sellschaft mit staatlicher Beteili-
gung, Zurich/Saint-Gall, 2017.
La Vie économique 5 / 2018 7
ENTREPRISES PUBLIQUES
Les entreprises publiques
faussent la concurrence
Les entreprises publiques bénéficient souvent d’avantages concurrentiels par rapport à
celles du privé. Il serait possible d’en réduire la portée, mais pas de les faire disparaître.
Simon Jäggi
Abrégé Les entreprises publiques qui opèrent sur des marchés ouverts à la la poste et les activités de télécommunications
concurrence bénéficient – par la nature de leur propriétaire – de certains issues du progrès technique sont réunies au sein
avantages comme la garantie d’État. Cela fausse fréquemment le marché des PTT. Gérée tout d’abord comme une unité
et pénalise les acteurs du secteur privé. Diverses solutions – telles que la administrative, les PTT se voient octroyer dans
privatisation ou une restriction sévère du domaine d’activité – pourraient
les années septante une plus large autonomie et
y remédier. Elles ne sont toutefois pas envisageables actuellement. Le
Conseil fédéral a donc choisi une voie pragmatique et tente de réduire les
un conseil d’administration.
distorsions de concurrence avec des mesures ciblées telles que l’interdic- Fin 1997, la régie fédérale des PTT est scin-
tion des subventions croisées entre un domaine réservé et un autre soumis dée en deux entités, Swisscom et La Poste, qui
au libre marché. Il faut, toutefois, bien admettre que certaines distorsions deviennent des entreprises publiques auto-
subsisteront quoi qu’il arrive et ne pourront être éliminées. nomes. Alors que le législateur libéralise signifi-
cativement le marché des télécommunications,
il ne fait qu’entrouvrir le marché postal. L’État
L a Poste Suisse, l’une des entreprises pu-
bliques les plus en vue, a vécu une histoire
mouvementée, économiquement du moins.
relâche son emprise et les anciennes régies
jouissent d’une plus grande marge de manœuvre
entrepreneuriale. Elles doivent en outre affron-
Un coup d’œil rétrospectif illustre de manière ter la concurrence dans les services libres. Les
exemplaire la nature changeante des défis aux- deux sociétés saisissent cette occasion pour dé-
quels elle a été confrontée dans l’accomplis- couvrir de nouveaux horizons et dépoussiérer
sement de ses obligations de service public. La leurs vieilles habitudes. Elles deviennent non
poste n’a, en effet, pas toujours été la propriété seulement plus efficaces, innovantes et convi-
de l’État. Reportons-nous au XVIIe siècle, une viales, mais elles accèdent également à de nou-
époque où les livraisons et le transport de passa- veaux marchés. La Poste et Swisscom réalisent
gers ne cessent d’augmenter. L’État ou l’autorité aujourd’hui la majeure partie de leur chiffre
locale n’est alors pas en mesure de fournir suffi- d’affaires en dehors des domaines relevant du
samment de personnel administratif pour assu- service universel2.
rer ce service. S’inspirant du modèle allemand,
le canton de Berne décide donc de réglementer Effets secondaires des
l’accès au marché postal en instaurant une ré-
interventions publiques
gale – autrement dit un monopole – dont l’exé-
cution des tâches est confié à des prestataires L’histoire des PTT illustre une tendance obser-
privés. L’homme d’affaires Beat Fischer, à qui le vée ces dernières années dans de nombreuses
contrat est attribué, crée un service postal privé entreprises proches des pouvoirs publics : le pro-
qui prospérera pendant près d’un siècle1. grès technique fait souvent plonger les services
C’est en 1832 seulement que le canton de de base traditionnels tels que la poste aux lettres
Berne abolit ce droit régalien et réintègre les ser- ou la téléphonie fixe. Or, les attentes envers un
vices postaux dans le giron étatique. La Poste fé- service public étendu demeurent fortes dans le
1 Kronig et Klöti (1991).
dérale est créée le 1er janvier 1849, après la fonda- monde politique. Le débat émotionnel sur la fer-
2 Conseil fédéral (2017). tion de la Confédération. Au début du XXe siècle, meture des bureaux de poste est là pour le prou-
8 La Vie économique 5 / 2018L’ÉVÉNEMENT
ver. Certes, les développements technologiques néficient donc d’une prime de risque plus faible
n’induisent généralement pas des discussions et de meilleures conditions de financement que
de fond sur le propriétaire étatique. Le change- leurs concurrents du secteur privé. Ainsi, même
ment entraîne plutôt un déplacement des acti- si Swisscom ne bénéficie pas d’une garantie ex-
vités de l’entreprise publique vers d’autres mar- plicite de l’État, elle se voit attribuer de meil-
chés pour lui permettre d’exploiter de nouvelles leures notes de crédit du fait de la participation
sources de revenus. Une telle approche a éga- majoritaire de la Confédération.
lement pour but de continuer à fournir les ser- Il arrive également que le législateur favorise
vices publics prétendument non rentables. délibérément les entreprises publiques lors de
Or, il est fréquent que des entreprises pri- la réglementation des marchés. C’est le cas de la
vées soient déjà actives sur les nouveaux mar- Poste qui a pu conserver un monopole légal sur
chés. Elles sont donc confrontées à une forme de le marché intérieur des lettres de moins de 50
concurrence exercée par l’État, ce qui peut à pre- grammes. Il n’est pas déraisonnable de penser
mière vue sembler positif. En effet, d’un point de que cela lui confère des avantages dans le seg-
vue économique, une concurrence effective per- ment libéralisé du marché du courrier.
met d’optimiser les résultats du marché, et à cet Les subventions croisées sont également pro-
égard, l’arrivée d’une nouvelle entreprise sur le blématiques du point de vue de la concurrence,
marché est à saluer. notamment en cas de transfert de recettes entre
L’expansion des activités des entreprises pu- un monopole protégé et un segment non proté-
bliques ne peut malheureusement être accueil- gé. Il peut arriver que des entreprises publiques
lie sans réserve. Les participants au marché utilisent une rente de monopole pour concur-
partent généralement du principe que les en- rencer des acteurs privés sur d’autres marchés
treprises publiques jouissent d’une garantie im- en pratiquant des prix (trop) bas, ou pour trans- Qu’entend-on par
service universel ?
plicite, voire explicite, en cas où leur solvabilité férer des coûts résultant du domaine concurren- Installation d’un câble
serait mise en cause. Les entreprises d’État bé- tiel dans des marchés subventionnés soumis à la optique à Bellinzona
par Swisscom.
KEYSTONE
La Vie économique 5 / 2018 9ENTREPRISES PUBLIQUES
règle du non-profit. L’affaire CarPostal qui dé- prise, mais du fait qu’une partie du risque entre-
fraie actuellement la chronique en est la parfaite preneurial est transférée à la collectivité. À long
illustration. terme, des entreprises privées pourtant perfor-
Enfin, des entreprises proches de l’État mantes pourraient être exclues du marché. On
peuvent – dans des marchés monopolistiques se dirigerait alors vers un affaiblissement, voire
protégés – bénéficier de nombreuses informa- une disparition de la concurrence.
tions auxquelles leurs concurrents n’ont pas ac- Enfin, lorsque la garantie – explicite ou impli-
cès et utiliser ces données sur d’autres segments cite – de l’État est importante, l’entreprise qui en
concurrentiels. Les monopolistes sont souvent bénéficie peut être tentée de prendre des risques
mieux informés que leurs concurrents privés sur disproportionnés sur les marchés concurren-
les attentes des consommateurs à l’égard d’un tiels. Comme la garantie de l’État la protège
service par le simple fait qu’ils reçoivent des in- même en cas de faillite, les risques sont en fin de
formations exclusives sur le comportement des compte assumés par les contribuables. Un coup
utilisateurs dans le secteur réglementé. Par ail- d’œil dans le rétroviseur montre que ces consi-
leurs, les représentants des propriétaires ou de dérations ne sont pas seulement théoriques.
l’État au sein des organes de gouvernance des Lors de la crise immobilière des années no-
sociétés peuvent également utiliser les connais- nante, plusieurs cantons ont dû soutenir finan-
sances et informations dont ils disposent dans cièrement leurs banques cantonales, très actives
le cadre de la gestion stratégique – par exemple sur le marché hypothécaire, afin de leur éviter
sur des projets de réglementation – pour favo- la faillite. Le canton de Berne a par exemple dû
riser l’entreprise. Cela est d’autant plus pro- verser 1,5 milliard pour couvrir une partie des
bable si l’entreprise est gérée comme une unité pertes de la Banque cantonale bernoise (BCBE),
administrative. lesquelles se montaient à 2,6 milliards. Il a par
la suite réduit sa garantie étatique, avant de la
La collectivité supporte le risque supprimer entièrement en 2012. Les cantons de
Genève et de Soleure ont également dû débour-
Ces distorsions infligées à la concurrence n’ont ser respectivement 2,1 milliards et 363 millions
souvent pas de conséquences immédiates. Leur pour sauver leur banque cantonale3.
action est bien plus insidieuse. À première vue,
on pourrait objecter que les protagonistes d’un Que faire ?
marché ouvert à la concurrence ne sont de toute
manière jamais sur un pied d’égalité puisque La solution la plus cohérente pour éviter les
les collaborateurs, les technologies de produc- distorsions de concurrence entre les sociétés
tion et les canaux de distribution diffèrent d’une proches de l’État et les acteurs privés consiste-
entreprise à l’autre. Or, c’est précisément dans rait à privatiser les entreprises publiques. En ef-
cette lutte pour la meilleure combinaison pos- fet, les sociétés privées soumises au même en-
sible de biens et de services que réside l’essence vironnement réglementaire que leurs pairs ne
de la prospérité d’une économie de marché fon- faussent généralement pas la concurrence. Il
dée sur la concurrence. conviendrait ainsi de mener une discussion sur
Cette vision idéale est compensée par une l’importance et la transformation des services
intervention sélective de l’État ou par l’octroi universels prétendument non rentables. Des
d’avantages qui, en fin de compte, peuvent af- exemples de réussite à l’étranger indiquent que
faiblir la concurrence. Si, pour l’une des rai- le problème peut être résolu, notamment en met-
sons susmentionnées, une entreprise étatique tant les concessions au concours. En revanche,
dispose de tels avantages concurrentiels, elle les questions ayant trait à la sécurité nationale,
pourrait proposer ses produits et services à un telles que la propriété privée d’infrastructures
meilleur prix que ses rivales du secteur privé essentielles, sont plus difficiles à résoudre.
3 Pour obtenir une vue qui affichent une efficience similaire, voire su- Diverses approches ont également été évo-
d’ensemble de la situa- périeure. Un tel avantage ne provient pas d’une quées par le passé afin de séparer les entreprises
tion, voir Avenir Suisse
(2016). meilleure méthode de production de l’entre- actives dans les industries de réseau (électricité,
10 La Vie économique 5 / 2018L’ÉVÉNEMENT
télécommunications) en deux unités distinctes : les services monopolistiques et les activités
un réseau de transport public et une société concurrentielles (par exemple dans la loi sur la
d’exploitation privée. Un tel concept permettrait poste) sont interdites. Enfin, les entreprises pu-
certes de réduire sensiblement les distorsions bliques les plus importantes sur le plan national
de concurrence, mais altérerait les effets de sy- sont gérées sur la base d’objectifs stratégiques
nergie et de réseau souvent présents. Or, ceux- et d’une gouvernance d’entreprise transpa-
ci sont judicieux au plan économique, car ils rente, ce qui garantit, par exemple, que le pro-
contribuent généralement à réduire les coûts de priétaire ne s’immisce pas trop dans les affaires
production globaux. En outre, il est important quotidiennes. Dans le cas de Swisscom, l’effica-
que l’accès au réseau soit correctement régle- cité de la discipline de marché a été renforcée
menté, car, en termes de politique économique, par une privatisation partielle de l’entreprise,
les avantages pour les consommateurs doivent puisque 49 % du capital-actions se trouvent dé-
souvent être mis en balance avec les incitations sormais en mains privées. Les garanties expli-
à l’innovation. cites de l’État susceptibles de réduire les coûts
Enfin, certains milieux veulent remonter le de financement ont par ailleurs été largement
cours de l’histoire en exigeant des entreprises abandonnées.
publiques qu’elles se concentrent exclusive- Finalement, une chose est claire pour le
ment sur leur mandat de service universel et Conseil fédéral. Comme il l’indique de manière
renoncent à exercer des activités complémen- détaillée dans son rapport sur l’impact des en-
taires. Les problèmes seraient, dans ce cas, dif- treprises contrôlées par l’État sur les mar-
ficiles à surmonter : il conviendrait par exemple chés concurrentiels : certaines distorsions de
d’examiner si Swisscom a le droit de proposer concurrence sont indissociables d’une activité
des connexions Internet plus rapides que celles entrepreneuriale de l’État.
définies dans le service universel et comment
les actionnaires privés seraient indemnisés
dans un tel cas.
Une approche pragmatique adoptée à l’éche-
lon de la Confédération consiste à réduire les
distorsions de concurrence par des mesures ci-
blées. Sur les marchés concurrentiels, le Conseil
fédéral s’efforce généralement de garantir l’éga- Simon Jäggi
lité de traitement en matière de réglementa- Chef du secteur Croissance et politique de la concur-
rence, Secrétariat d’État à l’économie (Seco), Berne
tion. En outre, les subventions croisées entre
Bibliographie
Avenir Suisse, Le mythe de la poule aux œufs d’or : 8 décembre 2017 donnant suite aux postulats Moody’s Investors Service, Credit Opinion :
un programme de privatisations pour la Suisse, 12.4172 du Groupe libéral-radical du 13.12.2012 et Swisscom AG, Global Credit Research, New
Zurich, Avenir Suisse, 2016. 15.3880 Schilliger du 22.09.2015, 2017. York, 7 avril 2017, Moody’s Corporation.
Conseil fédéral, État et concurrence. Impact des Kronig Karl et Klöti Thomas, « Avant l’étatisa- Standard and Poor’s, Swisscom AG, Ratings
entreprises contrôlées par l’État sur les marchés tion du service postal. La poste des Fischer : Direct, New York, 18 mai 2017, Standard &
concurrentiels. Rapport du Conseil fédéral du 1675–1832 », Revue des PTT, 8, 1991. Poor’s.
La Vie économique 5 / 2018 11ENTREPRISES PUBLIQUES
L’économie publique déborde
du service public
Par bon nombre de leurs activités, les entreprises cantonales et communales évoluent
dans une zone grise en matière de concurrence. Les prestataires privés en font les
frais. Stephan Vaterlaus, Patrick Zenhäusern
Abrégé Les activités commerciales auxquelles se livrent les entreprises lui-même ces prestations, mais n’intervienne
d’État ne sont souvent pas liées au service public ou à des infrastruc- alors qu’à titre exceptionnel en tant qu’entre-
tures critiques. Cela fausse inutilement la concurrence. Aujourd’hui, les preneur – la Constitution fédérale réservant en
cantons détiennent près de 800 participations dans 500 entreprises. principe la liberté économique au secteur pri-
Pour les communes, il n’existe pas de statistique générale. Dans les sec-
vé. Avec quelque 800 participations dans plus
teurs de l’énergie, des transports, de la santé et des finances, une com-
paraison entre l’exigence normative visée (état idéal) et l’expérience
de 500 entreprises, le vaste portefeuille des
vécue (état réel) brosse un tableau hautement insatisfaisant. La part cantons montre que l’exception au principe du
croissante d’emplois dans les branches proches de l’État laisse suppo- meilleur choix pourrait bien être fréquente, si-
ser que l’influence des pouvoirs publics a encore augmenté récemment. non la règle2.
Il est grand temps d’afficher en toute transparence les participations de Sur mandat du Secrétariat d’État à l’écono-
l’État et ses implications en matière de concurrence. Les parlements à mie (Seco), la société de recherche Polynomics a
tous les échelons de la Confédération doivent faire en sorte que ces ac- étudié la situation dans les cantons et les com-
tivités faussent moins la concurrence et que les mandats de prestations
munes au regard des secteurs de l’énergie, des
soient renégociés ou mis au concours. La participation de l’État à l’éco-
nomie en serait ainsi réduite.
transports, de la santé et des finances3. Cette
démarche répond au postulat du conseiller na-
tional PLR de Lucerne Peter Schilliger « L’État
À travers le service public, l’État fournit des
prestations dont une grande partie pour-
rait être livrée au marché et à la concurrence.
concurrence-t-il l’économie ? Un aperçu de la si-
tuation est nécessaire »4.
L’étude basée sur des critères institutionnels
Il joue alors le rôle d’une charnière de sécurité et concurrentiels repose pour l’essentiel sur les
en garantissant ces prestations à la population. directives de l’Organisation de coopération et de
1 Demsetz (1988). Du point de vue économique, la solution idéale développement économiques (OCDE)5 ainsi que
2 Steiner et al. (2015).
3 Polynomics (2017). (meilleur choix) est que l’État procède à des ap- sur les directives cantonales de gouvernance
4 Postulat 15.3880 du
22 septembre 2015. pels d’offres afin que les prestations relevant d’entreprise publique. Plus les critères sont res-
5 OCDE (2012); OCDE du service public soient fournies par le sec- pectés, moins les activités de l’État faussent la
(2015a) et OCDE
(2015b). teur privé1. La seconde option est qu’il propose concurrence (voir encadré).
Critères institutionnels concernant l’analyse d’entreprises publiques ou proches de l’État
–– Les entreprises sont organisées sous –– La stratégie de propriétaire est acces- –– Dans l’administration, le département
forme de société anonyme. sible au public. des finances assume le rôle de proprié-
–– Les participations minoritaires privées –– Réglementation, exécution et contrôle taire.
sont possibles. sont clairement séparés : le législatif –– Le législatif et l’exécutif n’ont pas de
–– Il existe un mandat de service universel définit le cadre légal et assume la haute mandats politiques dans l’organe de
ou une convention de prestations. surveillance de l’entreprise ; l’exécutif surveillance de l’entreprise : c’est à l’or-
–– La convention de prestations avec man- impose la stratégie de propriétaire ainsi gane de surveillance désigné par l’exé-
dat de service universel est accessible que le mandat de prestation et contrôle cutif qu’incombe la mise en œuvre de la
au public. l’organe de surveillance de l’entreprise. stratégie de propriétaire et du mandat
–– La convention de prestations est sou- L’autonomie opérationnelle de l’entre- de prestation.
mise à un contrôle périodique. prise est garantie. –– L’organe de surveillance de l’entreprise
–– Il existe une stratégie de propriétaire –– Dans l’administration, un département est désigné sur la base de critères tech-
axée sur le mandat de prestation. spécialisé assume le rôle de garant. niques pertinents.
12 La Vie économique 5 / 2018L’ÉVÉNEMENT
KEYSTONE
Les entreprises éner-
gétiques d’État inves-
Les entreprises publiques dans Pour le secteur de l’énergie, les résultats de ce tissent de nouveaux
l’énergie et les transports sondage en ligne (voir illustration 1) révèlent que domaines. Suzanne
les actionnaires minoritaires privés sont à peine Thoma, CEO de BKW,
lors d’une conférence
L’analyse du thème « État et concurrence » dans représentés. Dans la plupart de ces entreprises, de presse.
les secteurs de l’énergie et des transports repose des mandataires politiques siègent au conseil
sur les données de 115 entreprises cantonales et d’administration. L’expansion vers de nouveaux
municipales récoltées par Polynomics dans le domaines comme la technique des bâtiments ou
cadre d’un sondage en ligne. Tous les cantons la mobilité électrique s’accompagne de subven-
sauf Genève y ont participé, ainsi que les villes tions croisées, ce qui augmente le risque finan-
de Bâle, Berne, Bienne, Lausanne, Lugano, Lu- cier pour le propriétaire et, par conséquent, pour
cerne, Saint-Gall, Thoune et Zurich. les pouvoirs publics. Instaurer un actionnariat
Critères concurrentiels concernant l’analyse d’entreprises publiques ou proches de l’État
–– Le bien-fondé du mandat de service –– Dans l’entreprise, les activités concur- –– Il n’y a pas de garantie étatique expli-
universel est évalué périodiquement. rentielles ne bénéficient pas de subven- cite.
–– Pour une nouvelle attribution, le man- tions croisées. –– Lorsqu’il existe une garantie de l’État,
dat de service universel est mis au –– Lors de la mise au concours de nou- celle-ci est indemnisée selon des cri-
concours. veaux mandats publics ne faisant pas tères propres au marché.
–– En dehors de son offre de service uni- partie du mandat de service universel,
versel, l’entreprise ne concurrence pas les entreprises publiques ou proches de
les prestataires du secteur privé par ses l’État ne sont pas avantagées.
activités. –– Les transactions impliquant une entre-
–– Le mandat public n’entrave pas ni ne prise publique ou proche de l’État se
favorise l’accès au marché des presta- déroulent aux conditions du marché.
taires privés (p. ex. autorisations spé- –– Il n’y a pas de garantie annuelle en cas
ciales, réglementations asymétriques). de déficit.
La Vie économique 5 / 2018 13ENTREPRISES PUBLIQUES
minoritaire privé et réduire l’influence politique Ill. 1. Secteur de l’énergie : niveau de conformité à certains critères de
dans les conseils d’administration permettrait référence (2017)
RÉPONSES AU SONDAGE EN LIGNE, TRAITEMENT DES DONNÉES EFFECTUÉ PAR POLYNOMICS / LA VIE ÉCONOMIQUE
de circonscrire l’aléa moral. Une gestion stra-
tégique qui s’appuierait sur le droit de propriété SA comme forme de société
permettrait d’écarter les risques qui dépassent
Participations minoritaires privées
l’offre de service public. possibles
Le sondage (voir illustration 2) aborde par
Mandat de service universel
ailleurs les aspects institutionnels et concur-
rentiels des entreprises de transports publics,
Stratégie fondée sur la propriété
où des mandataires politiques siègent égale-
ment dans la plupart des conseils d’administra- Indépendance politique du CA
tion. Ces entreprises offrent souvent des presta-
tions qui concurrencent des tiers de l’économie Réglementation et exploitation séparées
privée, même s’il s’agit plutôt d’une utilisation
marginale des infrastructures. Ainsi, lorsqu’une Pas de concurrence faite à des tiers
entreprise publique de transport met un bus à
disposition pour effectuer des courses privées, Pas de garantie de l’État
elle concurrence directement des entreprises de 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
logistique ou des voyagistes. En %
Si, en revanche, des moyens considérables Cantons Villes
sont investis dans de tels domaines, un man- Une valeur de 100 % signifie que l’exigence normative est remplie. Exemple d’in-
dat public reposant sur une base légale est né- terprétation : 76 % des entreprises énergétiques cantonales sont des sociétés ano-
cessaire. Dans les communes ayant adopté une nymes. À noter que les réponses reflètent les estimations de dirigeants cantonaux
réglementation ad hoc, les champs définis sont et municipaux établies à mi-2017.
vastes, y compris en matière géographique.
Cela entraîne davantage de risques entrepre-
neuriaux. Une application ciblée de la stratégie Ill. 2. Secteur des transports : niveau de conformité à certains critères
de référence (2017)
RÉPONSES AU SONDAGE EN LIGNE, TRAITEMENT DES DONNÉES EFFECTUÉ PAR POLYNOMICS / LA VIE ÉCONOMIQUE
de propriété permettrait de mieux percevoir les
risques, ce qui contribuerait à mettre plus sou-
SA comme forme de société
vent au concours les prestations du service uni-
versel. En même temps, les activités des villes et Participations minoritaires privées
des cantons en concurrence avec des tiers se- possibles
raient limitées. Mandat de service universel
Études de cas : hôpitaux publics Stratégie fondée sur la propriété
et banques cantonales Indépendance politique du CA
Dans le secteur de la santé, les critères institu-
tionnels et concurrentiels ont été étudiés sur la Réglementation et exploitation séparées
base de deux études de cas : les Hôpitaux uni-
Pas de concurrence faite à des tiers
versitaires de Genève (HUG) et ceux de la ville
de Zurich. Dans un cas comme dans l’autre,
Pas de garantie de l’État
certains critères normatifs répondent formel-
lement aux exigences de la gouvernance d’en- 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
En %
treprise publique. En revanche, les intérêts ne
sont pas dissociés. L’influence politique est Cantons Villes
souvent ancrée dans les organes de surveil-
Une valeur de 100 % signifie que l’exigence normative est remplie. Exemple d’in-
lance. En outre, les études de cas montrent que terprétation : 82 % des entreprises de transport municipales acceptent les partici-
les activités des hôpitaux publics sur le marché pations minoritaires privées, etc. À noter que les réponses reflètent les estima-
faussent la concurrence. tions de dirigeants cantonaux et municipaux établies à mi-2017.
14 La Vie économique 5 / 2018L’ÉVÉNEMENT
L’État est également présent dans le sec- En 2012, le Tribunal fédéral s’est penché sur
teur financier grâce à ses participations dans cette thématique. La glarnerSach, l’assurance
les banques cantonales, qui se positionnent au- choses du canton de Glaris, était en concurrence
jourd’hui comme des établissements univer- avec des prestataires privés. Un arrêt du tribunal
sels. Bien que cela ait relégué le mandat public fédéral a légitimé ses activités, mais interdit les
au second plan, elles bénéficient généralement « subventions croisées systématiques »6. Pour ex-
de la garantie étatique. Les cas étudiés ici sont la clure systématiquement toute subvention de ce
Banque cantonale de Bâle et celle de Glaris. type, il faut cependant que l’économie d’envergure
L’engagement des cantons dans le sec- soit intégralement attribuable au monopole7, sinon
teur bancaire doit être apprécié d’un œil cri- des entreprises plus productives risquent d’être
tique. Sa fonction d’intermédiaire, et notam- évincées du marché. La neutralité concurrentielle
ment les transformations technologiques, ne implique, dès lors, que les entreprises publiques au
font en effet qu’accroître les risques. Les critè- bénéfice d’un monopole partiel ne peuvent avoir
res institutionnels tels que les mandats politi- aucune activité dans les domaines soumis aux
ques dans l’organe de surveillance et d’autres règles de concurrence.
aspects tels que la garantie d’État peuvent in- La balle est à présent dans le camp du légis-
duire des risques à la charge (une fois encore) latif, à tous les échelons institutionnels de la
du contribuable. Confédération. Il doit inciter les entreprises pu-
bliques à réduire leurs activités concurrentielles
Réduire les distorsions concurren- et – si elles existent – à remplir au moins les cri-
tères de neutralité concurrentielle. Il faut assu-
tielles et l’économie publique
rément plus de transparence dans les rapports 6 Arrêt du Tribunal fédé-
L’analyse des branches montre que la pra- entre l’État et la concurrence pour que le débat ral concernant glarner-
Sach (ATF 138 I 378).
tique ne reflète ni le meilleur choix (mise au démocratique s’empare du sujet. 7 Faulhaber (1975).
concours), ni la seconde solution (l’État agit ex-
ceptionnellement comme une entreprise pour
offrir un service public). Il arrive fréquemment
que le « service public » soit automatiquement
associé aux « entreprises publiques ». Or, ces
dernières offrent, entre autres, des prestations
qui concurrencent des tiers privés et n’ont pas –
ou peu – de rapport avec le service public. Cela
fausse inévitablement la concurrence, puisque Stephan Vaterlaus Patrick Zenhäusern
l’entreprise publique remplit son mandat de Directeur de Polynomics, Chef de département,
Olten Polynomics, Olten
service universel sur la base d’un monopole.
Bibliographie
Demsetz H., « Why Regulate Utilities? », dans OCDE, Lignes directrices de l’OCDE sur la gouver- Steiner R., Raess Brenner K., et Saxenhofer A.,
Chicago Studies in Political Economy, Chicago, nance des entreprises publiques, Paris, 2015 (a). « Verbreitung und Effekte von Public-Corpo-
1988. University of Chicago Press, pp. 267–278. OCDE, Principes de gouvernement d’entreprise du rate-Governance-Richtlinien am Beispiel der
Faulhaber G. F., « Cross Subsidization: Pricing G20 et de l’OCDE, Paris, 2015 (b). Schweizer Kantone », Verwaltung und Manage-
in Public Enterprises », American Economic Re- Polynomics, Staat und Wettbewerb: Institutionelle ment, 2/2015, pp. 59–64.
view, 65/5, 1975, pp. 966–977. und wettbewerbliche Aspekte bei kantonalen und
OCDE, Competitive Neutrality. Maintaining a level kommunalen Unternehmen. Étude mandatée
playing field between public and private business, par le Seco, Berne, 2017.
Paris, 2012.
La Vie économique 5 / 2018 15Vous pouvez aussi lire
