NATURA 2000 EN MONTAGNE BASQUE - CONSTATS ET PERSPECTIVES
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NATURA 2000
EN MONTAGNE BASQUE
CONSTATS ET PERSPECTIVES
Etude réalisée par Lea Etchegoyhen
pour Euskal herriko Laborantza Ganbara
Euskal herriko Laborantza Ganbara
La procédure Natura 2000 en Pays Basque : constats et perspectives.
Juillet 2005, page 1 sur 19.NATURA 2000 EN MONTAGNE BASQUE
CONSTATS ET PERSPECTIVES
INTRODUCTION
Q’est-ce que Natura 2000 ?
• Définition et objectifs
• Historique
• La procédure de classement : de la pré-sélection à la nomination
Natura 2000 au Pays Basque
• Historique
• Les sites classés du Pays Basque
• Analyse du contexte
Un exemple de gestion contractualisée
• Le Document d’objectifs (Docob) du site Péguère Barbat Cambalès
CONCLUSION
annexe 1 : Témoignage de Mme Etchebarren.
annexe 2 : Fiche action « Activité pastorale », Docob du site « Péguère, Barbat, Cambalès ».
annexe 3 : Laborari, « Natura 2000, loin des idées reçues », octobre 1997.
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La procédure Natura 2000 en Pays Basque : constats et perspectives.
Juillet 2005, page 2 sur 19.2005eko Urtarrilaren 15-ean Créée le 15 janvier 2005, Euskal herriko Laborantza Ganbara a
sortua, Euskal Herriko pour objet de « contribuer au développement d’une agriculture
Laborantza Ganbarak laborantza paysanne et durable, dans le cadre d’un développement local
iraunkor eta herrikoi baten concerté sur le territoire Pays Basque ». L’agriculture paysanne est
bultzatzea du bere helburu, un projet agricole qui s’inscrit autant dans le concept global de
gizarteko beste sektoreekin développement durable -économiquement efficient, socialement
asuratuz Euskal Herri osoko équitable et respectueux de l’environnement- que dans une
lurradearen garapena. logique de développement local concernant tout un territoire et
Laborantza iraunkorrak erran défini en concertation avec les autres acteurs de ce territoire.
nahi du izan behar duela
laborarientzat bizipide sortzaile, Nous, paysans, avons ceci de particulier que notre outil de travail
(terre, eau, biodiversité…) est un bien commun. Aujourd’hui, face
sozial mailan zuzena, natura eta
aux impacts majeurs de certains systèmes agricoles, notre
kontsumitzailearen
responsabilité au regard de ce patrimoine est de plus en plus
errespetatzaile.
redoutable : nous devons re-penser des systèmes qui atteignent
un double objectif, rémunérer le travail des paysans et préserver le
Laborarien ofizioa berezia da: bere
bien commun. Mais cet objectif ne pourra être atteint que si les
lan tresna lurra, ura,
autres citoyens utilisateurs de l’espace intègrent et acceptent l’idée
biodibertsitatea, guzien ondarea
que le territoire est le support de l’activité économique des
da. Desafio guzia da beraz, nola paysans, et que toute sanctuarisation ou « mise sous cloche » est
elemento horiek baliatu lan tresna inacceptable. Il faut créer un contrat social entre les paysans et les
bezala, hortarik bizitzeko mozkina autres citoyens, contrat qui définit un ensemble de droits et de
ateratuz, eta momento berean, devoirs pour chacun.
nola zaindu guziena den
aberastasun hori, gogoan izanez C’est cette approche qui amène Euskal herriko Laborantza
ere ondotik heldu diren Ganbara à s’impliquer sur le dossier Natura 2000. Il semblait en
belaunaldiak. effet qu’un déficit d’information existait sur le terrain à propos de
cette procédure. Nous avons donc demandé à Mlle Lea
Ikuspegi orokor horrek gaitu Etchegoyhen de réaliser un travail de recherche sur le classement
ekarri Laborantza Ganbaran, de la montagne basque en zone Natura 2000. La formation de Mlle
Natura 2000-ari interesatzera. Etchegoyhen, étudiante en licence professionnelle « Valorisation
Europatik heldu den prozedura Animation et Médiation des Territoires Ruraux » à la faculté de
huni, aspaldi Frantziak, eta gure Géographie et Aménagement de Bordeaux III, nous a semblé
hautetsi “handiek” ere, BAI-a particulièrement pertinente compte tenu du contexte très particulier
eman dute. Baina gaur, afera dans lequel s’inscrit ce dossier dans le département.
blokatua da: alde batetik
administrazioak ez duelakoan La recherche de Mlle Etchegoyhen a permis de repositionner un
informazio ona egin, bestaldetik, certain nombre d’éléments, d’une part sur la procédure Natura
negoziazioan sartu behar luketen 2000 elle-même, d’autre part sur la manière dont cette procédure
egiturek ez dutelakoan beren lana est perçue par les différents partenaires concernés (élus,
egiten. administration de tutelle, gestionnaires des espaces et utilisateurs
socio-économiques). A l’issue de ce travail, force est de constater
que le dossier serait à reprendre « à zéro » : mauvaise information
Alta Euskal Herriko mendia
et quasi absence de volonté de concertation.
Natura 2000-ren eremua bezala
ekarria da. Egoera blokatu honek Pourtant, nous pensons sincèrement qu’il est possible de concilier
segitzen badu, mendiko laborarier la poursuite d’activités économiques, en particulier le pastoralisme,
guzia inposatua izanen da gain et certaines exigences de protection de la biodiversité, si et
beheiti! Pentsatzen dugulakoan seulement si, tous les acteurs locaux sont parties prenantes de
guziak mahai baten inguruan bil l’élaboration des modalités de gestion. Aujourd’hui, il y a urgence :
ditzazkela, sinesten dugulakoan en l’absence de concertation locale pour l’élaboration des
mendiak laborari artzainen « documents d’objectifs », véritables cahiers des charges de
bizipidea izan behar duela eta hori gestion des sites Natura 2000, ces derniers risquent d’être
posible dela Natura 2000- rekin élaborés et imposés par l’administration.
ere, Euskal Herriko Laborantza
Ganbarak bere ekarpena egiten L’ensemble de la montagne basque étant concernée par cette
du lan honekin, informazio zuzena procédure, Laborantza Ganbara considère qu’il est nécessaire de
eginez, elkarrizketaren bidea proposer, en particulier aux élus, une information objective sur
proposatuz. Ez da laborarien cette question, et de mettre tous les acteurs concernés par ce
interesetan afera blokaturik territoire autour d’une même table pour définir ensemble les
izaiten segitzea... cahiers des charges. C’est tout le sens de cette contribution.
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La procédure Natura 2000 en Pays Basque : constats et perspectives.
Juillet 2005, page 3 sur 19.1ére Partie : QU’EST CE QUE NATURA 2000 ?
Définition et objectifs
Natura 2000, Europa mailako
sare bat da, biodibertsitate Natura 2000 est un réseau européen de sites naturels
mailan aberastasun haundia protégés, ayant comme objectif de favoriser le maintien
duten eremuen zaintzeko. de la biodiversité (conservation des habitats naturels
Garapen iraunkorraren considérés comme rares ou menacés à l’échelle de
ikuspegian sartzen da eta l’Europe) dans l’espace rural et forestier.
uztartu nahi ditu
ingurumenaren errespetatzea Tout en assurant la conservation et la gestion des
eta lekuko errealitate habitats naturels et des espèces faunistiques et
ekonomiko, sozial eta floristiques, la mise en place du réseau veut tenir compte
kulturalak. Frantziako des exigences économiques, sociales, culturelles et
Estadoak haste hastetik bere régionales du territoire, dans une logique de
baimena emana du prozeso développement durable.
horri. 1995-ean Michel
Barnier, ingurumenaren Natura 2000 est avant tout un outil d’aménagement du
ministroak, dekreto baten territoire, qui veut concilier protection de l’environnement
bidez finkatzen zuen Natura et caractéristiques locales des territoires.
2000 aplikatuko den eremu
berezien izendatzeko prosesua.
Historique
L’origine du réseau Natura 2000 résulte d’une prise de conscience mondiale concernant le devoir
de protection de la planète (1976, Conférence de Stockholm où le concept d’éco-développement
est élaboré ; 1987, rapport Bruntland qui définit le concept de développement durable ; 1992,
Conférence de Rio sur l’environnement et le développement,…). Le principe fondateur de Natura
2000 est le développement durable, qui veut concilier respect de l’environnement, développement
économique et équité sociale.
Le réseau Natura 2000 s’est constitué à partir de deux directives européennes « cadres », la
directive Oiseaux adoptée en 1979, et la Directive Habitats en 1992.
D’une part, la France s’engage…
Frantzia, ofizialki engaiatua da L’adoption d’une directive est une procédure longuement
Europari buruz bainan ez ditu et publiquement débattue, amendée et adoptée par les
bere egin beharrak betetzen. représentants élus des citoyens, les députés européens.
2000, 2001, 2002-an Frantzia Elle doit en outre faire l'objet de l'accord des
kondenatua da ez baititu bere gouvernements légitimement désignés dans l'ensemble
bere engaiamenduak des États membres. Dans tout ce processus, c'est la
errespetatzen. 2004-tik concertation qui est le maître mot.
hunara, gauzak abantzatuko
dira. Erabakia hartua da 2006- Dans le cas des deux directives cadres à Natura 2000,
eko Natura 2000 aplikazioan l’accord des Etats membres fut unanime. La France a
sartzeko. Bainan donc travaillé à la transposition des directives dans le
ingurumenaren ministeritzak, droit national. En 1995, Michel Barnier, ministre de
ehun lanpostu berri ukan l’environnement, fixe par le décret du 5 mai la procédure
behar zituenak, politika hori à suivre pour la désignation des sites. En 1998, le groupe
burura eramaiteko, ahal de travail Natura 2000 du sénat fait également une
berririk gabe gelditzen da... proposition de loi pour la mise en œuvre du réseau
Europatik gaztiguen arrisku écologique au plan national, projet de loi voté à
haundia da. l’unanimité.
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Juillet 2005, page 4 sur 19.… mais a du mal à respecter ses engagements :
Cependant, en avril 2000 et en janvier 2001, la France est condamnée pour transposition
incomplète des directives. Ces directives seront finalement adoptées en texte législatif national par
la France en 2001 (ordonnance du 11 avril). La gestion des sites sera prévue par le décret du 20
décembre 2001 (DOCOB, Contrats et Evaluation des incidences).
En 2002, alors que Jacques Chirac rappelle le devoir de protection de la planète à Johannesburg,
la France est de nouveau sanctionnée par la Cour européenne pour insuffisances de classement
au titre de la directive Oiseaux.
C’est à partir de l’année 2004 que les choses vont s’accélérer. Quatre textes voudront combler les
lacunes de la mise en place du réseau et éviter des sanctions supplémentaires. La circulaire du 5
octobre 2004 prévoit l’évaluation des incidences sur les sites, la circulaire du 24 décembre 2004
annule et remplace celle du 3 mai 2002 concernant la gestion des sites. En novembre 2004, une
circulaire prévoit l’achèvement du réseau Natura 2000 d’ici 2006, et le 23 février 2005, la loi
Développement des Territoires Ruraux (DTR février 2005) renforce le rôle des collectivités
territoriales dans les comités de pilotage. Des décrets d’application sont attendus pour la fin 2005.
La France reste cependant en retrait par rapport aux objectifs fixés : les 100 emplois prévus dans
les DIREN (Direction Régionale de l’Environnement) propres à Natura 2000 pour 2003 n’ont pas
été créés. Michel Barnier, commissaire européen chargé de l’aménagement régional, menace
l’Aquitaine de suppression d’une partie des fonds structurels européens.
Il revient aux préfets de département de mettre en place les Comités de Pilotage pour la création
des DOCOB, malgré des crédits serrés pour permettre l’achèvement du réseau. Celui-ci devrait
être achevé, pour éviter les sanctions européennes, d’ici…2006. Déjà, des DOCOB sont
programmées jusqu’en 2008.
La directive « Oiseaux » du 2 avril 1979 :
Elle concerne la conservation des oiseaux sauvages.
Elle comprend une Annexe I dans laquelle sont recensées les espèces concernées. Cependant,
certaines espèces migratrices régulières (effectuant de longs déplacements entre leurs zones de
reproduction et leurs zones d’hivernage) non citées dans l’Annexe I peuvent justifier la désignation
d’un site.
Les sites Natura 2000 de la directive Oiseaux sont nommés ZPS (Zone de Protection Spéciale). Ils
sont, avant leur classement officiel, inventoriés ZICO (Zones Importantes pour la Conservation des
Oiseaux).
La directive « Habitats » du 21 mai 1992 :
Elle concerne la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.
La directive Habitats comprend 6 annexes :
Annexe I : Liste des habitats naturels d’intérêt communautaire par région biogéographique selon
une typologie de référence appelée Corinne Biotope.
Annexe II : Liste des habitats abritant des espèces d’intérêt communautaire.
Annexe III : Critères de sélection des sites.
Annexe IV : Espèces animales et végétales d’intérêt communautaire nécessitant une protection
stricte.
Annexe V : Espèces animales et végétales d’intérêt communautaire dont le prélèvement dans la
nature et l’exploitation est susceptible de faire l’objet de mesures de gestion.
Annexe VI : Méthodes et moyens de capture, de mise à mort et/ou de transports interdits.
Les sites Natura 2000 de la directive Habitats proposés à l’Union européenne sont appelés PSIC
(Proposition de Site d’Importance Communautaire).
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Juillet 2005, page 5 sur 19.Sur la base des propositions des Etats membres, la Commission Européenne arrête une liste de
sites de façon globale pour chaque région biogéographique. Les sites sélectionnés deviennent des
SIC (Site d’Importance Communautaire).
Enfin, après la réalisation du document d’objectifs, les sites Natura 2000 sont désignés ZSC (Zone
Spéciale de Conservation).
La procédure de classement : de la présélection à la nomination
Présélection des sites :
Le Conseil Scientifique Régional du Patrimoine Naturel
(CSRPN), placé auprès du préfet de région et du Conseil
Général, recense les sites au niveau local en référence
aux directives Oiseaux et Habitats.
Kontseilu Orokorra eta Le préfet de département met alors les zonages des sites
Eskualdeko Prefetaren sélectionnés en consultation auprès des élus locaux qui
sont amenés à se prononcer sur les zonages des sites.
ardura pean diren zientifiko
berezituek izendatzen Le Muséum National d’Histoire Naturelle (MNHN) est le
dituzte Natura 2000 aplika coordinateur national pour le pilotage scientifique du
litekeen eremuak. Prefetak, réseau (sélection des sites). Après concertation
hautetsien ikusmoldearekin interministérielle, les sites sont proposés à la Commission
proposatu behar ditu zonak Européenne.
Europari: Hunek ditu gero
finkatzen prozesoa martxan Validation des sites par la Commission Européenne :
jartzeko. La Commission européenne sélectionne, sur la base des
propositions des Etats membres, les sites propres à
intégrer le réseau Natura 2000. Elle les nomme alors ZPS
(pour la directive Oiseaux) ou SIC (pour la directive
Habitats) par type de région biogéographique.
Mise en place du réseau à l’échelle nationale :
Après validation des sites par l’Europe, les Etats membres dispose d’un délai de 6 ans pour mettre
en place les mesures nécessaires à la protection et la gestion des sites retenus par l’Europe.
Pour la mise en place du réseau, les Etats membres ont le choix entre l’application de mesures
réglementaires ou contractuelles.
La France a choisi la voie contractuelle : la gestion des sites sera donc définie au sein des
Comités de Pilotage composés de tous les acteurs locaux. Ceux-ci doivent rédiger des documents
d’objectifs, appelés DOCOB, qui sont en fait des cahiers des charges de gestion des sites (voir
paragraphe suivant). Après la réalisation des DOCOB, les sites français intègrent le réseau
européen par nomination au Journal Officiel national et sont ensuite notifiés à la commission
européenne. La Commission est néanmoins gardienne des traités et peut sanctionner les Etats qui
font preuve de désengagement.
La réalisation des DOCOB : concertation au sein du Comité de Pilotage
Le préfet de département est chargé de mettre en place un Comité de pilotage pour une
concertation locale afin de réaliser un DOCOB (document d’objectifs) par site ou ensemble de
sites. Le document d’objectifs définit les orientations de gestion et de conservation du site, les
modalités de leur mise en valeur et les dispositions financières d’accompagnement.
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Juillet 2005, page 6 sur 19.Le DOCOB définit également les objectifs généraux pour le développement durable du site :
assurer la conservation d’habitats ou d’espèces, mais aussi sauvegarder les activités locales
(socio-économiques et culturelles).
Traditionnellement, c’est le préfet qui préside et désigne les membres du Comité du pilotage. Mais
la loi DTR prévoit qu’un élu peut présider le Comité de Pilotage. Ce dernier est composé d’experts
et d’acteurs locaux.
On peut identifier les membres de droit et les autres acteurs. Les membres de droit sont les
services de l’Etat, les collectivités locales ou leurs regroupements, les propriétaires et exploitants
des biens ruraux (par l’intermédiaire de représentants). Les autres acteurs, dont la liste est fixée
de manière non exhaustive par les textes, sont les représentants de concessionnaires d’ouvrages
publics, de gestionnaires d’infrastructures, des organismes consulaires, des organisations
professionnelles agricoles et sylvicoles, des organismes exerçant leurs activités dans le domaine
de la protection de l’environnement, de la chasse, de la pêche, du sport, du tourisme… Tout
particulier ou toute structure concernée par Natura 2000 peut demander au préfet le droit d’intégrer
le comité de Pilotage.
L’objectif dans la mise en place des DOCOB est de réunir
un éventail d’acteurs représentatifs de la réalité du
Natura 2000 aplikatuko den territoire afin d’instaurer une concertation entre les
différents utilisateurs de l’espace. Le comité de Pilotage
zona bakoitzean Frantziak est animé par un chargé de mission. La structure dont est
hautatu du konzertazio issu ce chargé de mission est nommée structure
moduan gauzak erabakitzea, « opérateur ». Le chargé de mission, en tant que chef de
helburuak finkatuko dituen projet et en concertation avec le comité de pilotage,
dokumento bat eginez coordonne le DOCOB et les documents techniques qui
(DOCOB). Hortarako s’y rapporte.
Prefetak behar ditu bildu
zona bakotxarentzat beren La première phase pour la réalisation du DOCOB est
celle de l’inventaire à partir d’une étude de terrain :
hitza erraiteko duten aktore
cartographie des habitats et des espèces sur la zone,
guziak; Negoziazioaren inventaire socio-économique du territoire. A partir de cette
bidez, zona bakotxean base, plusieurs commissions de travail se mettent en
erabaki behar da zoin diren place (ex : agriculture, forêt, loisirs et tourisme,…) pour
helburuak eta hauen réaliser un diagnostic du site et ainsi définir des
errespetatzeko ibilmoldeak. propositions de modes de gestion. Le diagnostic et les
propositions de gestion devront être validés par le Comité
de Pilotage.
Il faut savoir que, si les espèces à protéger ont été définies par l’Europe, les modes de gestion
sont choisis au sein du Comité de Pilotage : il n’existe pas de gestion recommandée Natura 2000
(il faut donc faire appel à des spécialistes locaux, à de la bibliographie…). De même, il est possible
de modifier les délimitations des sites Natura 2000 (à la hausse ou à la baisse) pour des raisons
scientifiques, économiques ou privées. On voit bien ici que le contenu de Natura 2000 est élaboré
localement.
Les opérateurs locaux sont, en France, à 32 % des établissements publics, à 32 % des
associations, à 26 % des collectivités territoriales, ou parfois des bureaux d’étude. Les structures
animatrices (qui se chargent de la mise en place du DOCOB après sa réalisation) sont
principalement des associations (40 %), des collectivités territoriales (35 %) et des établissements
publics (23 %). La durée moyenne de la réalisation d’un DOCOB est de 2 ans (75 % des DOCOB
français ont été réalisés en moins de trois ans). La réalisation du DOCOB est financée par l’Etat
(via la DIREN) et par l’Europe.
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Juillet 2005, page 7 sur 19.Les mesures de gestion :
Le DOCOB précise les mesures contractuelles pour
lesquelles sera reversée une contribution financière. Il
n’est pas pour autant un outil de police administrative et
n’a d’effet qu’entre les partis signataires. Cependant,
dans un souci de conservation du patrimoine naturel, des
mesures réglementaires peuvent être adoptées :
DOCOB horrek agertzen Des interdictions ou des soumissions à
ditu zoin diren Europaren autorisation pour exercer certaines activités peuvent être
arabera, zona décidées et s’imposeront alors à l’ensemble des citoyens
bakotxarentzat par le biais d’outils juridiques déjà existants dans le droit
biodibertsitate mailan français (arrêté de biotope, réserve naturelle,...).
zaindu behar diren De plus, tout projet de travaux publics ou privés
elementuak. sur une zone classée, et non prévue dans le DOCOB,
devra faire l’objet d’une évaluation des incidences. Il
pourra alors ne pas être autorisé ou se verra imposé des
mesures compensatoires.
Les mesures contractuelles permettent aux
Gero, lekuka, aktore signataires d’être rémunérés pour les travaux et les
ezberdinen artean (laborari services rendus à la collectivité, via des aides dont les
eta beste) finkatu behar dira modalités sont préalablement définies dans le DOCOB.
nola zaindu elemento
horiek, beti aktibitate Les aides accordées sous forme de subventions,
ekonomikoak segituz, d’investissements ou d’aides annuelles à l’hectare,
proviennent de trois grands ensembles.
baldintza batzuekin.
Il peut d’abord y avoir une contrepartie nationale pour la
mise en application du DOCOB versée soit par le
Ministère de l’Aménagement du Territoire, soit par le
Diru laguntzak izan ditezke, Ministère de l’Agriculture et de la Pêche (par exemple, via
baldintza horiek galdegiten les Contrats d’Agriculture Durable – CAD - et les
duten traba edo gastuen mesures agri-environnementales) suivant le type
ordaintzeko. d’espace concerné.
Les aides versées peuvent également provenir d’un
cofinancement éventuel émanant des collectivités
territoriales et des établissements publics (Agence de
l’eau, ONF,…).
Enfin, le dernier ensemble est l’Union Européenne qui
cofinance les contrats Natura 2000. Pour l’Europe, il
existe deux types de financement : les fonds du FEOGA
(Fond Européen d’Orientation et de Garantie Agricole) et
les aides du programme LIFE NATURE, qui, à la
différence du FEOGA, constituent un fond d’exception,
réservé à des projets remarquables par leur caractère
innovant, démonstratif et exemplaire, visant des mesures
concrètes de conservation de la nature.
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Juillet 2005, page 8 sur 19.Glossaire des sigles :
ZICO : Zone Importante pour la Conservation des Oiseaux
ZPS : Zone de Protection Spéciale (directive Oiseaux)
pSIC : proposition de SIC (directive Habitat)
SIC : Site d’Importance Communautaire (directive Habitat)
ZSC : Zone Spéciale de Conservation (directive Habitat)
DIREN : Direction Régionale de l’Environnement
MNHN : Muséum Naturel d’Histoire Naturelle
CSRPN : Conseil Scientifique Régional du Patrimoine Naturel
Loi DTR : Loi de Développement des Territoires Ruraux
FEOGA : Fond Européen d’Orientation Agricole
CAD : Contrat d’Agriculture Durable, remplace les CTE (Contrat Territorial d’Exploitation)
Tableau récapitulatif de la procédure :
Pilotage Méthode
Réglementation Validation Financement
scientifique contractuelle
Désignation des
Validation ou ZPS et des SIC Validation par
Niveau Directives refus des ZICO par région la Commission Attribution de
européen et des pSIC biogéographique européenne l’enveloppe à
Oiseaux et
l’échelle
Habitats
nationale
Etat (avec Validation par
MNHN) l’Etat puis
Transpositions propose à la arrêté Attribution des
Niveau
des directives Commission ministériel enveloppes à
national
européenne pour désigner l’échelle locale
les ZPS et
ZSC
Niveau Inventaire
régional scientifique
(CSRPN)
Propositions de
sites au MNHN
Mise en Préfet met en Validation par Financement
consultation place la la DIREN puis des mesures
Niveau
des sites concertation par le Préfet Natura 2000
départemental
auprès des en fonction du
élus DOCOB
Réalisation du
DOCOB Gestion du
Niveau local patrimoine
local
On le voit, la procédure Natura 2000 est en soi très compliquée : elle comprend plusieurs phases
dans le processus de classement, emploie de multiples sigles. Cette complexité rend
compréhensible le comportement de certains acteurs locaux qui rejettent le classement.
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Juillet 2005, page 9 sur 19.2ème partie : NATURA 2000 AU PAYS BASQUE
La mise en place du réseau Natura 2000 dans le département des Pyrénées Atlantiques a débuté
il y a un peu plus de 10 ans. Cependant, si la méthodologie de la procédure est bien définie dans
les textes, on peut sans hésiter reconnaître qu’elle n’a pas été correctement suivie localement.
Pour comprendre les lacunes de ce dossier, nous retracerons un historique de la mise en place de
Natura 2000 localement, établirons un état des lieux des sites classés et analyserons les logiques
d’acteurs.
Historique
En 1994/1995, le Conseil Scientifique Régional du Patrimoine Naturel, sous la tutelle du préfet de
région, réalise l’inventaire scientifique afin de déterminer les futurs sites classés Natura 2000. Ce
travail, relayé par des scientifiques et des naturalistes locaux, s’est appuyé à la fois sur des
enquêtes de terrain peu conséquentes mais surtout sur de la bibliographie déjà existante, faute de
moyens financiers.
Les zones sélectionnées ont été remises au préfet de département pour concertation locale, ou
plutôt un « porté à connaissance des zonages ». Les élus concernés ont donc reçu la cartographie
des sites afin d’émettre un avis, favorable ou défavorable, sur l’inventaire scientifique réalisé. Ils
ont en masse décidé de ne pas donner d’avis, en affirmant qu’ils n’avaient pas les compétences
pour répondre à une question scientifique. Un front du refus s’est mis en place pour empêcher
l’avancée du classement et pour exiger son abandon. Face à cela, le préfet est passé en force et a
transmis les sites. Cependant, quelques zones ont été abandonnées par choix politique pour
alléger l’ampleur du classement sur le département
En 2002, la commission européenne nomme les sites Site d’Importance Communautaire (SIC) au
titre de la directive Habitats. Seul le site du massif de la Rhune et de Choldocogagna, considéré
comme site pilote, a mis en place un Comité de Pilotage en 2002, avec comme opérateur l’ONF.
Après une période où les manques de moyens ont ralenti l’avancée du DOCOB, le Comité de
Pilotage revoit le jour cette année.
Concernant la directive Oiseaux, le Pays Basque est
étrangement un désert de désignation. Face aux
“Pyrénées Atlantiques” sanctions de la France attribuées par l’Europe, plusieurs
departamenduan ere Natura sites ont été sélectionnés par un inventaire, et sont mis en
consultation auprès des maires concernés jusqu’au 15
2000 duela 10 urte pasa octobre 2005.
hasi zen aipatzen, bainan ez
dira gauzak abantzatu eta L’information et la sensibilisation autour du projet Natura
egoera blokatu batean gira. 2000 ont débuté avec la mise en consultation des sites
Alde batetik Prefetak inventoriés auprès des maires. Quelques réunions ont été
kudeatu behar zuen réalisées par les services préfectoraux avec les autres
informazioa gaizki egia izan services de l’Etat (DIREN, DDA,…). Ces réunions ont été
da, bestaldetik, beren iritzia peu nombreuses et peu convaincantes (manque de
moyens déployés, discours jugé trop scientifique,
eman behar zuten
discussion difficile à cause du « front de refus »
hautetsiek ez dute onartu majoritaire,…). Les administrateurs ont reçu la
jokoan sartzea. Larruneko cartographie des sites, mais n’ont pas plus été concertés
mazelan dira bakarrik guzak que le reste des acteurs sur les zonages.
aurreratu.
Parallèlement, la communication autour du projet a été
mise en place par le « front du refus » (réunions
réunissant élus et chasseurs) et d’un autre côté par les
naturalistes.
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Juillet 2005, page 10 sur 19.Les sites classés du Pays basque
La montagne basque est d’une grande richesse écologique aux yeux de l’Europe : elle regroupe
en effet deux régions biogéographiques (Atlantique et Alpine). Elle est ainsi classée de la Haute-
Soule jusqu’à la Rhune.
Pour la directive Habitats, 14 sites ont été retenus par l’Europe. Cela représente 87 650 hectares
auxquels il faut ajouter les cours d’eau (Saison, Bidouze, Nivelle, Nive et Adour). Il s’agit des sites
suivants : Montagnes de Haute-Soule ; Montagne du Pic des Escaliers ; Massif des Arbailles ;
Forêt d’Iraty ; Montagne de St-Jean Pied de Port ; Montagne des Aldudes ; Massif du Baygoura ;
Massif du Mondarrain et de l’Artzamendi ; Massif de la Rhune et de Choldocogagna. Ont été
recensés comme étant d’intérêt communautaire sur la montagne basque : 23 habitats, 14 espèces
animales et 4 espèces végétales.
Les sites abandonnés au Pays Basque ont été : Collines d’Osquich et de Lantabat ; Massif Ursuya
et Garralda ; Landes d’Hasparren ; Coteaux de St-Palais ; Bois de Chéraute et de Josbaig ;
Falaises de St-Jean de Luz à Biarritz ; Dunes de Chiberta ; Collines de Mouguerre et de
Villefranque.
Pour la directive oiseaux, 7 sites de la montagne basque sont en concertation cette année : 4 sites
concernent la Haute-Soule (Massif forestier, Gorges d’Holzarte et d’Olhandubi ; Forêt des
Arbailles ; Forêt d’Iraty, Organbidexka et Pic des Escaliers ; Massif de la Pierre St-Martin), et les
trois autres sites sélectionnés sont : le Col de Lizarrieta ; la Vallée de la Nive des Aldudes, Col de
Lindux ; Haute-Cize : Pic d’Errozate et Forêt d’Orion.
Certains espaces sont concernés par les deux directives. Un DOCOB sera alors réalisé par
directive et par zone, mais deux DOCOB s’appliquant sur un même espace devront être
harmonisés et accordés par des objectifs et des mesures non contradictoires.
Kasik Euskal Herriko mendi osoa Natura 2000 recouvre donc quasiment la
Natura 2000 klasatua da: 14 zona totalité de la montagne basque. La superficie
izendatuak dira, 87650 hektarako très importante des zones peut, en partie,
eremua, 21hegazti eta abere eta lau justifier les 10 années de retard dans le
classement.
landare mota zaintzeko ekarriak dira. (Cartes en dernière page)
Analyse du contexte
La mise en place du réseau Natura 2000 sur le Pays basque peut être qualifiée d’extrêmement
complexe. Tous les acteurs s’entendent à qualifier Natura 2000 de « cas d’école ». Pourquoi un
contexte si difficile ?
Afin de comprendre les logiques d’acteurs et le blocage actuel, nous avons réalisé une série
d’enquêtes auprès d’un maximum d’acteurs du territoire (élus, chasseurs, agriculteurs, DIREN,
ONF, Commissions Syndicales,…) L’analyse qui va suivre s’appuie donc sur la base des
entretiens réalisés.
Dans la mise en place de Natura 2000, on peut remarquer des erreurs méthodologiques
importantes. Par rapport aux services préfectoraux, on note des lacunes en apport d’informations
sur le classement et parallèlement un passage en force pour la nomination des sites. Par exemple,
les Commissions Syndicales, acteurs incontournables des zones de montagne, n’ont été ni
informées, ni concertées pour la pré-sélection des zones.
Euskal herriko Laborantza Ganbara
La procédure Natura 2000 en Pays Basque : constats et perspectives.
Juillet 2005, page 11 sur 19.De même, certaines sollicitations d’acteurs locaux auprès
du préfet sont restées sans suite. Il y a réellement un
manque de moyens déployés pour assurer
communication et concertation. Le désengagement de
l’Etat par rapport aux objectifs fixés crée un paradoxe et
laisse place à toutes les dérives.
Euskal Herrian, Natura
2000-ren aplikazioa oso Naturellement, les réactions au sein des acteurs locaux
zaila eta konplikatua sont violentes. Un front du refus se met en place,
agertzen da. Egoera hori regroupant la majeure partie des élus et des chasseurs. Il
ulertzeko, Lea Etchegoyen- réclame l’abandon total de Natura 2000 sur le
ek elekatu ditu Laborantza département des Pyrénées Atlantiques, par refus de
Ganbarako lan taldeak principe d’un classement exogène imposé. Cette année,
après des recours en justice pour faire abandonner le
proposatu aktore
projet, Messieurs Lassalle (député de la circonscription)
ezberdinak: administrazioa, et Althapé (président des élus de montagne et ancien
baleetako sindikatak, sénateur) appellent à saisir la Cour européenne des droits
hautetsi batzu, laborari, de l’homme en affirmant que la présence humaine sur les
ehizlari, arrantzale eta sites Natura 2000 nuit à la protection de la biodiversité.
ingurumenaz arduratzen
direnak. Au vu des différentes rencontres, il ressort que les
membres de ce « front de refus » ne semblent pas être
bien informé sur Natura 2000 (pas de connaissances sur
les objectifs, la méthode, le rôle des DOCOB,…).
Pourtant, les responsables, par leurs compétences,
Guziek kritika bera egiten détiennent à priori les informations.
dute informazio eskasari
buruz eta kudeantza L’absence d’informations, pourtant la cause du
eskasari buruz. Batzuek mécontentement général, est critiquée mais n’est pas
inguramenaren zaintzea encore comblée. Elle est cependant réelle. Face au
baldin badute baitezpada désengagement de l’Etat en la matière, c’est le front du
ikusten, besteak aktibitate refus qui a pris le relais : organisation de réunions,
ekonomikoan bakarrik médiatisation,… Cela représente la majeure partie des
sources qui alimentent les débats. Parallèlement, certains
kokatzen dira. Agertzen dira
naturalistes avaient organisés des réunions auprès
hala ere zonbait, prest d’acteurs locaux de certains sites, mais les sites en
daudenak bi motibazio question n’ont pas été retenus par le préfet.
horiek uztartzeko...
Ainsi, la peur des contraintes est le sentiment dominant
(peur de devenir un parc pour citadin, un territoire
sanctuaire,…), mais personne n’est intervenu pour
éclaircir l’impact du classement Natura 2000 ou la notion
de contrainte, pour tout simplement répondre aux
questions, interrogations et craintes des acteurs locaux.
Le retard accumulé du dossier résulte à la fois d’un
désengagement des acteurs arbitres et médiateurs, d’une
absence d’information objective et d’initiatives
constructives. Cela fait beaucoup pour un petit territoire et
risque de laisser des traces profondes.
Euskal herriko Laborantza Ganbara
La procédure Natura 2000 en Pays Basque : constats et perspectives.
Juillet 2005, page 12 sur 19.Le tableau qui suit est un récapitulatif du contexte actuel afin d’appuyer l’analyse globale de la
situation. Il est à quatre entrées : est d’abord identifié le type d’acteur, son rôle légitime dans le
dossier, puis les problèmes, soit constatés par l’acteur lui-même, soit repérés par nos soins. Enfin,
est mis en évidence le comportement actuel de l’acteur par rapport à son rôle et aux problèmes.
Les différents Leur rôle dans le Les problèmes
Comportement
acteurs dossier constatés
Passage en force
Désengagement par
Services Préside la Ne répond pas à
rapport à l’information et
préfectoraux concertation toutes les
à la concertation
sollicitations
Rôle d’arbitrage, Souffre du manque Peu d’informations
DIREN et DDA
source d’information de moyens amenées
Administrateurs Soutenir le projet, Ni bien informés, ni
Restent en général
(ONF, Fédération accompagner sa concertés sur les
détachés, sauf l’ONF
des Chasseurs) mise en place zonages
Membres de droit
Agriculteurs et Pas informés, pas En retrait
des Comités de
propriétaires contactés Peur des contraintes
Pilotage
Membres de droit Pas contactées, pas En demande
Commissions
des Comités de informées d’informations
Syndicales
Pilotage Peur des contraintes
2 types d’attitude :
soit refus de principe
Front du refus d’envisager les DOCOB ;
Intégrer les comités Pas réellement
(élus et soit veut intégrer les
de Pilotage informé
chasseurs) Comités de Pilotage pour
choisir les mesures de
gestion
Leurs positions sont
Inventaires
contestées par les Regrette les lacunes du
scientifiques, experts
Naturalistes autres acteurs dossier
dans les comités de
Le préfet ne leur Se sentent seuls
Pilotage
répond pas
Favorable au dossier car
Contexte conflictuel
Intégrer les Comités perception d’un outil de
Quelques élus rend difficile leur
de Pilotages gestion et d’apports
intervention
financiers
Il s’agirait désormais d’agir sur les comportements des différents acteurs, les uniformiser, afin de
réguler les problèmes repérés et que chacun puisse jouer le rôle qui lui revient dans le dossier.
Euskal herriko Laborantza Ganbara
La procédure Natura 2000 en Pays Basque : constats et perspectives.
Juillet 2005, page 13 sur 19.3ème partie : Un exemple de gestion contractualisée
Quels sont concrètement les impacts du classement Natura 2000 sur un site ?
La question nous pousse à imaginer l’avenir d’une
Biodibertsitatean aberats montagne basque régie par Natura 2000. Certes, nos
badira gure mendiak ez da montagnes sont riches en biodiversité, mais elles doivent
ustegabetarik: leku horietan leur principal atout aux hommes qui les façonnent et les
utilisent comme leur outil de travail.
erabili laborantza moldeak
ondorio positiboak izan ditu Afin de mieux cerner les conséquences du classement
mail hortan. Ikusteko Natura 2000 sur les activités humaines, nous nous
konkretuki nola akomea pencherons sur un exemple de gestion contractualisée, le
litezken laborantza eta site « Péguère, Barbat, Cambalès », qui fait 4 686
Natura 2000-a, izan gira hectares, dans les Hautes-Pyrénées, situé en montagne
“Hautes Pyrénées” ko kasu de Bigorre. En effet, à l’image de notre territoire, ce site
konkretu baten ikusten. détient de forts enjeux liés à l’activité pastorale, même s’il
diffère de la montagne basque par un fort constat de
déprise pastorale.
Le Comité de Pilotage du site « Péguère, Barbat, Cambalès » s’est mis en place en 2002, avec
comme opérateur local le Parc National des Pyrénées. Outre les élus, les administrateurs (DIREN,
DDAF, DDE, DDJS), les socioprofessionnels et usagers (agriculture, chasse, loisirs, pêche,…), les
gestionnaires (ONF, Commission Syndicale, Parc national des Pyrénées), les experts et le milieu
associatif, de nombreux particuliers ont participé aux réunions de travail, notamment les éleveurs.
Malgré certaines réticences au début du projet, liées selon le chargé de mission, à un manque
d’informations, les acteurs se sont finalement rendus compte qu’ils pouvaient faire de Natura 2000
un outil intéressant. Ainsi, en décembre 2004, le DOCOB du site a été validé, et les premiers
contrats seront signés à l’été 2005.
Nous retracerons plus précisément les grandes lignes du DOCOB concernant les enjeux et les
actions entreprises liés à l’activité pastorale. Le site « Péguère, Barbat, Cambalès » correspond à
un territoire d’estives. Les activités pastorales y définissent l’organisation sociale en montagne et
sont le principal outil de gestion et d’entretien. Le Comité de Pilotage a donc choisi de réaliser un
diagnostic pastoral du site à l’automne dernier, afin de dégager des éléments d’analyse
(notamment ressources fourragères et capacité d’accueil) et ainsi repérer les enjeux. Pour cette
étude, le site a été divisé en entités de gestion pastorale cohérentes.
Le DOCOB du site « Péguère, Barbat, Cambalès »
Le texte qui suit est un extrait du DOCOB réalisé par le Comité de Pilotage.
La synthèse du DOCOB est disponible sur le site Internet du Parc National des Pyrénées :
Document d’objectifs de la zone spéciale de conservation FR7300924. Document de synthèse,
volume I et II, réalisé par LEMOAL Tangi.
Nous remercions le chargé de mission du Parc National de nous avoir autorisé à utiliser la
synthèse du DOCOB.
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La procédure Natura 2000 en Pays Basque : constats et perspectives.
Juillet 2005, page 14 sur 19.Les éléments du diagnostic du site :
On note d’abord une mutation importante de l’activité
pastorale : baisse du nombre d’exploitation, intensification,
abandon de la production laitière pour s’orienter vers la
production de viande. L’effectif du bétail a lui aussi évolué. Le
“Peguère, Barbat, nombre de troupeaux a diminué alors que le nombre de têtes
Cambalés” mendien par troupeaux augmente.
laborantza gibelera doa.
Berriki arte mendi Traditionnellement, les zones d’estives des troupeaux ovins et
guzia ongi baliatua eta bovins ne sont pas les mêmes mais se complètent : les
entretenitua zen, troupeaux ovins se répartissent dans les zones pentues,
jendea baitzen kabalen versants et crêtes, alors que les bovins sont dans les bas de
versants, replats et plateaux. Aujourd’hui, les estives éloignées
zaintzeko eta ibiltzeko.
sont de plus en plus délaissées et les troupeaux bovins se
Jendea ttipituz bezala, concentrent dans les zones les plus accessibles, générant une
alapideak aldatu dira, nette augmentation de la charge en bétail.
zona batzuetan kabala
numbrea sobera Les modalités de gestion pastorale ont également changées.
kontzentratu da, beste Le paysage était autrefois composé de nombreux petits
zonak abandonatuz eta troupeaux, qui bénéficiaient d’un gardiennage serré sur de
zikinduz... Ondorioz, petites zones de pâturage. Aujourd’hui, le paysage est
zaindu behar diren caractérisé par les cabanes en ruine et par le libre pâturage.
Les ovins accèdent directement aux estives de haut de versant,
abere eta landareak
y créant une surcharge pastorale, au détriment des zones
desagertzekotan dira; intermédiaires. Or, le gardiennage permettait une gestion fine,
Ekologia aldetik interes équilibrée et raisonnée de la ressource fourragère par le
gutiago dutenek aldiz, berger, qui entretenait ainsi également la valeur pastorale des
leku guzia hartzen dute estives au regard des besoins des troupeaux. De plus,
guneka. l’ensemble des pratiques liées à la présence d’un berger en
estive (coupe de ligneux, choix des zones de remise,
complémentations,…) contribuait à une efficacité d’utilisation
plus grande des estives.
Les enjeux dégagés face au constat de déprise :
La déprise pastorale signifie directement la diminution de l’emprise humaine sur l’espace. En
terme de conservation de la biodiversité, cela implique de nombreux problèmes. En effet, l’actuelle
diversité des habitats et des espèces reconnus d’intérêt communautaire est pour une grande part
à mettre au crédit des équilibres entre une activité pastorale traditionnelle et les milieux qu’elle
utilise.
Les impacts de la déprise sur les communautés végétales sont très importants : fermeture des
milieux et banalisation de la diversité des communautés végétales. De nombreux versants du site,
surtout les pelouses et les prairies, se ferment par la diminution de la présence du bétail : absence
d’abroutissement, du tassement du sol, des restitutions organiques, des coupes des ligneux
envahissants, … Des fronts de colonisation avancent au détriment de l’équilibre entre les différents
milieux : progression des landes à Rhododendron, à Callune, colonisation par le genévrier, le
raisin d’ours, le pin à crochets, progression du Brachypode, développement des herbes
« sociales » et du Gispet.
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La procédure Natura 2000 en Pays Basque : constats et perspectives.
Juillet 2005, page 15 sur 19.Artzaingoarekin
biodibertsitatea
uztartzeko, erabakia izan
da mendia bere espazio Tout cela se fait au détriment d’espèces et d’habitats justifiant
guzian manera orekatu un classement Natura 2000 de la zone comme les pelouses à
batean berriz baliatzea. Nardion, les pelouses calcicoles, les pelouses acidiphiles, les
Zona bakotxarentzat nardaies montagnardes, les mégaphorbiaies et les éboulis
finkatu dira zaindu behar calcaires.
diren abere edo
landareak, hortarako zer Le maintien de la biodiversité et de la richesse patrimoniale du
ibilmolde behar den site passe en grande partie par le redéploiement pastoral sur
kabalekin eta ibilmolde des zones abandonnées ou peu utilisées.
hau segurtatzeko, diru
laguntzak eskainiak izan Une gestion pastorale plus adaptée est la seule réponse
dira laborarier. Partaide envisageable pour contrecarrer les dynamiques végétales.
guzien arteko
konzertazioan erabaki
dira guziak.
Les objectifs de gestion et les actions à mettre en place :
Des objectifs de gestion ont été dégagés par entité de gestion pastorale cohérente, avec un
objectif général : lutter contre et mieux connaître les modalités de fermeture des milieux, par un
redéploiement pastoral ovin et une gestion adaptée des estives.
Huit fiches action « Activité pastorale » ont été réalisées en concertation par le Comité de
Pilotage :
- Favoriser les conditions d’exploitation pastorale des estives à ovins de la haute vallée
d’Estaing depuis le plateau des Masseys
- Redéployer le pâturage ovin et mettre en place un gardiennage des troupeaux ovins sur
les estives de la haute vallée du Marcadau
- Favoriser les conditions d’exploitation pastorale des estives à ovins de la haute vallée
d’Estaing depuis le secteur de Liantran
- Dynamiser le pastoralisme sur les estives à ovins du site
- Equilibrer l’exploitation pastorale des estives basses à bovins de la vallée de
Cambasque
- Favoriser une exploitation pastorale extensive des estives du plateau du Cuyela
- Réaménager, profiler et entretenir le sentier entre le Pont de Plasi et le Plaa de Prat
- Entretenir le sentier entre le Plaa de Prat et des Masseys, et entre les Masseys et le lac
Nère
Chaque fiche se présente sous la forme d’un tableau mettant en avant le contexte, les
habitats d’intérêts communautaires concernés, les objectifs, le périmètre d’application et le
descriptif des engagements. Sont également identifiés la nature de l’action, les contractants
potentiels, l’assistance, les modalités et le montant de l’aide, les outils financiers, la durée de la
mise en œuvre, les objets de contrôles, les indicateurs de suivi, un calendrier et un budget
prévisionnel et enfin une estimation du coût global de l’action sur la durée du DOCOB.
La fiche « action 2 », présentée en annexe, permet de voir plus concrètement comment est
déterminée une mesure contractuelle et ce qu’elle implique.
Euskal herriko Laborantza Ganbara
La procédure Natura 2000 en Pays Basque : constats et perspectives.
Juillet 2005, page 16 sur 19.Vous pouvez aussi lire
