Paiement rétroactif des assurances sociales et remboursement des avances de l'aide sociale - Artias

Paiement rétroactif des assurances sociales et
 remboursement des avances de l’aide sociale

                      Arrêt du Tribunal fédéral du 13 mars 2015
                                (décès du bénéficiaire)

Par Yvan Fauchère, juriste à l’ARTIAS

Avril-mai 2015

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Le Tribunal fédéral a rendu un arrêt, destiné à publication, le 13 mars 2015 1 dans une
affaire où un bénéficiaire de l’aide sociale est décédé entre le dépôt de sa demande de
prestations complémentaires à l’AI et la décision de la caisse de compensation lui
octroyant rétroactivement des prestations complémentaires (PC). Le Tribunal fédéral a
jugé que le service social disposait en l’espèce d’un droit au remboursement de par la
loi et que le décès de la personne après le dépôt de sa demande de PC n’avait pas
modifié la prétention en remboursement du service social.

Ce récent arrêt nous donne l’occasion de revenir plus largement sur le droit fédéral et la
jurisprudence du Tribunal fédéral concernant le remboursement des avances de l’aide
sociale par rapport aux prestations des assurances sociales.

Le droit du service social au remboursement des avances de prestations sociales peut
se fonder sur un droit direct de par la loi ou sur une cession conventionnelle par le
bénéficiaire. Après un résumé de cet arrêt du 13 mars 2015 et un rappel des conditions
du remboursement des avances de PC, sont abordées les avances d’autres prestations
sociales où il existe une règlementation particulière sur le remboursement des avances,
puis les règles de la cession conventionnelle prévue dans la LPGA2 s’agissant des
prestations sociales où il n’y a pas de disposition particulière sur le remboursement des
avances.

1.       Prestations complémentaires

1.1. Arrêt 9C_741/2014 du 13 mars 2015

A. était soutenu financièrement par le Service de l’aide sociale de la Ville de Fribourg
depuis le 1er décembre 2008. Le 24 décembre 2008, il a présenté une demande de
prestations AI. Le 15 juin 2011, il a déposé une demande de prestations
complémentaires AVS/AI. Il est décédé le même jour et sa succession a été répudiée.

Le 10 juillet 2012, la caisse de compensation du canton de Fribourg a reconnu à
l’assuré le droit à un rétroactif de 25'458 fr. correspondant aux PC dues du 1 er juillet
2009 au 30 juin 2011. De ce montant, la caisse a déduit 8'200.20 fr. à titre de
compensation pour des réductions de primes d’assurance-maladie et a versé le solde
de 17'257.80 fr. à l’Office cantonal des faillites. Le Service social de la Ville de Fribourg
a contesté cette décision en faisant valoir que le montant de 17'257.80 fr. aurait dû lui
être versé directement.

Le Tribunal fédéral a jugé que le Service social de la Ville de Fribourg disposait en vertu
de l’art. 22 al. 4 de l’ordonnance sur les prestations complémentaires à l’AVS/AI (OPC-
AVS/AI)3, d’un droit direct d’exiger le versement en ses mains des prestations en cause.

Le Tribunal fédéral rappelle que l’art. 22 al. 2 let. a LPGA règle le cas de la cession par
le bénéficiaire des prestations accordées rétroactivement par l’assureur social.
Toutefois, la LPGA, entrée en vigueur le 1er janvier 2003, n’a pas modifié le système du

1
    Arrêt 9C_741/2014 du 13 mars 2015.
2
    Loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) du 6 octobre 2010, RS 830.1.
3
 Ordonnance sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (OPC-AVS/AI), RS
831.301.

    2                                                                                                Veille, avril-mai 2015

versement des PC accordées rétroactivement en mains de l’autorité d’aide sociale qui a
effectué des avances4. L’OPC-AVS/AI prévoit, à son art. 22 al. 4, une réglementation
particulière relative au versement des PC allouées rétroactivement en accordant à
l’autorité d’assistance un droit direct à leur versement, indépendamment de l’existence
d’une cession conventionnelle.

         Art. 22 al. 4 OPC-AVS/AI
         4 Lorsqu'une autorité d'assistance, publique ou privée, a consenti des avances à un assuré
         en attendant qu'il soit statué sur ses droits aux prestations complémentaires, l'autorité en
         question peut être directement remboursée au moment du versement des prestations
         complémentaires accordées rétroactivement.

L’autorité d’assistance dispose d’un droit direct au remboursement et ce remboursement
n’est pas subordonné au consentement préalable de la personne bénéficiaire des PC 5.
Dans le cas d’espèce, le droit du bénéficiaire aux prestations complémentaires a pris
naissance à compter du 1er juillet 2009, soit dès le moment où toutes les conditions du
droit aux PC étaient réalisées. Le décès de A., après sa demande de PC mais avant la
date de la décision d’octroi des prestations, n’a pas modifié la prétention en
remboursement du Service social.

Dans la mesure où la demande de PC a été faite par le bénéficiaire avant son décès, le
Service social était en droit d’obtenir le versement en ses mains du remboursement des
avances. Ainsi, le Tribunal cantonal du canton de Fribourg6, puis le Tribunal fédéral ont
donné raison au Service social de la Ville de Fribourg. La caisse de compensation a été
condamnée à verser 17'257.80 fr. au Service social de la Ville de Fribourg.

1.2. Avances: concordance matérielle et temporelle

Deux conditions sont à remplir pour que les prestations soient qualifiées d’avances: la
concordance temporelle et la concordance matérielle entre les prestations.

Pour qu’il y ait concordance matérielle, il faut que les prestations visent à assurer
l’entretien courant de la personne. Il s’agit en principe de toutes les formes de soutien
économique accordées par l’autorité d’aide sociale au cours de la période concernée
par le versement rétroactif de PC7.

Pour qu’il y ait concordance temporelle, il faut que les prestations de l'aide sociale et
celles des prestations complémentaires aient été versées durant la même période. Par
«même période», il faut comprendre l’intégralité de la période comme un tout
homogène, sans fractionner le versement rétroactif des rentes par mois ou par années
civiles. Un fractionnement intervient seulement si le versement des prestations a été
interrompu8.

4
    Arrêt 9C_741/2014 du 13 mars 2015, consid. 3.2 ; ATF 132 V 113, consid. 3.3 et 3.4.
5
    Arrêt 9C_741/2014 du 13 mars 2015, consid. 3.1 ; ATF 132 V 112, consid. 3.2.1 .
6
 Arrêt du 11 septembre 2014, Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIème Cour des assurance sociales, 605
2012 446.
7
    Arrêt 9C_741/2014 du 13 mars 2015, consid. 3.1 ; ATF 132 V 113, consid. 3.2.3.
8                                         er
    ATF 121 V 17 ; Arrêt C-1166/2010 du 1 septembre 2011, consid. 4.4.

    3                                                                                          Veille, avril-mai 2015

Il n’est pas nécessaire que les prestations d’aide sociale aient été versées avec la
connaissance subjective qu’une demande de PC a été déposée ou doit l’être
prochainement9.

2.       Assurance invalidité

L’art. 85bis du règlement sur l’assurance-invalidité (RAI)10 constitue la norme
réglementaire autorisant le paiement en mains de tiers du rétroactif des rentes de
l’assurance-invalidité11.

         Art. 85bis RAI
         1 Les employeurs, les institutions de prévoyance professionnelle, les assurances-maladie,
         les organismes d'assistance publics ou privés ou les assurances en responsabilité civile
         ayant leur siège en Suisse qui, en vue de l'octroi d'une rente de l'assurance-invalidité, ont fait
         une avance peuvent exiger qu'on leur verse l'arriéré de cette rente en compensation de leur
         avance et jusqu'à concurrence de celle-ci. Est cependant réservée la compensation prévue à
         l'art. 20 LAVS. Les organismes ayant consenti une avance doivent faire valoir leurs droits au
         moyen d'un formulaire spécial, au plus tôt lors de la demande de rente et, au plus tard au
         moment de la décision de l'office AI.

         2 Sont considérées comme une avance, les prestations
         a. librement consenties, que l'assuré s'est engagé à rembourser, pour autant qu'il ait convenu
         par écrit que l'arriéré serait versé au tiers ayant effectué l'avance;
         b. versées contractuellement ou légalement, pour autant que le droit au remboursement, en
         cas de paiement d'une rente, puisse être déduit sans équivoque du contrat ou de la loi.

         3 Les arrérages de rente peuvent être versés à l'organisme ayant consenti une avance
         jusqu'à concurrence, au plus, du montant de celle-ci et pour la période à laquelle se
         rapportent les rentes.

L'art. 85bis RAI s'applique non seulement aux rentes AI, mais également par analogie
aux indemnités journalières de l’AI versées rétroactivement12.

Dans l'éventualité de l'art. 85bis al. 2 let. b RAI, le consentement du bénéficiaire n'est
pas nécessaire. Le consentement est remplacé par l'exigence d'un droit au
remboursement «sans équivoque»13. Pour que l’on puisse parler d’un droit non
équivoque au remboursement à l’égard de l’AI, il faut que le droit direct au
remboursement découle expressément d’une norme légale ou contractuelle14.

Les cantons romands ont introduit en principe de telles dispositions dans leur législation
(Berne: art. 34 LASoc ; Fribourg: art. 29 al. 4 LASoc, art. 18 al. 2 RELASoc; Genève: art.
37 LIASI; Neuchâtel: art. 43a LASoc; art. 26 du règlement d’exécution de la LASoc ;
Valais: art. 21bis LIAS, art. 49 RELIAS ; Vaud: art. 46 LASV)15.

9
    ATF 132 V 113, consid. 3.2.2; ATF 131 V 242, consid. 5, concernant l’art. 85bis RAI.
10
     Règlement sur l’assurance-invalidité du 17 janvier 1961 (RAI), RS 831.201.
11
     Arrêt 9C_926/2010 du 4 août 2011, consid. 3.2.
12
     ATF 128 V 108.
13
     ATF 131 V 242, consid. 6.
14
     Arrêt 9C_926 2010 du 4 août 2011, consid. 3.2 ; ATF 133 V 14, consid. 8.3.
15
  Il appartient aux juridictions cantonales d’interpréter le droit cantonal pour savoir s’il contient un droit non équivoque
au remboursement, le Tribunal fédéral ne revoyant alors cet examen que sous l’angle de l’arbitraire. Dans un ancien
cas zurichois, la juridiction cantonale avait jugé que l’ancienne loi cantonale zurichoise sur l'assistance sociale
publique ne conférait pas explicitement un droit au remboursement de l'avance. Le Tribunal fédéral avait jugé que

     4                                                                                                  Veille, avril-mai 2015

Comme pour toutes les avances de prestations d’assurances sociales, il faut la double
concordance temporelle et matérielle entre les prestations (voir ci-dessus ch. 1.2).

Le paiement opéré par les autorités d’aide sociale ne peut pas être considéré comme
une avance dans la mesure où ce paiement aurait dû intervenir de toute façon, même si
la rente AI avait été versée depuis le début16, comme par exemple dans certains cas où
la personne bénéficiait d’indemnités journalières de l’assureur-maladie et de l’aide
sociale en complément de revenus.

En l’absence d’un droit sans équivoque au remboursement dans le droit cantonal, il faut,
conformément à l’art. 85bis al. 2 let. a RAI, le consentement écrit de la personne
intéressée pour que le créancier puisse en exiger le remboursement.

Le formulaire spécial (formulaire 318.183 « Compensation avec des paiements
rétroactifs de l’AVS/AI ») sera en principe utilisé. Toutefois, l’utilisation du formulaire
spécial n’est plus une condition de la validité du consentement du bénéficiaire17 (ex.: un
bénéficiaire signe une cession en faveur de l’aide sociale et s’engage à signer le
formulaire spécial le moment venu, puis il refuse de signer le formulaire).

Les conditions relatives à l’art. 85bis al. 2 let. a RAI posées par la jurisprudence ont été
assouplies. La validité du consentement au paiement d’un arriéré de rente en mains de
tiers n’est pas soumise à des conditions plus strictes que celles développées par la
jurisprudence concernant l’art. 22 LPGA (voir ci-dessous ch. 5 pour le cas de la cession
selon l’art. 22 LPGA)18. Ainsi, il faut pouvoir déterminer le contenu, le débiteur et le
fondement de la prestation, mais il n’est plus nécessaire qu’une décision sur la rente AI
ait déjà été rendue au moment du consentement19.

L’art. 85bis RAI ne vise pas seulement une bonne coordination et la prévention d’une
surindemnisation de l’assuré. Il vise également à sauvegarder les intérêts de tiers qui
ont versé des avances à l’assuré en attendant qu’il soit statué sur ses droits. Ainsi,
comme dans l’arrêt du 13 mars 2015 s’agissant des PC, sa violation peut engager la
responsabilité de l’assureur quand celui-ci néglige de donner suite à une demande de
remboursement en versant à l'assuré des arriérés qui auraient dû être rétrocédés aux
autorités d’aide sociale20.

cette décision n’était pas arbitraire ni contraire au droit fédéral (ATF 123 V 25). Il a jugé de même s’agissant d’un cas
concernant la loi sur l’aide sociale du canton d’Uri (ATF 135 V 2, consid. 4.1). A l’inverse, le Tribunal cantonal des
assurances du canton du Valais a jugé que l’ancien article 18bis du règlement d’exécution de la loi sur l’intégration et
l’aide sociale du canton du Valais contenait un droit au remboursement sans équivoque. Le Tribunal fédéral a décidé
que le droit cantonal n’avait « en aucun cas été appliqué de manière arbitraire » (Arrêt I 478/02 du 15 septembre
2003).
16
     Arrêt 9C_806/2007 du 20 octobre 2008 et arrêt 9C_300/2008 du 28 octobre 2008.
17
     ATF 136 V 381, consid. 5.2 ; voir également 135 V 2.
18
     ATF 136 V 381, consid. 5.
19
     ATF 136 V 381, consid. 5.1.
20                                                     er
     ATF 133 V 14, consid. 8.4 ; Arrêt C-1166/2010 du 1 septembre 2011, consid. 4.5.

     5                                                                                                Veille, avril-mai 2015

3.       Assurance-chômage

Il existe dans la loi sur l’assurance-chômage une disposition spéciale prévoyant un droit
à une restitution directe de la part de l’assurance-chômage à hauteur des avances
versées lorsque l’assuré a droit à des prestations rétroactives. Cette règle, déjà
largement appliquée dans les cantons, a été inscrite dans la loi sur l’assurance-
chômage (LACI)21 depuis le 1er avril 2011 et la 4ème révision de la LACI22.

L’art. 94. al. 3 LACI prévoit :
         3 Si les indemnités journalières sont versées rétroactivement, les institutions d'aide sociale
         privées ou publiques qui ont consenti des avances destinées à assurer l'entretien de l'assuré
         durant la période concernée peuvent exiger le recouvrement d'un montant jusqu'à
         concurrence des avances qu'elles ont versées. Le droit à des indemnités de chômage est
         soustrait à toute exécution forcée jusqu'à hauteur de ce montant.

L’art. 124 al. 2 OACI défini les avances de manière comparable à l’art. 85bis RAI:
         1 L'institution qui verse une avance doit exercer son droit auprès de la caisse de chômage
         compétente au moment du versement de l'avance.
         2 Sont réputées avances:
         a. les prestations volontaires pour autant que l'assuré soit tenu de les rembourser et qu'il ait
         donné son consentement écrit au paiement des prestations versées ultérieurement à
         l'institution qui en a fait l'avance;
         b. les prestations allouées en vertu de la loi ou d'un contrat, dans la mesure où le droit à leur
         restitution en cas de recouvrement ressort clairement de la loi ou du contrat.

Les autorités d’aide sociale doivent exercer leur droit auprès de la caisse de chômage.
La caisse de chômage demande alors en principe: « le montant de l’avance ; la période
pour laquelle l’avance a été versée ; le genre d’avance (a-t-elle servi à assurer
l’entretien du bénéficiaire ?; la base de l’avance (avance facultative ; contrat ; loi) ;
l’obligation de rembourser et l’accord écrit de l’assuré au versement des prestations
rétroactives à l’institution qui a consenti l’avance s’il s’agit d’une avance facultative.23 »

4.       Assurance militaire

Lors de l’introduction de la LPGA, une dérogation expresse à l’art. 22 al. 2 LPGA a été
introduite dans la loi fédérale sur l’assurance militaire, du fait notamment qu’il y a de
nombreux cas où il n’apparait que beaucoup plus tard qu’il s’agit d’un cas relevant de
l’assurance militaire et que nombreuses institutions fournissent des prestations qu’elles
récupèrent ensuite directement auprès de l’assurance militaire24.

L’art. 10 al. 2 de la loi sur l’assurance militaire (LAM)25 prévoit:
         Lorsque des institutions d'assistance sociale publiques ou privées ont fait parvenir à l'ayant
         droit aux prestations, avant la prise en charge du cas, des contributions d'entretien ou toute
         autre aide qui sont à la charge de l'assurance, celle-ci leur rembourse totalement ou
         partiellement, en dérogation à l'art. 22, al. 2, LPGA, leurs dépenses dans la limite des
         prestations dues.

21
  Loi fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (Loi sur l’assurance-chômage,
LACI), RS 837.0.
22
     Message relatif à la modification de l’assurance-chômage du 3 septembre 2008 08.062, FF 2008 7029, p. 7057.
23
     Bulletin LACI IC/ E22-E25 Compensation, versement à un tiers et exécution forcée (art. 94 LACI), E28.
24
  Initiative parlementaire Droit des assurances sociales, Rapport de la Commission du Conseil national de la sécurité
sociale et de la santé du 26 mars 1999, 85.2227, FF 1999 IV 4168.
25
     Loi fédérale sur l’assurance militaire du 19 juin 1992 (LAM), RS 833.1.

     6                                                                                              Veille, avril-mai 2015

5.       Autres prestations sociales accordées rétroactivement: cession convention-
         nelle par le bénéficiaire

S’agissant d’autres prestations sociales, en l’absence de disposition spéciale, il faut une
cession par le bénéficiaire. Depuis l’entrée en vigueur de la LPGA, il existe une base
légale autorisant la cession de prestations sociales accordées rétroactivement dans le
respect de certaines limites.

L’art. 22 al. 2 let. a LPGA prévoit:
         Le droit aux prestations est incessible; il ne peut être donné en gage. Toute cession ou mise
         en gage est nulle.
         […] Les prestations accordées rétroactivement par l'assureur social peuvent en revanche
         être cédées:
         a. à l'employeur ou à une institution d'aide sociale publique ou privée dans la mesure où
         ceux-ci ont consenti des avances;[…].

La notion de cession de l'art. 22 LPGA correspond à celle des art. 164 ss du code des
obligations26. Les règles de droit civil relatives à la cession de créances futures
s'appliquent aussi à l'art. 22 al. 2 LPGA27. Ainsi, la cession de prestations futures de
l'assureur social dans le cadre d'une cession globale est valable lorsque la déclaration
de cession contient tous les éléments permettant de déterminer le contenu, le débiteur
et le fondement juridique de la réclamation d'arriérés 28. Une cession peut ainsi être faite
avant le prononcé de l’assurance sociale appelée à verser la prestation.

Il reste finalement à examiner quel éventuel effet aurait un décès du bénéficiaire sur une
cession conventionnelle. L’effet de la cession se produit en principe dès le moment où
celle-ci est parfaite et, en cas de cession d’une créance future, dès la naissance de la
créance29. Dans l’arrêt du 15 mars 2015, le Tribunal fédéral a indiqué que le droit de
l’assuré aux prestations de l’assurance sociale prend naissance à partir du moment où
toutes les conditions de ce droit sont réalisées, soit dans le cas d’espèce dès le 1er juillet
200930. Ainsi, comme dans l’arrêt du 15 mars 2015 concernant les PC, en cas de
cession conventionnelle, le service social devrait également pouvoir être remboursé
directement en cas de décès du bénéficiaire entre sa demande de prestations
d’assurances sociales et le prononcé de l’assurance sociale lui accordant des
prestations rétroactives31.

26
     ATF 135 V 2, consid. 6.1.
27
     ATF 135 V 2, consid. 6.1.
28
     ATF 135 V 2, consid. 6.1.2 ; ATF 136 V 381.
29
     ATF 111 III 73, consid. 3a ; Arrêt 4A_248/2008 du 1er septembre 2008, consid. 3.2.
30
     Arrêt 9C_741/2014 du 13 mars 2015, consid. 4.2.
31
  Le Tribunal cantonal est également arrivé à cette solution ; arrêt du 11 septembre 2014, Tribunal cantonal du
canton de Fribourg, IIème Cour des assurance sociales, 605 2012 446, consid. 2d et 3b.

     7                                                                                             Veille, avril-mai 2015

6. Conclusion

Pour que l’aide sociale obtienne directement des assurances sociales le remboursement
des avances, il faut une concordance matérielle et temporelle entre les avances de
l’aide sociale et les prestations sociales accordées rétroactivement et que l’ayant droit
ait déposé sa demande de prestations auprès de l’assurance sociale.

Dans certains cas il est possible de se passer de l’accord du bénéficiaire, sinon il faut
une cession conventionnelle des prestations rétroactives des assurances sociales par le
bénéficiaire. La cession conventionnelle peut être faite avant le prononcé de l’assurance
sociale appelée à verser la prestation.

                                     *      *     *

 8                                                                         Veille, avril-mai 2015