Parquet de Namur Audit du changement - Conseil supérieur de la Justice
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Hoge Raad voor de Justitie | Conseil supérieur de la Justice
13.09.2019
Audit du changement
Parquet de Namur
Divisions de Namur et Dinant
Audit du changement Parquet de Namur | Divisions de Namur et Dinant Approuvé par la commission d’avis et d’enquête réunie du Conseil supérieur de la Justice le 13.09.2019 Conseil supérieur de la Justice Rue de la Croix de Fer, 67 B-1000 Bruxelles Tel: +32 (0)2 535 16 16 www.csj.be
Table des matières
I. SYNTHESE ...............................................................................................................................................................3
II. L’ORIGINE DE L ’AUDIT ...........................................................................................................................................6
III. LA CHRONOLOGIE ..................................................................................................................................................6
IV. L’OBJECTIF DE L’AUDIT ...........................................................................................................................................7
V. PRESENTATION GENERALE DU PROCESSUS DE CHANGEMENT ...............................................................................8
VI. ANALYSE GENERALE .............................................................................................................................................11
POINTS FORTS, POINTS D’AMÉLIORATION, OPPORTUNITÉS, DIFFICULTÉS..........................................................................................11
VII. CONSTATATIONS ..................................................................................................................................................13
THÉMATIQUE 1 : LA DÉFINITION DU PROJET DE CHANGEMENT ........................................................................................................13
1. L’importance des objectifs S.M.A.R.T............................................................................................................................................................ 13
1.1. Spécifique : la délimitation de l’objectif initial .......................................................................................................... 14
1.2. Mesurable : Les indicateurs quantitatifs et la prise en compte de données chiffrées ............................................. 16
1.3. Atteignable : Les différents volets à prendre en considération ................................................................................ 17
1.4. Réaliste : Des objectifs atteignables et basés sur les faits ......................................................................................... 18
1.5. Temporel : L’échéancier du projet et son impact sur l’organisation ......................................................................... 19
THÉMATIQUE 2 : LA DÉFINITION D’UNE POLITIQUE CRIMINELLE UNIFORME ........................................................................................20
1. Introduction .................................................................................................................................................................................................. 20
2. La politique criminelle : le volet interne ........................................................................................................................................................ 20
2.1. Aperçu des différentes sections ................................................................................................................................. 20
2.2. Les circulaires internes ............................................................................................................................................... 21
2.3. L’existence de divergences intra-section ................................................................................................................... 22
2.4. L’espace de travail comme vecteur d’harmonisation de la politique criminelle ...................................................... 22
2.5. Les assemblées de corps ............................................................................................................................................. 22
2.6. Les statistiques fournies par MaCH ............................................................................................................................ 22
2.7. Une question d’encodage ........................................................................................................................................... 23
3. La politique criminelle : volet externe ........................................................................................................................................................... 23
3.1. Partenaires externes................................................................................................................................................... 23
3.2. Au niveau des Collèges et réseaux d’expertises ........................................................................................................ 23
THÉMATIQUE 3 : LA COMMUNICATION ......................................................................................................................................24
A. LA COMMUNICATION INTERNE .............................................................................................................................................24
B. LA COMMUNICATION EXTERNE .............................................................................................................................................25
1. Vers la fin du fax ........................................................................................................................................................................................... 26
2. Les adresses mails fonctionnelles ................................................................................................................................................................. 27
3. Les communications avec la presse .............................................................................................................................................................. 27
THÉMATIQUE 4 : LA FORMATION .............................................................................................................................................29
1. Au niveau du comité de direction ................................................................................................................................................................. 29
2. Au niveau des magistrats ............................................................................................................................................................................. 29
3. Au niveau du personnel administratif ........................................................................................................................................................... 30
THÉMATIQUE 5 : L’ÉVALUATION DES MAGISTRATS .......................................................................................................................32
THÉMATIQUE 6 : LA GESTION INFORMATIQUE DU CHANGEMENT .....................................................................................................35
1. La temporalité du projet ............................................................................................................................................................................... 35
2. MaCH : Points forts, points d’amélioration, opportunités et difficultés ........................................................................................................ 39
THÉMATIQUE 7 : LA PLACE DU JUSTICIABLE.................................................................................................................................41
VIII. RECOMMANDATIONS ..........................................................................................................................................43
IX. STRUCTURE ET METHODOLOGIE ..........................................................................................................................47
STRUCTURE .........................................................................................................................................................................47
MÉTHODOLOGIE...................................................................................................................................................................48
X. REACTION DU PARQUET DE NAMUR ....................................................................................................................50Namur Dinant
3 I. SYNTHESE Objectifs La Commission d’avis et d’enquête réunie (ci-après dénommée « CAER ») du Conseil Supérieur de la Justice (ci- après dénommé « CSJ ») a entamé en octobre 2018, à la demande du procureur du Roi de Namur, un audit du changement au sein des différentes sections du parquet Namur, dans les deux divisions (Namur et Dinant). Dans ce cadre, le procureur du Roi exposait que depuis 2014, le parquet de Namur1 s’était fondamentalement restructuré : en premier lieu en intégrant la réforme des arrondissements judiciaires et dans un second temps en organisant les divisions de Namur et Dinant sur un modèle de pôles de compétences. Depuis janvier 2018, la division dinantaise du parquet s’occupe exclusivement du roulage tandis que la division namuroise s’occupe, quant à elle, de toutes les autres matières. Ce nouveau fonctionnement a impliqué des changements conséquents pour l’ensemble du parquet de Namur tant en termes de processus de travail que d’affectation du personnel. Au regard de ces modifications, le comité de direction a souhaité évaluer la nouvelle structure mise en place pour améliorer les modes de fonctionnement qui peuvent encore l’être. Il exprimait aussi le souhait que le changement (tant dans sa conduite que dans ses résultats) puisse être examiné par un organe extérieur et indépendant. Présentation générale du parquet Le parquet de Namur couvre un arrondissement judiciaire de 3.675 km² et correspond à la superficie de la Province de Namur. Il est issu de la fusion des arrondissements judiciaires de Dinant et Namur en 2014 et dépend du ressort de la Cour d’appel de Liège. Actuellement, les différentes sections de la division namuroise sont localisées sur 3 sites : le Palais de Justice de Namur (situé Place du Palais de Justice), le bâtiment « bloc B » (également dénommé « l’Arsenal » situé Place du Palais de Justice) et les locaux du tribunal de police (Place Saint-Aubain). La division dinantaise du parquet concentre ses activités dans le Palais de Justice de Dinant (Place du Palais de Justice). Au 01.04.2019, le parquet de Namur comptait au total 26 magistrats, 5 juristes2, 1 criminologue3 et 82 collaborateurs administratifs (auxquels viennent s’ajouter deux stagiaires pour renforcer les équipes administratives). Au niveau du personnel administratif, le cadre du parquet de Namur est rempli à plus de 90%4. Ce taux de remplissage doit toutefois être nuancé par le fait qu’il inclut à Namur comme ailleurs (dans la catégorie « collaborateurs administratifs ») 9 contrats précaires à durée déterminée (dit « cash-flow »)5 obtenus suite à la fermeture du Palais de Justice fin 2018. Contexte La CAER souhaite souligner l’attitude constructive du procureur du Roi de Namur, qui est sensible à l’amélioration des processus et des conditions de travail du parquet. Sa demande d’audit auprès de la CAER en est un élément révélateur. 1 Dans le présent rapport, les termes de « Parquet de Namur » recouvrent les divisions de Namur et de Dinant du parquet. Lorsqu’un point abordera une division en particulier celle-ci sera expressément spécifiée. 2 Il faut ici préciser qu’au sein du tribunal coexistent deux grandes catégories de fonctions, à savoir les magistrats et le personnel judiciaire. Même s’ils peuvent exercer certaines des compétences d’un magistrat, les juristes de parquet seront rattachés dans le présent rapport à la catégorie du personnel judiciaire (comprenant également : les secrétaires de parquet et le personnel administratif). 3 La fonction de criminologue sera également rattachée à la catégorie de personnel judiciaire. 4 Selon les chiffres transmis par le parquet général le 13.05.2019 5 Pour une plus ample définition du terme « cash-flow » voir la définition donnée au point 1.3.
4
Le parquet de Namur est le premier parquet du Royaume à réorganiser à ce point ses divisions en pôles de
compétences. Être le premier démontre l’envie d’évolution et de changement du procureur du Roi de Namur et
de son comité de direction. Etre le premier signifie également que le parquet de Namur a dû partir d’une page
blanche.
Méthode de travail et limites de l’audit
Afin d’avoir une vue globale sur les différents changements ayant eu lieu au sein du parquet de Namur, la
méthodologie utilisée par le présent audit s’est attachée à prendre en compte les points de vues de différents
acteurs. A ce titre, 25 magistrats, 3 juristes de parquet, 1 criminologue, 16 membres du personnel administratif et
15 partenaires externes ont été interviewés. La phase de terrain s’est déroulé du 06.03.2019 au 12.04.2019, deux
interviews ont également eu lieu les 3 et 14.05.2019.
Au cours des différents entretiens menés avec les magistrats et membres du personnel administratif des divisions
dinantaise et namuroise du parquet, les questions liées à la charge de travail et aux risques psycho-sociaux ont
fréquemment été soulevées par les personnes auditées6.
Malgré leur évocation à plusieurs reprises, ces deux thématiques ne sont pas abordées spécifiquement dans le
rapport. La question de la charge de travail est une problématique transversale à l’ordre judiciaire. Des outils
destinés à mesurer et objectiver celle-ci sont en cours d’élaboration. Les Collèges des Cours et Tribunaux et du
Ministère Public étudient actuellement cette question.
La gestion des risques psychosociaux au sein de l’ordre judiciaire, quant à elle, ne relève pas de la sphère de
compétence du Conseil Supérieur de la Justice7. Néanmoins, le traitement de ces deux aspects ne doit
certainement pas être négligé. Il est évident que les nombreux changements auxquels les magistrats et le
personnel administratif ont été confrontés ces 18 derniers mois ont eu des répercussions importantes sur leur
bien-être au travail. Dès lors, la CAER invite le comité de direction du parquet de Namur à en tenir compte à
l‘avenir.
Par ailleurs, il est vraisemblable que les changements entrepris par le parquet de Namur aient pu affecter les
processus de travail des partenaires externes. Dès lors qu’il ne s’agissait pas du scope de l’audit, les auditeurs n’ont
pas poussé plus loin leurs constatations à ce sujet, ils ont cependant également attiré l’attention du procureur du
Roi sur ce point.
6 Burn-out (syndrome d’épuisement professionnel), stress, charge émotionnelle, etc.
7 Article 151 de la Constitution belge5
Recommandations
Le rapport aborde la réorganisation du parquet de Namur sous différents aspects organisationnels.
Les 34 recommandations émises visent le parquet de Namur mais pourraient aussi viser toute autre entité désirant
mette en œuvre un changement important.
Par souci de lisibilité, les recommandations sont réparties en 7 thématiques :
1. La définition du projet de changement
2. La définition d’une politique criminelle uniforme
3. La communication
a. La communication interne
b. La communication externe
4. La formation
5. L’évaluation des magistrats
6. La gestion informatique du changement
7. La place du justiciable.
Ces thématiques regroupent chacune plusieurs constatations et recommandations. Celles-ci sont toutes reprises
en fin de rapport. Ces recommandations sont susceptibles d’apporter des améliorations substantielles sur le
fonctionnement de l’entité. Elles sont classées sur 3 niveaux (recommandation importante, moyenne ou faible)
qui permettront au chef de corps et à son comité de direction d’échelonner leurs différentes actions.
Au niveau opérationnel, les modalités de mise en œuvre de ces recommandations sont laissées à la libre
appréciation de l’entité auditée.
***6
II. L’ORIGINE DE l ’AUDIT
Le 26.09.2018, le procureur du Roi de Namur a adressé un courrier à la Présidente de la Commission d’avis et
d’enquête francophone (ci-après dénommée CAE) du Conseil supérieur de la Justice (ci-après dénommé CSJ) pour
demander un audit sur les divisions de Namur et de Dinant (toutes sections confondues) en raison de la
réorganisation du parquet de Namur en pôles de compétences.
Le 11.10.2018, la Commission d’avis et d’enquête a décidé de réserver une suite favorable à la demande du
procureur du Roi de Namur et de réaliser un audit du changement dans les deux divisions du parquet de Namur.
Le 30.10.2018, le CSJ a informé officiellement le procureur du Roi de Namur que la Commission d'Avis et d'Enquête
réunie (CAER) a marqué son accord de principe pour effectuer un audit.
Le 08.11.2018, la CAER a approuvé définitivement la fiche-projet relatif au présent audit.
III. LA CHRONOLOGIE
Une première rencontre entre les membres du comité de direction du parquet de Namur8 et les membres de la
cellule d’audit du CSJ a eu lieu le 26.11.2018.
La fermeture le 01.12.2018 du Palais de Justice de Namur suite à un rapport de l’inspection du travail pointant un
défaut de sécurité du bâtiment a entraîné un report des travaux d’audit de 6 semaines.
La séance introductive9 de l’audit a eu lieu à Namur, le 26.02.2019 lors d’une assemblée de corps, en présence du
procureur du Roi, des procureurs de division, de l’ensemble des magistrats (division Namur et Dinant), du
secrétaire en chef, des chefs de service du personnel administratif, ainsi que des membres du comité
d’accompagnement et des membres de la cellule d’audit du CSJ.
Du 06.03.2019 au 14.05.2019, la cellule d’audit s’est entretenue avec 45 personnes clés intervenant dans les
processus de travail au sein des deux divisions du parquet de Namur ainsi qu’avec 15 personnes relevant des
partenaires externes du parquet.
Le 02.07.2019 a eu lieu un entretien entre les auditeurs et le Comité de direction du parquet. Il a permis aux
auditeurs de présenter les lignes de forces du présent rapport. L’équipe d’audit a, à cette occasion, présenté au
comité de direction une analyse générale reprenant les points forts, les points d’amélioration, les opportunités et
les difficultés auxquelles le parquet de Namur a été et est confronté10. Les onze recommandations importantes
ont été soumises et discutées avec le management du parquet de Namur, dans le cadre de l’élaboration du plan
d’action. Le comité de direction a pu poser les questions qu’il se posait ; aucun élément apporté par l’équipe
d’audit n’a été contredit ou refusé, une nuance a pu être apportée. Cette session a donc été un premier échange
de vues constructif entre les auditeurs et le management.
Le 08.07.2019, un projet de rapport, intégrant des recommandations, a été transmis au procureur du Roi de Namur
afin de lui laisser l’occasion d’émettre des commentaires.
Le procureur du Roi de Namur a fait part de ses observations le 16.08.2019,après examen par le comité de direction
du projet de rapport. Il a ainsi formulédes observations ponctuelles et a également communiqué leur réaction
générale par rapport à l’audit. Les premières ont été intégrées dans le présent rapport. Les secondes y figurent au
point X. Réaction du parquet de Namur.
8 A savoir : le procureur du Roi, les Procureurs de divisions et le Secrétaire en chef.
9 En anglais « opening meeting ».
10 Cfr « VI. Analyse générale » de ce rapport7
Enfin, le 13.09.2019, le rapport final intégrant lesdites observations et la réaction a été approuvé par la CAER.
Le 09.10.2019, le rapport d’audit sera présenté au parquet de Namur.
Un suivi des recommandations sera par ailleurs effectué 6 mois après la publication du rapport. Un audit de suivi11
/ suivi d’audit12 sera réalisé en 2020.
Planification de Séance
Collecte d’information Première rencontre
l’audit introductive13
Phase de préparation 27.09.2018 au 27.11.2018 au
25.11.2018 26.11.2018 26.02.2019
31.12.2018
Analyse préliminaire Entretiens Débriefing
Phase d’audit sur le
terrain 26.11.2018 au 06.03.2019 au
06.03.2019 2.07.2019
14.05.2019
Validation du projet de
Séance de clôture14 Enquête de qualité
rapport par la CAER
Phase de reporting
13.09.2019 09.10.2019 A définir en 2019
Suivi des recommandations Audit de suivi / Suivi d’audit
Phase de suivi
A définir en 2019 A partir de 2020
IV. L’OBJECTIF DE L’AUDIT
La mission confiée à la cellule d’audit consiste en l’exécution d’un audit organisationnel du parquet de Namur afin
de disposer d’une appréciation générale et objective sur la pertinence de sa structure organisationnelle interne
pour mener à bien les missions qui lui sont légalement confiées.
L’examen des procédures mises en œuvre par le parquet de Namur a permis d’établir un diagnostic sur son
fonctionnement (points forts, points d’amélioration, opportunités et difficultés) et de formuler des
recommandations visant à améliorer l’efficience et l’efficacité de ses actions.
Le but est de souligner et mettre en avant les points forts et les points à améliorer afin d’objectiver la situation
après la réorganisation du Parquet de Namur. Les opportunités et difficultés sont également abordées pour
permettre au parquet de continuer son processus d’amélioration continue après le passage des auditeurs du CSJ.
Une direction exemplaire et irréprochable15 contribue à renforcer la qualité des relations interpersonnelles et par
conséquent à développer un réel sentiment d’égalité de traitement et d’appartenance à l’organisation. Le style de
leadership du procureur du Roi et sa disponibilité font de lui un chef d’orchestre qui doit s’entourer de profils
complémentaires et capables de réaliser en pratique la vision qu’il communique.
11
Consiste à auditer une seconde fois l’entité.
12
Un suivi d’audit a pour but de vérifier si les recommandations ont été suivies.
13 En anglais : « opening meeting »
14 En anglais : « closing meeting »
15 Le tone at the top (ou tonalité au sommet)8
Les propositions d’amélioration émises dans le présent document peuvent servir de base de réflexion à d’autres
entités judiciaire du Royaume. Dans ce sens, le procureur du Roi de Namur et son comité de direction ont marqué
leur accord sur la publication intégrale du rapport d’audit.
V. PRESENTATION GENERALE DU PROCESSUS DE CHANGEMENT
De 2014 à 2019, le parquet de Namur est confronté au changement à de nombreuses reprises tant au niveau
judiciaire qu’au plan strictement organisationnel. A ce titre, il faut préciser d’emblée que « le » changement intègre
en réalité une multitude de « changements », ces évolutions et mutations (tant externes qu’internes) se sont
influencées mutuellement. Parmi ces différentes transformations, relevons notamment : la fusion des
arrondissements judiciaires (01.04.2014), le rapatriement complet de la section « EcoFin » sur le site de Namur
(2015), l’installation du logiciel MaCH16 (2018), la création d’un pôle instruction pour l’ensemble du parquet de
Namur (25.03.2019). Néanmoins, le principal changement reste incontestablement le transfert de la chaîne pénale
17
sur la division de Namur concomitamment à la spécialisation de la division de Dinant en matière de roulage à
partir du début de l’année 2018.
A ces différentes transformations de l’ordre judiciaire en général et du parquet de Namur en particulier se sont
superposés différents évènements qui ont aussi eu un impact sur le processus de changement opéré lors de la
phase tactique (voir ci-dessous). On citera, par exemple, la fermeture temporaire du Palais de Justice de Namur
pour raisons de sécurité (du 01.12.2018 au 07.01.2019), le départ d’un magistrat issu de la section famille-jeunesse
de la division de Dinant, le manque de personnel administratif ou encore l’allongement du délai de construction
du nouveau Palais de Justice de Namur18.
A l’origine, le changement trouve sa source dans des échanges de courriers entre le parquet de Namur et le
Ministre de la Justice. Ainsi, le 25.09.2015, dans un courrier adressé au procureur du Roi, le Ministre de la Justice
marque son accord sur la réorganisation entendue au sens « d’intégration de la chaîne pénale de Dinant dans le
futur Palais de Justice de Namur ». A l’autre extrémité du processus, la réorganisation du parquet de Namur sera
complète à l’horizon 2022 lorsque le nouveau Palais de Justice de Namur sera édifié.
Conceptuellement, la conduite du changement au sein d’une organisation peut être assimilé à un projet19 qui se
déroule en 4 phases.
Premièrement, la phase stratégique.
Celle-ci se situe à l’origine du projet de changement. C’est un stade de réflexion et de précision du projet. Cette
étape permet aussi de définir une ligne directrice à la réorganisation et de cerner les actions principales à mener
et les moyens à mettre en œuvre. Des décisions stratégiques doivent également être prises à ce stade-ci. Ces choix
vont permettre le lancement du projet et accompagner la réorganisation sur toute sa durée. Dans le cadre précis
de la spécialisation du parquet de Namur en pôles de compétences, la phase stratégique s’étend de 2014 lors de
la prise de fonction de M. Vincent Macq au poste de procureur du Roi de Namur à la décision finale du comité de
direction du parquet en novembre 2016 de rassembler l’ensemble de la chaîne pénale à Namur.
16 MaCH (« Mammouth at Central Hosting ») a pour fonction de centraliser les informations et de faciliter l’échange de données entre le greffe
et les parquets pour l'ensemble de la Belgique. MaCH n’est pas uniquement un système de gestion, il est également un portail. Cette application
a été lancée en 2007. Elle d’abord été installée auprès des parquets et tribunaux de police.
Source : https://justice.belgium.be/fr/nouvelles/communiques_de_presse_29
Source: https://justice.belgium.be/fr/nouvelles/communiques_de_presse/news_pers_2008-04-21
17 Ce transfert a également impliqué la centralisation des compétences en matière civile du parquet de Namur sur la division de Namur, bien
que celles-ci représentent un volume d’activités nettement plus réduit.
18 Selon la Régie des Bâtiment, la durée des travaux est prévue sur une période qui s’étale de 2019 à 2022. Voir :
https://www.regiedesbatiments.be/fr/projects/palais-de-justice
19 Selon Boyer et Equilbey, un projet est : « toute activité non répétitive qui vise à atteindre un objectif déterminé. Par extension, on peut
considérer que la conception et la mise en œuvre d’une nouvelle organisation est un projet. » BOYER L. et EQUILBEY N., « Organisation, Théories
et applications », Editions d’Organisation, 1999, 363 p., p. 3079 En second lieu, la phase tactique. Cette étape est un moment spécifique dans la conduite de la réorganisation. Alors que le stade précédent se rapporte à un processus de réflexion et de construction, cette phase est celle de la mise en pratique. Celle-ci se compose d’un ensemble d’actions, simultanées ou successives qui sont au cœur de la mise en œuvre du changement et contribue à sa réussite. Dans le cadre de la réorganisation du parquet de Namur, cette phase s’étend de juillet 2017 (communications adressées à l’ensemble du parquet relatives à la spécialisation des divisions de Namur et Dinant en pôles de compétences) à janvier 2018 (suite au déménagement et à l’installation du logiciel MaCH). Troisièmement, la phase d’intégration. Ce stade est celui de l’atterrissage. Cette phase permet de stabiliser les différents rôles et responsabilités. Elle permet également d’ajuster les règles de l’organisation au nouveau contexte et de renforcer la mise en œuvre de nouvelles pratiques. Au regard de l’ensemble des changements effectués au sein du parquet de Namur, la phase d’intégration court de février 2018 (séminaire résidentiel du comité de direction, des magistrats, des juristes, de la criminologue et des chefs de services administratifs) à mars 2019 (création d’un pôle instruction dédié à l’ensemble du parquet de Namur). Enfin, la phase de post-intégration. Au terme du changement, cette phase permet d’ancrer les acquis tirés lors de la phase d’intégration. Celle-ci s’étend d’avril 2019 (suite au renouvellement de M. Vincent Macq à son poste de procureur du Roi de Namur pour la période 2019-2024) à la date estimée de mise en fonction du nouveau Palais de Justice (prévue en 2022). Schématiquement, les principaux changements qui se sont déroulés durant ces quatre phases peuvent être représentés sous la forme d’une ligne du temps (voir ci-dessous).
10
05/03/2015
Le comité de direction du Tribunal de première instance de Namur prend note du projet de transférer toute la chaîne
pénale à Namur
2015
PHASE STRATEGIQUE
25/06/2015
Accord du Ministre de la Justice sur l intégration de la chaîne pénale de Dinant dans le futur Palais de Justice de Namur
14/09/2016
Communication du comité de direction à l ensemble du Parquet sur l éventuel transfert de la chaîne pénale à Namur
2016
15/11/2016
Décision du comité de direction de rassembler la filière pénale en janvier 2018
Juillet 2017
Information aux collaborateurs de la division dinantaise sur la spécialisation du parquet de
Namur en pôles de compétences
10/07/2017
2017
PHASE TACTIQUE
Mise au vert du comité de direction
(Bilan des avantages et inconvénients de la spécialisation en pôles de compétences)
18/12/2017
Déménagement Namur/Dinant – transfert de la chaîne pénale à Namur et création d un pôle de
compétence roulage à Dinant
02/01/2018
Implémentation de MaCH, fusion des bases de données de Dinant et Namur (droit commun, ECOFIN,
famille-jeunesse)
20/02/2018 et 21/02/2018
PHASE D INTEGRATION
Séminaire résidentiel du comité de direction
2018
+ magistrats, juristes, criminologue et chefs de services administratifs
> 30/10/2018
Le CSJ marque son accord de principe pour effectuer un audit du changement au parquet de Namur
01/12/2018
Fermeture du Palais de Justice de Namur pour des questions de sécurité des bâtiments
07/01/2019
PHASE POST-INTEGRATION
Réouverture du Palais de Justice de Namur
15/03/2019
Publication du marché public lié à la construction du nouveau Palais de Justice de Namur
2019
25/03/2019
Création d un pôle instruction dédié à l ensemble du parquet de Namur
11/04/2019
Présentation et renouvellement du mandat du procureur du Roi de Namur pour la période 2019-202411
VI. ANALYSE GENERALE
Points forts, Points d’amélioration, Opportunités, Difficultés
Dans ces deux tableaux, les constats ne sont pas classés par ordre d’importance. Il s’agit d’une synthèse des points
forts, points d’amélioration, opportunités et difficultés liés aux changements opérés au parquet de Namur.
L’objectif est ici de brosser un panorama général de la situation. Par la suite, ces éléments sont détaillés dans les
pages suivantes du rapport.
Points forts Points d’amélioration
Une volonté et une culture du changement au sein Les échanges d’information entre le parquet et ses
du comité de direction différents partenaires
L’implication des magistrats et du personnel
La formalisation de la politique criminelle au sein de
administratif ainsi que leur adaptabilité aux
l’arrondissement
différentes évolutions du parquet
La demande d’audit auprès du Conseil Supérieur de La gestion des compétences et la formation des
la Justice collaborateurs du parquet
Une communication interne continue et exhaustive Le ciblage et la cohérence de la communication
au sujet de la réorganisation interne
Le feedback au personnel et aux magistrats et
Le soutien du comité de direction dans
l’évaluation des différents volets de la
l’accompagnement au changement
réorganisation
La présence de profils complémentaires au sein du Les processus de travail entre magistrats et
comité de direction collaborateurs administratifs
L’existence d’une vision à long terme pour le La valorisation des expériences passées du parquet
parquet de Namur de Namur en terme de réorganisation
La capacité du comité de direction à revoir certaines
La description de fonction des procureurs de division
de ses décisions
La prise en compte des aspects informatiques,
La liberté de parole sur le lieu de travail tant pour les
organisationnels, légaux et judiciaires du
magistrats que pour les employés
changement
L’évaluation des magistrats non-titulaires d’un
mandat adjoint et l’ évaluation du personnel
administratif
La prise en compte du justiciable12
Opportunités Difficultés
La construction du nouveau Palais de Justice de Les retards éventuels dans l’occupation effective du
Namur nouveau Palais de Justice de Namur
La standardisation des processus de travail au sein du
La mauvaise acceptation de nouveaux outils
parquet de Namur et l’uniformisation de la politique
informatiques perçus comme obsolètes
criminelle
L’acquisition de nouvelles compétences transversales L’absentéisme en général et
pour les procureurs de divisions La précarité des contrats de type cash-flow
Les réorganisations opérées en parallèle par la Police
La dégradation des conditions matérielles de travail
et les Maisons de Justice
L’absence de plan de formation à long terme
L’hyperspécialisation des différents métiers du
parquet
L’absence de données quantitatives
La multiplication des changements organisationnels
sur une courte période
Suite aux observations formulées par le parquet de Namur, trois précisions doivent être apportées au sujet des
points forts, points d’amélioration, opportunités et difficultés.
Concernant le feedback et l’évaluation des différents volets de la réorganisation, si différentes actions ont été
entreprises en la matière par le comité de direction du parquet (à savoir un séminaire résidentiel (en février 2018),
une réunion de corps (en juin 2018) ainsi que des visites menées par le procureur du Roi et le secrétaire en chef
dans les différents services administratifs du parquet (du 15.10.2018 au 13.11.2018)), ces initiatives n’ont
néanmoins pas été formalisées ou n’ont pas fait l’objet d’un suivi sytématique. Elles ont parfois constitué un
moment de décompression ou une séance d’information plus qu’une véritable évaluation basée sur l’atteinte (ou
non) de critères précis définis préalablement. Le présent audit pourra être utilisé par le parquet de Namur comme
outil de travail supplémentaire et servir également de feedback.
Quant à la liberté de parole sur le lieu de travail, il convient de préciser qu’elle est retenue comme un point
d’amélioration car il s’agit essentiellement d’un ressenti du personnel (toutes catégories confondues) du parquet
de Namur. Dans la pratique, la communication a été plus unidirectionnelle que basée sur l’échange de points de
vues. Si il est de la responsabilité du management de prendre des décisions, il n’en demeure pas moins que sauf
urgence il est souhaitable qu’il y ait au préalable une commmunicaiton et un échange.
Enfin, il faut noter que si la réorganisation du parquet a été pensée - entre autres - dans la perspective du nouveau
Palais de Justice, cette motivation (l’utlisation d’un nouveau bâtiment) n’a pas été la seule. D’autres finalités ont
été avancées pour procéder à la réorganisation. Celles-ci figurent ci-dessous au point 1.1. consacré à la délimitation
de l’objectif initial.13
VII. CONSTATATIONS
Thématique 1 : La définition du projet de changement
1. L’importance des objectifs S.M.A.R.T.
En préambule, il est essentiel de préciser ce que recouvre conceptuellement le terme de « changement ». Au sein
d’une entité, le changement organisationnel peut être définit comme : « un processus de transformation qui
amène une organisation d’un état actuel vers un état futur souhaitable. L’établissement de ce qu’il faut changer
dans l’organisation actuelle pour atteindre cet état futur souhaité, est, ce que l’on appelle la définition du
changement organisationnel20 ».
La conduite du changement organisationnel suppose donc - de la part, de la direction - une sélection préalable des
processus destinés à être modifiés. Le changement est également un projet. En cette qualité, il est susceptible de
faire l’objet d’une étude d’opportunité. Cette dernière permet d’évaluer les bénéfices futurs des actions
entreprises.
Parmi les différents aspects qui doivent être intégrés pour préciser les enjeux d’un projet et confirmer (voire
infirmer) sa pertinence, on peut citer les éléments suivants issus de la littérature :
Etude d’opportunité
Historique et origine du projet
Objet et objectifs généraux
Enjeux, liens avec la stratégie, risques stratégiques
Contraintes principales : délais, coûts, qualité
Esquisse du déroulement du projet
Détermination du type de ressources nécessaires
Disponibilité des ressources
Avantages et inconvénients de l’environnement pour le projet
L’évaluation des risques
Un point de de la situation complet afin de permettre une évaluation du changement
Un plan de communication
A l’examen de la phase stratégique21, on constate que les motivations du comité de direction sous-tendant le
changement étaient plurielles et ont parfois pu être comprises de façon équivoque par les personnes impactées.
D’emblée, le « pourquoi » du projet était ambivalent. L’objectif initial22 n’a pas fait l’objet d’une définition claire ni
bénéficié d’un soutien uniforme de la part des membres du comité de direction, des chefs de section, des
secrétaires de division et des secrétaires chefs de service. Comme exposé ci-après, les raisons justifiant un tel
changement ont évolué au fil du temps. De manière générale, on constate également que la conduite des
transformations organisationnelles opérées au sein du parquet de Namur n’a pas systématiquement été traduite
en objectifs S.M.A.R.T.23.
20 Disponible sur :
https://www.researchgate.net/profile/Selmin_Nurcan/publication/220439120_Une_methode_pour_la_definition_de_l'impact_organisationn
el_du_changement/links/0c96051bb90932e881000000.pdf
21
Conformément à la ligne du temps présentée, cette phase débute à la présentation de M. Vincent Macq au mandat de procureur du Roi (le
29.03.2014) pour se clôturer le 15.11.2016 lorsque le comité de direction entérinera la décision de rassembler la filière pénale en janvier 2018.
22 C’est-à-dire la spécialisation des divisions de Namur et Dinant en pôles de compétences
23 Spécifique Mesurable Acceptable Réaliste Temporel14
1.1. Spécifique : la délimitation de l’objectif initial
Sur une période qui s’étale de 2014 à 2016, plusieurs finalités ont été avancées pour justifier la conduite du
changement. Parmi celles-ci on relève notamment :
1.1.1. La perspective d’un nouveau Palais de Justice
L’intégration de la chaîne pénale de Dinant dans le futur Palais de Justice de Namur24.
A ce stade de la réflexion, la construction du nouveau Palais de Justice est une condition pour le transfert
de certaines compétences dinantaises vers la division de Namur. La notion de « chaîne pénale » n’est,
quant à elle, pas encore définie. Initialement, l’intégration de l’ensemble de la filière pénale à Namur
n’est donc pas envisagée de manière anticipative.
Une rationalisation des coûts liés aux bâtiments, principalement en matière de sécurité25.
Ce motif est évoqué le 15.05.2015 avec le comité de direction du Tribunal de Première Instance de
Namur. Cette raison a également été avancée par le procureur du Roi dans un entretien accordé aux
auditeurs du CSJ, le 08.03.2019. En effet, les coûts de sécurité lié au fonctionnement d’un Palais de
Justice peuvent être importants : agents de gardiennage, portes coupe-feu, portique de sécurité,
détection des métaux, scanner à rayons-X, entrées avec système de badges, etc.26.
Le rassemblement de la chaîne pénale en 2020 suite à la construction du nouveau Palais de Justice de Namur
ou anticipativement27 28.
Pour la première fois, la question du rassemblement de la chaîne pénale est envisagée comme une
problématique autonome (qu’il y ait ou non construction du nouveau Palais de Justice). Le terme de «
chaîne pénale » est aussi conceptualisé comme « l’ensemble des dossiers qui sont susceptibles d’être
fixés devant le tribunal correctionnel. Soit le droit commun proprement dit, la section économique et
financière, le « cabinet vert » et les violences intrafamiliales pour la section famille jeunesse ».
1.1.2. La perspective de gains en termes d’efficacité
La modernisation du parquet de Namur, notamment, en termes de gestion des dossiers et de diversification
des réponses pénales29.
On relève que le courrier électronique qui signale cette « modernisation » a été transmis en interne au
sein du parquet de Namur mais également communiqué à l’externe au Président du Tribunal de
Première Instance et au Procureur Général de Liège.
24 Conformément au courrier adressé par le Ministre de la Justice au parquet de Namur reçu le 25.09.2015
25 Conformément au procès-verbal du comité de direction du Tribunal de Première Instance de Namur du 05.15.2015 et aux propos du
Procureur du Roi de Namur
26
A titre informatif, la Régie des Bâtiments a été dotée d’un budget de 1,7 millions d’euros TVAC pour les récents travaux de sécurisation du
Palais de Justice de Bruxelles
Source : https://www.regiedesbatiments.be/fr/projects/palais-de-justice-4
27 Avant, donc, l’édification du nouveau bâtiment
28
Conformément au procès-verbal d’une réunion du groupe de travail « Réorganisation du parquet » en date du 21.09.2016
29 Conformément à un courrier électronique adressé en date du 14.09.2016 aux Procureurs de division, chefs de sections, 1er substituts,
substituts, juristes, criminologue, secrétaire en chef et secrétaires chefs de service. Nous noterons qu’en CC (Copie Carbone) de ce courriel
figurent M. Dominique Gérard (Président du Tribunal de Première Instance de Namur) et M. Christian De Valkeneer (Procureur Général de
Liège)15
Un gain en termes d’efficacité dans le traitement des dossiers et d’uniformisation des processus de travail.
Dans un article de presse intitulé : « Namur et Dinant: par manque de personnel, le parquet réorganise
ses services », le procureur du Roi a mentionné notamment un gain d’efficacité et l’uniformisation
comme buts du changement30.
1.1.3. La perspective d’un renforcement des ressources humaines
Répondre à l’absentéisme du personnel administratif des sections roulage des divisions de Namur et Dinant.
En effet, plusieurs magistrats ont évoqué le fait qu’une seule équipe d’employés de grande taille est
plus à même d’absorber les absences ponctuelles des collaborateurs administratifs31 que des services
fragmentés de tailles réduites.
Ces finalités, même si elles sont multiples, s’expliquent aussi par le fait qu’au cours du changement le
comité de direction a dû faire face à plusieurs évènements impliquant une réponse rapide de la part du
management du parquet, tels le départ d’un magistrat et de plusieurs secrétaires de parquet en 2017
ou la fermeture du Palais de Justice de Namur pour raisons de sécurité en décembre 2018.
En terme de gestion du changement, on constate que même si différents buts ont été évoqués pour
procéder à la réorganisation du parquet, aucun objectif qualitatif ou quantitatif n’a préalablement été
défini par le procureur du Roi et son comité de direction. Ainsi, les « gains d’efficacité », la
« modernisation dans la gestion du parquet », l’« uniformisation des processus de travail » ou la « la
diversification des réponses pénales » ne sont appuyés par aucune donnée chiffrée. Faute de données,
l’atteinte de ces buts n’a pu être évaluée. En terme d’uniformisation, même si cela n’a pas été quantifié,
le procureur du Roi a mentionné, en cours d’audit, la mise en place d’un groupe de travail « constitution
de dossiers »32. Avant la spécialisation du parquet de Namur en pôles de compétences, les dossiers
étaient structurés différemment selon les divisions et les sections. L’objectif est désormais que chaque
dossier émanant du parquet de Namur soit constitué de la même manière, indépendamment de la
section ou du magistrat en charge.
30 https://www.rtbf.be/info/regions/namur/detail_namur-et-dinant-par-manque-de-personnel-le-parquet-reorganise-ses-
services?id=9693182
31 Il convient ici d’opérer une précision entre cadre et présence effective du personnel. Un cadre administratif rempli à 96,41% comme celui du
parquet de Namur n’implique pas nécessairement la présence effective de l’ensemble des employés. En effet, bien que 96,41% des fonctions
soient pourvues cela n’exclut pas que des employés soient en congé, à temps partiel, malades, etc.
32 Ce groupe de travail a été mis sur pied entre la fin des travaux d’audit et le présent rapport.16
1.2. Mesurable : Les indicateurs quantitatifs et la prise en compte de données chiffrées
Dans le cadre de la conduite du changement au sein du parquet de Namur, les auditeurs ont constaté que la
réorganisation n’a pas été suivie par des indicateurs ex-ante33, une évaluation de suivi34 et des indicateurs ex-
post3536. Le comité de direction n’ayant pas défini d’indicateurs-clefs de performance37 à l’origine du projet, il est
par conséquent relativement difficile d’opérer une évaluation38 quantitative précise entre la situation de départ et
la situation actuelle. Au regard de la littérature consacrée à la gestion du changement, les indicateurs ci-dessous
permettent de monitorer les changements en cours et leurs résultats globaux :
Indicateurs de changement (exemples)
Temps moyen consacré à chaque phase de changement au cours d'une période donnée
Le nombre total de modifications clôturées et mises en œuvre avec succès au cours d'une période
spécifiée.
Le nombre de pannes / indisponibilités imprévues dues à des modifications
Le taux de satisfaction des utilisateurs finaux
Nonobstant l’absence d’évaluation formelle, le comité de direction a néanmoins pris en compte plusieurs types de
données afin de guider son action. La prise en compte de ces éléments a permis d’anticiper certaines des
conséquences du changement en termes notamment de dépassement des horaires de travail, de déplacements
ou de temps d’indisponibilité des programmes informatiques.
Indicateurs quantitatifs pris en compte par le comité de direction du parquet de Namur
Ressources Nombre d’heures supplémentaires effectuées par le personnel administratif et liées au
humaines changement
Nombre d’équivalents temps-plein impactés par le changement
Logistique L’objectivation du contingent kilométrique dû au changement
Informatique Le temps d’indisponibilité des logiciels utilisés par le parquet
A l’instar de ce qui a été évoqué plus haut, il faut souligner que la prise en compte de ces paramètres a accompagné
la gestion du changement mais n’a aucunement permis de savoir si le ou les objectifs finaux de la
réorganisation (« la rationalisation des coûts » ; la « modernisation du parquet de Namur » ; les « gains en termes
d’efficacité » ; « l’uniformisation des processus » ; la « lutte contre l’absentéisme » ; ...) ont été atteints. Une
analyse chiffrée permettant d’illustrer le gain en efficacité de la réorganisation n’a pas réellement été prévue par
le comité de direction et le procureur du Roi. Il convient toutefois de préciser que l’eut-elle été aucune étude
quantitative précise n’aurait pu être réalisée en raison du manque de fiabilité de l’information (dû principalement
à l’implémentation de MaCH). Cet aspect est développé ci-dessous dans la partie consacrée à la gestion
informatique du changement.
33
Les indicateurs ex-ante contribue à la première évaluation lors du démarrage du projet. Cette évaluation peut révéler des problèmes de
conception, de cohérence etc. qu'il est encore temps de corriger.
34 Aussi appelée évaluation à mi-parcours, évaluation intermédiaire.
35 L'évaluation ex post qui prend place au moment où le projet se clôture (projet terminé ou sur le point de l'être).
36 Référence: https://perso.uclouvain.be/bruno.vanderlinden/NOTE%20METHODO%202009.pdf
37 En anglais, K.P.I. : Key Performance Indicators
38 « L’évaluation » doit être comprise au sens d’outil destiné à « apprécier le fonctionnement et les "effets" (bénéfiques ou nuisibles) d'un
projet, et à en informer ses initiateurs, ses "opérateurs", d'autres instances de décision (administrations, instances de contrôle, partenaires
sociaux, ...) et/ou les citoyens »
Source : https://perso.uclouvain.be/bruno.vanderlinden/NOTE%20METHODO%202009.pdfVous pouvez aussi lire
