PASSEPORT CANADA ÉVALUATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ

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PASSEPORT CANADA ÉVALUATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ Rapport final Affaires étrangères et Commerce international Bureau de l’inspecteur général Direction de l’évaluation Août 2008 http://www.international.gc.ca/about-a_propos/oig-big/2008/evaluation/pptc0 8.aspx?lang=fra Ce document peut ne pas être entièrement accessible. Pour une version accessible, prière de consulter

PASSEPORT CANADA ÉVALUATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) i TABLE DES MATIÈRES REMERCIEMENTS .

ii LISTE DES ACRONYMES . iii RÉSUMÉ . iv 1.0 INTRODUCTION ___ 1
1.1 Contexte de l’évaluation ___ 1
1.2 Méthodologie ___ 5
1.3 Description de la Direction générale de la sécurité ___ 8
1.4 Défis ___ 9
2.0 PERTINENCE ___ 15
2.1 La plupart des fonctions de la Direction générale de la sécurité demeurent pertinentes ___ 15
2.2 Absence d’une évaluation des risques en matière d’admissibilité ___ 19
2.3 Adoption d’une approche fondée sur le risque ___ 20
2.4 Incidence des autorisations ___ 21
3.0 RÉUSSITE ___ 25
3.1 Sur la voie d’améliorations progressives ___ 25
3.2 Équilibre entre service à la clientèle et sécurité ___ 30
3.3 Insuffisance de l’information sur le rendement ___ 31
4.0 EFFICACITÉ PAR RAPPORT AU COÛT ___ 34
4.1 Clarifier les rôles et les responsabilités ___ 34
4.2 Améliorer les communications ___ 36
4.3 Améliorer la normalisation ___ 38
4.4 Incidence des ressources de la Direction générale de la sécurité ___ 41
4.5 Nécessité de meilleurs outils pour la prise de décisions ___ 44
4.6 Passeport Canada fait des progrès ___ 47
5.0 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ___ 49
ANNEXE A : RÉPONSE DE LA HAUTE DIRECTION .

PASSEPORT CANADA ÉVALUATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) ii REMERCIEMENTS L’équipe de l’évaluation remercie les nombreuses personnes qui ont participé à la présente évaluation. Nos remerciements s’adressent à tous les employés de Passeport Canada, des Affaires consulaires, de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), ainsi qu’à nos collègues du Royaume-Uni, de la Nouvelle-Zélande et de l’Australie qui ont partagé avec nous leurs intuitions, leurs précieuses opinions et leur bonne volonté. L’équipe de l’évaluation souligne que la présente évaluation s’est déroulée au cours d’une période très exigeante de la transformation de Passeport Canada.

Nous vous savons gré de l’effort et de la coopération supplémentaires que vous nous avez accordés pour nous permettre de mener à bien la présente évaluation.

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) iii LISTE DES ACRONYMES AGC Agent de gestion des cas, Passeport Canada AQD Analyste de la qualité des données, Passeport Canada ARA Analyste de la revue de l’admissibilité, Passeport Canada ARA Enquêteur de la revue de l’admissibilité, Passeport Canada ASFC Agence des services frontaliers du Canada BVG Bureau du vérificateur général du Canada CIC Citoyenneté et Immigration Canada CIPC Centre d’information de la police canadienne GRC Gendarmerie royale du Canada IVHO Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental MAECI Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada SCC Service correctionnel du Canada SGCSR Système de gestion des cas liés à la sécurité et au renseignement, Passeport Canada STI Service de traitement international, Passeport Canada STN Service de traitement national, Passeport Canada UK-STI United Kingdom-Identity Passport Services (Royaume-Uni)

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international : Rapport sur les plans et les priorités 2007- 1 2008, p. 124. Faire face au changement : Rapport annuel 2006- 2007, Passeport Canada, page 5. 2 Il existe sept types de documents de voyage : le passeport ordinaire « bleu » (de 24 ou 48 pages), le passeport 3 provisoire, le passeport diplomatique, le passeport spécial, le passeport d’urgence, le titre de voyage pour réfugié et le certificat d’identité. (Plan d’entreprise de Passeport Canada 2006- 2009, Annexe A).

En vertu de cette initiative, tous les voyageurs, y compris les citoyens des États-Unis et ceux qui vivent dans les 4 Amériques, devront être munis d’un passeport pour entrer aux États-Unis à compter de juin 2009. Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) iv RÉSUMÉ Passeport Canada a été créé en 1990 à titre d’organisme de service spécial du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. Le MAECI a reconnu la nécessité d’évaluer l’efficacité de la Direction générale de la sécurité de Passeport Canada dans son Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008.

On y a estimé qu’il 1 était essentiel d’entreprendre la présente évaluation afin de déterminer l’efficacité organisationnelle au cours d’une période où s’intensifient la sécurité globale, la demande de passeports et la réorganisation afin de répondre à de telles demandes. L’évaluation a permis de constater que la Direction générale de la sécurité demeure pertinente et qu’elle veille plus efficacement à l’intégrité du processus de délivrance des passeports. Toutefois, la Direction générale de la sécurité pourrait tirer parti d’une évaluation des risques et des niveaux de tolérance afin d’orienter les progrès et de réduire les risques en matière de sécurité.

Elle pourrait également bénéficier d’un solide cadre de gestion du rendement.

Contexte La Direction générale de la sécurité de Passeport Canada « assure l'intégrité et l'efficacité du processus de délivrance des passeports, la sécurité et la qualité de la conception des passeports et la conformité à la politique d'admissibilité de Passeport Canada et à la Politique de sécurité du gouvernement du Canada. » Cela comprend la 2 responsabilité de l’intégrité des processus décisionnels relatifs à l’admissibilité et les caractéristiques du document de voyage.3 La Direction générale de la sécurité a été évaluée à un point tournant crucial de l’exécution de son mandat. Les événements consécutifs au 11 septembre 2001 ont mené à mettre l’accent sur la sécurité et à accorder plus d’importance à l’intégrité des documents de voyage à l’échelle mondiale.

L’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental, lancée par les États-Unis, contribue à intensifier de façon 4 remarquable les mesures liées à la demande et à la sécurité. Pour Passeport Canada, cela se traduit par un surcroît de demandes de passeport de la part des Canadiens. Au

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) v cours des six dernières années, Passeport Canada a constaté que la demande de passeports a augmenté de 137 % et que les ressources ont connu une hausse correspondante de 157 %. Depuis 2001-2002, les postes d’employés équivalents temps plein ont bondi de 206 %.

Le Bureau du vérificateur général a mené une vérification en 2005 et une vérification de suivi en 2007, lesquelles ont permis de mettre au jour des préoccupations importantes relativement à la capacité de Passeport Canada de répondre à une demande accrue et de respecter les prescriptions en matière de sécurité.

Bien que Passeport Canada ait pris de nombreuses initiatives pour régler ces problèmes, il subsiste nombre de facteurs relatifs aux compétences et à la législation qui échappent à l’autorité de Passeport Canada et qui influent sur l’admissibilité.

Par exemple, Passeport Canada, comme d’autres organismes qui exigent une preuve d’identité contre la prestation de services, doit traiter avec de multiples organismes dans différents territoires afin de confirmer l’identité. Les statistiques de l’état civil (p. ex. les naissances et les décès) sont de compétence provinciale ou territoriale, chacune ayant des normes différentes relativement aux documents. Des dispositions juridiques prévoient également le respect du droit à la vie privée d’un particulier et déterminent qui peut avoir accès aux renseignements personnels et en prendre connaissance.

Les résultats de l’évaluation s’appuient sur 68 entrevues réalisées auprès d’intervenants entre janvier et mars 2008. La documentation des passeports a également été examinée de façon exhaustive. Des analyses qualitatives et quantitatives ont constitué la base de l’étude d’évaluation de la pertinence, de la réussite et du rapport coûtefficacité. Pertinence La question de la pertinence vise la contribution de la Direction générale de la sécurité dans l’exécution du mandat de Passeport Canada. L’évaluation a permis de constater que la Direction générale de la sécurité est pertinente lorsqu’elle traite de l’admissibilité à un passeport, mais que l’évaluation de la pertinence des activités de la Direction générale de la sécurité en l’absence d’une évaluation des risques en matière d’admissibilité et de délivrance constitue un défi.

Sans une telle évaluation, il n’existe pas de cadre pour déterminer les fonctions appropriées du mandat de la Direction générale.

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité La Direction générale de la sécurité est chargée de rechercher les renseignements, d’assurer l’intégrité des 5 données dans le système de délivrance des passeports de Passeport Canada, de fournir des conseils concernant les demandes complexes, de faire enquête à l’occasion de demandes liées à des activités présumées criminelles ou frauduleuses, de recueillir et de partager l’information sur les passeports perdus ou volés et de recommander les modifications à apporter à l’aspect physique des documents de voyage. Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) vi Les fonctions de la Direction générale contribuent à l’intégrité des passeports 5 canadiens en appuyant la prise de décisions relative à l’admissibilité au moyen d’une assistance experte auprès du Groupe des politiques et des unités opérationnelles de Passeport Canada, à la fois au Canada et dans les missions du Canada à l’étranger.

Cette démarche centralisée garantit l’aspect lié à la sécurité de la délivrance des passeports. Toutefois, l’évaluation a également permis de constater que certaines fonctions semblent davantage liées aux opérations qu’à la sécurité des passeports, notamment certaines des fonctions relatives à l’intégrité des données, à la gestion des cas et à l’appui aux activités à l’étranger.

Jusqu’à récemment, la sécurité des passeports consistait à procéder à un examen exhaustif et normalisé de chaque demande de passeport. On y parvenait par l’application stricte de règles et de procédures. Passeport Canada a commencé à adopter une autre direction qui repose sur une évaluation des risques et la détermination des situations présentant un risque élevé. Le processus de renouvellement simplifié constitue un exemple de cette nouvelle approche. Le processus de renouvellement simplifié se fonde sur le concept des demandeurs connus qui présentent un risque plus faible. Le titulaire d’un passeport antérieur qui n’a pas signalé de passeport perdu, volé ou endommagé et qui ne correspond pas à d’autres critères peut présenter une nouvelle demande sans devoir l’accompagner de documents complémentaires et sans répondant.

Réussite La Direction générale de la sécurité progresse sur la voie de l’amélioration. Des efforts sont en cours afin de mettre sur pied une fonction de la conformité et de préciser le rôle des conseillers régionaux en sécurité. La Direction générale de la sécurité veille à l’intégrité du processus de délivrance des passeports en fournissant le soutien nécessaire aux unités opérationnelles ainsi qu’aux missions canadiennes responsables du Programme de passeports à l’étranger.

La Direction générale a également réussi à modifier sa culture de gestion. Elle continue à élaborer de nouveaux outils afin d’appuyer la prise de décision, à améliorer l’accès à l’information, à renforcer les systèmes d’information, à soutenir davantage les missions du Canada et à inclure de nouvelles mesures de sécurité dans les passeports.

Ces mesures ont pour objet de réduire la fraude et l’utilisation abusive du passeport.

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) vii L’évaluation a révélé que la Direction générale de la sécurité intervient principalement à l’occasion de risques déterminés ou connus ayant une portée étroite. Actuellement, le travail consiste à élaborer les outils et les processus nécessaires pour agir de façon plus systématique lors de la détermination et de la gestion des risques liés à la sécurité. Il sera ainsi possible d’améliorer la gestion et l’équilibre entre les demandes de services de la clientèle et la sécurité du processus de délivrance des passeports.

Certains informateurs avaient également l’impression que la sécurité était compromise par les efforts consentis pour maintenir les normes du service à la clientèle lors de l’augmentation sans précédent des demandes de passeports au cours de l’exercice 2006-2007. L’information sur les activités de la Direction générale de la sécurité, insuffisante pour l’instant, ne permet pas de d’évaluer et de mesurer sur une plus grande échelle le rendement de la Direction générale en ce qui concerne l’incidence du volume accru sur la prise de décisions en matière d’admissibilité. Efficacité par rapport au coût On a constaté que des facteurs comme la communication équivoque concernant le rôle, la responsabilité et l’orientation de la Direction générale, les niveaux de normalisation variables liées à la sécurité, ainsi que l’utilisation judicieuse de ses ressources et de ses fonds de renseignements administratifs, avaient une incidence sur le rapport coûtefficacité de la Direction générale de la sécurité.

L’évaluation a permis de constater que de nombreux employés ne comprenaient pas le rôle de la Direction générale de la sécurité. Cette impression était la plus évidente dans le cas du rôle des conseillers régionaux en sécurité en poste dans les directions régionales. Les conseillers régionaux en sécurité avaient pour mandat d’accroître la capacité de la Direction générale de rehausser l’intégrité du Programme des passeports dans les régions du Canada. Les entrevues réalisées dans le cadre de l’évaluation ont révélé que les conseillers régionaux en sécurité ont reçu peu de directives quant au rôle qu’ils devaient jouer et que, en conséquence, leurs rôles ont évolué de manière irrégulière à l’échelle canadienne.

Dans certaines régions, les conseillers régionaux en sécurité peuvent traiter de questions qui dépassent le mandat de la Direction générale de la sécurité, par exemple, la sécurité physique.

L’absence de clarté concernant les rôles et les responsabilités peut être liée à la question plus générale de la nécessité d’établir des communications claires. Les communications sur les questions de sécurité peuvent provenir de différentes directions générales de Passeport Canada et non seulement de la Direction générale de la sécurité. Bien que rien ne laisse croire à des contradictions dans les décisions en matière d’admissibilité, les méthodes de travail des bureaux de délivrance de passeports présentaient des différences considérables.

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) viii L’évaluation a également permis de constater l’existence d’écarts concernant les outils et les bases de données en usage à la Direction générale de la sécurité pour garantir l’intégrité de décisions prises en matière d’admissibilité, et ce, tant en ce qui concerne la capacité de la Direction générale d’utiliser efficacement sa propre information (interne), que sa capacité d’accès à l’information d’organismes partenaires (externe).

Des améliorations ont été apportées afin de rendre les données plus accessibles, mais la qualité et la comparabilité des données posent encore problème (intégralité). Par exemple, les données sont disponibles en mode électronique, mais elles ne se prêtent pas à la recherche ou, si elles peuvent faire l’objet d’une recherche, c’est uniquement au cas par cas.

Malgré l’augmentation des ressources, la Direction générale de la sécurité doit encore combler des postes et définir les rôles et les responsabilités des nouveaux postes. Par conséquent, l’évaluation a permis de constater qu’il était difficile d’évaluer si le niveau des ressources nécessaires est suffisant pour que la Direction générale de la sécurité puisse s’acquitter de son mandat.

Recommandations L’évaluation a permis de constater que la Direction générale de la sécurité joue un rôle essentiel lorsqu’il s’agit d’assurer l’intégrité du processus de délivrance des passeports et des caractéristiques propres aux documents de voyage canadiens.

Elle s’efforce toujours d’atténuer les difficultés qui gênent le renforcement de ses processus et de ses outils afin d’assurer une prestation de services plus efficace, et ce, sans compromettre la sécurité.

L’évaluation a permis de dégager trois recommandations. Ces recommandations s’inscrivent sous un thème unique qui est d’établir une évaluation du risque lié à l’admissibilité ayant une vaste portée afin d’orienter l’atteinte de l’efficacité et de progrès, et de réduire le risque lié à la sécurité : Que Passeport Canada évalue les risques pour la sécurité de la délivrance des passeports, et que les stratégies pour gérer ces risques s’inscrivent à l’intérieur de niveaux de tolérance acceptables.

Que la Direction générale de la sécurité élabore, pour ses activités, un cadre de gestion fondé sur les résultats de l’évaluation des risques liés à la sécurité.

Que la Direction générale de la sécurité élabore des mesures du rendement permettant de surveiller son processus décisionnel.

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Faire face au changement : Rapport annuel 2006-2007, Passeport Canada, p. 3. 6 Les frais liés à l’obtention d’un passeport servent à couvrir le coût de production du document de voyage. 7 Passeport Canada reçoit des fonds du SCT pour appuyer les projets d’immobilisation. Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international : Rapport sur les plans et les priorités 2007- 8 2008, p. 124. Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 1 1.0 INTRODUCTION Le présent rapport présente les résultats de l’évaluation de la Direction générale de la sécurité de Passeport Canada réalisée entre janvier et mars 2008.

Une étude de cas a également été menée auprès de l’Identity Passport Services du Royaume-Uni afin de dégager des similarités et des différences dans son approche concernant la sécurité des passeports. L’évaluation rend compte de la pertinence, de la réussite et de l’efficacité par rapport au coût.

1.1 Contexte de l’évaluation Passeport Canada a été créé en 1990 à titre d’organisme de service spécial du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI). Le mandat de Passeport Canada est « de délivrer des documents de voyage canadiens sécuritaires grâce à l'authentification de l'identité et à la détermination de l'admissibilité afin de faciliter les déplacements et de contribuer à la sécurité internationale et nationale. »6 En sa qualité d’organisme de service spécial, Passeport Canada finance ses activités grâce aux droits exigibles pour les passeports et les autres documents de voyage.7 Passeport Canada est réputé être financièrement autonome et doit dégager des recettes suffisantes pour faire face aux dépenses.

Il assure la prestation de services dans 33 bureaux locaux répartis au Canada. Pour mieux servir les Canadiens, il coopère également avec des agents réceptionnaires comme la Société canadienne des postes et Service Canada afin d’aider les Canadiens à présenter leur demande de passeport. L’organisme traite les demandes reçues par courrier électronique, en personne ou par l’intermédiaire des agents réceptionnaires et des députés. La pièce 1 donne un aperçu de Passeport Canada.

La présente évaluation a été mentionnée dans le Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008 du MAECI. L’évaluation a pour but d’établir dans toute la mesure du 8 possible une référence relative à l’efficacité de la Direction générale de la sécurité. Cela devrait permettre d’évaluer l’intégrité du passeport et du processus de délivrance. Voici les objectifs de l’évaluation :
  • examiner la pertinence, la réussite et l’efficacité par rapport au coût de la Direction générale de la sécurité;
  • Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Ce volet est traité dans une étude de cas distincte. 9 Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 2
  • déterminer les vulnérabilités associées à la Direction générale de la sécurité;
  • procéder à une analyse comparative avec le Royaume-Uni;9
  • recommander des domaines à améliorer.

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 3 Pièce 1 : Aperçu de Passeport Canada

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 4 Pièce 2 : Aperçu de la Direction générale de la sécurité

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 5 1.2 Méthodologie La collecte des données en vue de la présente évaluation a été effectuée entre janvier et mars 2008.

Voici les enjeux et les questions en matière d’évaluation. Pièce 3 : Enjeux et questions en matière d’évaluation Pertinence Dans quelle mesure la Direction générale de la sécurité ajoute-t-elle de la valeur à l’appui de la mission et des objectifs de Passeport Canada?

  • De quelle manière la Direction de la sécurité contribue-t-elle à l’exécution du mandat et de la mission de Passeport Canada?
  • De quelle manière veille-t-elle à l’intégrité du processus d’admissibilité?
  • De quelle manière la Direction générale de la sécurité contribue-t-elle à la mise en œuvre des plans d’entreprise de Passeport Canada? Dans quelle mesure les rôles et les responsabilités de la Direction générale de la sécurité sont-ils clairement communiqués et compris?
  • Dans quelle mesure les activités de la Direction générale de la sécurité sont-elles intégrées à d’autres parties de l’organisation et des intervenants de l’extérieur?
  • Son rôle et ses responsabilités sont-ils compris au sein de l’organisation?
  • En matière de sécurité, les lignes de communication entre les gestionnaires, les directeurs et les directeurs généraux sont-elles respectées de façon constante? Réussite Dans quelle mesure la Direction générale de la sécurité atteint-elle ses objectifs et les résultats escomptés?
  • Quels sont les résultats escomptés?
  • Les objectifs de la Direction générale de la sécurité sont-ils clairs?
  • Les objectifs sont-ils communiqués, compris et acceptés?
  • Dans quelle mesure les attentes relatives au rendement sont-elles claires?
  • Les attentes relatives au rendement sont-elles communiquées, comprises et acceptées?
  • Jusqu’à quel point les principales mesures du rendement sont-elles évaluées et sont-elles l’objet d’un suivi constant?
  • Existe-t-il à Passeport Canada des pratiques exemplaires qui pourraient être appliquées à l’échelle du Canada? Efficacité par rapport au coût Dans quelle mesure la Direction de la sécurité a-t-elle mis en œuvre des approches permettant de réaliser l’efficience et l’efficacité par rapport au coût?
  • Dans quelle mesure les fonctions relatives à la sécurité sont-elles uniformes et normalisées d’un lieu de travail à un autre? S’il existe des écarts, dans quelle mesure ces différences entre les lieux de travail s’expliquent-elles ou sont-elles acceptables?
  • Les ressources en place sont-elles suffisantes pour l’application constante et uniforme des fonctions relatives à la sécurité?
  • De quelle manière les nouvelles technologies, approches ou politiques ont-elles influé sur la fonction de la sécurité?
  • La Direction générale de la sécurité a-t-elle la capacité d’intervenir et d’adopter de nouvelles normes de sécurité, de nouveaux processus, par exemple, la mise en œuvre de la nouvelle politique sur les répondants ? Existe-t-il des données à l’appui?
  • Existe-t-il des problèmes liés à la capacité de la main-d’œuvre qui doivent être abordés?

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Soit treize de la Direction générale de la sécurité, les autres de la Direction générale des politiques et de la 10 planification et de la Direction générale des opérations (y compris vingt-sept des unités opérationnelles – directions régionales et bureaux de délivrance). Deux entrevues prévues seulement n’ont pas pu être réalisées – une auprès de la Direction générale de l’information opérationnelle et de la technologie de Passeport Canada et une auprès de l’Agence des services frontaliers du Canada.

Ibid. 11 Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 6 La méthodologie consistait en une stratégie utilisant des méthodes mixtes. Cela signifie que la preuve se fonde sur plusieurs sources de données différentes : des données d’entrevues auprès d’intervenants internes et externes, des données financières et des documents clés. Voici une liste des bases utilisées pour constituer une preuve :
  • l’examen des documents pertinents;
  • des entrevues auprès de 43 informateurs clés à Passeport Canada (représentant toutes les régions et ayant des contacts directs avec les fonctions de la Direction générale de la sécurité);10
  • des entrevues auprès de 11 employés dans six missions canadiennes responsables d’assurer l’exécution du programme des passeports à l’étranger;
  • des entrevues auprès de trois représentants de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) exerçant des responsabilités de liaison auprès de Passeport Canada;11
  • des entrevues auprès de 11 représentants des Identity Passport Services du Royaume-Uni, du ministère de l’Intérieur de la Nouvelle-Zélande et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce de l’Australie.

1.2.1 Collecte des données Les entrevues ont été la source principale des données dans le cadre de la présente évaluation. Des protocoles d’entrevues ont été établis à l’avance, fournissant une approche normalisée. Les questions étaient ouvertes afin de donner le maximum de latitude permettant d’explorer avec les informateurs clés les questions ayant une pertinence directe. En moyenne, chaque entrevue durait une heure. Les résultats de l’évaluation comportent des opinions divergentes ainsi que des thèmes récurrents délimités par les données d’entrevues.

Passeport Canada a fourni une liste d’intervenants internes et externes.

Soixante-dixneuf pour cent (79 %) des informateurs étaient des employés de Passeport Canada et du MAECI tandis que les 21 % restants étaient des intervenants de l’extérieur. Parmi les informateurs, trois seulement n’ont pas pu y participer. Par conséquent, les résultats de l’évaluation se fondent sur un taux de participation de 95 %. Les données d’entrevues ont également été regroupées pour en respecter le caractère confidentiel.

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Une description de la Direction générale de la sécurité figure à la Section 1.3. La Direction générale de la 12 sécurité n’est pas responsable des fonctions liées à la sécurité de bout en bout. La représentation a été définie en fonction du continent et des Canadiens résidant à l’étranger. 13 Les substituts à l’égard du mandat de la Direction générale de la sécurité, des résultats escomptés et des 14 résultats obtenus ont été définis compte tenu du plan d’entreprise de Passeport Canada. Ils ont en outre été établis à partir des réponses des informateurs clés parmi les employés de Passeport Canada obtenues au cours de la présente évaluation.

Faire face au changement : Rapport annuel 2006 – 2007, Passeport Canada. 15 Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 7 1.2.2 Portée de l’évaluation La présente évaluation portait essentiellement sur les opérations de la Direction générale de la sécurité par opposition à la fonction de sécurité. Compte tenu de cette 12 orientation, la liste des informateurs clés constituait un cadre de référence valide. Les résultats des entrevues offraient des données fiables donnant directement accès aux activités et aux résultats de la Direction générale de la sécurité. Les informateurs clés travaillaient tous dans les plus importantes directions générales de Passeport Canada ayant des contacts directs avec la Direction générale de la sécurité.

La seule direction générale de Passeport Canada qui n’a pas pu participer à une entrevue est la Direction générale de l’information opérationnelle et de la technologie. Onze employés du MAECI participant à l’élargissement du programme des passeports dans les missions du Canada ont été inclus pour avoir une idée de la relation qui existe entre les Affaires consulaires, Passeport Canada et les missions canadienne. L’échantillon des missions a été sélectionné compte tenu de la représentation géographique et du volume des demandes de renseignements sur les 13 passeports. Il n’est cependant pas représentatif de toutes les activités des passeports liées à la mission.

Sur les trois grands groupes d’intervenants de l’extérieur, soit CIC, ASFC et la GRC, seule la GRC a participé.

L’évaluation est assujettie aux limites suivantes quant à l’étendue et à la qualité des données :
  • L’équipe des évaluateurs a établi une variable de substitution du mandat de la 14 Direction générale de la sécurité, des activités et des résultats escomptés15 devant servir de cadre pour l’évaluation. Les résultats de l’évaluation sont par conséquent des substituts et ils ne doivent pas être considérés comme un banc d’essai valide portant sur l’ensemble des activités de la Direction générale de la sécurité, mais uniquement une approximation des activités principales.
  • L’évaluation était surtout fondée sur des entrevues et des données provenant d’autres sources à Passeport Canada.
  • Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Faire face au changement : Rapport annuel 2006 – 2007, Passeport Canada. page 5. 16 Il existe sept types de documents de voyage : le passeport régulier « bleu » (de 24 ou de 48 pages), le passeport 17 provisoire, le passeport diplomatique, le passeport spécial, le passeport d’urgence, le titre de voyage pour réfugié et le certificat d’identité (Passeport Canada, Plan d’entreprise 2006-2009, annexe A). Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 8
  • Parce que l’évaluation portait sur les fonctions de la Direction générale de la sécurité et non pas sur la fonction liée à la sécurité à Passeport Canada, il était parfois difficile de savoir si les principaux informateurs renvoyaient aux fonctions de la Direction générale de la sécurité ou à la sécurité en général (p. ex. la sécurité physique, la fonction liée à la sécurité des technologies de l’information (TI), la sécurité opérationnelle, etc.). Cela a donné lieu à un manque de clarté quant au rôle actuel de la Direction générale de la sécurité. En raison de ces limites, il s’agit donc d’une évaluation interne de la Direction générale de la sécurité. Compte tenu du fait que la plupart des informateurs clés étaient des employés de Passeport Canada, les résultats traduisent une perception locale et biaisée de l’organisation. Néanmoins, la convergence des réponses a permis de valider les résultats.

1.3 Description de la Direction générale de la sécurité 1.3.1 Mandat de la Direction générale de la sécurité À Passeport Canada, la Direction générale de la sécurité « assure l'intégrité et l'efficacité du processus de délivrance des passeports, la sécurité et la qualité de la conception des passeports et la conformité à la politique d'admissibilité de Passeport Canada et à la Politique de sécurité du gouvernement du Canada. » Cela comprend la 16 responsabilité liée à l’intégrité des processus décisionnels relatifs à l’admissibilité et à l’aspect physique de tous les documents de voyage. Dans le passé, la Direction 17 générale de la sécurité était également chargée des fonctions de sécurité physique et de sécurité des technologies de l’information.

Depuis 2006, ces responsabilités n’incombent plus à la Direction générale.

1.3.2 Structure et responsabilités de la Direction générale La Direction générale de la sécurité relève d’un directeur général et comporte quatre directions :
  • la Direction des opérations en matière de sécurité est chargée de l’intégrité des données des passeports, de traiter les cas complexes et d’assurer la conformité avec les politiques et les procédures à Passeport Canada;
  • la Direction de l’application de la loi et de la lutte contre la fraude est chargée de la recherche du renseignement, de l’examen et des enquêtes de cas qui
  • Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Le transfert de cette fonction vers la Direction générale des services généraux est à l’étude. 18 Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 9 suscitent des préoccupations concernant l’admissibilité ou la révocation, les caractéristiques liées à la sécurité physique des documents de voyage, la vérification de la sécurité du personnel de Passeport Canada et les conseillers 18 régionaux en sécurité;
  • la Direction des opérations à l’étranger fournit le soutien à la mise en œuvre du programme des passeports dans les missions canadiennes;
  • la Direction des services de gestion est chargée de fournir un soutien général à la Direction générale, notamment l’élaboration de plans de travail et de systèmes de mesure du rendement.
  • La structure générale de la Direction générale de la sécurité figure à la pièce 2. Cette pièce présente également un très bref résumé des responsabilités de chaque section. La Direction générale de la sécurité soutient ce qui suit :
  • les bureaux de délivrance dans les régions de l’Est, de l’Ontario et de l’Ouest;
  • le Service de traitement national qui traite les demandes acheminées par la poste ainsi que celles transmises par les agents réceptionnaires et les députés;
  • les services de passeport dans les missions à l’étranger;
  • le Service de traitement international qui traite les demandes des Canadiens qui vivent à l’étranger;
  • les centres d’impression au Québec et en Ontario. 1.4 Défis Passeport Canada continue de faire face à de nombreux défis qui ont exercé une incidence sur l’exécution du programme des passeports, notamment, sans toutefois s’y limiter, l’influence particulière de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental (IVHO) sur les exigences de voyage vers les États-Unis. Cette initiative exige que tous les voyageurs en provenance de l’intérieur de l’hémisphère occidental, y compris les citoyens des États-Unis et du Canada, présentent un passeport valide ou un autre document sécuritaire approuvé lorsqu’ils entrent aux États-Unis. L’IVHO aux États-Unis est mise en œuvre par étapes, selon le moyen de transport utilisé. Pour transport par voie aérienne, l’IVHO a été mise en œuvre le 23 janvier 2007. La mise en œuvre intégrale des exigences de l’IVHO relatives à l’entrée aux États-Unis par voies terrestre et maritime est prévue pour le 1er juin 2009.

Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Un passeport électronique est un passeport qui comporte une puce électronique intégrée pouvant contenir 19 diverses données comme des renseignements de base sur le titulaire du passeport dans la zone de lecture automatique et/ou des empreintes digitales et une photographie numérique. Données de Passeport Canada. 20 Comprend tous les types de passeport, notamment les passeports délivrés par les services consulaires. 21 Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 10 1.4.1 Environnement de sécurité modifié L’environnement consécutif au 11 septembre a concentré l’attention générale sur la sécurité, ce qui a conduit à une plus grande importance accordée à la sécurité et l’intégrité des documents de voyage dans le monde.

Ce changement relatif à l’environnement a orienté les pressions pour que soit renforcés les systèmes, les pratiques et les politiques de délivrance et de contrôle des passeports, ainsi que les spécifications des passeports (y compris les passeports électroniques et le recours à la biométrie).19 1.4.2 Hausse de la demande de passeports et incidence sur les ressources Le volume des passeports délivrés est passé de 2,04 millions en 2001-2002 à 4,83 millions en 2007-2008 (voir la pièce 4). C’est là une augmentation considérable 20 de la demande, une poussée soudaine de 137 % sur six ans, le passeport courant de 24 pages représentant 98 % de tous les passeports délivrés.

D’une année à l’autre, les changements ont révélé des hausses soutenues chaque année, les hausses les plus marquées ayant eu lieu au cours des trois derniers exercices. Depuis 2005-2006, le nombre des passeports délivrés a bondi de 13 % par rapport à l’exercice précédent, selon les prévisions de Passeport Canada, ce niveau de la demande demeurera constant jusqu’en 2009.

Pièce 4 : Volume des passeports délivrés, de 2001-2002 à 2007-2008 Nombre de passeports délivrés, en millions Hausse depuis 2001-2002 Pourcentage du changement par rapport à l’année précédente 2001-2002 2,04 S.O. S.O. 2002-2003 2,29 11 % 11 % 2003-2004 2,62 28 % 13 % 2004-2005 2,76 35 % 5 % 2005-2006 3,18 56 % 13 % 2006-2007 3,66 79 % 13 % 2007-2008 4,83 137 % 24 % Source : Passeport Canada 21

PASSEPORT CANADA ÉVALUATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ
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