PASSEPORT CANADA ÉVALUATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ
←
→
Transcription du contenu de la page
Si votre navigateur ne rend pas la page correctement, lisez s'il vous plaît le contenu de la page ci-dessous
PASSEPORT CANADA
ÉVALUATION DE LA DIRECTION
GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ
Rapport final
Affaires étrangères et Commerce international
Bureau de l’inspecteur général
Direction de l’évaluation
Août 2008
Ce document peut ne pas être entièrement accessible. Pour une version accessible, prière de consulter
http://www.international.gc.ca/about-a_propos/oig-big/2008/evaluation/pptc08.aspx?lang=fra
Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
TABLE DES MATIÈRES
REMERCIEMENTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii
LISTE DES ACRONYMES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii
RÉSUMÉ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iv
1.0 INTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.1 Contexte de l’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.2 Méthodologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.3 Description de la Direction générale de la sécurité . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.4 Défis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
2.0 PERTINENCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2.1 La plupart des fonctions de la Direction générale de la sécurité
demeurent pertinentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2.2 Absence d’une évaluation des risques en matière d’admissibilité . . . . 19
2.3 Adoption d’une approche fondée sur le risque . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2.4 Incidence des autorisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
3.0 RÉUSSITE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
3.1 Sur la voie d’améliorations progressives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
3.2 Équilibre entre service à la clientèle et sécurité . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
3.3 Insuffisance de l’information sur le rendement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
4.0 EFFICACITÉ PAR RAPPORT AU COÛT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
4.1 Clarifier les rôles et les responsabilités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
4.2 Améliorer les communications . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
4.3 Améliorer la normalisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
4.4 Incidence des ressources de la Direction générale de la sécurité . . . . 41
4.5 Nécessité de meilleurs outils pour la prise de décisions . . . . . . . . . . . . 44
4.6 Passeport Canada fait des progrès . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
5.0 CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
ANNEXE A : RÉPONSE DE LA HAUTE DIRECTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) i
Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité REMERCIEMENTS L’équipe de l’évaluation remercie les nombreuses personnes qui ont participé à la présente évaluation. Nos remerciements s’adressent à tous les employés de Passeport Canada, des Affaires consulaires, de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), ainsi qu’à nos collègues du Royaume-Uni, de la Nouvelle-Zélande et de l’Australie qui ont partagé avec nous leurs intuitions, leurs précieuses opinions et leur bonne volonté. L’équipe de l’évaluation souligne que la présente évaluation s’est déroulée au cours d’une période très exigeante de la transformation de Passeport Canada. Nous vous savons gré de l’effort et de la coopération supplémentaires que vous nous avez accordés pour nous permettre de mener à bien la présente évaluation. Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) ii
Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
LISTE DES ACRONYMES
AGC Agent de gestion des cas, Passeport Canada
AQD Analyste de la qualité des données, Passeport Canada
ARA Analyste de la revue de l’admissibilité, Passeport Canada
ARA Enquêteur de la revue de l’admissibilité, Passeport Canada
ASFC Agence des services frontaliers du Canada
BVG Bureau du vérificateur général du Canada
CIC Citoyenneté et Immigration Canada
CIPC Centre d’information de la police canadienne
GRC Gendarmerie royale du Canada
IVHO Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental
MAECI Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du
Canada
SCC Service correctionnel du Canada
SGCSR Système de gestion des cas liés à la sécurité et au renseignement,
Passeport Canada
STI Service de traitement international, Passeport Canada
STN Service de traitement national, Passeport Canada
UK-STI United Kingdom-Identity Passport Services (Royaume-Uni)
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) iiiPasseport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
RÉSUMÉ
Passeport Canada a été créé en 1990 à titre d’organisme de service spécial du
ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. Le MAECI a reconnu la
nécessité d’évaluer l’efficacité de la Direction générale de la sécurité de Passeport
Canada dans son Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008.1 On y a estimé qu’il
était essentiel d’entreprendre la présente évaluation afin de déterminer l’efficacité
organisationnelle au cours d’une période où s’intensifient la sécurité globale, la
demande de passeports et la réorganisation afin de répondre à de telles demandes.
L’évaluation a permis de constater que la Direction générale de la sécurité demeure
pertinente et qu’elle veille plus efficacement à l’intégrité du processus de délivrance des
passeports. Toutefois, la Direction générale de la sécurité pourrait tirer parti d’une
évaluation des risques et des niveaux de tolérance afin d’orienter les progrès et de
réduire les risques en matière de sécurité. Elle pourrait également bénéficier d’un solide
cadre de gestion du rendement.
Contexte
La Direction générale de la sécurité de Passeport Canada « assure l'intégrité et
l'efficacité du processus de délivrance des passeports, la sécurité et la qualité de la
conception des passeports et la conformité à la politique d'admissibilité de Passeport
Canada et à la Politique de sécurité du gouvernement du Canada. »2 Cela comprend la
responsabilité de l’intégrité des processus décisionnels relatifs à l’admissibilité et les
caractéristiques du document de voyage.3
La Direction générale de la sécurité a été évaluée à un point tournant crucial de
l’exécution de son mandat. Les événements consécutifs au 11 septembre 2001 ont
mené à mettre l’accent sur la sécurité et à accorder plus d’importance à l’intégrité des
documents de voyage à l’échelle mondiale. L’Initiative relative aux voyages dans
l’hémisphère occidental,4 lancée par les États-Unis, contribue à intensifier de façon
remarquable les mesures liées à la demande et à la sécurité. Pour Passeport Canada,
cela se traduit par un surcroît de demandes de passeport de la part des Canadiens. Au
1
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international : Rapport sur les plans et les priorités 2007-
2008, p. 124.
2
Faire face au changement : Rapport annuel 2006- 2007, Passeport Canada, page 5.
3
Il existe sept types de documents de voyage : le passeport ordinaire « bleu » (de 24 ou 48 pages), le passeport
provisoire, le passeport diplomatique, le passeport spécial, le passeport d’urgence, le titre de voyage pour
réfugié et le certificat d’identité. (Plan d’entreprise de Passeport Canada 2006- 2009, Annexe A).
4
En vertu de cette initiative, tous les voyageurs, y compris les citoyens des États-Unis et ceux qui vivent dans les
Amériques, devront être munis d’un passeport pour entrer aux États-Unis à compter de juin 2009.
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) ivPasseport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité cours des six dernières années, Passeport Canada a constaté que la demande de passeports a augmenté de 137 % et que les ressources ont connu une hausse correspondante de 157 %. Depuis 2001-2002, les postes d’employés équivalents temps plein ont bondi de 206 %. Le Bureau du vérificateur général a mené une vérification en 2005 et une vérification de suivi en 2007, lesquelles ont permis de mettre au jour des préoccupations importantes relativement à la capacité de Passeport Canada de répondre à une demande accrue et de respecter les prescriptions en matière de sécurité. Bien que Passeport Canada ait pris de nombreuses initiatives pour régler ces problèmes, il subsiste nombre de facteurs relatifs aux compétences et à la législation qui échappent à l’autorité de Passeport Canada et qui influent sur l’admissibilité. Par exemple, Passeport Canada, comme d’autres organismes qui exigent une preuve d’identité contre la prestation de services, doit traiter avec de multiples organismes dans différents territoires afin de confirmer l’identité. Les statistiques de l’état civil (p. ex. les naissances et les décès) sont de compétence provinciale ou territoriale, chacune ayant des normes différentes relativement aux documents. Des dispositions juridiques prévoient également le respect du droit à la vie privée d’un particulier et déterminent qui peut avoir accès aux renseignements personnels et en prendre connaissance. Les résultats de l’évaluation s’appuient sur 68 entrevues réalisées auprès d’intervenants entre janvier et mars 2008. La documentation des passeports a également été examinée de façon exhaustive. Des analyses qualitatives et quantitatives ont constitué la base de l’étude d’évaluation de la pertinence, de la réussite et du rapport coût- efficacité. Pertinence La question de la pertinence vise la contribution de la Direction générale de la sécurité dans l’exécution du mandat de Passeport Canada. L’évaluation a permis de constater que la Direction générale de la sécurité est pertinente lorsqu’elle traite de l’admissibilité à un passeport, mais que l’évaluation de la pertinence des activités de la Direction générale de la sécurité en l’absence d’une évaluation des risques en matière d’admissibilité et de délivrance constitue un défi. Sans une telle évaluation, il n’existe pas de cadre pour déterminer les fonctions appropriées du mandat de la Direction générale. Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) v
Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
Les fonctions de la Direction générale5 contribuent à l’intégrité des passeports
canadiens en appuyant la prise de décisions relative à l’admissibilité au moyen d’une
assistance experte auprès du Groupe des politiques et des unités opérationnelles de
Passeport Canada, à la fois au Canada et dans les missions du Canada à l’étranger.
Cette démarche centralisée garantit l’aspect lié à la sécurité de la délivrance des
passeports. Toutefois, l’évaluation a également permis de constater que certaines
fonctions semblent davantage liées aux opérations qu’à la sécurité des passeports,
notamment certaines des fonctions relatives à l’intégrité des données, à la gestion des
cas et à l’appui aux activités à l’étranger.
Jusqu’à récemment, la sécurité des passeports consistait à procéder à un examen
exhaustif et normalisé de chaque demande de passeport. On y parvenait par
l’application stricte de règles et de procédures. Passeport Canada a commencé à
adopter une autre direction qui repose sur une évaluation des risques et la
détermination des situations présentant un risque élevé. Le processus de
renouvellement simplifié constitue un exemple de cette nouvelle approche. Le
processus de renouvellement simplifié se fonde sur le concept des demandeurs connus
qui présentent un risque plus faible. Le titulaire d’un passeport antérieur qui n’a pas
signalé de passeport perdu, volé ou endommagé et qui ne correspond pas à d’autres
critères peut présenter une nouvelle demande sans devoir l’accompagner de
documents complémentaires et sans répondant.
Réussite
La Direction générale de la sécurité progresse sur la voie de l’amélioration. Des efforts
sont en cours afin de mettre sur pied une fonction de la conformité et de préciser le rôle
des conseillers régionaux en sécurité. La Direction générale de la sécurité veille à
l’intégrité du processus de délivrance des passeports en fournissant le soutien
nécessaire aux unités opérationnelles ainsi qu’aux missions canadiennes responsables
du Programme de passeports à l’étranger.
La Direction générale a également réussi à modifier sa culture de gestion. Elle continue
à élaborer de nouveaux outils afin d’appuyer la prise de décision, à améliorer l’accès à
l’information, à renforcer les systèmes d’information, à soutenir davantage les missions
du Canada et à inclure de nouvelles mesures de sécurité dans les passeports. Ces
mesures ont pour objet de réduire la fraude et l’utilisation abusive du passeport.
5
La Direction générale de la sécurité est chargée de rechercher les renseignements, d’assurer l’intégrité des
données dans le système de délivrance des passeports de Passeport Canada, de fournir des conseils
concernant les demandes complexes, de faire enquête à l’occasion de demandes liées à des activités
présumées criminelles ou frauduleuses, de recueillir et de partager l’information sur les passeports perdus ou
volés et de recommander les modifications à apporter à l’aspect physique des documents de voyage.
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) viPasseport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité L’évaluation a révélé que la Direction générale de la sécurité intervient principalement à l’occasion de risques déterminés ou connus ayant une portée étroite. Actuellement, le travail consiste à élaborer les outils et les processus nécessaires pour agir de façon plus systématique lors de la détermination et de la gestion des risques liés à la sécurité. Il sera ainsi possible d’améliorer la gestion et l’équilibre entre les demandes de services de la clientèle et la sécurité du processus de délivrance des passeports. Certains informateurs avaient également l’impression que la sécurité était compromise par les efforts consentis pour maintenir les normes du service à la clientèle lors de l’augmentation sans précédent des demandes de passeports au cours de l’exercice 2006-2007. L’information sur les activités de la Direction générale de la sécurité, insuffisante pour l’instant, ne permet pas de d’évaluer et de mesurer sur une plus grande échelle le rendement de la Direction générale en ce qui concerne l’incidence du volume accru sur la prise de décisions en matière d’admissibilité. Efficacité par rapport au coût On a constaté que des facteurs comme la communication équivoque concernant le rôle, la responsabilité et l’orientation de la Direction générale, les niveaux de normalisation variables liées à la sécurité, ainsi que l’utilisation judicieuse de ses ressources et de ses fonds de renseignements administratifs, avaient une incidence sur le rapport coût- efficacité de la Direction générale de la sécurité. L’évaluation a permis de constater que de nombreux employés ne comprenaient pas le rôle de la Direction générale de la sécurité. Cette impression était la plus évidente dans le cas du rôle des conseillers régionaux en sécurité en poste dans les directions régionales. Les conseillers régionaux en sécurité avaient pour mandat d’accroître la capacité de la Direction générale de rehausser l’intégrité du Programme des passeports dans les régions du Canada. Les entrevues réalisées dans le cadre de l’évaluation ont révélé que les conseillers régionaux en sécurité ont reçu peu de directives quant au rôle qu’ils devaient jouer et que, en conséquence, leurs rôles ont évolué de manière irrégulière à l’échelle canadienne. Dans certaines régions, les conseillers régionaux en sécurité peuvent traiter de questions qui dépassent le mandat de la Direction générale de la sécurité, par exemple, la sécurité physique. L’absence de clarté concernant les rôles et les responsabilités peut être liée à la question plus générale de la nécessité d’établir des communications claires. Les communications sur les questions de sécurité peuvent provenir de différentes directions générales de Passeport Canada et non seulement de la Direction générale de la sécurité. Bien que rien ne laisse croire à des contradictions dans les décisions en matière d’admissibilité, les méthodes de travail des bureaux de délivrance de passeports présentaient des différences considérables. Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) vii
Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité L’évaluation a également permis de constater l’existence d’écarts concernant les outils et les bases de données en usage à la Direction générale de la sécurité pour garantir l’intégrité de décisions prises en matière d’admissibilité, et ce, tant en ce qui concerne la capacité de la Direction générale d’utiliser efficacement sa propre information (interne), que sa capacité d’accès à l’information d’organismes partenaires (externe). Des améliorations ont été apportées afin de rendre les données plus accessibles, mais la qualité et la comparabilité des données posent encore problème (intégralité). Par exemple, les données sont disponibles en mode électronique, mais elles ne se prêtent pas à la recherche ou, si elles peuvent faire l’objet d’une recherche, c’est uniquement au cas par cas. Malgré l’augmentation des ressources, la Direction générale de la sécurité doit encore combler des postes et définir les rôles et les responsabilités des nouveaux postes. Par conséquent, l’évaluation a permis de constater qu’il était difficile d’évaluer si le niveau des ressources nécessaires est suffisant pour que la Direction générale de la sécurité puisse s’acquitter de son mandat. Recommandations L’évaluation a permis de constater que la Direction générale de la sécurité joue un rôle essentiel lorsqu’il s’agit d’assurer l’intégrité du processus de délivrance des passeports et des caractéristiques propres aux documents de voyage canadiens. Elle s’efforce toujours d’atténuer les difficultés qui gênent le renforcement de ses processus et de ses outils afin d’assurer une prestation de services plus efficace, et ce, sans compromettre la sécurité. L’évaluation a permis de dégager trois recommandations. Ces recommandations s’inscrivent sous un thème unique qui est d’établir une évaluation du risque lié à l’admissibilité ayant une vaste portée afin d’orienter l’atteinte de l’efficacité et de progrès, et de réduire le risque lié à la sécurité : Que Passeport Canada évalue les risques pour la sécurité de la délivrance des passeports, et que les stratégies pour gérer ces risques s’inscrivent à l’intérieur de niveaux de tolérance acceptables. Que la Direction générale de la sécurité élabore, pour ses activités, un cadre de gestion fondé sur les résultats de l’évaluation des risques liés à la sécurité. Que la Direction générale de la sécurité élabore des mesures du rendement permettant de surveiller son processus décisionnel. Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) viii
Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
1.0 INTRODUCTION
Le présent rapport présente les résultats de l’évaluation de la Direction générale de la
sécurité de Passeport Canada réalisée entre janvier et mars 2008. Une étude de cas a
également été menée auprès de l’Identity Passport Services du Royaume-Uni afin de
dégager des similarités et des différences dans son approche concernant la sécurité
des passeports. L’évaluation rend compte de la pertinence, de la réussite et de
l’efficacité par rapport au coût.
1.1 Contexte de l’évaluation
Passeport Canada a été créé en 1990 à titre d’organisme de service spécial du
ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI). Le mandat de
Passeport Canada est « de délivrer des documents de voyage canadiens sécuritaires
grâce à l'authentification de l'identité et à la détermination de l'admissibilité afin de
faciliter les déplacements et de contribuer à la sécurité internationale et nationale. »6
En sa qualité d’organisme de service spécial, Passeport Canada finance ses activités
grâce aux droits exigibles pour les passeports et les autres documents de voyage.7
Passeport Canada est réputé être financièrement autonome et doit dégager des
recettes suffisantes pour faire face aux dépenses. Il assure la prestation de services
dans 33 bureaux locaux répartis au Canada. Pour mieux servir les Canadiens, il
coopère également avec des agents réceptionnaires comme la Société canadienne des
postes et Service Canada afin d’aider les Canadiens à présenter leur demande de
passeport. L’organisme traite les demandes reçues par courrier électronique, en
personne ou par l’intermédiaire des agents réceptionnaires et des députés. La pièce 1
donne un aperçu de Passeport Canada.
La présente évaluation a été mentionnée dans le Rapport sur les plans et les priorités
2007-20088 du MAECI. L’évaluation a pour but d’établir dans toute la mesure du
possible une référence relative à l’efficacité de la Direction générale de la sécurité. Cela
devrait permettre d’évaluer l’intégrité du passeport et du processus de délivrance. Voici
les objectifs de l’évaluation :
• examiner la pertinence, la réussite et l’efficacité par rapport au coût de la
Direction générale de la sécurité;
6
Faire face au changement : Rapport annuel 2006-2007, Passeport Canada, p. 3.
7
Les frais liés à l’obtention d’un passeport servent à couvrir le coût de production du document de voyage.
Passeport Canada reçoit des fonds du SCT pour appuyer les projets d’immobilisation.
8
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international : Rapport sur les plans et les priorités 2007-
2008, p. 124.
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 1Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
• déterminer les vulnérabilités associées à la Direction générale de la sécurité;
• procéder à une analyse comparative avec le Royaume-Uni;9
• recommander des domaines à améliorer.
9
Ce volet est traité dans une étude de cas distincte.
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 2Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Pièce 1 : Aperçu de Passeport Canada Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 3
Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité Pièce 2 : Aperçu de la Direction générale de la sécurité Août 2008 Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 4
Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
1.2 Méthodologie
La collecte des données en vue de la présente évaluation a été effectuée entre janvier
et mars 2008. Voici les enjeux et les questions en matière d’évaluation.
Pièce 3 : Enjeux et questions en matière d’évaluation
Pertinence
Dans quelle m esure la Direction générale de la sécurité ajoute-t-elle de la valeur à l’appui de la m ission
et des objectifs de Passeport Canada?
• De quelle m anière la Direction de la sécurité contribue-t-elle à l’exécution du m andat et de la
m ission de Passeport Canada?
• De quelle m anière veille-t-elle à l’intégrité du processus d’adm issibilité?
• De quelle m anière la Direction générale de la sécurité contribue-t-elle à la m ise en œuvre des plans
d’entreprise de Passeport Canada?
Dans quelle m esure les rôles et les responsabilités de la Direction générale de la sécurité sont-ils
clairem ent com m uniqués et com pris?
• Dans quelle m esure les activités de la Direction générale de la sécurité sont-elles intégrées à
d’autres parties de l’organisation et des intervenants de l’extérieur?
• Son rôle et ses responsabilités sont-ils com pris au sein de l’organisation?
• En m atière de sécurité, les lignes de com m unication entre les gestionnaires, les directeurs et les
directeurs généraux sont-elles respectées de façon constante?
Réussite
Dans quelle m esure la Direction générale de la sécurité atteint-elle ses objectifs et les résultats
escom ptés?
• Quels sont les résultats escom ptés?
• Les objectifs de la Direction générale de la sécurité sont-ils clairs?
• Les objectifs sont-ils com m uniqués, com pris et acceptés?
• Dans quelle m esure les attentes relatives au rendem ent sont-elles claires?
• Les attentes relatives au rendem ent sont-elles com m uniquées, com prises et acceptées?
• Jusqu’à quel point les principales m esures du rendem ent sont-elles évaluées et sont-elles l’objet
d’un suivi constant?
• Existe-t-il à Passeport Canada des pratiques exem plaires qui pourraient être appliquées à l’échelle
du Canada?
Efficacité par rapport au coût
Dans quelle m esure la Direction de la sécurité a-t-elle m is en œuvre des approches perm ettant de
réaliser l’efficience et l’efficacité par rapport au coût?
• Dans quelle m esure les fonctions relatives à la sécurité sont-elles uniform es et norm alisées d’un
lieu de travail à un autre? S’il existe des écarts, dans quelle m esure ces différences entre les lieux
de travail s’expliquent-elles ou sont-elles acceptables?
• Les ressources en place sont-elles suffisantes pour l’application constante et uniform e des
fonctions relatives à la sécurité?
• De quelle m anière les nouvelles technologies, approches ou politiques ont-elles influé sur la
fonction de la sécurité?
• La Direction générale de la sécurité a-t-elle la capacité d’intervenir et d’adopter de nouvelles
norm es de sécurité, de nouveaux processus, par exem ple, la m ise en œuvre de la nouvelle
politique sur les répondants ? Existe-t-il des données à l’appui?
• Existe-t-il des problèm es liés à la capacité de la m ain-d’œuvre qui doivent être abordés?
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 5Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
La méthodologie consistait en une stratégie utilisant des méthodes mixtes. Cela signifie
que la preuve se fonde sur plusieurs sources de données différentes : des données
d’entrevues auprès d’intervenants internes et externes, des données financières et des
documents clés. Voici une liste des bases utilisées pour constituer une preuve :
• l’examen des documents pertinents;
• des entrevues auprès de 43 informateurs clés à Passeport Canada (représentant
toutes les régions et ayant des contacts directs avec les fonctions de la Direction
générale de la sécurité);10
• des entrevues auprès de 11 employés dans six missions canadiennes
responsables d’assurer l’exécution du programme des passeports à l’étranger;
• des entrevues auprès de trois représentants de la Gendarmerie royale du
Canada (GRC) exerçant des responsabilités de liaison auprès de Passeport
Canada;11
• des entrevues auprès de 11 représentants des Identity Passport Services du
Royaume-Uni, du ministère de l’Intérieur de la Nouvelle-Zélande et du ministère
des Affaires étrangères et du Commerce de l’Australie.
1.2.1 Collecte des données
Les entrevues ont été la source principale des données dans le cadre de la présente
évaluation. Des protocoles d’entrevues ont été établis à l’avance, fournissant une
approche normalisée. Les questions étaient ouvertes afin de donner le maximum de
latitude permettant d’explorer avec les informateurs clés les questions ayant une
pertinence directe. En moyenne, chaque entrevue durait une heure. Les résultats de
l’évaluation comportent des opinions divergentes ainsi que des thèmes récurrents
délimités par les données d’entrevues.
Passeport Canada a fourni une liste d’intervenants internes et externes. Soixante-dix-
neuf pour cent (79 %) des informateurs étaient des employés de Passeport Canada et
du MAECI tandis que les 21 % restants étaient des intervenants de l’extérieur. Parmi
les informateurs, trois seulement n’ont pas pu y participer. Par conséquent, les résultats
de l’évaluation se fondent sur un taux de participation de 95 %. Les données
d’entrevues ont également été regroupées pour en respecter le caractère confidentiel.
10
Soit treize de la Direction générale de la sécurité, les autres de la Direction générale des politiques et de la
planification et de la Direction générale des opérations (y compris vingt-sept des unités opérationnelles –
directions régionales et bureaux de délivrance). Deux entrevues prévues seulement n’ont pas pu être réalisées –
une auprès de la Direction générale de l’information opérationnelle et de la technologie de Passeport Canada et
une auprès de l’Agence des services frontaliers du Canada.
11
Ibid.
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 6Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
1.2.2 Portée de l’évaluation
La présente évaluation portait essentiellement sur les opérations de la Direction
générale de la sécurité par opposition à la fonction de sécurité.12 Compte tenu de cette
orientation, la liste des informateurs clés constituait un cadre de référence valide. Les
résultats des entrevues offraient des données fiables donnant directement accès aux
activités et aux résultats de la Direction générale de la sécurité.
Les informateurs clés travaillaient tous dans les plus importantes directions générales
de Passeport Canada ayant des contacts directs avec la Direction générale de la
sécurité. La seule direction générale de Passeport Canada qui n’a pas pu participer à
une entrevue est la Direction générale de l’information opérationnelle et de la
technologie. Onze employés du MAECI participant à l’élargissement du programme des
passeports dans les missions du Canada ont été inclus pour avoir une idée de la
relation qui existe entre les Affaires consulaires, Passeport Canada et les missions
canadienne. L’échantillon des missions a été sélectionné compte tenu de la
représentation géographique13 et du volume des demandes de renseignements sur les
passeports. Il n’est cependant pas représentatif de toutes les activités des passeports
liées à la mission. Sur les trois grands groupes d’intervenants de l’extérieur, soit CIC,
ASFC et la GRC, seule la GRC a participé.
L’évaluation est assujettie aux limites suivantes quant à l’étendue et à la qualité des
données :
• L’équipe des évaluateurs a établi une variable de substitution14 du mandat de la
Direction générale de la sécurité, des activités et des résultats escomptés15
devant servir de cadre pour l’évaluation. Les résultats de l’évaluation sont par
conséquent des substituts et ils ne doivent pas être considérés comme un banc
d’essai valide portant sur l’ensemble des activités de la Direction générale de la
sécurité, mais uniquement une approximation des activités principales.
• L’évaluation était surtout fondée sur des entrevues et des données provenant
d’autres sources à Passeport Canada.
12
Une description de la Direction générale de la sécurité figure à la Section 1.3. La Direction générale de la
sécurité n’est pas responsable des fonctions liées à la sécurité de bout en bout.
13
La représentation a été définie en fonction du continent et des Canadiens résidant à l’étranger.
14
Les substituts à l’égard du mandat de la Direction générale de la sécurité, des résultats escomptés et des
résultats obtenus ont été définis compte tenu du plan d’entreprise de Passeport Canada. Ils ont en outre été
établis à partir des réponses des informateurs clés parmi les employés de Passeport Canada obtenues au cours
de la présente évaluation.
15
Faire face au changement : Rapport annuel 2006 – 2007, Passeport Canada.
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 7Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
• Parce que l’évaluation portait sur les fonctions de la Direction générale de la
sécurité et non pas sur la fonction liée à la sécurité à Passeport Canada, il était
parfois difficile de savoir si les principaux informateurs renvoyaient aux fonctions
de la Direction générale de la sécurité ou à la sécurité en général (p. ex. la
sécurité physique, la fonction liée à la sécurité des technologies de l’information
(TI), la sécurité opérationnelle, etc.). Cela a donné lieu à un manque de clarté
quant au rôle actuel de la Direction générale de la sécurité.
En raison de ces limites, il s’agit donc d’une évaluation interne de la Direction générale
de la sécurité. Compte tenu du fait que la plupart des informateurs clés étaient des
employés de Passeport Canada, les résultats traduisent une perception locale et
biaisée de l’organisation. Néanmoins, la convergence des réponses a permis de valider
les résultats.
1.3 Description de la Direction générale de la sécurité
1.3.1 Mandat de la Direction générale de la sécurité
À Passeport Canada, la Direction générale de la sécurité « assure l'intégrité et
l'efficacité du processus de délivrance des passeports, la sécurité et la qualité de la
conception des passeports et la conformité à la politique d'admissibilité de Passeport
Canada et à la Politique de sécurité du gouvernement du Canada. »16 Cela comprend la
responsabilité liée à l’intégrité des processus décisionnels relatifs à l’admissibilité et à
l’aspect physique de tous les documents de voyage.17 Dans le passé, la Direction
générale de la sécurité était également chargée des fonctions de sécurité physique et
de sécurité des technologies de l’information. Depuis 2006, ces responsabilités
n’incombent plus à la Direction générale.
1.3.2 Structure et responsabilités de la Direction générale
La Direction générale de la sécurité relève d’un directeur général et comporte quatre
directions :
• la Direction des opérations en matière de sécurité est chargée de l’intégrité des
données des passeports, de traiter les cas complexes et d’assurer la conformité
avec les politiques et les procédures à Passeport Canada;
• la Direction de l’application de la loi et de la lutte contre la fraude est chargée de
la recherche du renseignement, de l’examen et des enquêtes de cas qui
16
Faire face au changement : Rapport annuel 2006 – 2007, Passeport Canada. page 5.
17
Il existe sept types de documents de voyage : le passeport régulier « bleu » (de 24 ou de 48 pages), le passeport
provisoire, le passeport diplomatique, le passeport spécial, le passeport d’urgence, le titre de voyage pour
réfugié et le certificat d’identité (Passeport Canada, Plan d’entreprise 2006-2009, annexe A).
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 8Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
suscitent des préoccupations concernant l’admissibilité ou la révocation, les
caractéristiques liées à la sécurité physique des documents de voyage, la
vérification de la sécurité du personnel de Passeport Canada18 et les conseillers
régionaux en sécurité;
• la Direction des opérations à l’étranger fournit le soutien à la mise en œuvre du
programme des passeports dans les missions canadiennes;
• la Direction des services de gestion est chargée de fournir un soutien général à
la Direction générale, notamment l’élaboration de plans de travail et de systèmes
de mesure du rendement.
La structure générale de la Direction générale de la sécurité figure à la pièce 2. Cette
pièce présente également un très bref résumé des responsabilités de chaque section.
La Direction générale de la sécurité soutient ce qui suit :
• les bureaux de délivrance dans les régions de l’Est, de l’Ontario et de l’Ouest;
• le Service de traitement national qui traite les demandes acheminées par la
poste ainsi que celles transmises par les agents réceptionnaires et les députés;
• les services de passeport dans les missions à l’étranger;
• le Service de traitement international qui traite les demandes des Canadiens qui
vivent à l’étranger;
• les centres d’impression au Québec et en Ontario.
1.4 Défis
Passeport Canada continue de faire face à de nombreux défis qui ont exercé une
incidence sur l’exécution du programme des passeports, notamment, sans toutefois s’y
limiter, l’influence particulière de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère
occidental (IVHO) sur les exigences de voyage vers les États-Unis. Cette initiative exige
que tous les voyageurs en provenance de l’intérieur de l’hémisphère occidental, y
compris les citoyens des États-Unis et du Canada, présentent un passeport valide ou
un autre document sécuritaire approuvé lorsqu’ils entrent aux États-Unis. L’IVHO aux
États-Unis est mise en œuvre par étapes, selon le moyen de transport utilisé. Pour
transport par voie aérienne, l’IVHO a été mise en œuvre le 23 janvier 2007. La mise en
œuvre intégrale des exigences de l’IVHO relatives à l’entrée aux États-Unis par voies
terrestre et maritime est prévue pour le 1er juin 2009.
18
Le transfert de cette fonction vers la Direction générale des services généraux est à l’étude.
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 9Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
1.4.1 Environnement de sécurité modifié
L’environnement consécutif au 11 septembre a concentré l’attention générale sur la
sécurité, ce qui a conduit à une plus grande importance accordée à la sécurité et
l’intégrité des documents de voyage dans le monde. Ce changement relatif à
l’environnement a orienté les pressions pour que soit renforcés les systèmes, les
pratiques et les politiques de délivrance et de contrôle des passeports, ainsi que les
spécifications des passeports (y compris les passeports électroniques et le recours à la
biométrie).19
1.4.2 Hausse de la demande de passeports et incidence sur les ressources
Le volume des passeports délivrés est passé de 2,04 millions en 2001-2002 à
4,83 millions en 2007-2008 (voir la pièce 4).20 C’est là une augmentation considérable
de la demande, une poussée soudaine de 137 % sur six ans, le passeport courant de
24 pages représentant 98 % de tous les passeports délivrés. D’une année à l’autre, les
changements ont révélé des hausses soutenues chaque année, les hausses les plus
marquées ayant eu lieu au cours des trois derniers exercices. Depuis 2005-2006, le
nombre des passeports délivrés a bondi de 13 % par rapport à l’exercice précédent,
selon les prévisions de Passeport Canada, ce niveau de la demande demeurera
constant jusqu’en 2009.
Pièce 4 : Volume des passeports délivrés, de 2001-2002 à 2007-2008
Nombre de Pourcentage du
Hausse depuis
passeports changement par rapport
2001-2002
délivrés, en millions à l’année précédente
2001-2002 2,04 S.O. S.O.
2002-2003 2,29 11 % 11 %
2003-2004 2,62 28 % 13 %
2004-2005 2,76 35 % 5%
2005-2006 3,18 56 % 13 %
2006-2007 3,66 79 % 13 %
2007-2008 4,83 137 % 24 %
21
Source : Passeport Canada
19
Un passeport électronique est un passeport qui comporte une puce électronique intégrée pouvant contenir
diverses données comme des renseignements de base sur le titulaire du passeport dans la zone de lecture
automatique et/ou des empreintes digitales et une photographie numérique.
20
Données de Passeport Canada.
21
Comprend tous les types de passeport, notamment les passeports délivrés par les services consulaires.
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 10Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
Il n’y a pas eu de différence discernable dans le mode par lequel Passeport Canada a
reçu les demandes à traiter (pièce 5). Les requérants qui présentent une demande en
personne constituent encore le premier mode de prestation de service et représente
près de 80 % de tous les passeports. Les demandes de passeport reçues par la poste,
dans les missions, par les agents réceptionnaires ou par d’autres sources22
représentent la proportion restante (20 %) de l’ensemble des passeports.
Pièce 5 : Pourcentage des demandes par mode de prestation de service, de
2003-2004 à 2006-2007
Mode de
prestation de 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 Moyenne
service
En personne 80 % 77 % 79 % 79 % 79 %
Par la poste 16 % 17 % 11 % 13 % 14 %
Missions 4% 4% 4% 4% 4%
Agents 1% 2% 3% 4% 2%
réceptionnaires
Autre 0% 1% 3% 1% 1%
Source : Passeport Canada
La pièce 6 illustre l’augmentation progressive du nombre de demandes de passeport
ayant conduit à une hausse significative des ressources à Passeport Canada. De
2001-2002 à 2007-2008, les recettes sont passées de 111 millions de dollars à
284 millions de dollars, ce qui représente une augmentation de 157 %. Les salaires
représentaient 58 % des dépenses en 2007-2008, soit une hausse de 50 % par rapport
à 2001-2002. La pièce 7 permet de constater qu’au cours de la même période, en règle
générale, les dépenses ont crû au même rythme que les recettes.
22
Rapport annuel de Passeport Canada.
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 11Passeport Canada - Évaluation de la direction générale de la sécurité
Pièce 6 : Ressources de Passeport Canada et changement en pourcentage, de
2001-2002 à 2007-2008
Salaires F et E Total Écart en Nombre Écart en
Exercice (en milliers (en milliers (en milliers
de dollars) de dollars) de dollars)
pourcentage d’ETP pourcentage
2001-2002 56 421 54 654 111 075 S.O. 949 S.O.
2002-2003 70 180 68 588 138 768 20 % S.O. S.O.
2003-2004 85 875 63 503 149 378 7% 1 291 S.O.
2004-2005 94 470 73 013 167 483 11 % 1 731 25 %
2005-2006 115 994 83 361 199 355 16 % 1 900 9%
2006-2007 123 775 92 874 216 649 8% 2 256 16 %
2007-2008 165 753 119 222 284 975 24 % 2 900 10 %
23 24
Source : Passeport Canada
Depuis 2001-2002, Passeport Canada continue de répondre à la demande de
passeports. En 2001-2002, il y avait 949 équivalents temps plein tandis qu’en 2007-
2008, ce nombre est passé à 2 900. Cela représente une hausse de 206 % sur six ans.
Cette rapide indexation a suscité une tension organisationnelle relativement à la
vérification de la sécurité du personnel,25 à la formation, à l’implantation de deux
équipes, à l’intégration des nouveaux employés et, il va sans dire, à la nécessité de
nouveaux locaux spécialisés.
23
Comprend les avantages sociaux.
24
Données préliminaires.
25
Cela a influé directement sur la Direction générale de la sécurité, qui est actuellement responsable de la sécurité
du personnel.
Août 2008
Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE) 12Vous pouvez aussi lire
