Présentation de la note de conjoncture sur les finances locales en France - Février 2004 Par Philippe VALLETOUX, vice-président du Directoire de ...
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Présentation de la note de conjoncture
sur les finances locales en France
Février 2004
Par Philippe VALLETOUX,
vice-président du Directoire de DEXIA CREDIT LOCAL
______________________ _ ______________________La conjoncture 2003/2004
des finances locales
Transparent n°1
Je suis heureux de vous retrouver pour cette présentation de la Note de conjoncture
sur les finances locales en France.
Notre rendez-vous a lieu au moment où l’actualité des finances locales est
particulièrement riche : la discussion du projet de loi sur les responsabilités locales
reprendra à l’Assemblée Nationale le 24 février prochain, un texte sera également
présenté au Parlement cette année sur la réforme des dotations de l’Etat. Enfin,
l’évènement, c’est bien sûr la réforme de la taxe professionnelle annoncée par le
président de la République en début d’année.
Compte tenu de cette actualité, j’articulerai mon propos en deux temps :
1. d’abord, dans ses très grandes lignes, la conjoncture des finances locales en
2003 et en 2004. Il ne s’agit pas d’éléments complètement définitifs ; même
pour l’année 2003, les comptes administratifs ne sont pas encore connus. Pour
2004, il s’agit bien sûr de prévisions.
2. puis, je présenterai quelques éléments de réflexion sur la taxe
professionnelle ; et nous en débattrons ensemble.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Les principales nouvelles dépenses
pour le secteur local
En Mds € 2002 2003 2004
APA 1,8 3,3 3,7
TER 2,0 2,3 2,4
RMI - - >5
Transparent n°2
- L’allocation personnalisée d’autonomie (APA) poursuit sa montée en
charge. Les projections font apparaître des dépenses de 3,7 milliards d’euros à
ce titre en 2004, après 3,3 milliards en 2003 et 1,8 milliard en 2002. Fin 2003,
près de 760 000 personnes bénéficiaient de l’allocation, soit un nombre de
bénéficiaires bien supérieur à celui de l’ancienne prestation spécifique
dépendance. Il s’agit véritablement pour les départements d’une dépense
nouvelle - et non d’un transfert de compétence -, liée à la prise en charge du
risque de dépendance des personnes âgées.
- Les dépenses au titre de la régionalisation des transports ferroviaires
représentent près de 2,5 milliards d’euros en 2004, portées à plus de 80 % par
les budgets de fonctionnement des régions. Leur montée en charge a été plus
régulière ; il faut souligner que la phase d’expérimentation avant la
généralisation du transfert de cette compétence à l’ensemble des régions a aidé
à mieux calibrer les dépenses et leur impact sur les budgets.
- Enfin, en 2004, les dépenses transférées aux départements pour la gestion du
RMI représenteraient plus de 5 milliards d’euros. Une incertitude pèse sur le
coût global du dispositif en 2004 : la réforme de l’allocation de solidarité
spécifique et celle de l’UNEDIC feront basculer certains bénéficiaires vers le
RMI. Les départements devront faire l’avance du financement supplémentaire,
le remboursement de l’Etat n’intervenant qu’à l’horizon 2005.
- Au total, ces nouvelles dépenses représentent plus de 11 milliards d’euros
en 2004, soit près de 7% des dépenses totales des collectivités.
__________________________________________________________________ 3
Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Évolution des budgets de l'État et des collectivités locales
Base 100 en 1994 – évolutions en volume
140
Collectivités locales
135 169 Mds €
130
125
120
115 État
283 Mds €
110
105
100
1994 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Transparent n°3
En comparant l’évolution des budgets locaux en volume ces dix dernières années à la
dynamique du budget de l’Etat, on voit que les dépenses de la sphère locale
augmentent plus rapidement que celles de l’Etat. On a en quelque sorte un
processus diffus de décentralisation.
Aujourd’hui, avec près de 170 milliards d’euros, les budgets locaux représentent
environ 60 % du budget de l’Etat.
Au global, rapportées à la richesse nationale, les dépenses de l’Etat ajoutées à
celles du secteur local n’ont pas augmenté : elles représentaient 32,1% du PIB en
2002 (selon les données disponibles en comptabilité nationale), contre 33,6% en 1994.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Le contexte économique
et l’évolution du déficit de l’État
En milliards d'euros courants En % en volume
+10 +5%
Croissance
0 +4%
du PIB
-10 +3%
-20 +2%
-30 +1%
-40 0%
Déficit de
-50 l’État -1%
-60 -2%
1982 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Source : Lois de finances
Transparent n°4
Quel est le contexte économique et l’évolution des finances publiques en arrière-
plan de nos prévisions ?
Sur ce graphique, sur l’échelle de droite, vous pouvez lire l’évolution de la croissance
du produit intérieur brut en volume ; sur l’échelle de gauche, celle du déficit de l’Etat
en milliards d’euros.
En 2003, nous avons frôlé la récession, avec une croissance du PIB de moins de
0,5 %. Vous savez qu’une amélioration est attendue en 2004 : + 1,7 % selon le
chiffre du gouvernement en loi de finances.
Du côté des finances publiques, le déficit de l’Etat a atteint un record en 2003 : près
de 57 milliards d’euros. Ce qui est frappant, c’est évidemment la très forte corrélation
entre la dégradation de la conjoncture économique et celle des comptes de l’Etat. Le
canal de transmission est principalement celui des recettes fiscales – l’impôt sur les
sociétés, la taxe sur la valeur ajoutée –, fortement dépendantes de la conjoncture
économique.
En arrière-plan donc, une situation économique plutôt morose mais en
amélioration et des finances publiques de l’Etat dégradées.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Croissance assez soutenue des bases
de taxe d'habitation
Évolution à législation constante
+5%
+ 3,9 % + 3,8 %
+4%
+ 3,1 %
+3%
+2%
+1%
0%
1994 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
dont revalorisation forfaitaire Prix du PIB
Transparent n°5
Passons à la conjoncture 2003/2004 du secteur local.
Je commencerai par ce qui intéresse souvent le plus, par ce qui est toujours ardu à
interpréter et qui donne lieu à de nombreux commentaires… la fiscalité locale.
Les bases de taxe d’habitation évoluent de manière dynamique (+ 3,9 % en 2003
pour les bases communales).
Leur progression devrait rester vive en 2004 :
- la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives est fixée pour la deuxième
année consécutive à + 1,5 % ;
- le rythme de la construction de logements reste soutenu : depuis 1999, plus
de 300 000 logements sont mis en chantier chaque année ;
- les collectivités locales continuent à réviser leur politique d’abattements à la
base : en 2003, un certain nombre de grandes villes avaient ainsi enregistré
une forte hausse de leurs bases de taxe d’habitation ; en 2004 le mouvement
pourrait être relayé par les délibérations adoptées dans certains départements.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Impact des réformes sur les bases
de taxe professionnelle
En milliards d'euros courants
120
100
80
Suppression progressive
part salaires
60
40
Abattement général de 16 %
Part salaires réduite de 10 %
20 Réduction Embauche Investissement
0
1981 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Transparent n°6
La taxe professionnelle a subi de multiples réformes.
Les modifications législatives, intervenues depuis 1981, marquent de leur empreinte
l’évolution des bases notifiées :
- 1983 : réduction de 10% de la fraction imposable des salaires
réduction pour embauche et investissement ;
- 1987 : abattement général de 16% des bases de taxe professionnelle ;
- 1999-2003 : suppression progressive de la part « salaires ».
Ces réformes visaient un objectif : pallier le caractère anti-économique d’un impôt
frappant les facteurs de production et constituant un frein à l’embauche et à
l’investissement.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Les bases de taxe professionnelle augmentent
un peu moins vite en 2004 mais restent toniques
+8%
+6%
+4% + 3,5 %
+2%
0%
0%
-2% - 1,4 %
- 2,1 % - 2,2 %
-4%
- 4,6 %
-6%
1994 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Bases notifiées Bases à "législation constante" Prix du PIB
Transparent n°7
Sur la période récente, sans l’impact de la suppression de la part « salaires », les bases
de taxe professionnelle auraient progressé de manière très dynamique.
Plusieurs éléments le montrent :
- La valeur locative des biens d’équipements, qui n’a pas été affectée par la
réforme et qui constitue désormais la principale composante des bases de taxe
professionnelle, a enregistré des évolutions de l’ordre de + 6 % depuis 2001.
- En réintégrant aux bases notifiées les fractions de bases « salaires » exonérées,
l’évolution à législation constante des bases de taxe professionnelle était de
+ 6,3 % en 2002, et de + 4,3 % en 2003.
- Les investissements réalisés par les entreprises sont restés particulièrement
forts ces dernières années mais enregistrent en 2002 une baisse de - 2,9 % en
volume, ce qui nous a conduit à envisager pour 2004 un ralentissement de la
croissance des bases de taxe professionnelle. Elles pourraient évoluer cette
année de + 3,5 %.
On retrouve un des « avantages » de la taxe professionnelle pour les collectivités
locales : la bonne tenue des bases même dans un contexte économique dégradé ;
mais aussi un inconvénient pour les entreprises dont l’activité et le résultat ne
suivent pas ce rythme.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004En 2004, modération de la hausse des taux d’imposition
+4%
+3%
+ 2,2 %
+ 2,1 %
+2%
+ 1,5 %
+1%
0%
1994 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Transparent n°8
Après deux années de hausse de la pression fiscale, + 2,1 % en 2002 et + 2,2 % en
2003, les collectivités locales pourraient modérer en 2004 la hausse des taux
d’imposition. Ceux-ci resteraient orientés à la hausse, mais ne progresseraient que de
1,5 %, toutes taxes et toutes collectivités confondues.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Évolution de la pression fiscale par niveau
2002 2003 2004
Ensemble + 2,1 % + 2,2 % + 1,5 %
Communes et groupements + 1,6 % + 1,5 % + 1,5 %
Départements + 3,4 % + 3,9 % + 1,7 %
Régions + 0,2 % + 0,2 % + 0,5 %
Transparent n°9
Risquons-nous à vous présenter notre scénario plus en détails en décomposant la
hausse globale de la pression fiscale entre les différents niveaux de collectivités.
Les communes se trouvent en quelque sorte au milieu du gué, les projets du mandat
étant en cours de réalisation. Les groupements intercommunaux doivent assumer
les compétences nouvelles qu’ils offrent à la population. Le secteur communal dans
son ensemble pourrait être à l’origine d’une hausse de 1,5 % des taux d’imposition.
Les départements, après deux années de forte hausse de leurs taux (+ 3,4 % en 2002,
+ 3,9 % en 2003), liée à la mise en place de l’allocation personnalisée d’autonomie et
aux charges générées par les SDIS, seraient cette année plus modérés avec une
évolution de l’ordre de + 1,7 %.
Les régions devraient rester dans la même ligne, avec une évolution des taux de
l’ordre de + 0,5 %.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Forte croissance du produit des droits de mutation
En milliards d’euros courants
8
Réduction temporaire +4%
7
Produit effectif
6
5
4
3
2
1
0
1991 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Transparent n°10
En matière de fiscalité indirecte, les droits de mutation constituent la principale
ressource (6,5 milliards d’euros en 2003). Ils ont évolué de + 10 % en 2003, après
+ 9,6 % en 2002.
Leur dynamique s’explique à la fois par le nombre élevé de transactions sur le marché
de l’immobilier ancien et par la hausse des prix, + 9,2 % en 2002 et + 14,2 % en 2003.
Pour 2004, les conditions semblent un peu moins favorables compte tenu du niveau
atteint par les prix et de la remontée prévue des taux d’intérêt. Notre prévision, de
+ 4 %, est prudente.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004La taxe intérieure sur les produits pétroliers
Quantités consommées 2003 Recettes de TIPP 2003
Super ARS Super ARS
2% 4% Super
sans plomb
Super 36 %
sans plomb
20 %
Gazole Gazole
47 % 56%
Super ARS (63,67 euros/HL) Fioul domestique (5,49 euros/HL)
Super sans plomb (58,63 euros/HL) Autres
Gazole (38,9 euros/HL)
Transparent n°11
La nouveauté en 2004, c’est évidemment l’attribution aux départements d’une
fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) pour compenser le
transfert du RMI. Vous savez qu’il y a un débat sur la « nature » de cette ressource :
s’agit-il d’une ressource fiscale ou d’une dotation ? Ce sera un élément de la
discussion qui aura lieu au printemps sur la définition de l’autonomie financière des
collectivités locales.
Quelles sont les caractéristiques de cette ressource ?
- La TIPP est un impôt indirect qui frappe les produits pétroliers utilisés en tant
que carburants ou combustibles de chauffage.
- Son assiette est composée de divers produits auxquels des taux d’imposition
différents, exprimés en euros par hectolitre, sont appliqués. Les produits les plus
fortement taxés sont le super ARS (anti-récession de soupapes), le super sans
plomb et le gazole. Le fioul domestique, bien que consommé en quantités élevées,
ne représente qu’une faible proportion des recettes de TIPP en raison du faible
taux qui lui est appliqué.
Les départements vont être intéressés par trois composantes : le super ARS, le
super sans plomb et le gazole. Une fraction du tarif appliqué sur ces trois produits
leur reviendra chaque année. En 2003, ces trois composantes représentent 69 % des
quantités consommées de produits pétroliers et ont généré 95 % des 25 milliards de
recettes de TIPP perçues par l’Etat.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Évolution des consommations de produits pétroliers
Quantités consommées en millions d'hectolitres
600
+ 1 % l'an
500 Ensemble
400 + 4 % l'an
300 Gazole
200
+ 5 % l'an
Super plombé / ARS
100
Super sans plomb - 20 % l'an
0
1993 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Transparent n°12
Nous avons représenté ici l’évolution de la consommation des trois principales
composantes qui alimentent la fraction de TIPP revenant aux départements.
Pour déterminer les recettes de TIPP qui reviendront aux départements, les
fractions de tarifs (déterminées définitivement par l’Etat au vu du coût effectif
du RMI en 2004) seront appliquées chaque année aux quantités consommées
l’année précédente au niveau national.
En dynamique, vous voyez que, depuis 1993, le rythme annuel moyen de
consommation de ces trois composantes est de 1 %, soit une progression plutôt
faible mais assez stable dans le temps.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Une DGF qui globalise plusieurs autres concours
et compensations et qui renforce les mécanismes
de péréquation
DGF 2003 à champ 2004
19,0 + 17,2 = 36,2
Part « salaires » Compensations fiscales 95 % de la DGD
Transparent n°13
Examinons rapidement les principales nouveautés du côté des dotations de l’Etat.
Vous le savez, cette année a eu lieu la première étape de la réforme des dotations
de l’Etat. En 2005, ce sont les règles de répartition internes de la dotation globale de
fonctionnement qui seront modifiées.
Au total, 17 milliards d’euros supplémentaires provenant de diverses dotations et
compensations sont ajoutés :
- la compensation au titre de la part « salaires » de la taxe professionnelle,
- 95 % de la dotation générale de décentralisation,
- les compensations fiscales au titre de la suppression des droits de mutation
régionaux et de la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation,
- la compensation des baisses de DCTP subies par certaines communes et
groupements.
Ajoutées à la masse de la DGF de 2003 (19 milliards d’euros), ces dotations et
compensations portent la DGF à plus de 36 milliards d’euros « à champ 2004 ».
Au global, y compris divers ajustements techniques et abondements, et une fois
indexée, la nouvelle DGF s’élèvera à un peu moins de 37 milliards d’euros en 2004.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Une mécanique de la DGF favorable à la péréquation
624
+4%
Dotation
600 forfaitaire
Dotation
forfaitaire +2% 306 -
300
Dotation
compensation
Dotation +4%
208
-
compensation
200
Péréquation
Péréquation
110 =
1
100 +10 %
Transparent n°14
Pour alimenter la péréquation, on met en place une mécanique inverse à celle de
la DCTP : ici, la variable d’ajustement, la péréquation, va aller plus vite que la
masse.
Nous avons voulu illustrer cette mécanique par un exemple fictif :
- l’enveloppe de la dotation globale de fonctionnement évolue de son taux
d’indexation, ici + 4 % ;
- la dotation forfaitaire évolue moins que l’enveloppe. Dans notre exemple,
nous avons pris l’hypothèse d’un taux d’évolution de + 2 % ;
- la dotation de compensation - qui n’existe que pour les départements -
évolue comme la DGF, ici de + 4,0 % ; sont classés parmi les dotations de
compensation notamment les CCAS, qui n’ont pas vocation à alimenter la
péréquation ;
- en conséquence, la dotation de péréquation, qui est alimentée par le
différentiel d’indexation entre l’enveloppe globale, la part forfaitisée et les
dotations de compensation, progresse, dans notre exemple, de 10 %.
__________________________________________________________________ 15
Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Évolution de l’index de la DGF : faible hausse en 2004
4,5%
+ 4,07 %
4,0%
3,5%
3,0%
2,5% + 2,29%
+ 1,93%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
1994 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Transparent n°15
Le mode d’indexation de la DGF, lui, n’a pas changé. Le taux d’indexation repose
toujours sur l’inflation prévisionnelle (hors tabac) de l’année augmenté de la moitié de
la croissance du produit intérieur brut de l’année précédente.
Ce qui fait pour 2004, une fois divers ajustements techniques pris en compte, une
augmentation de moins de 2 % par rapport à 2003, soit une hausse un peu moins
forte que celle en moyenne sur la période 1994-2003 (2,3%) ; certaines années ont
été plus difficiles.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Croissance toujours soutenue des frais de personnel
Évolutions en valeur
+7%
+6%
+5%
+4%
+3%
+2%
+1%
0%
1998 99 00 01 02 03 2004
Transparent n°16
Nous avons examiné la dynamique des recettes courantes, intéressons-nous
maintenant à l’évolution des charges de fonctionnement.
Du côté des dépenses de gestion (+ 10,2 % en 2004, après + 6,3 % en 2003), je ne
reviendrai pas sur les dépenses nouvelles (TER, APA, RMI), qui constituent le
principal facteur de croissance.
Une indication sur un poste important, les frais de personnel, qui représentent 40
milliards d’euros : ils enregistrent une progression toujours rapide, autour de 5%, soit
un chiffre proche de la tendance historique.
La revalorisation du point d’indice de la fonction publique de 0,5 % au 1er janvier
de l’année, la nouvelle hausse du taux des cotisations employeurs à la Caisse
nationale de retraites des agents des collectivités locales (la CNRACL) de 0,4 point
sont les principaux facteurs de hausse, au côté de la progression automatique due au
« glissement-vieillesse-technicité ».
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Une croissance des dépenses courantes
plus vive que celle des ressources
Évolutions en %, en valeur
+ 12%
+ 10%
+ 8%
+ 6%
+ 4%
+ 2%
0%
1994 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Recettes réelles de fonctionnement Dépenses de gestion
Transparent n°17
Ce graphique reprend les évolutions des recettes courantes des collectivités locales
et celles de leurs dépenses de gestion.
Depuis 2001, vous constatez que le rythme d’évolution des dépenses est bien
supérieur à celui des recettes ; on constate donc depuis plusieurs années un effet de
ciseaux sur les budgets.
Côté recettes, le rythme d’évolution, bien qu’inférieur à celui des dépenses de gestion,
reste élevé (+ 7,8 % en 2004, après + 4,2 % en 2003). Cette nouvelle hausse est
évidemment liée à l’intégration de la fraction de TIPP revenant aux départements.
Mais cet effet de ciseaux n’entraîne pas forcément un repli des soldes d’épargne.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Une stabilisation des soldes d’épargne
En milliards d'euros courants
40
Épargne de gestion
35 Intérêts de la dette : 4,6 Mds €
3 % des recettes courantes
30
Intérêt de la dette : 8,9 Mds € Épargne brute
25 10 % des recettes courantes
20
15
10
5
0
1994 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Transparent n°18
Voyons la conséquence de l’effet de ciseaux sur les soldes d’épargne.
Depuis trois ans, les soldes d’épargne des collectivités locales enregistrent une
stabilisation.
En 10 ans, le montant des frais financiers – la différence entre l’épargne de gestion et
l’épargne brute – a quasiment été divisé par deux ; leur poids dans les recettes
courantes est plus de trois fois inférieur en 2004 à ce qu’il était en 1994.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Des dépenses d’investissement en hausse
En milliards d’euros courants
45
+10% en 2 ans
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1982 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Transparent n°19
Quelques observations sur le long terme ; on distingue assez clairement trois
périodes :
- de 1982 à 1992, une progression très nette des dépenses d’investissement : + 3,5 %
l’an en moyenne en volume ;
- de 1992 à 1997, période de stabilisation en valeur ;
- depuis 1997, une hausse plus vigoureuse: + 3,6 % en volume chaque année des
dépenses d’investissement. 2003 et 2004 se situent bien dans cette tendance.
En 2003 et en 2004, le panorama de l’investissement local est plutôt flatteur : près
de 10 % de progression en deux ans. Voilà une excellente performance qu’il faut
relever au moment où l’investissement des entreprises est particulièrement morose !
A l’origine de cette bonne performance :
- l’arrivée à maturité des projets d’investissements dans les groupements à
fiscalité propre. Les premières communautés d’agglomération sont
maintenant installées depuis quatre ans ; c’est souvent la durée de mise en
place des projets lourds, comme dans le domaine des ordures ménagères.
Beaucoup de projets ne sortent donc de terre qu’aujourd’hui. Leurs
investissements représentent d’ores et déjà en moyenne 100 à 150 euros par
habitant ;
- le niveau des taux d’intérêt, toujours très bas aujourd’hui ;
- les prix à la hausse, sous l’impact du prix du pétrole essentiellement ;
- le cycle communal bien orienté, particulièrement en 2003.
__________________________________________________________________ 20
Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Évolution des dépenses d'équipement
des communes par année de mandat
Évolutions en volume
+ 20 %
+ 15 %
+ 10 %
2001
+5% 2002
89
+0%
- 5 % 71 2003
83 95 2004
- 10 %
77
- 15 %
Année 1 Année 2 Année 3 Année 4 Année 5 Année 6
Transparent n°20
En 2003, les dépenses d’équipement des communes ont été très bien orientées, avec
une hausse en volume supérieure à 5%. C’est un résultat supérieur à celui que nous
avions prévu prudemment.
En 2004, la quatrième année du mandat, le cycle communal d’investissement se
trouve dans une phase généralement moins active même s’il peut toujours y avoir des
exceptions. 1998, par exemple, a en effet constitué un excellent « cru ».
En 2004, vous voyez que notre prévision est prudente sur l’investissement
communal.
__________________________________________________________________ 21
Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Dépenses d'investissement
des communes, des départements et des régions
En milliards d'euros courants
20
18 Communes
16
14
12 Départements
10
8 Régions
6
4
2
0
1994 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Transparent n°21
Nous avons évoqué les tendances concernant l’investissement communal. J’ajoute que
les départements et les régions poursuivent leur effort d’investissement. Depuis
quatre ans, leurs dépenses d’investissement sont régulièrement en hausse.
L’investissement des régions est dynamisé par les dépenses en matière de transports
express régionaux, qui représentent environ 550 millions d’euros en 2004. Dans les
départements, les dépenses dans le domaine de la rénovation des collèges portent
toujours des montants importants.
Je relèverai toutefois deux inquiétudes pour le panorama 2004 :
- les gels de crédits auront sans doute un impact sur les programmes cofinancés
par les collectivités locales – les contrats de plan Etat-régions –, notamment
dans le domaine des transports ;
- enfin, sur le plan institutionnel, les élections dans les régions et les
départements pourraient entraîner un certain attentisme. Il faut toutefois
relativiser leur impact : la « jeunesse » des conseils régionaux ne permet pas
d’identifier un cycle électoral très marqué ; par ailleurs, seule une moitié des
conseils généraux sera renouvelée.
__________________________________________________________________ 22
Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Légère inflexion du schéma de financement
des investissements locaux
En milliards d'euros courants
45
40
Désendettement
35
30
Dépenses d'investissement
25
20 Épargne brute *
15
Endettement
10
5
Subventions et participations
0
1982 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
* corrigée de la variation du flux de créances et de trésorerie
Transparent n°22
Comment les investissements locaux sont-ils financés ?
La structure de financement a beaucoup évolué depuis 1982.
En 1982, l’épargne finançait 41% des dépenses d’investissement ; la part des
subventions et participations (les aides à l’investissement) représentait 21% de
l’investissement. Le solde, c’est-à-dire l’endettement, représentait une source de
financement très importante : 38%.
Je ne reviens pas sur le basculement de la situation financière du secteur local à partir
de 1996-1997 que nous avons ici souvent commenté.
Pour 2003/2004, lors de nos rencontres précédentes, nous avions évoqué un très léger
désendettement (dans l’épaisseur du trait), mais en fait l’investissement a été plus
tonique et nous devrions constater un léger retour à l’endettement.
En 2004, l’épargne finance environ 77% de l’investissement local. La contribution des
subventions n’a pas tellement évolué (21%). Le solde est constitué par la variation de
la dette : moins de 1,5 % du financement global des dépenses d’équipement du
secteur local.
Cette approche « long terme » nous permet de relativiser le message sur la reprise de
l’endettement des collectivités locales. La réalité est que le recours à l’endettement
reste encore tout à fait marginal aujourd’hui. Il est surtout le fait des
départements et des régions.
__________________________________________________________________ 23
Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Une très faible augmentation de la dette
Encours de dette au 31/12 en Mds d’euros En % du PIB
120 10 %
9%
100
8%
7%
80
6%
60 5%
4%
40
3%
2%
20
1%
0 0%
1982 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 2004
Transparent n°23
Le stock de dette s’établit à moins de 101 milliards d’euros et représente moins de
6,5 % du PIB.
Au total, en 2003 et 2004, la dette augmente de moins de 700 millions d’euros.
__________________________________________________________________ 24
Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004En conclusion, quatre points forts
pour la conjoncture 2003 et 2004 du secteur local :
! Une vive progression des budgets locaux
! Une hausse de la pression fiscale, qui s’atténue un peu
en 2004
! Une progression sensible de l’investissement
! Un retour à une politique d’endettement maîtrisée
Transparent n°24
En conclusion, je retiens quatre points forts pour la conjoncture 2003 et 2004 du
secteur local ;
1. La vive progression des budgets locaux, qui atteignent aujourd’hui près de
170 milliards d’euros, en hausse de 18% en 3 ans,
2. La hausse de la pression fiscale, qui s’atténue un peu en 2004,
3. Une progression sensible de l’investissement : près de 10% en deux ans,
4. Un léger retour à une politique d’endettement maîtrisée.
Je tire un grand coup de chapeau au secteur local. Trop souvent considérés en bout de
chaîne des décisions publiques, les responsables locaux arrivent tout à la fois :
- à prendre en charge leurs nouvelles compétences avec succès, alors même que
souvent les dispositifs n’ont pas toujours été clairement mis en place par l’Etat,
- à conserver le moral dans une période riche de réformes.
Nous allons aborder maintenant la deuxième partie de cet exposé.
Pour lancer le débat sur la réforme à venir de la fiscalité locale, je vous propose de
commencer en répondant à une question que l’on se (nous) pose souvent et qui n’est
pas si évidente : « A quoi sert la fiscalité locale ? »
__________________________________________________________________ 25
Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Schéma d’utilisation du produit voté en 2003
Annuités
Recettes de Remboursements
Dépenses fonctionnement
de gestion hors produit
Intérêts
voté
101
85
17
16
Subventions et
participations
8
Produit voté Dépenses
Emprunts
51 d’investissement
13
39
18
Transparent n°25
Nous avons tenté de répondre en inventant un schéma qui, bien sûr, n’a rien de
comptable (la comptabilité empêche toute affectation dépenses/recettes) mais qui
illustre – je l’espère – pourquoi nos élus locaux doivent voter de la fiscalité.
Je vous en décris rapidement le fonctionnement avant de vous dire comment il a
évolué depuis 1982.
Le produit voté s’est élevé à 51 milliards d’euros environ en 2003.
Sur ces 51 milliards, 16 (30 % environ) vont au paiement des services quotidiens.
C’est logique, les tarifs et les dotations ne couvrent pas tout !
17 milliards d’euros (soit 34 % du produit voté, 9 % pour les frais financiers et 25 %
pour les remboursements de dette) sont affectés à la couverture de l’annuité de la
dette. Cela correspond au paiement des investissements passés.
Enfin, le produit de fiscalité restant – soit 18 milliards d’euros (36 %) – est utilisé
pour le financement des investissements utilisés pour le futur.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Schéma d'utilisation du produit voté
En % des dépenses d’investissement
23 % 43 % 47 %
100 %
90 % Dépenses
d'investissement 24,4 %
80 % 35,5 %
41,6 %
70 % Remboursements
17,4 %
de dette
60 %
50 % 24,9 %
20,6 %
Intérêts de la dette 25,0 %
40 %
9,2 %
30 %
Dépenses de gestion 26,3 %
20 %
33,2 % 30,4 %
10 %
11,5 %
0%
1982 1989 2003
En % du produit voté
Transparent n°26
Pour évoquer les tendances de long terme, nous avons choisi quelques années où les
résultats sont assez tranchés.
En 1982, la fiscalité est très absorbée par les dépenses de gestion (33 %) et la
couverture des annuités de dette (42 % du produit voté). Seul 24 % du produit fiscal
est consacré aux dépenses d’investissement. Cette part de produit voté représente
alors 23 % des dépenses d’investissement, l’emprunt étant fortement sollicité pour
compléter le financement des équipements.
En 1989, les dépenses de gestion absorbent une faible partie du produit voté (11 %).
L’annuité représente une part toujours importante de la fiscalité locale (47 %). Une
partie importante de la fiscalité directe (42 %) est consacrée au financement des
investissements, situés à leur plus haut. La fiscalité locale autofinance alors 43 %
l’investissement.
En 2003, comme on l’a vu il y a un instant, 30 % du produit voté est consacré à la
couverture des dépenses de gestion. L’annuité de la dette en représente plus du tiers.
Une fraction importante de la fiscalité locale directe (36 % du produit voté)
autofinance les investissements, à hauteur de 47 %.
Au-delà de l’aspect chiffré, c’est sur l’aspect stratégique qu’il convient de
s’interroger ; c’est l’arbitrage essentiel sur lequel les élus se penchent : qui doit
supporter le coût des investissements, le contribuable d’aujourd’hui ou le
contribuable/utilisateur de demain ?
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Répartition du produit voté (PV) 2003
Répartition du PV Répartition du PV
par niveau de collectivité par taxe
Communes 23,3 45% Taxe d’habitation 11,9 23%
EPCI 10,2 20% Foncier bâti 15,8 31%
Départements 14,8 29% Foncier non bâti 0,9 2%
Régions 3,0 6% Taxe professionnelle 22,7 44%
Total 51,3 Total 51,3
Répartition de la TP par niveau de collectivité
Communes 4,9 22%
Groupement à TPU 8,8 39%
Autres groupements 0,5 2%
Départements 6,6 29%
Régions 1,9 8%
Total 22,7
Transparent n°27
En 2003, le produit voté atteint plus de 51 milliards d’euros, en hausse de 3,7 %.
Nous avons fait figurer ici le détail par collectivité et par taxe, ainsi que la
répartition de la TP par niveau de collectivité.
Vous voyez que la taxe professionnelle pèse près de 23 milliards d’euros, soit
44 % du produit voté en 2003. En 1998, avant la suppression de la part « salaires »,
elle en représentait 50 %.
Il faut souligner qu’une part croissante de la TP est levée par les groupements à
taxe professionnelle unique - au 1er janvier 2004, 1 028 EPCI à TPU sont
dénombrés, soit près de 38 millions d’habitants et plus de 13 000 communes
regroupées. Sur les 10 milliards d’euros de fiscalité directe levée par les groupements
de communes en 2003, près de 9 milliards revenaient aux seuls EPCI à taxe
professionnelle unique.
Tous ces ordres de grandeur sont utiles lorsque l’on veut évoquer l’importance de la
taxe professionnelle dans les budgets locaux.
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Circuit "simplifié" de la taxe professionnelle en 2003
En milliards d’euros ENTREPRISES
cotisation CHAMBRES
1
21
22 CONSULAIRES
Frais
d'assiette
Cotisation COLLECTIVITES LOCALES
et de
nationale de
dégrèvement
péréquation
Produit perçu 35
34
2 1
Produit voté * 24
23
17
18 6 10 1
dégrèvements
ETAT compensations
17
17
péréquation
Transparent n°28
Mais j’ajouterai qu’un point particulièrement complexe fait que cette fiscalité
« locale » est différente si on la regarde du côté des entreprises.
Le circuit qui va du contribuable à la collectivité présente quelques fuites :
- les organismes consulaires (chambres de commerce et d’industrie, chambres
des métiers) ;
- l’Etat : frais d’assiette et de dégrèvement, la cotisation nationale de
péréquation due par les entreprises faiblement imposées car situées dans une
commune où le taux global de taxe professionnelle est relativement faible.
Une partie de cette cotisation, augmentée des dotations et abondements de
l’Etat, retourne toutefois aux collectivités locales via le FNPTP.
Le circuit est aussi alimenté par l’Etat :
- via les compensations d’exonérations, dont certaines viendront abonder la
DGF en 2004 ;
- via les dégrèvements, notamment au titre du plafonnement de la taxe
professionnelle par rapport à la valeur ajoutée.
Le produit de taxe professionnelle perçu par les collectivités locales ne
correspond donc pas aux cotisations acquittées par les entreprises. En 2003, sur
les 33 milliards d’euros de produit perçu (hors péréquation) par les collectivités
locales, la contribution de l’Etat (compensations et dégrèvements) s’élevait à près
de 50 %. Cette adéquation fiscalité payée/fiscalité perçue n’est pas vraie au niveau
macroéconomique et encore moins au niveau microéconomique (celui d’une
collectivité ou d’une entreprise). Une avancée serait de retrouver une telle
adéquation, facteur de responsabilisation, et pour les élus (leur politique fiscale à la
hausse ou à la baisse serait clairement ressentie par leurs contribuables), et pour les
entreprises (qui comprendraient d’où vient leur imposition).
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Finances locales en France – Grandes tendances 2003/2004 – le 10 février 2004Vous pouvez aussi lire
