PROGRAMME D'APPUI A LA STRATEGIE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE - PHASE II - RWANDA (PASRP) - African Development Bank
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FONDS AFRICAIN DE DEVELOPPEMENT Langue: Français
Original: Français
RWANDA
PROGRAMME D’APPUI A LA STRATEGIE
DE REDUCTION DE LA PAUVRETE - PHASE II
(PASRP)
DEPARTEMENT DE LA GOUVERNANCE, OSGE
DES REFORMES ECONOMIQUES ET FINANCIERES JUIN 2007
SCCD: G.G.TABLE DES MATIERES
Page
Liste des annexes ; Fiche du programme ; Equivalences monétaires ; Poids et mesures ; i-xii
Exercice budgétaire ; Sigles et abréviations ; Matrice des résultats du programme ;
Résumé analytique
1. INTRODUCTION 1
1.1 Origine et historique du programme 1
1.2 Performance des opérations similaires 2
2. CONTEXTE ECONOMIQUE 3
2.1 Evolution récente de l’économie 3
2.2 Efforts de réformes antérieures 5
2.3 Problèmes persistants et besoins de réformes 9
3. STRATEGIE DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET DE REDUCTION 14
DE LA PAUVRETE
3.1 Objectifs à moyen et long termes de la SDERP 14
3.2 Description détaillée de la SDERP du Gouvernement 14
3.3 Mécanisme de suivi et principaux indicateurs retenus 17
4. PREALABLES A L’APPUI BUDGETAIRE 17
4.1 Stabilité politique et économique et engagement du Gouvernement 17
4.2 Pré-requis techniques 18
5. STRATEGIE D’AIDE AU PAYS DU GROUPE DE LA BANQUE 20
5.1 Document de Stratégie Pays 20
5.2 Complémentarités et convergence du PASRP-II avec les autres bailleurs de fonds 20
6. PROGRAMME D’APPUI A LA STRATEGIE DE DEVELOPPEMENT 21
ECONOMIQUE ET DE REDUCTION DE LA PAUVRETE (PASRP-II)
6.1 Conception, formulation et bien-fondé du Programme 21
6.2 Objectif et description du Programme 22
7. DON D’APPUI A LA STRATEGIE DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET 27
DE REDUCTION DE LA PAUVRETE
7.1 Besoins et sources de financement 27
7.2 Financement et Objectifs du don FAD 28
7.3 Acquisition des biens et services 28
7.4 Dispositions relatives aux décaissements 29
7.5 Exécution et suivi du programme 29
7.6 Coordination avec les autres bailleurs de fonds 30
8. JUSTIFICATION, IMPACTS ET RISQUES 30
8.1 Justification 30
8.2 Impact du programme 31
8.3 Principaux risques et facteurs d’atténuation 32
9. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS 33
9.1 Conclusion 33
9.2 Recommandations 33
Le présent rapport a été rédigé suite à la mission d’évaluation effectuée au Rwanda, du 14 au 28 avril 2007, par Mme N. Obayashi ,
économiste OSGE.2, Mme G. Kyokunda, chargé d’investissement OPSM.4, M. J. Ndenzako, économiste-pays OREA, un consultant en
passation des marchés publics et un consultant macro-économiste. La mission a pris part à la revue conjointe du Groupe d’appui budgétaire
durant son séjour, avec des missions sectorielles OSHD et OWAS. La mission de préparation a été effectuée au Rwanda du 2 au 16
décembre 2006 par Mme N. Obayashi. Toute question afférente à ce rapport pourra être adressée à M. G. Negatu, Directeur OSGE (poste
2077) et Mme M. Kanga, Chef de Division OSGE.2 (poste 2251).i
LISTE DES ANNEXES
1. Carte administrative du Rwanda
2. Lettre de politique de développement
3. Matrice des mesures
4. Principaux indicateurs macro-économiques et financiers
5. Tableau des opérations financières de l’Etat
6. Situation monétaire
7. Balance des paiements
8. Liste des biens non éligibles
9. Résumé des opérations du portefeuille actif du Groupe de la Banque
10. Objectifs du Millénaire pour le du Développement
11. Indicateurs socio-économiques comparatifsii
SIGLES ET ABREVIATIONS
AID : Association Internationale de Développement
BAD : Banque africaine de développement
BNR : Banque nationale du Rwanda
BRD : Banque rwandaise de développement
CDMT : Cadre des dépenses à moyen terme
CPIP : Country Procurement Issues Paper
CEPEX : Bureau central des investissements publics et des financements extérieurs
COMESA : Marché commun de l’Afrique de l’Est et du Sud
DFID : Department For International Development
DSP : Document de stratégie par pays
DSRP : Document de stratégie de réduction de la pauvreté
EAC : East African Community
SDERP : Stratégie pour le développement économique et la réduction de la pauvreté
FAD : Fonds africain de développement
FARAP : Financial Accountability Review and Action Plan
FMI : Fonds Monétaire International
FRPC : Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance
FWR : Franc rwandais
GFP : Gestion des Finances Publiques
IDH : Indicateur de développement humain
MINAGRI : Ministère de l’Agriculture
MINALOC : Ministère de l’Administration Locale et des Affaires Sociales
MINECOFIN : Ministère des Finances et de la Planification économique
MINICOM : Ministère de l’Industrie, du Commerce et du Tourisme
MININFRA : Ministère des Infrastructures
MINISANTE : Ministère de la Santé
NTB : National Tender Board
OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economique
ODM : Objectifs de Développement du Millénaire
PAS : Programme d’ajustement structurel
PME : Petites et Moyennes Entreprises
PIB : Produit intérieur brut
PIP : Programme d’investissements publics
PNUD : Programme des Nations unies pour le développement
PPTE : Pays pauvres très endettés
RDC : République Démocratique du Congo
SRP : Stratégie de Réduction de la Pauvreté
UC : Unité de compte
UE : Union européenne
USAID : Agence des Etats Unis pour le développement international
VAN : Valeur actualisée netteiii
FICHE DU PROGRAMME
DATE : Juin 2007
Les renseignements ci-dessous ont pour but de fournir quelques indications générales à tous
fournisseurs, entrepreneurs, consultants et autres personnes intéressées par la fourniture de biens et
services au titre des projets approuvés par les Conseils d'Administration du Groupe de la Banque. De
plus amples renseignements peuvent être obtenus auprès de l'organe d'exécution de l'Emprunteur
1. Pays : Rwanda
2. Titre du Programme : Programme d’Appui à la Stratégie de Réduction
de la Pauvreté, phase II (PASRP-II)
3. Donataire : Gouvernement du Rwanda
4. Lieu d’exécution : Territoire national
5. Organe d’exécution : Ministère des fiances et de la planification
économique
6. Description du Programme : Le Programme contient les deux composantes
suivantes :
(i) Amélioration de la gestion des finances publiques
(ii) Contribution à la création d’un environnement
favorable au développement des affaires et à la
promotion des exportations
7. Coût total : S.O.
8. Source du Don : FAD : 33 millions UC
9. Autres sources : IDA/BM : 66,46 millions UC
UE : 31,6 millions UC
DFID : 91,02 millions UC
Suède : 14,42 millions UC
Allemagne : 2,64 millions UC
Pays-Bas : 4,46 millions UC
10. Date d’approbation : Juillet 2007
11. Date de démarrage et durée : Août 2007 pour 16 mois
12. Acquisition des biens et services: Conformément à la procédure adoptée dans le cadre de
l’appui budgétaire, la Banque s’appuiera, à l’instar des
autres bailleurs de fonds du Groupe d’appui budgétaire,
sur les règles nationales d’acquisition de biens et
services en vigueur
13. Décaissements : Le Don sera décaissé en deux tranches respectives de
20 millions UC en 2007 et 13 millions UC en 2008
14. Consultants requis : S.O.iv
EQUIVALENCES MONETAIRES
1 UC = 1 DTS
1 UC = 1,51 USD
1 UC = 825,39 Frw
POIDS ET MESURES
Système métrique
ANNEE FISCALE
1er janvier-31 décembrev
MATRICE DU CADRE LOGIQUE DU PROGRAMME D’APPUI A LA STRATEGIE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE
PHASE II (PASRP-II) 2007-2008
Pays : République du Rwanda
Date : Juin 2007
Equipe de conception : N. Obayashi, économiste OSGE.2 et un consultant macro-économiste
Hiérarchie des Résultats escomptés Portée Indicateurs de Indicateurs, Objectivement vérifiables et Hypothèses
objectifs (HO) (Bénéficiaires) performance échéanciers Risques
1. Objectif global Résultats à plus long terme
Promouvoir la croissance Amélioration du bien être et Population rwandaise Taux de croissance économique En 2007et 2008,le taux de croissance annuel atteint
économique pour réduire du niveau de vie de la dont, en particulier,, annuel respectivement 4,5% et 4,7% qui se situent dans la perspective
durablement la pauvreté population les couches les plus du taux objectif à long terme de la Vision 2020 qui est de 7%
démunies Taux d’investissement national environ
% Population vivant en dessous du
seuil de pauvreté En 2007-2008, le taux d’investissements national est de 23%
contre 21,5% en 2006 dont pour la composante « privés » il est
de, 13% du PIB en moyenne contre 12,8% du PIB en 2006
Source : Statistiques nationales,
rapports de revue des programmes
par les Institutions de Bretton Le pourcentage de la population pauvre baisse en 2007-2008 en
Woods dessous du taux de 56,9% au niveau national et de 62,5% à la
campagne, en 2005-2006.
2. Objectifs spécifiques Résultats à moyen terme A. Risques
2.1 Améliorer la 2.1.1 Dans le cadre du - Population - % des Ministères et districts qui - 75% au moins des CDMT des Districts et Ministères sont basés - Stabilité politique dans
programmation et l’exécution Budget unique intégrant rwandaise et réalisent cette intégration au cours sur les objectifs sectoriels stratégiques définis dans EDPRS en la sous/région
du Budget celui du fonctionnement et particulièrement les de l’exercice budgétaire 2008 2008
celui du développement au couches pauvres et - Stabilité macro-
niveau national et dans les les groupes - % des dépenses consacrées aux - En 2007-2008, les dépenses consacrées aux secteurs prioritaires économique et
administrations locales, la vulnérables secteurs prioritaires couvrant les représentent, en moyenne , 52% des dépenses publiques contre vulnérabilité aux Chocs
priorisation des dépenses en besoins des populations pauvres 49,7% en 2006 exogènes (sécheresse,
faveur des couches pauvres fluctuation des cours de
est renforcée idem produits d’exportations
(thé, café,coltan etc.)
2.1.2 La gestion budgétaire
est entièrement informatisée - Le délai de circuit de la chaîne des - Le nombre de dossiers engagés et ordonnancés traités par - Imprévisibilité des flux
au niveau des quatre phases dépenses est réduit semaine s’est accru fortement d’aide extérieure
de la chaîne des dépenses de
façon décentralisée - Risques fiduciaires
(engagement, liquidation
ordonnancement et paiement)vi
Hiérarchie des Résultats escomptés Portée Indicateurs de Indicateurs, Objectivement vérifiables et Hypothèses
objectifs (HO) (Bénéficiaires) performance échéanciers Risques
2.2 Consolider le cadre 2.2.1 Gestion transparente -Population - Unicité de caisse de l’Etat est - 25% au moins des comptes des projets de développement sont B. Mesures
fiduciaire et renforcer la des circuits budgétaires et rwandaise, entreprises consolidée intégrés dans le Compte unique du Trésor à la BNR en 2008 d’atténuation :
transparence dans la gestion financiers au niveau national adjudicataires des
des Finances publiques et dans les Administrations marchés publics et - Dialogue sur les
décentralisées opérateurs -Disponibilité des Manuels de politiques dans le
économiques procédures comptables - 100% des comptes publics de l’exercice de l’année 2007 sont cadre de l’appui
soumis à l’Auditeur Général au plus tard à la fin du 1er trimestre budgétaire avec le
- L’ensemble de de 2008 FMI et les autres
2.2.2 Les contrôles internes et l’Administrations - Disponibilité des Format de BDF;
externes sont renforcés et centrales et « reporting » au MINECOFIN à - 100% des 123 entités publiques ont soumis leurs rapports - Développement
améliorés décentralisées l’intention des entités publiques comptables à fin février 2008 pour la gestion de l’exercice 2007 économique à long
terme du pays grâce
- le taux de couverture de la diffusion des Manuels de procédures à l’élargissement des
aux entités publiques chargées de la gestion comptables dans les partenaires au
Ministères et administrations décentralisées est de 100% à fin développement
3ème trimestre 2007 - Les mesures du
Nombre de missions de Bureau de Programme ayant
l’Auditeur général - Les missions de l’Auditeur général dans les ministères trait à la
techniques, Instituts autonomes et districts passent de 100 en consolidation du
2007 à 135en 2008 ; cadre fiduciaire
- Les cadres comptables recrutés et formés au nombre de 145
- L’effectif du Personnel du Bureau de l’Auditeur général passe
de 65 à 135 entre 2008 et 2009
2.2.3 Les procédures de - Les hommes -Les textes d’application de la Loi
passation des marchés d’affaires du pays et portant Code des marchés sont - Les textes d’application de la Loi sur les des marchés publics
publics sont codifiées selon les investisseurs adoptés sont mis en vigueur dans tous les centres décentralisés des
les normes de pratiques privés étrangers marchés publics en 2008
internationales et -Les documents-type d’appels
transparentes d’offres et autres manuels de - Les entités décentralisées pour les acquisitions de biens et
procédures sont préparés services dans le cadre des marchés publics sont opérationnelles à
partir de la mise en vigueur des textes d’application de la loi sur
- La loi créant l’Agence rwandaise des marchés publics en 2008
des marchés publics est adoptée
- Les agents des marchés publics sont formés selon un
programme établi et approuvé par le Ministère en charge des
Sources : Journal officiel, Extraits marchés publics à partir de janvier 2008
des Décisions du Conseil des
Ministres et Rapports d’activités de
Rapports de revue du FMI et de la
Banque mondiale, rapport
d’exécution du Programme FADvii
Hiérarchie des Résultats escomptés Portée Indicateurs de Indicateurs, Objectivement vérifiables et Hypothèses
objectifs (HO) (Bénéficiaires) performance échéanciers Risques
2.2.4 Les capacités du système Délai et fiabilité des traitements
informatique de traitement des des informations économiques, - La qualité et la fiabilité du traitement des comptes publics par le
informations sont accrues financières et comptables de l’Etat logiciel « Sage Pastel » et la mise en place des interfaces pour
intégrer les données concernant les recettes, les Budgets de
Districts et les marchés publics dans le logiciel SmartGov sont
réalisées à partir de 2008
2.3 Améliorer le cadre légal 2.3.1 Les capacités en - idem - Dotation des nouvelles
et institutionnel des affaires ressources humaines des juridictions en ressources humaines - 22 juges de l’assistance technique sont recrutés dans les pays
nouvelles juridictions adéquates ayant une législation similaire à celle du Rwanda
commerciales et civiles sont
renforcées - 22 juges rwandais sont formés sur une période de 3 ans (2008-
2010)
- Le nombre de résolution des
différents commerciaux par la voie - 60% des différents commerciaux sont réglés par les nouveaux
judiciaire tribunaux de commerces en 2008 et plus de 80%¨en 2009 et
100% en 2010
- idem
2.3.2 Le système - Mise en place effective et
d’enregistrement et les opérationnalisation de l’Agence - La durée des formalités d’enregistrement est ramenée de 16
formalités pour entrer en nationale d’enregistrement assortie jours à 4 à partir de 2008
affaires sont simplifiés d’un guichet unique
2.3.3 La loi N° 08/2005 du - Population - Adoption des décrets
14/07/05 déterminant les rwandaise en zone d’application de la loi sur la - Les décrets relatifs à la méthode d’établissement des titres de
conditions d’usage et de urbaine comme en gestion de la terre. propriété, le décret relatif aux procédures d’allocation et de
gestion de la terre est mise en zone rurale location des terres et le décret relatif à la durée de location des
application terres sont mis en vigueur à partir de janvier 2008
- La feuille de route pour l’usage et la gestion des terres est
établie en août 2007 et le plan directeur des terres dans la région
EST est établi en juin 2008
2.3.4 La promotion des - Les Opérateurs - Accroissement de la part des
exportations est désormais économiques exportations dans les échanges - Les exportations augmentent en moyenne de 16,8% en 2008
engagée par des mesures exportateurs et les extérieurs du pays. contre 14% en 2006
concrètes producteurs des
produits de base
- Taux de pénétration du système
2.4 Renforcer 2.4.1 Le secteur financier est - idem bancaire dans le pays
l’intermédiation financière renforcé et le crédit bancaire - 80% des agences bancaires sont assurées par L’union des
et consolider le système est beaucoup plus accessible - % des prêts non performants dans banques populaires (UBP)
bancaire au monde des affaires le portefeuille des banquesviii
Hiérarchie des Résultats escomptés Portée Indicateurs de Indicateurs, Objectivement vérifiables et Hypothèses
objectifs (HO) (Bénéficiaires) performance échéanciers Risques
- Le pourcentage du volume des prêts non performants dans le
portefeuille des banques passe à 15% en 2007, 10%¨en 2008
- Accroissement de la part du contre 20% en 2006
crédit au secteur privé
- Le crédit au secteur privé connaît un accroissement de 15% en
2007-2008 contre seulement 9,4% en 2006.
3. Réalisations Réalisation à court terme
3.1 La gestion budgétaire est - Amélioration du - Population - Cohérence entre les allocations - En 2008, les Budgets intégrés des Administrations centrales et
entièrement informatisée fonctionnement des circuits rwandaise et, en budgétaires et les stratégies des districts sont disponibles à partir de janvier 2008
financiers de l’Etat particulier, les sectorielles et nationales de vision à
3.2 Le système de passation couches pauvres et long terme de développement du
des marchés est entièrement les groupes pays
rénové et les textes vulnérables
d’application de la loi sur les Sources : Statistiques nationales,
marchés publics sont adoptés Lois de finances, Rapports
et mis en vigueur d’exécution du budget, et rapports
- Renforcement des capacités - Administration de revue des partenaires au - 140 comptables sont recrutés et affectés dans les structures
3.3 Le recrutement et la institutionnelles des services publique rwandaise développement et comptables de l’Administration centrale et dans les structures
formation de comptables sont financiers et comptables dans décentralisées
réalisés les Administrations centrales
et décentralisées
3.4 Une nouvelle Agence de
régulation des marchés publics
(RPPA) est mise en place
3.5 Le plan directeur des - Clarification des procédures - Opérateurs - Les délais d’approbation des marchés publics sont réduits
terres dans la région Est établi d’acquisition des biens et économiques et
services de l’Etat entreprises - Délai de passation des marchés par les services compétents est
adjudicataires des réduit significativement
3.6 Le Secrétariat chargé de la marchés publics
mise en œuvre de la Stratégie
du secteur financier est en
place
- Valorisation des terres - Les populations de
la région Est du pays - Les rapports annuels du Bureau de l’Auditeur général sont
régulièrement élaborés et publiésix
Hiérarchie des Résultats escomptés Portée Indicateurs de Indicateurs, Objectivement vérifiables et Hypothèses
objectifs (HO) (Bénéficiaires) performance échéanciers Risques
- Atténuation des cas de - Administration
malversations et de mauvaise publique rwandaise
gestion
- Le système bancaire
- Protection des épargnants - Les Institutions de
microfinance
- Le monde des
affaires
- idem
3.7 Les Tribunaux de - Le monde des - 60% des différends commerciaux sont réglés par les nouveaux
commerce sont établis affaires et en tribunaux de commerces en 2008 et plus de 80%¨en 2009 et
particulier les 100% en 2010
3.8 Le Guichet unique exportateurs
commercial est établi et est
opérationnel
Ressources Financières
(2007-2008) Financement adéquat du
-FAD : 33 M UC programme.
-IDA : 66,46 M UC
-UE : 31,6 M UC
-Pays-bas : 4,46 M UC
- DFID : 91,02 M UC
- Suède : 14,42 M UC
- Allemagne : 2,68 M UCx
RESUME ANALYTIQUE
Contexte
1. Au terme de l’exécution du DSRP 2002-2006, le Gouvernement s’est engagé dans
l’élaboration d’une seconde génération de DSRP qui accorde une plus grande importance aux
secteurs porteurs de croissance et de création d’emplois à savoir notamment le secteur agricole,
la promotion du secteur privé et les investissements aussi bien en infrastructures qu’en capital
humain. Soucieux de mettre en œuvre avec succès cette nouvelle stratégie intitulée « Stratégie
de développement économique et de réduction de la pauvreté » (SDERP) pour 2007-2011, le
Gouvernement a sollicité l’appui des bailleurs de fonds dont le FAD. Ce dernier a répondu
positivement à la requête du Gouvernement en initiant une nouvelle opération d’appui
budgétaire, sous la dénomination de Programme d’Appui à la Stratégie de Réduction de la
Pauvreté, phase II (PASRP-II), dont les objectifs sont circonscrits à l’amélioration de la gestion
des Finances publiques (GFP) et à celle de l’environnement des affaires et de la promotion des
exportations.
Objectifs et description du PASRP-II
2 Les mesures et les indicateurs du PASRP-II sont articulés à partir de la SDERP du
Gouvernement et du DSP de la Banque. Ils s’inscrivent dans le prolongement du premier
programme d’appui budgétaire de la Banque au Rwanda, le Programme d’appui à la stratégie
de réduction de la pauvreté, phase I (PASRP-I), en complémentarité avec d’autres opérations
de la Banque et avec les ciblages faits par les autres bailleurs de fonds du Groupe d’appui
budgétaire. L’objectif global du Programme est de promouvoir la croissance économique
pour réduire durablement la pauvreté. Les objectifs spécifiques du programme sont de : (i)
améliorer la gestion des finances publiques, à travers l’amélioration de la programmation et
de l’exécution budgétaire, et le renforcement du cadre fiduciaire et de la transparence ; (ii)
contribuer à la création d’un environnement favorable au développement des affaires et à la
promotion des exportations, à travers l’amélioration du cadre légal et institutionnel et le
renforcement de l’intermédiation financière et la consolidation du système bancaire. Sur la
base de ces considérations et suite aux concertations avec les autres bailleurs de fonds, le
PASRP-II portera sur : (i) l’amélioration de la gestion des Finances publiques ; et (ii) la
contribution à la création d’un environnement favorable au développement des affaires et à la
promotion des exportations.
Justification de l’utilisation de l’appui budgétaire
3. Les progrès réalisés jusqu’ici par le Gouvernement dans la mise en œuvre de réformes
pour promouvoir la bonne gouvernance, notamment à travers l’amélioration de la gestion des
finances publiques, le renforcement de la participation des populations à la conception et à la
mise en œuvre des politiques de développement, et enfin les efforts de réformes fiduciaires
tels que la réforme du système de passation des marchés justifie une nouvelle intervention de
la Banque sous forme d’appui budgétaire. A travers le PASRP-II, le don du FAD de 33
millions UC soutiendra, en liaison avec les autres partenaires du Groupe d’appui budgétaire
(Banque mondiale, UE, DFID, Suède, Allemagne), le budget de l’Etat dans la mise en œuvre
du programme du Gouvernement qui découle de la SDERP. Plus spécifiquement, la
contribution du FAD aidera le Gouvernement à mettre en œuvre les réformes décrites dans le
chapitre VI du rapport d’évaluation. La Banque accordera, cependant, une attention
particulière à la mise en œuvre des réformes sur le cadre fiduciaire, notamment au volet de
réforme de marchés publics.xi
Besoins et sources de financement
4 Sur la base du cadrage macroéconomique du programme conclu avec le FMI, les
besoins en ressources de financement s’élèvent à : 206,7 milliards Frw en 2007 et 208,4
milliards Frw en 2008, soit un montant cumulé équivalent à 415,1 milliards Frw, à combler
par les appuis budgétaires et les appuis projets des partenaires au développement. La
contribution cumulée du Groupe des appuis budgétaires s’élève, pour la période 2007-2008, à
250,3 milliards de Frw, soit 303,24 millions UC, ce qui correspond à 60% des besoins totaux
de financement. Le financement du FAD pour le PASRP-II, qui s’élève à 33 millions UC,
représente 10,8% des contributions du Groupe des appuis budgétaires et 6,6% des besoins de
financement.
Exécution du Programme
5. Le MINECOFIN assumera la responsabilité première de l’exécution du PASRP-II. A
cet effet, il veillera à ce que les Ministères et les structures concernés jouent pleinement leurs
rôles respectifs dans la mise en œuvre des réformes et mesures qui relèvent de leurs domaines
d’actions. Plus particulièrement, le Secrétaire Général du MINECOFIN veillera au suivi de
l’exécution du programme et de ses mesures. Sous sa responsabilité, le suivi-évaluation et les
rapports périodiques du Groupe d’appui budgétaire sont assurés par l’Unité financement
extérieur, qui coordonne les appuis budgétaires de l’ensemble des partenaires au
développement, en qualité de Secrétariat du Groupe d’appui budgétaire et d’harmonisation.
L’Unité financement extérieur sera ainsi chargée des activités suivantes dans le cadre du
PASRP-II : (i) les rapports périodiques sur l’état d’exécution budgétaire des secteurs
prioritaires du DSRP et de SDERP; (ii) le suivi de la mobilisation des ressources et de
l’exécution du programme pour le compte du FAD et des autres bailleurs de fonds. Par
ailleurs, les rapports annuels de l’exécution budgétaire et les rapports annuels de l’Auditeur
général seront transmis à la Banque aussitôt après l’approbation par le Parlement.
Acquisition des biens et services
6. Les acquisitions dans le cadre du PASRP-II se feront selon le système national en
vigueur. Le système national d’acquisition de biens et services en vigueur est jugé acceptable
par l’ensemble des bailleurs de fonds du Groupe d’appui budgétaire (Banque mondiale,
Union Européenne, DFID, Suède, Allemagne). La nouvelle loi sur la passation des marchés
publics qui a été publiée le 15 avril 2007 est considérée comme conforme aux normes
internationales et sera progressivement appliquée. (cf. § 2.3.7 et § 6.2.9)
Décaissements
7. Les ressources du don FAD seront décaissées en deux tranches respectives de 20 et 13
millions UC au cours de la période 2007-2008. Le montant des deux tranches et le calendrier
de leur décaissement ont été déterminés : (i) en fonction des besoins annuels en ressources
tels que prévus dans le cadrage macroéconomique sur les budgets 2007 et 2008 ; et (ii) en
tenant compte de la prévision de flux de ressources prévues pour appuyer les budgets 2007 et
2008. La première tranche, qui couvrira une partie des besoins de 2007 sera décaissée dès la
signature de l’accord de don et le respect des conditions préalables au premier décaissement.
Le FAD effectuera le versement des deux tranches du don au compte du Trésor auprès de la
BNR.xii
Coordination avec les autres bailleurs de fonds
8. Le cadre institutionnel des appuis budgétaires au Rwanda est régi par l’accord sur les
principes d’un cadre commun pour un programme d’appui budgétaire multidonneurs (MOU)
signé en novembre 2003 entre le Gouvernement et les bailleurs de fonds concernés.
L’approche adoptée par le Groupe d’appui budgétaire au Rwanda est basée sur la
complémentarité et l’alignement des programmes, à travers les mécanismes de coordination
étroite mis en place. Le PASRP-II fait ainsi suite aux résultats de coordination du PASRP-I
avec la Banque mondiale, l’Union européenne, le DFID, la Suède, ainsi qu’avec les nouveaux
membres du Groupe d’appui budgétaire que sont l’Allemagne et les Pays-Bas. La Banque
participe activement au cadre de coordination des bailleurs de fonds en appui budgétaire, à
travers les réunions biannuelles du Groupe, ainsi qu’à travers les réunions trimestrielles du
Groupe d’appui budgétaire et d’harmonisation.
Conclusion et recommandations
9. Conclusion : Les efforts engagés par le Gouvernement dans le cadre du DSRP 2002-
2006 n’ont pas permis de réduire significativement la pauvreté, dont le taux est passé de
60,4% en 2001 à 56,9% en 2006. L’économie rwandaise, caractérisée par les coûts de
transaction élevés d’un petit pays enclavé, est peu diversifiée et essentiellement agricole, et
reste très vulnérable aux chocs exogènes que sont notamment les conditions climatiques et la
fluctuation des cours des matières premières sur le marché international. A cela s’ajoute la
faiblesse de l’épargne nationale qui maintient le pays sous la dépendance des flux d’aide
extérieure. Conscient que seule une croissance économique forte et durable impulsée par un
secteur privé dégagé des contraintes peut contribuer fortement à la lutte contre la pauvreté, le
Gouvernement a adopté la nouvelle Stratégie de Développement Economique et de
Réduction de la Pauvreté (SDERP) en mettant davantage l’accent sur les secteurs porteurs de
croissance et d’emplois. Le PASRP-II qui s’inscrit dans le prolongement du PASRP-I appuie
la mise en œuvre de la SDERP. Dans ce cadre, les réformes prévues dans le programme
poursuivront et approfondiront celles déjà engagées dans le cadre du PASRP-I. Le PASRP-II
s’appuie également sur la stratégie d’intervention de la Banque au Rwanda, telle que définie
dans le DSP 2005-2007. Il est également en cohérence avec les politiques de la Banque en
matière de lutte contre la pauvreté et de promotion de la bonne gouvernance dans les pays
membres régionaux et avec ses directives en matière d’appui budgétaire.
10. Recommandations : Compte tenu de ce qui précède, il est recommandé d’octroyer au
Gouvernement du Rwanda, sur les ressources du FAD-X, un don de 33 millions UC sous
forme d’appui budgétaire, afin de soutenir la mise en œuvre de réformes telles que décrites
dans le présent rapport.1
I. INTRODUCTION
1.1 Origine et historique du Programme
1.1.1 Treize ans après le génocide de 1994 dont les séquelles ne sont pas encore effacées, le
Rwanda a fait, avec l’aide de la Communauté internationale, des progrès significatifs dans la
reconstruction, la réconciliation et la justice sociale. Le Gouvernement a en effet adopté et
mis en œuvre, à partir de 1995, des programmes successifs de réformes économiques et
structurelles et de renforcement de la gouvernance aussi bien politique qu’économique. Ces
réformes ont été orientées, à partir de 2002, avec l’adoption du Document de Stratégie de
Réduction de la pauvreté (DSRP) et la Vision 2020 à long terme de développement, vers la
satisfaction des besoins des populations les plus démunies du pays. Le bilan de la mise en
œuvre de ce DSRP appuyée par la Communauté des bailleurs de fonds a révélé que sur le
plan économique le taux de croissance enregistré au cours de la période a été de 5,6%, ce qui
est au-dessus de la moyenne sub-saharienne, mais en deçà des objectifs du DSRP et de la
Vision 2020 qui sont de 6 à 7%. De manière générale, l’allocation budgétaire aux secteurs
prioritaires et pro-pauvres a augmenté sensiblement et les progrès ont été réalisés pour une
meilleure priorisation des dépenses notamment pour les secteurs de l’éducation, la santé,
l’agriculture et l’eau. Ces efforts se sont traduits par une amélioration de l’accès aux services
sociaux, ce qui rend plausible l’atteinte de l’objectif de l’éducation universelle d’ici 2015.
Ces quelques résultats encourageants ne se sont pas traduits par une réduction significative de
la pauvreté, qui a été réduit seulement de 60,4% en 2001 à 56,9% en 2006, et sont donc
insuffisants pour atteindre les objectifs à long terme de développement et de la réduction de
la pauvreté de 50% esquissés dans la Vision 2020.
1.1.2 C’est pourquoi, le Gouvernement s’est engagé dans l’élaboration d’une seconde
génération de DSRP qui accorde une plus grande importance aux secteurs porteurs de croissance
créateurs d’emplois à savoir notamment le secteur agricole, la promotion du secteur privé et les
investissements aussi bien en infrastructures qu’en capital humain. Le Gouvernement a sollicité
l’appui des bailleurs de fonds dont le FAD pour mettre en œuvre cette nouvelle stratégie
intitulée « Stratégie de développement économique et de réduction de la pauvreté » (SDERP)
pour 2007-2011. La Banque a répondu positivement à la requête du Gouvernement en initiant
une nouvelle opération d’appui budgétaire, le Programme d’appui à la stratégie de réduction de
la pauvreté, phase II (PASRP-II), dont les objectifs sont circonscrits à l’amélioration de la
gestion des Finances publiques (GFP) et à celle de l’environnement des affaires et de la
promotion des exportations.
1.1.3 L’évaluation du PASRP-II a été réalisée sur la base des discussions menées avec les
autorités et des informations recueillies au cours de la mission de la Banque qui a séjourné à
Kigali du 14 au 28 avril 2007. Bien que des efforts restent encore à réaliser, les progrès
significatifs enregistré par le Gouvernement dans les domaines de la gouvernance, des
réformes structurelles, de la rationalisation de la gestion des ressources publiques ainsi que
des réformes de gestion des finances publiques permettent d’envisager une nouvelle phase de
l’appui budgétaire pour soutenir la mise en œuvre de la SDERP 2007-2011. Cette nouvelle
intervention de la Banque en matière d’appui budgétaire au Gouvernement du Rwanda
constituera le prolongement de précédente opération de l’appui budgétaire, le Programme
d’appui à la stratégie de réduction de la pauvreté, phase I (PASRP-I). Les leçons du PASRP-I
ont été prises en compte dans la conception du PASRP-II tant en ce qui concerne les
conditionnalités de décaissement du don que pour ce qui est de la couverture du programme
en terme de mesures.
12
1.2 Performance des opérations similaires
1.2.1 Programmes d’appui aux réformes et à la balance des paiements : le PASRP-I
faisait suite à des appuis antérieurs de la Banque et des autres bailleurs de fonds pour
accompagner le Gouvernement du Rwanda dans ses efforts de réformes. La Banque y a
contribué à travers une série de programmes d’ajustement structurel : le PAS I (1991-93), le
programme d’appui à la balance des paiements (1995-1996) et le PAS II (1998-2000). La
mise en œuvre du PAS I, d’un montant de 11 millions UC, a été entravée par la guerre
entraînant la suspension du décaissement de la deuxième tranche. En concertation avec les
institutions de Bretton Woods, l’appui à la balance des paiements, d’un montant de 25,28
millions UC, constituait alors une aide d’urgence après la guerre et le génocide, pour
stabiliser le taux de change et soutenir les importations de base (aliments, médicaments,
carburant, etc.), dans le cadre du Programme de réconciliation nationale, de réhabilitation et
de développement engagé par le Gouvernement. Dès 1998, la reprise du programme FASR
avec le FMI a permis de relancer le PAS II pour la Banque, d’un montant de 15,28 millions
UC. En dépit des retards dans la mise en œuvre de certaines mesures structurelles, le
programme a permis de soutenir le pays dans les réformes de stabilisation macroéconomique,
à travers notamment le programme de privatisation, de restructuration et de renforcement des
capacités de l’administration. Le PAS II a été exécuté de manière satisfaisante.
1.2.2 Programmes d’appui budgétaire : La Banque a entrepris son premier programme
d’appui budgétaire au Rwanda, le PASRP-I, pour les exercices 2004-2006. Le PASRP-I a fait
l'objet de coordination avec le FMI, l'IDA, l’Union européenne, le DFID, la Suède et d’autres
bailleurs de fonds bilatéraux. Le PASRP-I s’insère dans l’accord sur les principes d’un
cadre commun pour un Programme d’Appui budgétaire Multidonneurs (PABMD) qui a
été adopté en 2003 entre le Gouvernement et la Banque, la Banque mondiale, l’UE, le DFID,
et la Suède. Le programme a été évalué en juillet 2004, en coordination avec les parties
prenantes du PABMD. L’approche adoptée de l’appui budgétaire au Rwanda est basée sur la
complémentarité et l’alignement des programmes des bailleurs de fonds, plutôt que sur une
approche de programme conjoint. Le prêt FAD d’un montant de 21,9 millions UC destiné à
l’appui du PASRP-I a été décaissé en deux tranches en avril 2005 et novembre 2006. Le
PASRP-I a contribué à la mise œuvre de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté (SRP) du
Gouvernement, qui a reposé sur six domaines prioritaires, à savoir : (i) le développement
rural et la transformation agricole ; (ii) le développement des ressources humaines ; (iii) le
développement des infrastructures économiques ; (iv) la promotion de la bonne
gouvernance ; (v) le développement du secteur privé ; et (vi) le renforcement des capacités
institutionnelles. En participant à la mise en œuvre des actions en vue de (a) renforcer les bases de
la croissance et de la compétitivité à travers l’amélioration et la diversification agricole, le
développement du secteur privé et financier ; (b) améliorer les infrastructures socio-
économiques et protéger l’environnement ; (c) améliorer et renforcer la gouvernance ; et (d)
renforcer le système de suivi-évaluation, le PASRP-I a contribué efficacement aux domaines
prioritaires (i), (iii), (iv) et (v) de la SRP.
1.2.3 Principales leçons : Le rapport d’achèvement élaboré par la Banque a révélé que la
mise en œuvre du PASRP-I a contribué efficacement à la SRP du Gouvernement, grâce
notamment à la bonne coordination du groupe des bailleurs de fonds pour l’appui budgétaire.
Les leçons qui se dégagent de cette expérience montrent : (i) la nécessité de poursuivre les
efforts de réformes en matière de gestion des finances publiques ; (ii) la nécessité de
consolider le processus de la SRP, notamment à travers une meilleure programmation et
exécution budgétaire parallèlement à l’amélioration des stratégies sectorielles et des CDMT
sectoriels ; (iii) le besoin d’efforts supplémentaires pour renforcer la base de la croissance à
23
travers la diversification et la promotion du secteur privé et des exportations ; (iii) le besoin
de renforcement des capacités institutionnelles et humaines du pays ; et, (iv) la nécessité d’un
meilleur ciblage de l’intervention de la Banque pour stimuler la croissance tirée par le secteur
privé.
1.2.4 Les leçons ont également été tirées du PASRP-I pour une meilleure adaptation de la
méthodologie de l’instrument d’appui budgétaire, à savoir : (i) la nécessité de renforcer la
complémentarité avec les autres bailleurs de fonds, parallèlement à la mobilisation d’une équipe
multidisciplinaire en fonction des secteurs à couvrir ; (ii) les efforts d’harmonisation de
procédures et de conditions préalables. Concernant le premier point, compte tenu du large
éventail de secteurs couverts par le PASRP-I, il a été noté le besoin d’un meilleur ciblage du
programme, en fonction de complémentarité de ciblage avec les autres bailleurs de fonds, ainsi
que des expertises à mobiliser pour le programme. En effet, le PASRP-I couvrant la plupart des
domaines du DSRP, il aurait fallu mobiliser une large équipe pluridisciplinaire pour assurer un
suivi approfondi dans chaque secteur. Ainsi, le PASRP-II se propose, d’une part, de limiter le
nombre de secteurs ciblés, en fonction de complémentarité et de la valeur ajoutée de la Banque, et
d’autre part, de constituer une équipe multidisciplinaire pour les secteurs couverts, à travers la
participation des experts des autres départements de la Banque à la mission d’évaluation.
Concernant le deuxième point, le nombre de conditions préalables aux décaissements et les
rapports du Gouvernement exigés ont été jugés excessifs et contraignants, allant contre le principe
de l’harmonisation et la déclaration de Paris. L’instrument de l’appui budgétaire étant supposé
alléger les coûts de transaction des pays bénéficiaires, il est ainsi préconisé d’alléger la charge de
procédures multiples de chaque bailleurs de fonds à travers les efforts de simplification et
d’harmonisation de la part également de la Banque. Le PASRP-II se propose donc de limiter le
nombre de conditions préalables aux décaissements, et de considérer les rapports du
Gouvernement soumis dans le cadre du Groupe d’appui budgétaire et d’harmonisation comme les
rapports périodiques et le rapport d’achèvement.
II. CONTEXTE ECONOMIQUE
2.1 Evolution récente de l’économie
2.1.1 Croissance économique : Depuis le rétablissement de la paix en 1995, une série de
réformes a été mise en œuvre, permettant l’instauration du climat de sécurité et de stabilité
économique, ainsi que l’amorce d’une transition progressive de la reconstruction au
développement. Le pays a ainsi enregistré un taux de croissance réel annuel moyen de 7,4% de
1995 à 2005. Par ailleurs, par sa taille et sa position géographique, l’économie rwandaise est
particulièrement vulnérable aux chocs exogènes, tels que les conditions climatiques et les cours
des principaux produits de base. Elle se caractérise par l’importance du secteur primaire, qui
compte pour 41% du PIB, tandis que le secteur tertiaire représente 38% et le secteur
secondaire, 21%. Ainsi, ces chocs exogènes ont affecté les secteurs primaire et secondaire en
2003, où le taux de croissance n’a été que de 0,9%. C’est en 2005 seulement que le secteur
agricole a pu retrouver une bonne production après deux années de stagnation. Ce qui a
permis de ramener l’inflation à un chiffre. Dans les autres secteurs les activités économiques
ont repris dès 2004, avec 4% de croissance, et 6% en 2005, et 5,3% en 2006. Cette
performance globale en matière de croissance économique a été rendue possible grâce à un taux
d’investissements bruts global relativement élevé qui s’est accru, de 18,4% du PIB en 2003 à
21,4% en 2006, couverts notamment par les flux d’aide publique extérieures et par les capitaux
privés étrangers. Les investissements bruts privés sont restés stables, avec 12,8% en 2006.
L’épargne national qui s’est accru sensiblement, de -0,8% du PIB en 2003 à 3,8% en 2006, reste
faible et crée une dépendance excessive du pays vis-à-vis des ressources extérieures pour son
34
développement. Cette vulnérabilité constitue une préoccupation majeure du Gouvernement et
l’un des défis à relever dans le cadre de la SDERP.
2.1.2 Monnaie, crédit et inflation : Le taux d’inflation avait été globalement contenu, à
l’exception de 2004 où il a atteint 10,2% en raison de la combinaison de la crise énergétique
et de la sécheresse en 2003. Néanmoins, en 2006, l’expansion de la masse monétaire (M2),
tirée par la demande, a fortement augmenté par rapport aux années précédentes, atteignant
31,5%. Ce qui a ramené le taux d’inflation à deux chiffres, à près de 12%, L’objectif du
Gouvernement est de ramener le taux d’inflation à 5% en 2007. Le crédit intérieur s’est
accru de 10,2% en 2006, contre une contraction en 2004 et 2005, avec le crédit à l’économie
qui s’est accru de près de 14% en 2006. Cette situation a été combinée à une relative
dépréciation du Frw, le taux par rapport au USD passant de 444,20 Frw en 2002 à 545,58 Frw
actuellement, mais qui a été contenue par un régime de taux de change rigide, de facto. Les
autorités se préparent progressivement à admettre plus de flexibilité, notamment pour éviter
qu’un accroissement de flux d’aide se traduise par l’inflation ou par l’augmentation de la
dette intérieure. En effet, afin de maintenir la réserve internationale, à autour de 12% du PIB,
la BNR a tendance à recourir aux instruments de dette intérieure pour résorber la liquidité.
2.1.3 Le secteur financier reste limité, puisque le taux de pénétration est bien en deçà de la
moyenne sub-saharienne, avec le total des actifs équivalant à 34% du PIB. Le degré de
diversification de risques en terme de répartition d’actifs reste faible. Ce sont en effet les
secteurs du commerce, du tourisme, du foncier et du manufacturier qui sont les principaux
secteurs bénéficiaires. Or, le secteur agricole, qui contribue pour environ 41% du PIB, ne
reçoit que 3% du crédit bancaire. Le secteur des assurances est peu développé, avec
seulement 4 compagnies (dont une publique). Les institutions financières non bancaires telles
que les Compagnies d’assurances et la Caisse de Sécurité Sociale du Rwanda (CSSR)
constituent les sources rares de financement à long terme dans le pays. La CSSR, en
particulier, présente un bilan s’élevant à près de 15% du PIB et dispose d’une capacité de
fonds à investir de près de 10% du PIB pou les cinq années à venir. Mais cette institution ne
dispose ni d’expertise en matière d’investissements ni de politique de gestion de ses
liquidités. Elle détient en effet sur l’Etat une créance équivalant à près de 6% du PIB qui n’est
ni remboursée jusqu’ici ni libellée en titres négociables.
2.1.4 Situation des finances publiques : Elle enregistre une amélioration progressive depuis
2000. Les recettes (dons exclus) sont passées de 12,2 % du PIB en 2002 à 15% en 2006, mais
reste en deçà de la moyenne sub-saharienne d’environ 20%. Cette performance résulte de
l’introduction de réformes fiscales et structurelles dont la privatisation et la mise en œuvre des
mesures visant l’accroissement de la base fiscale, la collecte systématique des arriérés et des
dividendes auprès des entreprises publiques, la rétrocession des dettes, l’augmentation du taux
de la TVA qui est passé de 15% à 18% depuis juillet 2002. Plus récemment, dans le cadre du
programme FRPC en cours, le Gouvernement a pris des mesures pour augmenter les recettes,
telles que l’introduction des taxes sur les téléphones, l’augmentation des taxes sur les cigarettes,
et surtout l’augmentation des prix des produits pétroliers. Toutefois, en dépit de ces efforts, le
déficit budgétaire (dons exclus) reste élevé, à 12,7% du PIB en 2006, et ce, en raison
principalement du maintien des dépenses prioritaires et des dépenses en capital.
2.1.5 Balance des paiements : La balance des paiements se caractérise par les déficits
chroniques des deux balances, commerciale et des services, reflétant les contraintes
structurelles d’un petit pays enclavé. Le déficit du compte courant (transferts exclus) a ainsi
été maintenu autour de 19% du PIB de 2003 à 2005, avec une amélioration en 2006 à 17,6%,
grâce notamment à un accroissement substantiel des recettes d’exportation du café et à
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