ECO ORIGIN MUTUALISATION DES SERVICES ET DES MOYENS - Proposition de mission
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\ SOMMAIRE MUTUALISATION DES SERVICES ET DES MOYENS Proposition de mission ECO ORIGIN Séminaire du 23 septembre 2014 AURAY CONFERENCE DES VILLES DE BRETAGNE © AVOXA - Le présent support ne peut être reproduit sans autorisation - P1
\ Définition : qu’est ce que la mutualisation des services ? La notion de mutualisation n’est pas univoque. Outre que cette réalité peut prendre des formes diverses, elle renvoie à des multiples représentations chez les acteurs concernés. D'un point de vue juridique, on peut retenir la définition suivante : « La mutualisation se définit comme la situation d’un service et de ses agents placés sous une autorité hiérarchique partagée. Elle recouvre donc à la fois les cas de mise à disposition (ascendantes et descendantes) et de services communs ». « La mutualisation des services : un enjeu d’intégration intercommunale – études de cas » Mai 2011 - étude ADCF - page 12 © AVOXA – 2014- P2
\ Un cadre juridique renouvelé et en évolution Le cadre juridique de la mutualisation a été modifié en profondeur par la loi RCT du 16 décembre 2010. La loi RCT généralise les pratiques de mutualisation des services au sein du bloc communal. S’agissant de la mise en œuvre, elle organise un recours accru à la contractualisation entre les communes et l’EPCI laissant une grande souplesse aux collectivités pour s’organiser. © AVOXA – 2014- P3
\ Résumé du nouveau cadre légal Désormais, il y a lieu de distinguer deux grandes hypothèses. En cas de transferts de compétences dans les domaines concernés, c'est le régime de la mise à disposition de services (ascendante ou descendante) qui s'applique. En l’absence de transfert de compétences (services fonctionnels), la mutualisation prend la forme de la création de services communs © AVOXA – 2014- P4
\ 1° ° La mise à disposition de services LA MISE A DISPOSITION DE SERVICES © AVOXA – 2014- P5
\ 1° ° La mise à disposition de services En cas de transferts de compétences : le cadre applicable aux mises à dispositions de service Certes, le principe selon lequel le transfert de compétences entraîne le transfert de services avec mutation automatique des agents effectuant la totalité de leurs fonctions dans le service concerné est réaffirmé. Mais la loi permet désormais une dérogation au transfert de services en cas de transfert partiel de la compétence concernée. © AVOXA – 2014- P6
\ 1° ° La mise à disposition de services La mutualisation ascendante L’actuel article L.5211-4-1 du CGCT (introduit par l’article 65 de la loi RCT) permet à une commune, dans le cadre d’une bonne organisation des services, de conserver tout ou partie d’un service concerné par un transfert partiel de compétences vers l’EPCI. Précisément, dans un tel cas de figure, le service est mis à disposition de l’EPCI : c’est la mutualisation ascendante. © AVOXA – 2014- P7
\ 1° ° La mise à disposition de services Article L.5211-4-1 CGCT « I.-Le transfert de compétences d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre. Toutefois, dans le cadre d'une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétences, à raison du caractère partiel de ce dernier. (…) II.- Lorsqu'une commune a conservé tout ou partie de ses services dans les conditions prévues au premier alinéa du I, ces services sont en tout ou partie mis à disposition de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune adhère pour l'exercice des compétences de celui-ci. » © AVOXA – 2014- P8
\ 1° ° La mise à disposition de services Le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie de proximité, 3ème volet de « l’acte III » de la décentralisation, prévoit en son article 35 la suppression de la mutualisation ascendante. L’exposé des motifs de ce texte rapporte en ces termes les finalités de la suppression de la mutualisation ascendante : la suppression de la mutualisation ascendante « vise à renforcer l’intégration communautaire ». Mais ce projet de loi n’est plus à l’ordre du jour pour le moment. © AVOXA – 2014- P9
\ 1° ° La mise à disposition de services La mutualisation descendante C’est la mise à disposition de services de l’EPCI vers ses communes membres. Article L.5211-4-1 du CGCT : « III.-Les services d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition d'une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services. » Là-aussi, ces services doivent être liés aux compétences qui ont été transférées à l’EPCI. © AVOXA – 2014- P10
\ 1° ° La mise à disposition de services Conditions de mise en œuvre Que la mise à disposition de services soit ascendante ou descendante, ses modalités doivent être organisées via la conclusion d’une convention entre la ou les communes concernées et l’EPCI, Cette convention doit être conclue après consultation des comités techniques compétents, Elle précise notamment les modalités de remboursement des frais de fonctionnement du service par la structure qui bénéficie de la mise à disposition © AVOXA – 2014- P11
\ 1° ° La mise à disposition de services Conditions de mise en œuvre : remboursement Les modalités de ce remboursement ont été précisées par le décret n°2011-515 du 10 mai 2011 (repris à l’article D.5211-16 CGCT). Il s’effectue sur la base d’un coût unitaire de fonctionnement du service, multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement constatées par la structure bénéficiaire. © AVOXA – 2014- P12
\ 1° ° La mise à disposition de services Conditions de mise en œuvre : remboursement La détermination du coût unitaire de fonctionnement est assurée par la collectivité qui a mis le service à disposition. Ce coût intègre, à partir des dépenses figurant aux derniers CA, actualisés des modifications prévisibles pour l’année en cours : les charges de personnel (y compris le régime indemnitaire), les fournitures (électricité, fournitures de bureau, …), le coût de renouvellement des biens (un logiciel informatique par exemple), les contrats de prestations attachés (contrats de maintenance ou d’assurance par exemple). © AVOXA – 2014 - P13
\ 1° ° La mise à disposition de services Conditions de mise en œuvre : remboursement Le décret ne dit presque rien de la détermination des unités de fonctionnement : il s’agit simplement d’une clef d’utilisation du service. On peut prévoir par exemple qu’à chaque sollicitation est compté une unité de fonctionnement par la collectivité bénéficiaire (ex : une unité de fonctionnement / jour de service utilisé). Il est aussi possible de prévoir une clef plus stable, mais liée à l’activité du service. Un état annuel pourra dresser la liste des recours au service sur la base des états mensuel dressés par les chefs de services. Les modalités de remboursement seront exposés dans la convention. © AVOXA – 2014- P14
\ 1° ° La mise à disposition de services La clef de répartition choisie devrait avoir les caractéristiques suivantes : •Permanence des méthodes dans le temps : il ne faut pas choisir une clef qui risquerait d’être remise en cause chaque année, •Actualisable chaque année en se basant sur des données aisément compilables, •Objective. © AVOXA – 2014- P15
\ 1° ° La mise à disposition de services Comment définir la clef de répartition ? Au prorata de la durée de travail exercée au bénéfice de la commune ou de l’EPCI, de l’ensemble des traitements et charges, comprenant les frais indirects (matériels, locaux, véhicules,…), •Service voirie : en fonction de la longueur de voirie,… •OM : en fonction du tonnage, du nombre de contribuables,… © AVOXA – 2014- P16
\ 1° ° La mise à disposition de services Le groupe territorial peut fonctionner par « provisionnement ». Rien n’empêche d’établir par exemple trimestriellement un remboursement sur la base de 25% d’une prévision annuelle, et d’effectuer une régularisation une fois le compte administratif connu. Il importe que le coût final corresponde à une quantité par un tarif. Les modalités pratiques sont laissées à l’appréciation des collectivités. © AVOXA – 2014- P17
\ 1° ° La mise à disposition de services Contenu de la convention Au-delà des modalités de remboursement, la convention devra définir les modalités pratiques de mise à disposition. Elle devra ainsi préciser les missions respectives de la ou des communes et de l’EPCI vis-à-vis du service. Elle devra apporter toutes précisions utiles sur les modalités d’exercice de leurs fonctions par les agents : prise des congés annuels, délégation, modalités d’évaluation, … © AVOXA – 2014- P18
\ 1° ° La mise à disposition de services Dispositions relatives au personnel L’article L.5211-4-1-IV du CGCT dispose que : « Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires affectés au sein d'un service ou d'une partie de service mis à disposition en application des II ou III sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition, à titre individuel, selon le cas, du président de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du maire. Ils sont placés, pour l'exercice de leurs fonctions, sous son autorité fonctionnelle. Les modalités de cette mise à disposition sont réglées par la convention prévue au premier alinéa du présent IV. » © AVOXA – 2014- P19
\ 1° ° La mise à disposition de services Dispositions relatives au personnel Ainsi, les agents continuent de relever statutairement de leur collectivité d’origine mais ils sont mis à disposition à titre individuel de l’autorité territoriale bénéficiaire. En pratique, ils relèvent de son autorité fonctionnelle. Le maire ou le président de l’EPCI adresse directement au chef du service toutes les instructions nécessaires (délégation de signature prévue). La mise à disposition de services n’étant pas considérée comme une position statutaire, les agents sont considérés comme en position d’activité. Ils conservent leur déroulement de carrière antérieur et l’ensemble des autres droits tels qu’institués dans leur collectivité d’origine : congés annuels, temps de travail, … © AVOXA – 2014- P20
\ 2° ° La création de services communs LA CREATION DE SERVICES COMMUNS © AVOXA – 2014- P21
\ 2° ° La création de services communs L’article L.5211-4-2 du CGCT, profondément remanié par la loi « Métropoles » du 27 janvier 2014, dispose que : «En dehors des compétences transférées, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs. » Nous sommes donc ici en dehors du champ des compétences transférées à l’EPCI. © AVOXA – 2014- P22
\ 2° ° La création de services communs Le troisième alinéa identifie en ces termes les deux séries d’hypothèses de création d’un service commun : « Les services communs peuvent être chargés de l'exercice de missions opérationnelles ou de missions fonctionnelles en matière de gestion du personnel (…), de gestion administrative et financière, d'informatique, d'expertise juridique, d'expertise fonctionnelle ainsi que de l'instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l'Etat. » © AVOXA – 2014- P23
\ 2° ° La création de services communs Les services communs : les deux hypothèses de mise en œuvre La création de services communs est donc possible dans deux séries d’hypothèses La première hypothèse, de loin la plus importante, concerne les services fonctionnels : finances, ressources humaines, affaires juridiques, informatique, etc … La seconde hypothèse concerne l’exercice de missions opérationnelles. Il s’agit d’après l’exposé des motifs de la loi du 27 janvier 2014 « de la préparation des décisions des maires, qu'il s'agisse aussi bien de leurs attributions exercées au nom de la commune que de celles qui le sont au nom de l'Etat. » © AVOXA – 2014- P24
\ 2° ° La création de services communs Les services communs : les missions opérationnelles Selon l’exposé des motifs : Le recours au service commun, « adapté pour la prise en charge des fonctions supports, est apparu en revanche juridiquement plus incertain pour permettre la préparation administrative des décisions relevant du maire. Ce dernier cas de figure correspond pourtant à un réel besoin exprimé par de nombreux élus, notamment ceux de petites communes dépourvues du personnel suffisant ou qualifié pour exercer ce type de mission. » On pense notamment à la délivrance des autorisations d’urbanisme ou au service d’état civil. © AVOXA – 2014- P25
\ 2° ° La création de services communs Les services communs : les services fonctionnels La loi du 27 janvier 2014 fixe désormais une liste limitative de domaines fonctionnels pour les services communs : - gestion du personnel - de gestion administrative et financière - informatique - expertise juridique - expertise fonctionnelle On peut le regretter car tout ne figure pas dans cette liste, même si la notion d’expertise fonctionnelle laisse quelques marges de manœuvre. © AVOXA – 2014- P26
\ 2° ° La création de services communs Les services communs : un outil souple et utile Critiquée comme une atteinte au principe de spécialité, la volonté du législateur a été ici de doter les collectivités d’un système souple : fondé sur le volontariat, à géométrie variable, dans le souci notamment de renforcer le sentiment d’appartenance des communes à l’intercommunalité et l’intégration des EPCI. © AVOXA – 2014- P27
\ 2° ° La création de services communs Les services communs : modalités de mise en œuvre La création de services communs est fondée sur la conclusion d’une convention, entre la ou les communes et l’EPCI, qui organise le fonctionnement du service et en fixe les modalités pratiques notamment financières. La convention détermine le nombre précis de fonctionnaires et d'agents non titulaires territoriaux transférés. Au plan procédural, les comités techniques compétents doivent être préalablement consultés sur l’organisation mise en place, de même que, préalablement aux transferts des agents, les commissions administratives paritaires devront être consultés. © AVOXA – 2014- P28
\ 2° ° La création de services communs Les services communs : le cadre financier Comme pour les mises à disposition de services, les modalités de remboursement seront définies par la convention constitutive. Mais aucun décret n’est venu pour l’instant préciser le mode de calcul de ces remboursements. Il est possible de s’inspirer du cadre prévu par l’article D.5211-16 précité. © AVOXA – 2014- P29
\ 2° ° La création de services communs Les services communs : le cadre financier Art. L.5211-4-2 CGCT : les montants des remboursements à la collectivité d’origine peuvent être imputés sur les attributions de compensation, ce qui permet ainsi de limiter les flux financiers EPCI- communes et majorer le coefficient d’intégration fiscale de la Communauté. © AVOXA – 2014- P30
\ 2° ° La création de services communs Les services communs : rattachement à l’EPCI Le service commun est en principe obligatoirement rattaché à l’EPCI. L’article L.5211-4-2 du CGCT dispose : « Les services communs sont gérés par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. » Cependant, depuis la loi du 27 janvier 2014, à titre dérogatoire, dans une métropole ou une communauté urbaine, un service commun peut être géré par la commune choisie par l'assemblée délibérante. © AVOXA – 2014- P31
\ 2° ° La création de services communs Les services communs : la situation des agents La situation a changé depuis la loi du 27 janvier 2014. Le nouveau dispositif met fin au régime de double mise à disposition des personnels, la première de la commune vers l’EPCI, la seconde de l’EPCI vers une commune. Selon le nouvel article L.5211-4-2 du CGCT, l’ensemble des agents communaux, fonctionnaires et non titulaires, qui remplissent en totalité leurs fonctions au sein du service commun sont de plein droit transférés à l’EPCI à fiscalité propre. © AVOXA – 2014- P32
\ 2° ° La création de services communs Les services communs : la situation des agents C’est beaucoup plus simple que le système antérieur qui prévoyait un partage des tâches complexe concernant la gestion des agents. Les agents conservent s’ils y ont intérêt le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable et les avantages acquis à titre individuel. Nous avons donc un transfert de plein droit à l’EPCI des agents communaux, avec continuité des droits et des contrats. © AVOXA – 2014- P33
\ 2° ° La création de services communs Les services communs : la situation des agents En fonction des missions réalisées, le personnel des services communs est placé sous l’autorité fonctionnelle du maire ou du président de l’EPCI. Depuis la loi du 29 février 2012, le maire et/ou le président peuvent accorder des délégations de signature au chef du service commun pour l’exécution des missions qui lui sont confiées. La convention précise le nombre de fonctionnaires et d'agents non titulaires territoriaux transférés par les communes. © AVOXA – 2014- P34
\ 3° ° La mise en commun de moyens matériels LA MISE EN COMMUN DE MOYENS MATERIELS © AVOXA – 2014- P35
\ 3° ° La mise en commun de moyens matériels La mise en commun de moyens matériels : un outil supplémentaire de mutualisation La mutualisation est également encouragée avec l’article L.5211-4-3 du CGCT qui permet à un EPCI à fiscalité propre d’acquérir des matériels au bénéfice de ses communes membres, y compris pour l’exercice de compétences non transférées : « Afin de permettre une mise en commun de moyens, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut se doter de biens qu'il partage avec ses communes membres selon des modalités prévues par un règlement de mise à disposition, y compris pour l'exercice par les communes de compétences qui n'ont pas été transférées antérieurement à l'établissement public de coopération intercommunale. » © AVOXA – 2014- P36
\ 3° ° La mise en commun de moyens matériels La mise en commun de moyens matériels : objectifs Il s’agit de permettre le partage de moyens matériels de l’EPCI, y compris en dehors de tout transfert de compétence. L’objectif est de permettre des économies d’échelle puisque l’on mutualise le matériel au niveau communautaire. Peuvent par exemple être acquis des matériels de déneigement, même si la communauté de communes n’a pas la compétence voirie. © AVOXA – 2014- P37
\ 3° ° La mise en commun de moyens matériels La mise en commun de moyens matériels : modalités En pratique, cela nécessite l’adoption par le conseil communautaire d’un « règlement de mise à disposition ». Celui-ci doit contenir les éléments suivants : description du matériel, durée de la mise à disposition, conditions d’entretien, modalités financières (il faut envisager une facturation au coût réel intégrant tous les paramètres : coût d’achat et d’amortissement, coût d’entretien, assurances, etc..). Différent du groupement de commandes qui est une simple coordination de l’achat. © AVOXA – 2014- P38
\ 4° ° Le schéma de mutualisation LE SCHEMA DE MUTUALISATION DES SERVICES © AVOXA – 2014- P39
\ 4° ° Le schéma de mutualisation L’obligation de définir un schéma de mutualisation des services C’est l’article 67 de la loi du 16 décembre 2010 qui introduit cette obligation, codifiée à l’article L.5211-39-1 du CGCT. La procédure commence par l’établissement, par le Président de l’EPCI, d’un rapport relatif aux mutualisation des services entre les communes membres et l’EPCI dans l’année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux. Le texte précise en outre que ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Ce projet de schéma appréhende l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs et les dépenses de fonctionnement. © AVOXA – 2014- P40
\ 4° ° Le schéma de mutualisation L’obligation de définir un schéma de mutualisation des services Le projet de rapport est transmis aux conseils municipaux pour avis (délai de 3 mois pour se prononcer). Le schéma est ensuite approuvé par l’organe délibérant de l’EPCI. Chaque année, lors du DOB ou à défaut lors du vote du budget, l’avancement dans la mise en œuvre du schéma fait l’objet d’une communication du Président à l’organe délibérant. © AVOXA – 2014- P41
\ 4° ° Le schéma de mutualisation Quelle est la portée du schéma de mutualisation des services ? Il s’agit d’un outil prévisionnel, donc un outil de planification. C’est en outre un outil de communication, auprès des élus, des services de l’Etat, des agents, … Si on veut lui donner une vrai portée, il n’a de sens qu’adossé à un projet de territoire. Il devient alors la déclinaison RH d’un projet politique. © AVOXA – 2014- P42
\ 5° ° Les modifications à venir LES MODIFICATIONS A VENIR … © AVOXA – 2014- P43
\ 5° ° Les modifications à venir La suppression de la mise à disposition de services ascendante L’article 35 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale prévoit de supprimer les mutualisations ascendantes (de la commune vers l’EPCI). La mutualisation ascendante concerne essentiellement les services techniques. Elle permet d’éviter les transferts de services à l’EPCI. Elle est de ce fait critiquée par les tenants d’un renforcement de l’intercommunalité. Mais sa suppression ne fait pas l’unanimité. Ce projet de loi ne semble pas aujourd’hui d’actualité. Il n’a pas franchi le stade de sa première lecture au Sénat en avril 2013. © AVOXA – 2014- P44
\ 5° ° Les modifications à venir Définition de coefficient de mutualisation Initialement prévu à l’article 39 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, le coefficient de mutualisation a finalement été introduit par la loi MAPAM du 27 janvier 2014 (article 55) à la demande des sénateurs. L’objectif est d’inciter les EPCI à mutualiser leurs services, © AVOXA – 2014- P45
\ 5° ° Les modifications à venir Définition de coefficient de mutualisation Est abandonnée l’idée de créer une « dotation de mutualisation au sein de la dotation d’intercommunalité qui aurait correspondu à 10 % de la DGF des EPCI. Il est maintenant prévu d’établir un rapport dans les six mois de la promulgation de la loi pour évaluer la prise en compte de ce coefficient dans le calcul de la DGF des EPCI mais également des communes membres. © AVOXA – 2014- P46
\ 5° ° Les modifications à venir L'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales est complété par un V ainsi rédigé : V. ― Le coefficient de mutualisation des services d'un EPCI à fiscalité propre est égal au rapport entre : 1° La rémunération de l'ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de service fonctionnels employés par l'établissement public, y compris les fonctionnaires et agents transférés ou mis à sa disposition en application des I à III ; 2° La rémunération de l'ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de service fonctionnels dans toutes les communes membres et au sein de l'établissement public. Un décret en Conseil d'Etat en fixe les modalités d'application. © AVOXA – 2014- P47
\ 5° ° Les modifications à venir ⇒Ce coefficient de mutualisation est donc un ratio du poids des dépenses de personnels des services fonctionnels de l’EPCI sur le poids des dépenses de personnel des agents de l’ensemble des communes + EPCI. © AVOXA – 2014- P48
\ 5° ° Les modifications à venir Seules les charges de personnels des agents affectés pour tout ou partie de leur temps de travail sur des services fonctionnels sont pris en compte. Or les services fonctionnels ne peuvent être mutualisés que dans le cadre de services communs. Dès lors, comme l’a souligné l’ADCF, « l’inclusion dans le calcul de ce coefficient des agents mis à disposition interroge ». Cette notion de « services fonctionnels » est réductrice. Cela exclut les mises à disposition de services et les autres formes de mutualisation. © AVOXA – 2014- P49
\ 5° ° Les modifications à venir Par ailleurs, la définition du coefficient de mutualisation se heurte notamment à la pluralité des modèles de mutualisation (ascendante, descendante), au périmètre exact des services fonctionnels, au biais que représente l’incidence des choix de gestion (régie ou délégation). Il convient d’attendre les conclusions du rapport « mutualisation des moyens du bloc communal » prévu pour novembre 2014 par la MAP (mission de modernisation de l’action publique). A l’issue de ce rapport, on peut espérer que le décret annoncé sera publié. © AVOXA – 2014- P50
\ 6° ° Elargir la réflexion LES AUTRES PISTES DE MUTUALISATION ET/OU DE COOPERATION © AVOXA – 2014- P51
\ 6° ° Elargir la réflexion En marge de la mutualisation stricto sensu, plusieurs solutions juridiques existent qui permettent une coopération entre personnes publiques. -Les conventions de prestations de services (article L.5214-16-1 pour les communautés de communes, L.5215-27 pour les communautés urbaines, L.5216-7-1 pour les communautés d’agglomération). -Les ententes, conventions et conférences intercommunales (articles L.5221-1 et L.5221-2 du CGCT) -La mise à disposition individuelle d’agents © AVOXA – 2014- P52
\ 7° ° Echanges avec la salle ECHANGES AVEC LA SALLE © AVOXA – 2014- P53
\ SOMMAIRE Merci de votre attention © AVOXA - Le présent support ne peut être reproduit sans autorisation - P54
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