Quel avenir pour le précompte immobilier en Région wallonne ?
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Finances
Quel avenir pour le précompte
immobilier en Région wallonne ?
Évaluation du mécanisme de précompte immobilier et de l’étude de solutions alternatives visant à
assurer la rentabilité, l’équité et la durabilité de la taxation foncière (1re partie)
OLIVIER DUBOIS1
Les additionnels locaux au précompte immobilier
constituent une part importante des sources de
financement des communes (ils représentent
quelque 15,6 % des budgets ordinaires cumulés des
communes wallonnes). En outre, additionnées, les parts
communales et provinciales représentent plus de 90 %
du produit perçu par l’Etat : le précompte immobilier est
donc2, de fait, un impôt local.
S
OURCE MAJEURE DE REVENUS immobilier tel qu’il est actuellement conçu Le taux d’imposition dépend des décisions
pour les pouvoirs décentralisés, la et mis en œuvre. prises à différents niveaux de pouvoir. Les
taxe foncière n’en est pas moins un La présente contribution propose une syn- Régions fixent un taux de base. Les commu-
impôt souvent délaissé dans sa défi- thèse des résultats de cette étude qui est par nes et provinces, ainsi que l’agglomération
nition et dans les réflexions qu’il suscite. ailleurs téléchargeable dans son intégra- bruxelloise définissent un certain nombre
Il suffit, pour s’en convaincre, de rappeler lité sur le site internet de notre association de centimes « additionnels », en fait un fac-
que les valeurs cadastrales font référence (www.uvcw.be, rubrique « finances »). teur multiplicatif du taux régional.
à la situation du marché en 1975 et que la Le revenu cadastral s’entend comme le
méthode de calcul de l’impôt est directe- Rappel de quelques éléments « revenu moyen normal net annuel des
ment héritée de la Révolution française. de définition propriétés foncières bâties et non bâties et
Force est de constater qu’au niveau des Sauf exemptions prévues par le Code des du matériel et de l’outillage, fixé pour une
principes d’équité, d’efficacité, de poli- impôts sur les revenus (CIR92), tout pro- période de référence déterminée par la
tique du logement, d’environnement ou priétaire d’un bien foncier ou immobilier loi » 4.
d’aménagement du territoire, l’impôt fon- doit s’acquitter du précompte immobilier Ce revenu est une estimation du rende-
cier actuel pose un nombre important de (CIR 92, art. 251). ment locatif annuel d’un bien. Selon l’ar-
difficultés. Le montant dû est fonction de deux para- ticle 486 du CIR92, ce revenu s’établit en
Compte tenu des compétences dont dis- mètres : une assiette de calcul – le revenu regard d’une période de référence (actuel-
pose la Région wallonne en la matière et cadastral – fixée par l’Administration fis- lement la situation au 1er janvier 1975). Il
de l’importance de cette dernière pour les cale3 et un taux d’imposition. A cela s’ajou- s’agit du revenu normal et moyen, en ce
finances communales, le Ministre sortant tent des réductions éventuelles (dont sens qu’il n’est pas tenu compte des situa-
des Affaires intérieures a chargé l’Union les principales concernent les enfants à tions exceptionnelles. Enfin, le revenu est
des Villes et Communes de Wallonie d’étu- charge et le statut d’habitation modeste net car il en est déduit les frais d’entretien
dier les solutions permettant de pallier les et dont la responsabilité est actuellement et de réparation fixés forfaitairement à 40 %
faiblesses du mécanisme du précompte régionale). du revenu estimé.
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En Région wallonne, la perception de l’im- La valeur locative d’un bien est estimée exemple, du chauffage central, du double
pôt est assurée par le pouvoir fédéral5 qui en regard de celle d’immeubles compara- vitrage, de la présence de garage ou encore
reverse à la Région et aux pouvoirs locaux bles du voisinage dont un certain nombre de la configuration en quatre façades. A
la part due. observés concrètement lors de la période l’inverse, les éléments de confort apparus
de référence. depuis, n’entrent pas en compte pour le
Les imperfections du système L’utilisation d’un référent, qui se justifie calcul du revenu cadastral.
actuel par le souci de ne pas faire se côtoyer des Ainsi deux habitations d’un même quar-
Le processus actuel de fixation de l’impôt immeubles comparables de valeurs cadas- tier, identiques en tout point, excepté que
foncier de chaque contribuable pose une trales différentes, nécessite des mises à l’une dispose de panneaux photovoltaï-
série de difficultés résumées ci-dessous. jour périodiques7 de l’ensemble des esti- ques, d’une installation de chauffage de
L’équité mations. A défaut, même si les immeu- dernière génération et de la fibre optique,
Le premier élément concerne l’équité, qui bles proches restent traités sur des bases se verront attribuer un revenu cadastral
peut s’envisager selon deux dimensions : identiques, la progression plus large de identique.
- l’équité verticale fait référence à la notion la géographie des marchés fonciers n’est Enfin, les difficultés de suivi des transfor-
de progressivité de l’impôt ; pas intégrée dans le système. Le CIR92 fixe mations qui prennent place dans les bâti-
- l’équité horizontale vérifie si « à situation cette période à dix ans (art. 487), mais pour ments constituent un troisième facteur de
équivalente, impôt équivalent ». diverses raisons, la péréquation qui aurait distorsion des principes d’équité.
On constate actuellement des distorsions dû prendre naissance en 1986 a été repor- Estimer la valeur locative d’un bien néces-
à ce principe d’équité à trois niveaux tée sine die. site d’en connaître les caractéristiques.
différents. Le report de la péréquation a des consé- Pour ce faire, l’Administration fiscale a
Tout d’abord, il existe des défauts incon- quences sur les deux dimensions de développé un outil spécifique : la matrice
tournables car liés à la définition même l’équité : cadastrale. Celle-ci est en fait une gigan-
d’un impôt foncier délocalisé. Ainsi, la - verticale, car des ménages qui résident tesque base de données reprenant un des-
possibilité qu’ont les pouvoirs locaux de aujourd’hui dans des quartiers qui se sont criptif sommaire de l’ensemble des biens
définir des taux différents d’imposition est dépréciés payent un impôt en référence à immeubles. Par exemple, chaque bien
une atteinte au principe d’équité horizon- une configuration dépassée ; d’habitation est caractérisé par un code
tale. Elle est la contrepartie inévitable de - horizontalement, car deux couples qui composé de 14 termes (superficie utile,
l’autonomie fiscale des collectivités loca- font bâtir la même habitation dans des nombre de garages ou de salles de bains,
les. Par ailleurs, si on part du principe que zones de pression foncière équivalentes présence d’un chauffage central…).
la part des revenus qu’un ménage consa- peuvent se voir fixer des revenus cadas- La tenue à jour des informations est pri-
cre au logement est fonction inverse des traux différents. mordiale pour le suivi des valeurs de réfé-
émoluments qu’il perçoit, on en arrive à la Remarquons par ailleurs que, le temps rence. Or, le caractère intrusif des contrôles
conclusion qu’un impôt foncier est régres- aidant et pour une autre raison, l’équité au et le manque de moyens de l’Administra-
sif. Cette relation a pu être vérifiée dans sein d’espaces de petite dimension n’est tion détériore la qualité de la matrice8.
différents contextes et notamment en Bel- progressivement plus assurée également. Ces difficultés de mise à jour influencent
gique comme l’illustre la figure 1. En effet, n’entrent dans le calcul du revenu les principes d’équité.
L’absence de péréquation des valeurs cadastral des biens bâtis que les éléments Horizontalement, deux contribuables
cadastrales – régulièrement dénoncée par de confort existant en 1975 et dont l’im- ayant procédé aux mêmes travaux sur deux
différents acteurs – est un second vecteur pact sur la valeur locative des biens a pu immeubles identiques peuvent se voir
d’altération des principes d’équité. être mesuré et modélisé. C’est le cas, par taxer différemment à partir du moment où
seule une des deux transformations a été
Figure 1 : Relation entre revenu global imposable (RIG) enregistrée.
et précompte immobilier Verticalement, les ménages – souvent plus
aisés – qui ont financé certains travaux, se
Bruxelles et sa périphérie. Échantillon de 9 922 ménages
trouvent taxés à l’identique de propriétai-
Décile de Taux de Taux Précompte Pr.I. en % du
revenu R.I.G. moyen propriétaires d’imposition immobilier revenu global
res de biens équivalents ayant fait l’im-
imposable Occupants moyen moyen imposable passe sur des transformations.
1er décile 3 821 € 6,35 % 38,0 % 251€ 4,41 % Le rendement
2e décile 9 678 € 25,4 % 38,5 % 360 € 3,69 % Le rendement de l’impôt foncier peut s’ap-
3e décile 12 561 € 34,6 % 38,2 % 423 € 3,37 % précier au travers de trois éléments : le coût
4e décile 15 348 € 40,5 % 38,0 % 436 € 2,85 % de tenue à jour de l’assiette de calcul, celui
5e décile 18 242 € 42,5 % 37,6 % 481 € 2,64 %
du recouvrement et l’importance des mou-
6e décile 21 414 € 46,9 % 37,9 % 482 € 2,25 %
7e décile 25 955 € 55,6 % 37,7 % 543 € 2,09 %
vements d’évasion fiscale.
8e décile 32 237 € 64,2 % 37,1 % 578 € 1,79 % Concernant le coût de tenue à jour de
9e décile 42 764 € 76,6 % 36,9 % 631 € 1,48 % la matrice cadastrale, il est important.
10e décile 75 276 € 88,7 % 36,3 % 796 € 1,11 % La tenue à jour du descriptif de chaque
Source : O. Dubois, 20046 bien nécessite la mobilisation de moyens
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humains et financiers. L’AGDP – qui a tou- On retiendra principalement trois Enfin, l’intégration – normalement obliga-
tefois d’autres tâches que la mise à jour de éléments. toire – des travaux dans la base taxable ne
la matrice cadastrale – mobilisait ainsi au Tout d’abord, la taxation sur la base du favorise pas la rénovation du parc d’habi-
31 décembre 2007, quelque 4 400 ETP. foncier – majoritairement dominé par les tations alors que l’amélioration du confort
Le recouvrement a fait l’objet de diverses biens bâtis (96 % du revenu cadastral impo- des biens est un enjeu majeur de la politi-
critiques au début des années 2000. Les sable) et, singulièrement, ceux dévolus à la que du logement.
enrôlements étaient tardifs, ce qui décalait fonction logement (61 % du RC imposable)
une partie des recettes vers l’exercice sui- – s’ajoute aux centimes additionnels à l’IPP Des mesures rectificatives…
vant. Le résultat comptable de nombreuses pour définir un cadre de financement des Sur la base des différents constats établis
communes s’en trouvait artificiellement collectivités locales majoritairement relié à jusqu’à présent, nous avons analysé la fai-
détérioré et des difficultés de trésorerie, la fonction résidentielle et à l’urbanisation. sabilité et les effets de différentes mesures
nécessitant de contracter des prêts rectificatives qui pourraient prendre
à court terme, apparaissaient. place à l’échelle de notre région.
Les choses se sont nettement amé- Celles-ci sont au nombre de trois.
liorées depuis et l’on peut sans Améliorer la qualité des mises à
conteste – notamment à la lumière jour de la matrice cadastrale
de données récentes concernant Nous avons naturellement voulu voir
la Région de Bruxelles-capitale – s’il n’était pas possible, via diverses
affirmer que le recouvrement du mesures, d’améliorer la qualité du
précompte immobilier ne pose pas suivi de la matrice cadastrale.
de réels problèmes aux communes Nous avons rencontré différents
wallonnes. acteurs de terrain issus des adminis-
On signalera néanmoins que des trations communales et de l’AGDP.
efforts d’information sont certai- Le but de ces rencontres était
nement nécessaires pour permet- d’identifier les bonnes pratiques et
tre d’éclairer au mieux les gestion- de dégager des actions pertinentes.
naires locaux sur les évolutions Nous nous sommes par ailleurs ins-
constatées des montants perçus. pirés d’un récent rapport de la Cour
Enfin, l’importance des mouve- des Comptes pour parfaire notre
ments d’évasion fiscale est directe- analyse12.
ment liée à la qualité des descriptifs Ces travaux ont permis de dégager
cadastraux9. Nous avons souligné un certain nombre d’actions qui sont
les difficultés en la matière. Nous susceptibles d’améliorer l’exactitude
pouvons estimer la perte annuelle des descriptifs cadastraux.
de recettes, pour les communes Tout d’abord, nous plaidons avec
wallonnes, entre 30 et 50 millions vigueur pour un maintien - voire un
d’euros. Le précompte accroissement - de l’engagement du
L’aménagement du territoire et
la politique du logement
immobilier est, Fédéral dans ces matières.
Ensuite, nous avons porté une atten-
Outre son rôle de vecteur de finan- de fait, tion particulière au rôle de l’indica-
cement, la taxation foncière peut teur expert. Il s’agit d’un fonction-
également être un instrument effi-
un impôt local naire désigné par la commune et
cace de soutien à certaines politi- chargé d’appuyer les services du
ques sectorielles comme le loge- cadastre dans l’ensemble des démar-
ment, l’environnement ou l’aménagement Il en découle une forme plus ou moins ches d’identification et d’estimation des
du territoire. aboutie et affirmée de « chasse à l’habi- modifications cadastrales. Il nous sem-
Le contraste est ici évident entre des lignes tant » et de « chasse à la construction » qui blerait pertinent de nommer partout un
directrices relativement récentes (particu- nuit certainement aux objectifs de (re-) tel relais communal, au besoin en mutua-
lièrement en ce qui concerne l’aménage- concentration urbaine. lisant les efforts entre plusieurs commu-
ment du territoire dont le schéma directeur Ensuite, en choisissant d’asseoir la taxe sur nes. Nous estimons également intéressant
– le SDER – date de 1999) et un instrument la valeur locative plutôt que sur la valeur de prévoir un corps d’indicateurs-experts
fiscal dont les fondements sont restés iden- vénale, le législateur de 183010, a favo- régionaux et provinciaux, ces niveaux de
tiques depuis plus d’un siècle et demi. risé les mouvements spéculatifs. En effet, pouvoir bénéficiant également de recettes
Plus concrètement, des contradictions la possession d’un terrain à bâtir, d’une du précompte immobilier.
apparaissent entre les objectifs affichés valeur vénale importante, mais d’un faible Différentes bonnes pratiques visant à
par les exécutifs wallons récents et le mode intérêt locatif, n’est presque pas taxée au améliorer la communication entre la
actuel de calcul de l’impôt foncier. travers du précompte immobilier11. commune et les services du cadastre ont
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également été identifiées. Cela peut passer
par des réunions régulières, la signature
de protocoles de collaboration ou encore Péréquation et mise à jour :
une transmission systématique des infrac-
tions urbanistiques et des transformations
quelles possibilités
constatées par la commune.
La mise en place de ces mesures passe par
pour les communes ?
une meilleure sensibilisation des commu- Quelles sont les armes légales dont dispose une commune qui souhaite assurer
nes, ce qui peut, par exemple, prendre la une juste répartition de l’impôt foncier ? Avec quels effets ?
forme de journées de formation. Si l’on excepte les révisions cadastrales « chemin faisant », les pouvoirs publics
Enfin, nous confirmons deux options disposent de quatre démarches différentes pour modifier simultanément plusieurs
retenues par ailleurs. Les sanctions pré- revenus cadastraux. Dans trois d’entre elles, la commune peut jouer un rôle.
vues par l’article 445 du Code d’impôts La première découle directement des directives qui assurent les mises à jour
sur les revenus pour les contribuables pris (CIR92, art. 473, 475 et 494). Rien n’empêche une administration communale
en défaut de signaler à l’administration la d’organiser un recensement des transformations ayant échappé au cadastre,
transformation des biens devraient être menant ce dernier à revoir les valeurs de référence. L’expérience a d’ailleurs été
activées. De plus, l’idée d’associer plus tentée dans une commune du Namurois en 1995. Cette mesure a toutefois un effet
étroitement les notaires à l’identification limité puisqu’il ne sera tenu compte que des transformations physiques apportées
des travaux ayant échappé aux services aux bâtiments. Autrement dit, les revenus obtenus après l’opération resteront
cadastraux semble une piste très promet- conditionnés par l’environnement et les valeurs locatives de la période de référence.
teuse pour améliorer la mise à jour de la La péréquation générale des revenus cadastraux est prévue à l’article 487 du
CIR92. Par définition, cette opération concerne l’ensemble des biens bâtis et non
matrice.
bâtis du Royaume. Elle vise à mettre à jour les valeurs de référence en tenant
Moduler le taux maximum recommandé
compte de la progression des valeurs locatives réelles. Elle reflétera donc les
de la circulaire budgétaire
changements intervenus à la fois dans la conception physique des bâtiments,
Depuis la fin des années 90, la fiscalité
mais aussi de la pression foncière, que celle-ci résulte d’une transformation
locale fait l’objet de recommandations pré- physique de l’environnement immédiat ou de la valorisation socio-économique
cises du Ministre des Affaires intérieures. d’un quartier. Cette opération est décidée par le Gouvernement fédéral, elle ne
Ces éléments – suivis par la grande majo- peut concerner une partie uniquement du territoire et ne peut par conséquent être
rité des conseils communaux – sont repris impulsée par les autorités communales.
en dernière partie de la circulaire budgé- Entre ces deux solutions extrêmes, le Code fiscal prévoit encore deux procédures
taire annuelle qui paraît chaque automne. particulières : la révision extraordinaire (CIR92, art. 488 et 490) et la révision
En ce qui concerne le précompte immobi- spéciale (CIR92, art. 491).
lier, cette circulaire recommande actuelle- La révision extraordinaire permet, en théorie, de procéder, localement et
ment aux communes de ne pas dépasser notamment à la demande du bourgmestre, à une péréquation générale des
un plafond de 2 600 centimes additionnels valeurs cadastrales en adaptant la période de référence12. Toutefois, le Ministre
(soit 32,5 % du RC indexé). et l’Administration se sont toujours refusés à accepter une demande de révision
Cette recommandation pose question de cette nature dans la mesure où elle entraînerait une iniquité fiscale entre les
quant à son adéquation avec l’objectif prin- contribuables situés dans et hors du périmètre ainsi révisé13.
cipal qui est d’inciter les pouvoirs locaux à La révision spéciale permet de tenir compte d’un changement dans
limiter la pression fiscale. l’environnement physique d’un bien et peut conduire à une révision à la hausse
En effet, compte tenu des imperfections ou à la baisse d’un revenu cadastral. Pour être recevable, la demande doit
du système actuel, ce plafond fixe de faire état de circonstances nouvelles et permanentes créées par une force
2 600 centimes additionnels conduit, en majeure. Toutefois, la fixation du revenu sera toujours le reflet du marché au
termes de pression fiscale réelle, à des taux 1er janvier 1975. La demande, qui doit être individuelle, peut être introduite par
d’imposition très différents d’une com- le bourgmestre. Dans certains cas extrêmes, l’Administration a considéré la
demande comme recevable.
mune à l’autre.
En conclusion, concrètement, sauf transformations exceptionnelles de
Ainsi, calculés sur la base d’une habitation
l’environnement physique, seules les améliorations au sein des bâtiments ayant
moyenne, propriété d’un ménage dispo-
échappé au Cadastre peuvent donner lieu à une révision du revenu.
sant d’un revenu imposable (RIG) corres-
pondant à la médiane communale, ces
2 600 centimes additionnels correspon- l’on considère un ménage disposant d’un inférieure et limité la croissance à 3 300 cen-
dent à une pression fiscale oscillant entre revenu médian propriétaire d’une habita- times additionnels, soit le taux observé
0,54 % du RIG et 2,81 % du RIG. tion de valeur cadastrale moyenne. dans certaines communes bruxelloises.
Nous avons donc cherché à calculer, pour Toutefois, dans un souci de pragmatisme, Le résultat se présente sous forme d’une
chaque commune, un maximum recom- nous avons reconduit les droits acquis en recommandation individuelle qui conduit
mandé qui correspond à une pression maintenant le plafond de 2 600 centimes à une moyenne non pondérée de 2 922 cen-
fiscale uniforme de 1 % du RIG lorsque là où le calcul conduisait à une valeur times additionnels.
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Finances
Substituer à l’indexation du RC un indice regard de l’évolution de l’indice des prix passent par la (faible) part de l’impôt qui
localisé, reflet de la croissance des (IPC). Ainsi, entre 1989 et 2007, les valeurs revient à la Région et par la part provin-
valeurs foncières immobilières ont crû de 290 % pour seule- ciale. Les propriétaires qui disposent d’un
L’article 30 de la loi-programme du 28 ment 46 % pour l’IPC. bien dans une zone à forte progression
décembre 1990 reporte au 1er janvier 1994 On peut donc se demander si cette solu- des valeurs foncières (depuis 1975) contri-
la péréquation cadastrale prévue depuis tion entraînera une hausse de la pression bueront davantage aux parts régionales et
1986 et plusieurs fois reportée. Depuis fiscale si une telle solution était adoptée. provinciales de l’impôt. Dans un contexte
lors, le Ministre des Finances reporte sine Pour deux raisons, elle nous paraît pouvoir global de neutralité budgétaire stricte, ils
die l’exécution de cette disposition être tout à fait neutre. seront compensés par les propriétaires de
En « compensation », le législateur a tou- Tout d’abord, si, parallèlement à l’introduc- biens dans des zones qui se sont moins
tefois prévu l’indexation automatique de tion du nouveau système d’indexation, le valorisées.
l’ensemble des revenus cadastraux sur taux de base fixé par la Région était réduit à
base du rapport entre les indices des prix due concurrence (concrètement, il s’agirait
de l’année d’imposition et la moyenne des ici de le ramener de 1,25 % à 0,46 %), cela
indices de 1988 et 1989. entraînerait automatiquement (c’est-à-dire
C’est en vertu de cette disposition que les sans modifications des règlements-taxes)
revenus cadastraux ont été multipliés par une neutralité fiscale globale. Concrète-
1,4796 pour l’enrôlement de l’impôt et la ment, cela conduirait les différentes com-
déclaration des revenus perçus en 2008. munes de certains arrondissements à voir
Cette méthode offre toutefois peu de solu- augmenter la pression fiscale (d’un facteur
tions aux différents problèmes qui décou- équivalent à la différence entre la crois-
lent d’un report important de l’opération sance constatée dans cet arrondissement
de péréquation. Ainsi, s’il est tenu compte et la croissance moyenne des valeurs fon-
de la dépréciation générale de la valeur cières) et, en corollaire dans un contexte Concernant la part provinciale, les adapta-
de l’argent, il n’est tenu compte ni de la global de neutralité, à d’autres entités de tions se font au sein même de chaque pro-
progression générale des loyers, ni des voir la pression fiscale diminuer. vince entre les arrondissements ou grou-
évolutions locales, ni même des défauts Ensuite, il n’est pas impensable (et on pes de communes en forte progression et
découlant de la difficulté de mise à jour de peut même l’imposer à l’instar de ce qui les autres. On peut toutefois imaginer de
la matrice. s’est fait lors de la péréquation de 1979, figer les taux provinciaux et de verser le
Nous nous sommes donc interrogés sur voir L.19.7.1979, art. 46), que, localement, surplus de recettes au sein d’un fonds des-
la possibilité de substituer à ce coefficient le nombre de centimes additionnels soit tiné à compenser les provinces ayant subi
unique, un indice qui reflète mieux la pro- adapté en fonction de la valeur locale du les effets budgétaires de la réforme.
gression locale des valeurs foncières. nouvel indice. Enfin, par le jeu des taux votés au niveau
L’idée est la suivante : un organisme public Aussi, si la solution imaginée ici apporte communal, aucun effet ne serait enregistré
(INS ou Ministère des Finances) établit certaines améliorations par rapport au sys- sur la part communale de l’impôt.
annuellement un indice officiel basé sur tème actuel, les effets restent limités.
la valeur des transactions immobilières Par le jeu de réadaptation des taux d’im- La suite de cet article sera publiée
enregistrées. Compte tenu de la faible position communaux, les rééquilibrages dans le Mouvement communal de février
activité dans certaines communes (qui
conduirait à des sauts brusques ne reflé-
tant pas la progression de la valeur vénale
1
Résultat de l’étude clôturée en août 2009
de l’ensemble des biens), cet indice serait 2
Ou plutôt « est devenu » car on rappellera que la contribution foncière, ancêtre du précompte qui en a repris les principaux fonde-
calculé par groupe de communes ou par ments, constituait la principale source de recettes fiscales directe de l’Etat belge à sa naissance (v. J. Pirard, Histoire quantitative et
développement de la Belgique au XIXe siècle, Lamertin, Bruxelles, 1996, p. 1087).
arrondissement et serait, au besoin, lissé 3
C’est l’AGDP – Administration générale de la Documentation patrimoniale – qui est chargée de cette mission au sein du SPF
dans le temps. 4
Finances.
Définition du Ministère des Finances
C’est cet indice de l’évolution du marché 5
Il en va de même à Bruxelles. La Flandre, par contre, assure elle-même l’enrôlement de l’impôt depuis 1990. Celui-ci reste toutefois
foncier - qui diffère d’un lieu à l’autre - qui assis sur le revenu cadastral fédéral.
6
O. Dubois, Fiscalité immobilière résidentielle et développement urbain. Un état des lieux du rôle du précompte immobilier comme
servirait de base à l’indexation des revenus outil de développement de la Région bruxelloise, rapport inédit, 123 p.
7
Des tentatives de passer en valeur réelle, nécessitant des révisions annuelles, ont échoué par le passé.
cadastraux. 8
V. à ce propos, les travaux ayant étudié les possibilités d’utiliser la matrice cadastrale pour pallier la disparition annoncée de l’en-
Une telle solution est juridiquement pos- quête socio-économique (Surkyn & Deboosere, databank Woningen. Een vergelijking tussen census en kadaster, 49 p.)
9
La loi oblige les contribuables à déclarer les transformations apportées aux biens. Dans la réalité, cette obligation est très peu
sible à l’échelle de la Région wallonne et respectée.
pour le calcul du précompte immobilier 10
Et même avant puisque l’outil est directement hérité de la Révolution française qui y voyait un moyen de lutter contre les injustices
des prélèvements de l’Ancien Régime.
uniquement (cf. plus bas). 11
Sur la base d’un revenu cadastral moyen, le propriétaire d’un terrain à bâtir de valeur moyenne à l’échelle régionale sera actuelle-
Sa mise en place et ses effets nécessitent 12
ment taxé 60 fois moins que s’il était taxé sur base de la valeur vénale.
Cour des Comptes, La réévaluation du revenu cadastral des habitations après transformation. Rapport transmis à la Chambre des
toutefois quelques précisions. Représentants, Bruxelles, décembre 2006.
13
Une analyse chiffrée met en évidence la V. réponse du Ministre des Finances aux questions orales n° 5415 de M. Van Campenhout et n° 5487 de M. Vanvelthoven dd.
23.10.2001.
forte progression des valeurs foncières en 14
V. réponse du Ministre des Finances à la question n° 491 de Sénateur Valkeniers dd. 10.9.1993.
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Quel avenir pour
le précompte
immobilier en
Région wallonne ?
Évaluation du mécanisme de précompte immobilier et
de l’étude de solutions alternatives visant à assurer
la rentabilité, l’équité et la durabilité de la taxation
foncière (2e partie)
OLIVIER DUBOIS
Suite de l’article du Mouvement accordées dans le cadre de la fiscalité pro- reste d’application tant que le bien n’est
communal de janvier pre des régions et de la fiscalité locale1. pas cédé. Ensuite, la valeur des travaux
Le modèle préconisé serait automatiquement intégrée à la base
… et un modèle alternatif… Nous nous sommes mis en quête d’un taxable en tant que partie intégrante de la
Les solutions rectificatives analysées au modèle alternatif d’imposition du foncier valeur de transaction.
point précédent, si elles possèdent l’avan- qui soit peu onéreux à mettre en place et Il apparaît nécessaire d’établir un seuil à
tage d’être peu coûteuses, présentent l’in- à gérer, qui fasse preuve d’équité et qui cette mesure pour éviter de défavoriser la
convénient d’apporter des solutions limi- favorise les desseins de l’exécutif wallon construction neuve par rapport à la réno-
tées aux griefs exprimés à l’encontre du en matière d’aménagement du territoire, vation lourde et pour ne pas proposer des
modèle fiscal actuel. de logement et d’environnement. montants d’imposition anormalement bas
C’est pourquoi nous avons, dans un second S’appuyant notamment pour cela sur les pour certains immeubles profondément
temps, abordé la question d’un mode alter- expériences étrangères, nous nous som- rénovés.
natif de prélèvement qui ferait table rase de mes arrêtés sur un modèle qui prend appui Cette mesure nous semble être un disposi-
la procédure actuellement existante. sur la valeur de transaction des biens. Le tif légal qui favorise la rénovation du parc
Cette réflexion est rendue possible à principe est relativement simple : l’imposi- existant, objectif important de la politique
l’échelle de la Région wallonne par diffé- tion foncière de chaque bien est détermi- wallonne du logement.
rentes réformes législatives récentes. née en fonction de la valeur à laquelle le Nous avons imaginé que l’identification et
La dernière en date, soit la réforme de 2001 bien a été acquis ou a été hérité. Entre deux le contrôle des travaux qui devraient être
de la loi spéciale de financement (LSF), transactions, certaines règles d’indexation intégrés à la base taxable peuvent être réa-
autorise désormais les régions à modifier sont appliquées. lisés grâce à une collaboration entre des
le taux d’imposition, la base d’imposition Le traitement des travaux fonctionnaires communaux et les notai-
et les exonérations du précompte immobi- Nous avons imaginé qu’entre deux tran- res. Ces derniers seraient chargés de faire
lier (LSF, art. 4, par. 2). Les entités fédérées sactions, les améliorations apportées à un remplir un formulaire descriptif du bien
ne peuvent toutefois pas modifier le revenu immeuble ne viendraient pas accroître la qui permettrait de voir si des améliora-
cadastral fédéral qui reste la référence pour valeur de référence du bien si l’importance tions importantes non déclarées ont été
les déclarations de revenus notamment. des travaux reste en deçà d’un certain seuil apportées au bien. Dans ce cas, des sanc-
Cette latitude s’ajoute aux libertés, enca- et/ou si les travaux poursuivent un objec- tions seraient prévues. Les fonctionnaires
drées par la loi et la jurisprudence, tif environnemental. Ce bonus d’impôt communaux - qui idéalement auraient
28 MOUVEMENT COMMUNAL N°845 FÉVRIER 2010Finances
également en charge des activités liées aux communes), éventuellement en lissant les moins de garanties que celui qui s’appuie
démarches urbanistiques - seraient char- données dans le temps afin de garantir la sur une expertise indépendante.
gés principalement d’aider les contribua- solidité des indices. On fera toutefois remarquer que les diffi-
bles dans leur déclaration et pourraient Le modèle s’apparente dès lors à une taxa- cultés qui apparaissent ici sont identiques
également exercer un rôle indirect tion qui s’appuie sur une estimation de la à celles qui caractérisent la perception
de contrôle. valeur vénale réelle des biens : cette valeur actuelle des droits d’enregistrement.
On peut parfaire le mécanisme sera établie sur la base de la valeur d’ac- Il nous semble que les deux préoccupations
en proposant certaines exo- quisition et de la progression locale des peuvent unir leurs moyens pour assurer
nérations plus temporai- valeurs foncières établies au départ des des contrôles. De plus, les autorités pour-
res, notamment pour les transactions constatées. raient trouver dans notre système alternatif
travaux réalisés en vue Afin de garantir la neutralité fiscale glo- de taxation annuelle une information utile
d’économiser l’énergie. bale du système, il conviendrait d’adapter pour cibler ces derniers : toute transaction
La progression de la le taux d’imposition en fonction du rapport qui serait inférieure d’un certain pourcen-
valeur de référence entre entre la progression de l’IPC et celle de l’in- tage (par ex. 15 %) à la valeur de la tran-
deux transactions dice des prix fonciers. Pour faciliter cette saction précédente indexée sur la base de
La question de la progression adaptation, nous préconisons de mainte- la progression locale des valeurs foncières
de la valeur de référence entre nir le système d’un taux de base régional ferait l’objet d’un examen systématique.
deux transmis- avec définition de centimes additionnels Le système gagnerait également en effica-
sions est un élé- multiplicatif de ce taux initial. cité s’il était assorti d’amendes en cas de
ment crucial du Cas particuliers fraude.
système. En dehors du mécanisme classique d’achat Plus fondamentalement, il nous apparaît
Nous avons étudié d’un bien existant, il existe différents cas que tout système de taxation annuelle
deux modèles pos- particuliers qui méritent d’être abordés. assis sur les valeurs de transaction est lié
sibles d’indexation : le Ainsi en est-il de la construction neuve à celui des droits d’enregistrement. Aussi,
premier basé sur la progression de l’IPC, et, plus spécialement de l’autopromotion. une réforme en profondeur du précompte
le second basé sur la progression (locale ou Pour ces biens, il n’existe pas de valeur de immobilier gagnerait en cohérence si elle
régionale) des valeurs foncières. transaction mais la valeur résulte de la com- s’envisageait dans un cadre plus large
binaison du prix du terrain et de la valeur associant notamment la régionalisation de
de la construction. Deux voies peuvent à la perception des droits d’enregistrement.
Les additionnels notre sens être utilisées pour déterminer la Ainsi, les autorités de tutelle disposeraient
valeur de référence dans ce cas : sur dossier d’une base de données unique utile à la
au précompte (au départ des factures et de l’acte d’achat perception, au suivi et au contrôle des deux
immobilier du terrain et/ou en s’appuyant sur l’exper- principaux impôts fonciers.
tise de la banque en cas d’emprunt hypo- Aspects juridiques
constituent une thécaire…) ou sur la base d’une expertise Le système alternatif envisagé est-il légale-
source importante par un fonctionnaire régional.
En cas d’héritage suivi d’une occupation
ment possible? Selon quelles voies et quel-
les modalités?
de financement par l’héritier, les expertises utiles à la déter- Selon nous, deux voies différentes sont
mination des droits de succession pour- possibles2.
ront être utilisées. A défaut, une expertise Tout d’abord, rien ne s’oppose à ce que
A l’analyse, nous avons choisi de rejeter le pourrait être utile. cette taxe soit mise en place dans le cadre
système d’indexation sur la base de l’IPC. Il existe des biens qui ne font pas l’objet de de la compétence fiscale des communes.
D’apparence plus simple, il conduit à transactions pendant très longtemps. On En effet, ni le fait générateur, ni la base de
une discrimination injustifiée entre les pointera entre autres les biens affectés aux taxation ne visent les revenus des contri-
contribuables en fonction de l’année d’ac- activités économiques logés dans des socié- buables3. Néanmoins, dans ce cas, on per-
quisition du bien et constitue, de ce fait, tés. Pour ces biens, soit on choisit de consi- drait l’intérêt technique d’un impôt addi-
un frein au développement de nouvel- dérer que la valeur estimée reste proche de tionnel lié à un principal régional.
les entreprises. Par ailleurs, il ne permet la réalité, soit on détermine un délai (20 ou Moyennant certaines précautions, le
pas d’intégrer la géographie des marchés 30 ans) au delà duquel une expertise par un modèle alternatif peut, selon nous, être
fonciers. fonctionnaire régional est obligatoire afin implanté dans le cadre des libertés accor-
La progression sur la base des valeurs fon- de maintenir à jour la valeur de référence. dées aux autorités régionales par l’article 4,
cières pourrait être établie par un orga- Sensibilité du système à la fraude par. 2, de la LSF.
nisme officiel sur la base des transactions On peut s’interroger sur la sensibilité Les modalités sont toutefois liées à la défi-
immobilières constatées. Le modèle peut du système préconisé à la fraude et à ses nition précise de la matière imposable.
être affiné en calculant différents indices effets. Selon V. Sepulchre4, la matière imposable
sur la base de la progression locale des Il est clair qu’un modèle qui s’appuie sur est le fait de détenir des droits réels sur
prix (par arrondissement ou groupes de les transactions offre de ce point de vue un bien immeuble. Plus précisément, il
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recherchées, s’avère moins cohérente
qu’un modèle général qui permettrait de
taxer l’ensemble des biens immeubles sur
la base de la valeur vénale. Celle-ci n’est
toutefois pas possible sans l’intervention
du législateur fédéral.
En option : un mécanisme
correcteur a posteriori
Tel qu’envisagé jusqu’à présent, le modèle
exclut les travaux de petite et moyenne
importance de la base taxable. Cette
mesure, favorable à la politique de réno-
vation du parc de logements existant,
constitue donc un cadeau fiscal « plein et
entier ».
Par ailleurs, en l’absence de travaux, un
particulier qui revend son bien à un mon-
tant inférieur à celui obtenu en indexant de
semble qu’il faille entendre ici en réalité que la méthode la progression des
les revenus (réels ou fictifs) que retire une consistant à utiliser valeurs foncières le
personne du fait de détenir des droits réels les valeurs véna- Le précompte prix d’acquisition
sur une propriété immobilière. les pour estimer la peut estimer qu’il
Cette interprétation est confirmée par le valeur locative est immobilier est, a payé, durant plu-
Ministre Daerden dans une réponse à une inopérante en ce de fait, un sieurs années, trop
question parlementaire (Q.R. 19.7.2005, qui concerne les ter- d’impôts.
session 2004-2005) : « Il faut cependant rains non bâtis, cer- impôt local On peut estimer utile
souligner que les Régions sont compéten- tainement lorsqu’ils de limiter le cadeau
tes pour déterminer la matière imposable sont constructibles. fiscal du premier cas
recouverte par le PRI, à savoir, la valeur En l’état, le modèle alternatif n’offre donc et d’accorder une compensation au contri-
locative d’un bien visé par l’article 251 CIR pas de solution pour fixer la valeur de buable du second cas.
92. référence de ces terrains et ne modifie pas C’est afin de répondre à ces objectifs que
De ce fait, toute autre base d’imposition l’avantage spéculatif qui découle de la réfé- nous avons imaginé un mécanisme cor-
au PRI qu’une Région souhaiterait substi- rence à la valeur locative. recteur qui interviendrait au moment de
tuer au RC fédéral devrait absolument être C’est pourquoi nous avons mené une la vente. Il s’agit d’un système optionnel
révélatrice de cette valeur locative ; il ne réflexion complémentaire qui vise les ter- dont l’absence ne remet pas en cause l’in-
peut donc être question de prendre comme rains non bâtis. térêt de l’ensemble du modèle alternatif
référence, de manière générale, un critère tel Le principe est le suivant : pour ces ter- proposé.
que la valeur de construction de l’immeuble rains, la référence au revenu cadastral est Le principe est relativement simple : lors de
ou sa valeur vénale ». conservée. Parallèlement, afin de lutter la vente, on mesure l’écart entre le prix de
Par conséquent, il s’avère indispensable contre les phénomènes spéculatifs, une la transaction et la valeur ayant servi d’esti-
que le mode d’imposition alternatif garde réforme de la taxe locale sur les terrains à mation pour le dernier impôt annuel.
un lien à la valeur locative d’un bien. Ceci bâtir est menée. En cas de différence positive (par ex. en
pourrait à notre sens être atteint en géné- Cette taxe s’appliquerait désormais à cas de travaux non intégrés), on ponc-
ralisant la pratique actuelle qui veut qu’en tout terrain non bâti, constructible ou tionne, au profit des pouvoirs publics, un
l’absence de point de comparaison à proxi- pas. Son assiette serait constituée de la pourcentage de la différence. Le pourcen-
mité, le revenu cadastral est fixé à un pour- valeur vénale du bien (réelle ou estimée tage subsistant reste un cadeau fiscal et
centage de la valeur vénale d’un bien5. au départ de la superficie, de la nature, de la part prélevée peut alors s’interpréter
La question épineuse des terrains à bâtir la localisation et d’une valeur unitaire du comme un report d’impôt (le contribua-
Nous avons signalé dans notre revue des terrain) et son taux serait uniforme et fixé ble qui finance des travaux ne doit pas
imperfections du système actuel, que le par les autorités régionales. L’administra- payer plus d’impôt immédiatement mais
précompte immobilier, parce qu’il prenait tion régionale assurerait l’enrôlement de un prélèvement sera organisé lorsqu’il
comme référence la valeur locative, consti- la taxe qui serait facilité par les techniques revendra son bien, soit lorsqu’il disposera
tuait un instrument fiscal favorable aux géomatiques dont elle dispose. Le produit de liquidités).
mouvements spéculatifs sur les terrains de cette taxe serait ensuite reversé aux En cas de différence négative, le contribua-
constructibles. communes. ble bénéficiera d’un remboursement de la
Compte tenu de la nécessité d’en référer à Notons que la solution développée ci- part des pouvoirs publics en compensation
une valeur locative, nous devons conclure dessus, si elle apporte les corrections du trop payé annuel.
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Equité, coût et politique … plutôt qu’une nouvelle A la fois instrument important de finan-
d’aménagement du territoire, péréquation cadastrale cement des collectivités locales6 et outil
d’environnement et du logement On peut se demander s’il ne serait pas potentiellement puissant d’appui aux poli-
Concluons en synthétisant les effets posi- plus facile de simplement opter pour une tiques sectorielles liées au développement
tifs de notre modèle alternatif sur les péréquation générale telle que prévue par territorial, l’impôt foncier souffre depuis
éléments clés d’analyse que nous avons le CIR92. Celle-ci pourrait même prendre longtemps d’une forte inertie. Celle-ci est
retenus. place au niveau wallon uniquement en liée aux difficultés universelles qui tou-
Du point de vue de l’équité, lier l’impôt au application de l’article 4, par. 2, de la loi chent tout projet de réforme fiscale, encore
montant consenti pour l’achat d’un bien spéciale de financement. accentué par la position inconfortable du
apparaît comme un avantage par rapport Une péréquation cadastrale possède en précompte immobilier dans le paysage
au système existant pour deux raisons : effet des avantages indéniables par rap- institutionnel belge.
d’une part, cela resserre les liens entre port au statu quo actuel. Principalement, Le statu quo n’est toutefois pas une option
montant de l’impôt et capacité contri- une telle mesure conduirait à rééquilibrer durable sauf à accepter que l’arbitraire le
butive (du moins au moment de l’acte la pression fiscale en fonction de l’évo- plus total s’impose progressivement dans
d’achat), ce que certaines analyses statis- lution réelle des marchés, ce qui entrai- la fixation des valeurs de référence. Aussi,
tiques tendent à confirmer. D’autre part, le nerait à une amélioration de l’équité des les blocages actuels devront indubitable-
système offre la garantie que, de manière prélèvements. ment trouver, un jour, une issue.
automatique, ce lien se réadapte à chaque Toutefois, pour plusieurs raisons, cette C’est dans une double perspective de court
transaction. solution nous apparaît moins avantageuse et moyen terme que notre association
Du point de vue du coût de gestion, qu’une réforme plus profonde telle que s’est penchée, à la demande du Ministre
l’avantage est indéniable. Une très grande nous l’avons envisagée. des Affaires intérieures, sur ce chantier
partie des actes permettant de déterminer D’un point de vue pratique, on peut s’in- d’importance.
l’assiette d’imposition se font sur dossier terroger sur sa faisabilité dans la mesure Notre analyse conduit à proposer une série
et servent également à fixer les droits où la part de locataires a sensiblement de mesures rectificatives de court terme
d’enregistrement. Au corps actuellement baissé dans notre pays depuis 1975. Dans tout en envisageant l’avenir de manière
important de fonctionnaires du cadastre, de nombreux cas, les points de références plus volontariste au travers d’une proposi-
se substitue un effectif plus restreint en risquent de manquer, ce qui contribuera à tion innovante de réforme en profondeur
charge du contrôle des fraudes et de la multiplier le recours à la valeur vénale. du système de taxation annuelle du foncier
détermination des valeurs vénales de cer- La question du coût de l’opération doit en Wallonie.
tains cas particuliers (construction neuve, être posée : une opération de péréquation Cette proposition est aujourd’hui ren-
biens n’ayant pas fait l’objet d’une trans- générale est un processus onéreux qui due possible - mais dans un cadre encore
mission depuis longtemps…). Par ailleurs, demande des moyens importants. contraignant - pas les réformes institu-
les efforts ponctuels liés aux phases de Une péréquation générale n’offrirait tionnelles successibles qui ont accordé
péréquation ont disparu : le mécanisme qu’une alternative ponctuelle aux difficul- aux régions l’opportunité de substituer
assure lui-même la péréquation, « che- tés de mises à jour : celles-ci réapparaîtront
min faisant », au gré des transactions. dès le lendemain dans un contexte où les
Concernant les politiques sectorielles, le moyens de l’administration seront certai-
mécanisme permet de lutter contre la spé- nement encore inférieurs à ceux disponi-
culation sur biens bâtis (et permet, moyen- bles actuellement.
nant une réforme de la taxe sur les terrains Enfin, une péréquation générale n’offrirait
à bâtir, de lutter contre la spéculation sur aucune alternative - sauf à l’accompagner
les terrains constructibles). Dans la mesure de mesures complémentaires - à de
où, en toute transparence, certains travaux nombreuses contradictions sou-
d’amélioration d’un bien ne sont pas inté- levées par rapport aux politi-
grés dans la base de taxation (tant qu’il n’y ques sectorielles régionales.
a pas transmission du bien), le mécanisme
œuvre à l’amélioration du parc de loge- Conclusions,
ments existant. Enfin, le système peut être synthèse et
adapté pour offrir des exonérations tempo- perspectives
raires ou définitives pour les travaux visant d’avenir
les économies d’énergie. Pour les villes et com-
Au final, le modèle proposé nous semble munes ainsi que les
peu onéreux à instaurer, plus équitable autorités régionales, le
que le modèle actuel et favorable, soit par devenir du précompte
essence, soit par adaptations acceptables, immobilier est une ques-
aux politiques sectorielles de la Région tion dont l’importance va en
wallonne. grandissant.
FÉVRIER 2010 N°845 MOUVEMENT COMMUNAL 31Vous pouvez aussi lire
