Rapport d'observations définitives sans réponse
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Rapport d’observations définitives sans réponse SYNDICAT MIXTE ARTOIS VALORISATION (SMAV) (Département du Pas-de-Calais) Exercices 2011 et suivants Observations délibérées le 5 juillet 2017 Hôtel Dubois de Fosseux - 14 rue du Marché au Filé - 62012 Arras Cedex - www.ccomptes.fr
SOMMAIRE SYNTHESE ........................................................................................................................................4 RAPPELS A LA REGLEMENTATION ............................................................................................5 RAPPELS A LA REGLEMENTATION (SUITE) .............................................................................6 RECOMMANDATIONS ....................................................................................................................6 I. PROCÉDURE ..........................................................................................................................................7 II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES .......................................................................................................7 I- L’ORGANISATION..................................................................................................................7 A - PRESENTATION GENERALE ...............................................................................................7 1 - L’extension du périmètre .........................................................................................7 2 - L’élargissement des compétences ...........................................................................8 3 - L’évolution du financement ....................................................................................8 4 - Le mode de financement .........................................................................................9 5 - Un environnement favorable à l’instauration d’une tarification incitative ..............9 B - LA GOUVERNANCE ..........................................................................................................10 1 - Le conseil et le bureau syndical .............................................................................10 2 - Les commissions thématiques ...............................................................................11 3 - L’absence de règlement intérieur ..........................................................................11 4 - L’absence de commission consultative des services publics locaux .....................11 C - L’ACTIVITE .....................................................................................................................11 1 - L’évolution de l’activité ........................................................................................11 2 - Des rapports sur le prix et la qualité du service public de prévention et de gestion des déchets incomplets ..........................................................................................13 II - LA SITUATION FINANCIÈRE DU SYNDICAT .................................................................14 A - LE PERIMETRE BUDGETAIRE ET COMPTABLE ET SON EVOLUTION RECENTE...................14 B - LA FIABILITE DES COMPTES ............................................................................................15 C - LE DEBAT D’ORIENTATION BUDGETAIRE ........................................................................17 D - L’ANALYSE FINANCIERE RETROSPECTIVE ......................................................................18 1 - Le résultat consolidé ..............................................................................................18 2 - Le financement des investissements ......................................................................18 3 - L’encours de dette consolidé .................................................................................19 4 - L’évolution de la structure financière ....................................................................19 III - LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES .................................................................20 A - L’EVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE .........................................................................20 B - L’EVOLUTION DES EFFECTIFS .........................................................................................20 1 - La création et la gestion des emplois .....................................................................20 2 - L’effectif global .....................................................................................................21 a - Les agents titulaires et non-titulaires ..............................................................21 b - Les personnels mis à disposition ....................................................................22 3 - L’emploi fonctionnel de directeur général des services ........................................23 C - LE TEMPS DE TRAVAIL ....................................................................................................23 1 - L’organisation du temps de travail ........................................................................23 a - La durée annuelle du travail ...........................................................................23 b - Les régimes spécifiques à certains services ...................................................24 c - Les congés annuels .........................................................................................24 d - Les jours de « pont » et les autorisations exceptionnelles d’absence .............25 e - La durée effective de travail au SMAV ..........................................................25 2 - L’absence au travail ...............................................................................................26 a - L’évolution de l’absentéisme .........................................................................26 b - L’évaluation du coût de l’absentéisme ...........................................................26 - 2/33 -
D- LA GESTION DU PERSONNEL ...........................................................................................26 1 - L’information relative à la gestion des personnels ................................................26 2 - Les instances relatives à la gestion des personnels ................................................27 3 - La gestion des carrières .........................................................................................27 a - L’avancement d’échelon ................................................................................28 b - L’avancement de grade ..................................................................................28 E- LE REGIME INDEMNITAIRE ..............................................................................................28 1 - Les primes et indemnités .......................................................................................28 2 - La nouvelle bonification indiciaire ........................................................................29 F- L’ACTION SOCIALE..........................................................................................................29 IV - LE PROJET DE L’UNITÉ DE TRI MÉCANO-BIOLOGIQUE ............................................30 A - L’ABANDON D’ARTHELYSE ET L’ADOPTION D’UN CHOIX QUI S’ECARTE DES PRECONISATIONS ACTUELLES .........................................................................................30 B - LA PREPARATION DES CHOIX TECHNIQUES .....................................................................31 C - LE MARCHE DE L’UNITE DE PRETRAITEMENT .................................................................31 D - UN MARCHE COMPLEMENTAIRE IRREGULIER .................................................................32 E - UNE UNITE DE TRAITEMENT SATUREE AVANT SA MISE EN SERVICE ...............................33 - 3/33 -
Synthèse Le Syndicat Mixte Artois Valorisation (SMAV), créé en 2002, prend en charge les opérations de collecte, de tri, de traitement et de valorisation des déchets au sein d’un territoire qui n’a cessé d’évoluer. La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a ainsi, de nouveau, modifié le périmètre du syndicat mixte. Depuis le 1er janvier 2017, celui-ci couvre la communauté urbaine d’Arras, la communauté de communes du Sud Artois et la communauté de communes des Campagnes de l’Artois, au service désormais de près de 165 000 habitants. En 2011, trois ans après l’échec de la mise en place d’un traitement des déchets par thermolyse, le SMAV a décidé de faire construire une unité de prétraitement mécano-biologique, d’une capacité de 35 000 tonnes. La décision d’adopter cette solution technologique a été prise alors même que le calibrage apparaît être inférieur de 10 000 tonnes environ aux besoins du territoire. Le syndicat mise, en effet, sur une réduction attendue des volumes collectés, et ce nonobstant la hausse tendancielle des déchets ménagers constatée entre 2011 et 2015. Au plan financier, le syndicat a présenté tout au long de la période, y compris 2016, une situation financière saine, caractérisée par des résultats excédentaires et un endettement jusqu’alors maîtrisé. Deux points importants affectent cependant le bon fonctionnement de la structure. La première tient au financement de l’activité par des contributions des syndicats membres, empêchant ainsi qu’un lien direct puisse être établi entre le service rendu à l’usager et la contribution versée. Cette difficulté pourrait être résolue par la mise en place d’une fiscalité propre, qui pourrait être incitative afin d’amener les usagers à réduire leur production de déchets ; elle permettrait aussi de compenser en tout ou partie le sous-calibrage observé plus haut. La seconde est liée au versement desdites contributions au budget principal du syndicat, une partie étant ensuite reversée au budget annexe relatif au traitement des déchets. Ce budget annexe qui, en raison de son activité, présente un caractère industriel et commercial, doit, en effet, s’équilibrer par des recettes propres. Par conséquent, le versement de subventions du budget principal au budget annexe contrevient aux dispositions du code général des collectivités territoriales. En outre, le syndicat ne dispose pas d’une comptabilité analytique, qui lui permettrait précisément d’effectuer une stricte séparation de ses activités de collecte et de traitement et, par là-même, de fixer ses tarifs en fonction du coût du service rendu. La chambre a également relevé différents manquements aux obligations comptables et fiscales. L’instruction budgétaire et comptable M4 applicable aux services locaux à caractère industriel et commercial impose une obligation renforcée en matière d’amortissement. Or, une partie des immobilisations ne sont pas amorties, pour un montant significatif de 3,2 M€, ce qui a eu pour effet d’améliorer artificiellement les résultats. La fiabilité des comptes s’en trouve altérée. De même, au plan fiscal, le syndicat, qui n’a pas déduit la TVA1 des contributions reversées au budget annexe, encourt un risque éventuel de redressement fiscal. Cette pratique n’a pas totalement cessé, l’ordonnateur précisant en réponse « qu’une remise à plat » du régime fiscal serait en cours avec les services de la DGFiP. Enfin, en matière de gestion des ressources humaines, le respect de la durée légale du travail et la poursuite de l’intégration des agents mis à disposition constituent des axes d’effort nécessaires pour parfaire l’organisation. 1 TVA : taxe sur la valeur ajoutée. - 4/33 -
Rappels à la réglementation En cours Non Réalisé de Page réalisé réalisation Gouvernance X 11 1. Créer une commission consultative des services publics locaux conformément aux dispositions de l’article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). 2. Adopter un règlement intérieur conforme à X 11 l’article L. 5211-1 du CGCT. 3. Rédiger le rapport sur le prix et la qualité du service X 13 public de prévention et de gestion des déchets en mentionnant les données obligatoires tant techniques que financières conformément aux articles L. 2224-17-1, L. 5211-39 et aux articles D. 2224-2 à D. 2224-5 du CGCT. Fiabilité des comptes 4. Sous l’angle de la fiabilité des comptes, les mesures X 15, 16, suivantes sont à prendre : 17 - mettre un terme à la subvention du budget principal au budget annexe, conformément à l’article L. 2224-2 du CGCT ; - mettre en place une comptabilité analytique conformément à l’article L. 2224-17 du code précité ; - se mettre en conformité avec l’instruction fiscale 3D-5-98 du 7 octobre 1998 quant au régime fiscal applicable aux contributions de ses membres ; - élaborer l’état d’inventaire des biens pour mise en conformité avec l’état de l’actif, conformément aux dispositions de l’instruction interministérielle du 27 mars 20152 ainsi qu’au guide des opérations d’inventaire qui lui est annexé ; - régulariser les comptes d’immobilisations en cours et pratiquer les amortissements prévus conformément aux arrêtés des 27 décembre 2005 et 17 décembre 2007 modifiés3. 2 Relative aux modalités de recensement des immobilisations et à la tenue de l’inventaire et de l’état de l’actif pour les instructions budgétaires et comptables M14, M52, M57, M71 et M4 (NOR : INTB1501664J). 3 Relatifs à l’instruction budgétaire et comptable applicables aux communes et aux établissements publics communaux et intercommunaux à caractère administratif et à celle applicable aux services publics locaux industriels et commerciaux. - 5/33 -
Rappels à la réglementation (suite) En cours Non Réalisé de Page réalisé réalisation 5. Se conformer à la règlementation sur la reprise X 17 annuelle des subventions d’équipement, sur le rattachement des intérêts courus non échus (ICNE) et le rattachement des charges et des produits, conformément aux arrêtés des 27 décembre 2005 et 17 décembre 2007 modifiés. Finances 6. Présenter les rapports d’orientation budgétaire X 17 conformément aux dispositions des articles L. 2312-1 et D. 2312-3 du CGCT. Gestion des ressources humaines 7. Poursuivre la démarche d’intégration des agents X 22 mis à disposition conformément aux dispositions de l’article 5211-4-1 du CGCT. 8. Fixer par délibération le régime du temps de travail X 24 des agents du SMAV conformément aux dispositions de la loi n° 2001-623 du 12 juillet 2001 et respecter la réglementation relative à la durée annuelle du travail conformément aux dispositions du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 modifié. 9. Produire un rapport sur l’état de la collectivité tous X 27 les deux ans, conformément aux dispositions de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984. Recommandations En cours Non Réalisée de Page réalisée réalisation Gouvernance 10. Mettre en place une fiscalité propre garante de X 9 transparence financière pour le contribuable en même temps qu’une tarification incitative en cohérence avec les orientations nationales et le dimensionnement de l’unité de traitement des déchets. Gestion des ressources humaines 11. Poursuivre les efforts entrepris pour contenir X 26 l’absentéisme des agents. - 6/33 -
I. PROCÉDURE Le contrôle des comptes et de la gestion du Syndicat Mixte Artois Valorisation (SMAV), a été ouvert le 22 septembre 2016 par lettre du président de la chambre adressée à M. Philippe Rapeneau, président du SMAV et seul ordonnateur sur la période examinée. En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien de fin de contrôle a eu lieu le 15 décembre 2016. Lors de sa séance du 11 janvier 2017, la chambre a arrêté ses observations provisoires, qu’elle a transmises le 15 mars 2017 à l’ordonnateur en fonctions, qui en a accusé réception le 17 mars 2017. Disposant d’un délai de deux mois pour y répondre, comme le prévoit l’article L. 243-2 du code des juridictions financières, soit jusqu’au 17 mai 2017, le président du SMAV a adressé sa réponse à la chambre, non accompagnée de pièces justificatives, par courrier enregistré au greffe le 30 juin 2017, après avoir obtenu un délai supplémentaire. Après avoir examiné cette réponse, la chambre, dans sa séance du 5 juillet 2017, a arrêté les observations définitives suivantes. II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES I- L’ORGANISATION A - Présentation générale Créé en 2002, le SMAV est un syndicat mixte fermé, structure de coopération intercommunale regroupant, depuis le 1er janvier 2017, trois intercommunalités autour d’Arras et desservant près de 165 000 habitants et 197 communes. Il emploie 272 agents équivalents temps plein et son budget consolidé avoisine 25 M€. 1 - L’extension du périmètre Comptant 15 années d’activité, le SMAV a connu une évolution régulière de ses statuts tant dans l’extension de son territoire que dans celui de son champ de compétences. Ainsi, au début de la période examinée, le SMAV était composé de la communauté urbaine d’Arras (CUA), du syndicat mixte de la région de Bapaume (SMRB), de la communauté de communes de l’Artois (CCA) et de la communauté de communes du Val du Gy (CC Val du Gy). En 2013, le SMAV comptait parmi ses adhérents : la CUA, le SMRB, la communauté de communes La Porte des Vallées (CCPV) issue de la fusion des communautés de communes du Val du Gy et des Vertes Vallées. - 7/33 -
Un an plus tard, le SMAV a connu comme modifications essentielles l’adhésion de la communauté de communes des deux sources (CC2S), de la communauté de communes de l’Atrébatie (CCA) et de la communauté de communes La Porte des Vallées (CCPV), en constatant l’adhésion de plein droit de la communauté de communes du Sud-Artois (CCSA) et la dissolution de plein droit du SMRB, soit une population desservie de 163 500 habitants situés dans 196 communes. Enfin, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a impacté le SMAV qui, depuis le 1er janvier 2017, ne regroupe plus que trois intercommunalités au lieu de cinq précédemment, à savoir la communauté urbaine d’Arras, la CCSA et la nouvelle communauté de communes des Campagnes de l’Artois4 (CCCA). 2 - L’élargissement des compétences Depuis le 1er janvier 2013, le SMAV prend en charge les prestations suivantes : - la collecte des ordures ménagères résiduelles et assimilées, la collecte sélective des emballages ménagers, des journaux-revues-magazines et du verre ; - l’ensemble des opérations rattachées au traitement et à la valorisation des ordures ménagères résiduelles et assimilées, dont les opérations de tri et de valorisation des encombrants ; - la sensibilisation et la communication de proximité liée à la collecte et au traitement des déchets ; - les opérations de tri, notamment la gestion des déchetteries et des moyens de transport entre les déchetteries et les unités d’élimination ou de valorisation des déchets ; - les opérations de stockage ; - la valorisation énergétique. A cette même date, la CUA a transféré au SMAV, l’ensemble de la collecte des ordures ménagères résiduelles et assimilées, la collecte sélective des emballages ménagers, des journaux- revues-magazines et du verre. 3 - L’évolution du financement Pour la période 2011 à 2012, les contributions versées par les collectivités membres du syndicat sont complétées par une cotisation sur la base du nombre d’habitants. L’origine des charges de gestion et d’exploitation des équipements de traitement et de valorisation est davantage précisée, selon qu’ils sont mis à disposition, transférés ou de pleine propriété. En outre, sont prises en compte des charges d’exploitation des équipements de traitement du syndicat mixte non prévues à la création de celui-ci, qui correspondent aux coûts engendrés par les solutions de substitution en cas d’interruption ou de fermeture de ces équipements. Depuis 2013, la cotisation à l’habitant des intercommunalités est calculée en fonction de deux paramètres : la population municipale et les conditions de zonage. 4 Issue de la fusion de la CCPV, de la CC2S et de la CCA. - 8/33 -
De nouvelles recettes sont par ailleurs perçues par le SMAV, provenant de la vente de produits issus de la collecte et du traitement, de la valorisation et du réemploi. 4 - Le mode de financement Le choix du mode de financement du SMAV s’est porté sur les cotisations à l’habitant, d’une part, et les contributions budgétaires, d’autre part, versées par les établissements publics de coopération intercommunale membres du syndicat. Le financement repose donc sur une part fixe, qui correspond à une cotisation à l’habitant, une part variable, calculée en fonction du service rendu à chaque établissement public de coopération intercommunale membre, sous forme de contribution à la tonne selon la nature du flux. Ainsi, la cotisation par habitant était en 2014 pour la communauté urbaine d’Arras de 101,50 €, pour la CCSA de 96,50 € et pour les trois autres intercommunalités (CCPV, CC2S et CCA) de 72 €. Le tarif pour 2015 reste inchangé et augmente d’un euro en 2016. Les tarifs sont reconduits en 2017, la nouvelle CCCA reprenant le même tarif que les trois communautés de communes fusionnées. Alors que, depuis 2013, le SMAV possède la plénitude des compétences « collecte et traitement », les taxes d’enlèvement des ordures ménagères continuent cependant d’être perçues par ses membres. À ce jour, le contribuable s’acquittant de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères auprès de sa communauté de communes de rattachement paie donc une taxe qui, par sa nature fiscale, est dépourvue de lien avec le service rendu à l’usager. Le manque de lisibilité du financement de la collecte et du traitement résulte d’un processus particulièrement complexe dans lequel l’établissement public de coopération intercommunale perçoit la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, puis la reverse au budget principal du SMAV sous forme de contribution et de cotisation, qui lui-même en reverse une partie sous forme de subvention au budget annexe, lequel ne permet donc pas de retracer le coût réel du service rendu. Ainsi, le SMAV n’a pas réussi à mettre en cohérence son mode de financement avec ses compétences, qu’il assure désormais en totalité, ni même harmoniser progressivement les différentes taxes d’enlèvement des ordures ménagères de ses collectivités membres, sur le fondement de l’article 1609 quater du code des impôts. La chambre recommande au SMAV de mettre en place une fiscalité propre, seule à même de garantir la transparence financière et le juste coût pour le contribuable 5 - Un environnement favorable à l’instauration d’une tarification incitative Les dispositions de l’article 46 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement permettent l’instauration, par les collectivités territoriales compétentes, d’une tarification incitative pour le financement de l’élimination des déchets des ménages et assimilés en intégrant, dans un délai de cinq ans, une part variable incitative devant prendre en compte la nature et le poids et/ou le volume et/ou le nombre d’enlèvements des déchets. - 9/33 -
Les dispositions de l’article 195 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 dite « Grenelle II » portant engagement national pour l’environnement prévoient que les syndicats mixtes chargés de la compétence « déchets » peuvent, à titre expérimental et pendant une durée de cinq ans, instaurer sur tout ou partie de leur territoire une taxe d’enlèvement des ordures ménagères composée d’une part variable, calculée en fonction du poids ou du volume des déchets. En application de l’article L. 541-11 du code l’environnement, un plan national de prévention des déchets, établi par le ministre chargé de l’environnement pour la période 2014-2020, fixe, à horizon 2020, des objectifs de forte réduction des quantités de déchets ménagers et assimilés produits par habitant en encourageant les acteurs à améliorer leurs performances en ce sens, notamment par l’introduction d’une fiscalité les incitant à des comportements vertueux. Dans l’attente de l’adoption du plan régional des déchets prévu par l’article L. 541-13-1 du même code, le plan départemental révisé en 2002, et toujours applicable, incite vigoureusement les structures intercommunales à examiner les conditions les plus adaptées pour instaurer auprès des particuliers la redevance5 générale, de préférence à la taxe et au budget général. Le rapport 2015 sur les déchets de l’agence de développement et de maîtrise de l’énergie (ADEME) fait ressortir un faible recours de la région Nord-Pas-de-Calais à la tarification incitative. Pourtant, une étude du Commissariat général au développement durable de mars 2016 estime que la mise en place d’une tarification incitative se traduit globalement par une baisse de tonnage des ordures ménagères résiduelles (67 kg/hab., soit 28 % en moins) et par une augmentation du tri (14 kg/hab. pour les emballages, journaux et magazines, soit 33 % en plus). Une étude de l’ADEME de novembre 2016 fait, de même, remonter des résultats positifs de la part de collectivités qui ont mis en place la tarification incitative. Cette étude, qui s’avère globalement favorable, analyse les impacts de la mise en œuvre effective de cette tarification sur l’organisation du service, l’évolution des tonnages et les coûts. L’enquête d’opinion auprès des habitants sur la tarification incitative, menée en février 2016 et financée par l’ADEME, a permis de mettre en évidence une évaluation majoritairement positive par les habitants. La chambre recommande au SMAV de réfléchir à la mise en place d’une tarification incitative en cohérence avec les orientations nationales et le dimensionnement de son unité de traitement des déchets, limité à 35 000 tonnes. B - La gouvernance 1 - Le conseil et le bureau syndical Compte tenu de l’extension du périmètre du SMAV, le conseil syndical est passé de 35 à 43 conseillers jusqu’au 31 décembre 2016, chiffre ramené à 41 au 1er janvier 2017. Sur l’ensemble de la période examinée, le conseil syndical s’est réuni régulièrement, de 4 à 6 fois par an en moyenne, avec établissement systématique d’un ordre du jour et d’un compte-rendu. 5 La redevance d’enlèvement des ordures ménagères est due uniquement si le service est utilisé, alors que la taxe d’enlèvement des ordures ménagères concerne toute propriété soumise à la taxe foncière sur les propriétés bâties. - 10/33 -
Sept membres, dont le président et six vice-présidents, constituent le bureau syndical, qui se réunit régulièrement, soit trois à huit fois par an, en produisant un compte rendu. 2 - Les commissions thématiques Au vu des comptes rendus transmis par le SMAV, il apparaît que les cinq commissions prévues par les statuts se réunissent de façon irrégulière, au gré des sujets à aborder. Une particularité est observée pour les deux commissions dédiées à la valorisation, qui se réunissent systématiquement ensemble. 3 - L’absence de règlement intérieur Le code général des collectivités territoriales6 prévoit l’obligation d’établir un règlement intérieur dans les six mois suivant l’installation du conseil syndical d’un syndicat mixte. L’article 8 des statuts du syndicat aborde d’ailleurs l’existence d’un tel règlement intérieur : « les règles de fonctionnement de l’assemblée délibérante qui ne sont pas définies dans les statuts ou dans le règlement intérieur, sont celles définies par défaut dans le CGCT ». Or, le SMAV fonctionne depuis 14 années sans règlement intérieur, alors que le respect de cette obligation est de nature à garantir les droits des élus et faciliter le fonctionnement du syndicat. La chambre rappelle l’obligation d’adopter un règlement intérieur, conformément aux dispositions combinées du deuxième alinéa des articles L. 5211-1 et L. 2121-8 du CGCT. Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique avoir inscrit la proposition d’adoption d’un règlement intérieur à l’ordre du jour du conseil syndical du 27 juin 2017. 4 - L’absence de commission consultative des services publics locaux Le SMAV exploite un service public industriel et commercial en régie dotée de l’autonomie financière. A ce titre, il aurait dû mettre en place une commission consultative des services publics locaux, qui constitue une garantie de transparence pour les citoyens. La chambre rappelle l’obligation de la créer conformément aux dispositions de l’article L. 1413-1 du CGCT. Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur prend acte de la nécessité de créer cette commission. C - L’activité 1 - L’évolution de l’activité Entre 2011 et 2015, les tonnages globalement traités par le SMAV, qu’ils aient été incinérés, enfouis ou valorisés, ont augmenté de 21 % compte tenu, notamment, de l’accroissement de la population. 6 Par application combinée des articles L. 5711-1, L. 5211-1 et L. 2121-8 du CGCT. - 11/33 -
À périmètre territorial et démographique constant, on peut remarquer, entre 2014 et 2015, une nette augmentation, de plus de 3 000 tonnes, des ordures ménagères traitées ainsi qu’une hausse des refus de tri d’emballages ménagers destinés à l’unité de prétraitement. Chaque année, le taux de valorisation est supérieur à 45 %, dépassant ainsi largement les prescriptions de la loi « Grenelle 1 » qui fixaient comme objectif d’augmenter progressivement le recyclage et la valorisation organique des déchets ménagers et assimilés, pour atteindre 35 % en 2012 et 45 % en 2015. Tableau n° 1 – Bilan des tonnages collectés Evolution 2011 2012 2013 2014 2015 2011/2015 Matières partant en incinération ou enfouissement Ordures ménagères (om) 31 292 31 740 34 295 36 593 39 719 27 % Déchets Industriels Banals (DIB) 2867 2 938 / / / DIB om / / / 3 353 3 074 Déchets diffus spécifiques (DDS) / 270 298 / / Encombrants 5 721 5 349 4 750 / 6 510 14 % Encombrants av (apport volontaire) / / / 5 268 / Encombrants pàp (porte à porte) / / / 445 / Inertes / / 8 152 6 249 / Refus de tri d’emballages ménagers 1 425 1 673 1 873 1 829 2 289 61 % Refus de compostage de bio-déchets 1 772 1 314 1 307 1 726 / Déchets Ménagers Spéciaux (DMS) 217 / / / / TOTAL 1 43 294 43 284 50 664 55 462 51 591 19 % Matières valorisables Emballages ménagers valorisés 6 228 5 832 5 747 7 197 7 749 24 % Bio-déchets valorisés 4 950 3 926 4 618 2 630 Végétaux 14 404 14 257 14 436 18 889 31 % Végétaux déchèteries / / / 15 568 Végétaux apport direct / / / 3 476 Bois 4 252 4 758 5 082 / Bois en mélange / / / 6 559 6 676 DDS / / / 345 327 Ferraille 1 221 1 313 1 410 1 744 1 966 61 % Verre 5 863 5 629 5 693 6 707 6 712 14 % Cartons déchèteries et collecte DIB 1 369 2 213 2 286 / / Cartons / / / 2 500 2 551 Déchets d’équipements électroniques et 929 1 062 / 1 351 1 461 57 % électriques (DEEE) Plâtre (2 déchèteries uniquement) / / 672 960 1 182 Textiles / / 685 676 701 Autres (Radiographies, Piles, Huile de vidange, Néons et tubes, Huile végétale, Cartouches, / / / 144 155 Capsules Nespresso, Batteries, Polystyrène). DEEE, piles, huile, de vidange, huile végétale, / / 1 185 / / Nespresso, cartouches Inertes valorisés / / 3 775 8 496 / TOTAL 2 39 216 39 000 45 589 58 353 48 477 24 % TOTAL 1 + 2 82 510 82 284 96 253 113 815 100 069 21 % Taux de valorisation matière et organique 47,53 % 47,40 % 47 % 51,27 % 48,44 % Source : rapport d’activité. - 12/33 -
2 - Des rapports sur le prix et la qualité du service public de prévention et de gestion des déchets incomplets Conformément aux dispositions de l’article L. 2224-17-1 du CGCT, le président du syndicat présente à l’assemblée délibérante un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de prévention et de gestion des déchets, destiné notamment à l’information des usagers. Si le taux de valorisation matière et organique est bien mentionné dans le rapport annuel, on n’y retrouve pas mention de celui de la valorisation énergétique, alors que le lexique à l’usage des acteurs de la gestion des déchets7 précise que la valorisation est constituée de la valorisation matière et de la valorisation énergétique et que le décret du 11 mai 20008 mentionne, comme indicateur obligatoire, la nature des traitements et des valorisations réalisées. Ce même décret prévoit que des indicateurs techniques et financiers doivent obligatoirement être mentionnés dans ce rapport. Il en est ainsi du rappel des tonnages de déchets enlevés au cours du précédent exercice et du montant annuel des principales prestations rémunérées à des entreprises sur contrat. Or, aucun des rapports sur la période ne mentionne le montant annuel des principales prestations rémunérées à des entreprises sur contrat, tandis que les rapports d’activités 2013, 2014 et 2015 ne rappellent pas l’année n-1 dans les tableaux du bilan des tonnages traités, ce qui ne permet pas au lecteur de comparer les évolutions. Pour l’année 2016, le SMAV aura à appliquer le volet « économie circulaire » de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, notamment son décret du 30 décembre 20159 qui impose le recours à la comptabilité analytique, en présentant les recettes et les dépenses du service public des déchets par flux et par étape technique. La chambre invite le syndicat à rédiger le rapport sur le prix et la qualité du service public de prévention et de gestion des déchets, en mentionnant toutes les données obligatoires tant techniques que financières, conformément aux articles L. 2224-17-1, L. 5211-39 et aux articles D. 2224-2 à D. 2224-5 du CGCT. Elle prend note de l’engagement de l’ordonnateur, dans sa réponse écrite, de mettre en conformité le rapport relatif à l’exercice 2017. 7 Lexique à l’usage des acteurs de la gestion des déchets du ministère de l’écologies, du développement durable, des transports et du logement et de l’ADEME – mai 2012. 8 Décret n° 2000-404 du 11 mai 2000 relatif au rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d’élimination des déchets. 9 Décret n° 2015-1827 du 30 décembre 2015 portant diverses dispositions d’adaptation et de simplification dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets. - 13/33 -
II - LA SITUATION FINANCIÈRE DU SYNDICAT A - Le périmètre budgétaire et comptable et son évolution récente Le SMAV dispose d’un budget principal assurant un service public administratif, celui de la collecte des déchets, soumis à la nomenclature M14 et d’un budget annexe assurant un service public à caractère industriel et commercial, celui du traitement et de la valorisation des déchets, relevant de la nomenclature M4. Conformément aux dispositions de l’article R. 2221-7810 du CGCT, « la comptabilité des régies est tenue dans les conditions définies par un plan comptable (…) Des instructions conjointes (…) fixent les principes comptables, les règles de fonctionnement des comptes, ainsi que la liste et la contexture des documents budgétaires et comptables à tenir par l’ordonnateur et le comptable. » S’agissant du service public à caractère industriel et commercial, l’article R. 2221-72 du CGCT prévoit que « les taux de redevances dues par les usagers (…) sont établis de manière à assurer l’équilibre financier de la régie dans les conditions prévues aux articles L. 2224-1, L. 2224-2 et L. 2224-4 » du CGCT, soit avec une obligation d’équilibre en recettes et en dépenses. Le budget principal ne peut prendre en charge des dépenses relevant de ce service que dans le cadre des exceptions limitativement prévues par l’article L. 2224-2 du CGCT, ou si une redevance d’enlèvement des ordures ménagères a été instituée. Le SMAV ne réunit aucune de ces deux conditions. Jusqu’en 2014, le budget annexe a enregistré l’ensemble des recettes de son activité, à l’exception des contributions de ses membres, ainsi que la presque totalité de ses charges. Le budget principal n’enregistre, quant à lui, en recettes que les participations reçues de ses membres et en dépenses, pour l’essentiel, les subventions exceptionnelles reversées au budget annexe ainsi qu’une petite partie des dépenses de personnel. Il a ainsi été fait un usage « détourné » de ce budget principal, qui n’aurait pas dû, à travers le versement d’une subvention annuelle, servir à équilibrer le déficit du budget annexe. À partir de 2015, le syndicat a modifié la structure de ses deux budgets afin d’identifier désormais un budget « collecte » et un budget « valorisation ». Il parvient ainsi à une répartition budgétaire plus équilibrée des charges (cf. tableau n° 2), et plus respectueuse du poids relatif et de la spécificité de chacune de ces activités. Il ne dispose cependant toujours pas d’une comptabilité analytique11, que l’article L. 2224-17-1 du CGCT rend pourtant obligatoire. Tableau n° 2 – Proportion respective des dépenses de chaque budget dans le total consolidé En M€ 2011 2012 2013 2014 2015 Fonctionnement Charges courantes – tous budgets 9,72 9,92 16,31 21,01 19,37 Charges courantes – budget principal 0,81 0,83 1,05 1,24 10,05 Charges courantes – budget annexe 8,91 9,09 15,26 19,77 9,31 Proportion des charges courantes du budget principal 8,3 % 8,4 % 6,5 % 5,9 % 51,9 % dans les dépenses consolidées Proportion des charges courantes du budget annexe 91,7 % 91,6 % 93,5 % 94,1 % 48,1 % dans les dépenses consolidées Source : comptes de gestion retraités – hors recettes et dépenses réciproques. 10 Arrêté du 17 décembre 2007 modifié relatif à l’instruction budgétaire et comptable M4 applicable aux services publics locaux industriels et commerciaux. 11 L’ADEME propose par ailleurs une matrice des coûts et un référentiel national des coûts. - 14/33 -
Il n’en reste pas moins que, jusqu’en 2014, le budget principal a surtout servi de réceptacle, reversant au budget annexe la quasi-totalité des contributions reçues (cf. tableau n° 3). Le syndicat a en outre, de manière non conforme à l’instruction fiscale 3D-5-98 du 7 octobre 1998, enregistré ces subventions, sans en déduire la taxe sur la valeur ajoutée. Tableau n° 3 – Contributions reçues par le budget principal et subventions exceptionnelles reversées au budget annexe En M€ 2011 2012 2013 2014 2015 Participations reçues au budget principal 3,10 3,21 11,46 15,32 15,39 Subventions « exceptionnelles » reversées au budget annexe par le budget 0,61 1,98 14,00 14,39 2,55 principal % reversé/reçu 20 % 62 % 122 % 94 % 17 % Source : comptes de gestion retraités. La chambre invite le SMAV à mettre un terme à ce reversement irrégulier. Sur ce point, l’ordonnateur n’a pas répondu. Elle l’invite, par ailleurs, à mettre en place une comptabilité analytique, dans le respect des articles L. 2224-2 et L. 2224-17-1 du CGCT, ce dont prend note l’ordonnateur, dans sa réponse écrite, en indiquant « que le SMAV a entrepris un travail sur la mise en place de la comptabilité analytique en lien avec la matrice des coûts de l’ADEME ». De plus, la chambre invite le syndicat à respecter le régime fiscal applicable aux contributions de ses membres, conformément à l’instruction fiscale 3D-5-98 du 7 octobre 1998. Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique que les démarches nécessaires sont en cours afin de se mettre en conformité avec ladite instruction. B - La fiabilité des comptes La tenue des comptes par l’ordonnateur présente plusieurs manquements. La responsabilité du suivi des immobilisations incombe de manière conjointe à l’ordonnateur et au comptable. Le premier tient l’inventaire, qui justifie la réalité physique des biens, et le second l’état de l’actif, à partir du fichier des immobilisations. Le syndicat n’est pas parvenu à finaliser un inventaire : un grand nombre de comptes figurant à l’état de l’actif (chiffré à 69 M€ au 31 décembre 2015) comportent des fiches inventaire en attente (1 282 sur un total de 1 964 fiches). Certaines d’entre elles concernent des catégories d’immobilisations qui doivent être obligatoirement amorties (comptes 20 et 21). Cette absence d’amortissement a été chiffrée par la chambre à 1 474 782,67 €. Des opérations comptabilisées au budget annexe, de 2011 à 2014, au compte 2313 « Constructions », pour 6 154 953,48 €, et au compte 2315 « Installations, matériel et outillage techniques » pour 56 967,54 € n’ont toujours pas fait l’objet de transferts aux comptes définitifs d’immobilisation contrairement aux dispositions prévues par l’instruction budgétaire et comptable M4 (titre II, chapitre 2). - 15/33 -
Entre 2013 et 2014, le syndicat a pratiqué des amortissements selon la méthode dite de l’amortissement progressif, en contradiction avec l’article R. 2321-1 du CGCT, qui prévoit un amortissement linéaire. La méthode d’amortissement a été corrigée. Cependant, plusieurs immobilisations continuent de ne pas être amorties. Cette absence d’amortissement concerne au total 60 immobilisations du budget annexe, dont 42 présentant un libellé renseigné uniquement de la mention « nc », pour une valeur totale de 474 322,64 €. Les années d’acquisition desdits biens ne figurant pas à l’état de l’actif, le montant des amortissements qui auraient dû être comptabilisés ne peut être déterminé. De même, pour le budget principal, le centre de compostage et la déchetterie de Boisleux, ainsi que la déchetterie d’Aubigny, n’ont pas fait l’objet d’amortissements. En ce qui concerne les déchetteries, l’instruction budgétaire et comptable M4 impose une obligation d’amortissement pour ce type de biens alors que l’instruction M14 prévoit l’amortissement des immeubles productifs de revenus. La valeur brute totale de ces derniers s’élève à 4 695 242,86 €. Les amortissements sont ainsi estimés à 3 272 607,98 €, dont 234 762,14 € pour l’année 2015. Les instructions budgétaires et comptables M14 et M4 prévoient que les subventions d’équipement transférables doivent faire l’objet chaque année d’une reprise à la section de fonctionnement et disparaître ainsi du bilan une fois l’immobilisation amortie. Plusieurs subventions d’équipement inscrites sur le budget principal et le budget annexe depuis 2011 n’ont pas été reprises. L’impact total de ces défauts de reprise peut être estimé à près de 0,2 M€12. L’état de la dette figurant au compte de gestion diffère de celui figurant au compte administratif. En 2015, des écarts de 3,7 M€ pour le budget principal et d’1,9 M€ pour le budget annexe sont ainsi constatés. Ces mêmes instructions13 prévoient que le compte 1688 « Intérêts courus » est destiné à recevoir les intérêts courus non échus sur les emprunts et dettes. En fin d’exercice, le compte 1688 est crédité du montant des intérêts courus non échus par le débit du compte 66112 « Intérêts rattachement des ICNE ». Le compte 1688 est débité à la réouverture des comptes, par le crédit du compte 66112, du montant des intérêts rattachés de l’exercice précédent et échus durant l’exercice en cours. Cette procédure n’est pas respectée. Le respect de l’indépendance des exercices doit donc conduire à rattacher à un exercice toutes les charges correspondant à des services faits et tous les produits correspondant à des droits acquis au cours de celui-ci. L’examen des bordereaux de mandats et de titres des deux budgets, pour les exercices 2013 et 2014, a révélé que des factures et des créances se rapportant aux exercices N-1 ont été liquidées en exercices N pour un montant total supérieur à 0,4 M€ aussi bien en dépenses qu’en recettes. La chambre rappelle au syndicat l’obligation d’élaborer un état d’inventaire des biens pour mise en conformité avec l’état de l’actif, conformément aux dispositions de l’instruction interministérielle du 27 mars 201514. 12 Le défaut de reprise a été évalué à 16 080 € pour la période 2013-2015 pour le compte 1311 « Subventions d’équipements transférables – État et établissements nationaux », à 145 600 € pour le compte 1315 « Groupement de collectivités », à 30 965 € pour le compte 1318 « Autres ». 13 M14 (tome I, titre I, chapitre 2) et M4 (titre 2, chapitre 2). 14 Relative aux modalités de recensement des immobilisations et à la tenue de l’inventaire et de l’état de l’actif pour les instructions budgétaires et comptables M14, M52, M57, M71 et M4 (NOR : INTB1501664J). - 16/33 -
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en prend acte et « informe la chambre (…) d’une démarche de mise à jour de l’inventaire, en partenariat avec la trésorerie d’Arras ». Toutefois, l’ordonnateur ne répond pas sur l’obligation rappelée par la chambre de régulariser les comptes d’immobilisations en cours, de pratiquer les amortissements prévus conformément aux arrêtés des 27 décembre 2005 et 17 décembre 2007 modifiés15 et de se conformer à la règlementation sur la reprise annuelle des subventions d’équipement, sur le rattachement des ICNE et sur le rattachement des charges et des produits, conformément aux arrêtés précités. Elle lui recommande, enfin, de mettre en concordance l’état de la dette du compte administratif avec le compte de gestion. C - Le débat d’orientation budgétaire Le débat d’orientation budgétaire tenu chaque année présente succinctement les réalisations de l’année en cours et les prévisions d’exécution. À partir de 2012, le rapport d’orientation budgétaire identifie les principaux éléments du programme pluriannuel d’investissement, sans toutefois être accompagné d’un document détaillé. Les projections d’investissement successives qui y sont retracées manquent cependant de précision. Ainsi, par exemple, celui de l’année 2012 évoque « environ 20 millions d’euros » de travaux, dont « 11 M€ pour un éventuel nouveau procédé de traitement des déchets, des travaux de déchèteries à Dainville, Bapaume, Bailleul-Sire-Berthoult, Achicourt, St Laurent-Blangy, Rivière, Bucquoy et Croisilles, une déchèterie pour les professionnels, un siège social ». Il prévoit un emprunt de 9,5 M€. Le débat de l’année 2013, sans rappeler les investissements réalisés en 2012, prévoit notamment « environ 10 M€ de dépenses réelles, dont 4,8 M€ liés au rachat à la communauté urbaine d’Arras des équipements nécessaires à la collecte, 2,5 M€ pour les travaux des déchèteries, un bon million d’euros pour l’achat de conteneurs et la réalisation de colonnes enterrées (…) un emprunt d’environ 7,6 M€ ». Le débat de l’année 2014 prévoit un programme d’investissement de 40 M€ sans expliciter son contenu, dont 36 M€ s’étaleraient entre 2013 et 2017. Celui de 2015 estime à 11 M€ les dépenses à inscrire mais indique que 15 M€ d’emprunts seraient nécessaires dans les 18 prochains mois. A l’inverse, celui de 2016 donne davantage d’informations. Par ailleurs, lorsqu’une analyse confiée à un cabinet d’études a mis en évidence le risque fiscal que faisaient courir au SMAV les modalités d’application de la TVA aux contributions de ses membres, ce point n’a pas été présenté aux élus, pour information. La chambre invite le syndicat à améliorer l’information de l’assemblée délibérante, notamment en présentant un compte rendu de l’état d’avancement du programme d’investissement ainsi qu’un tableau détaillé de son exécution, conformément aux articles L. 2312-1 et D. 2312-3 du CGCT. Dans sa réponse, l’ordonnateur s’engage à appliquer cette recommandation dès le prochain débat d’orientation budgétaire. 15 Relatifs à l’instruction budgétaire et comptable applicable aux communes et aux établissements publics communaux et intercommunaux à caractère administratif et à celle applicable aux services publics locaux industriels et commerciaux. - 17/33 -
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