Rapport d'observations définitives sans réponse
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Rapport d’observations définitives
sans réponse
SYNDICAT MIXTE
ARTOIS VALORISATION (SMAV)
(Département du Pas-de-Calais)
Exercices 2011 et suivants
Observations délibérées le 5 juillet 2017
Hôtel Dubois de Fosseux - 14 rue du Marché au Filé - 62012 Arras Cedex - www.ccomptes.frSOMMAIRE
SYNTHESE ........................................................................................................................................4
RAPPELS A LA REGLEMENTATION ............................................................................................5
RAPPELS A LA REGLEMENTATION (SUITE) .............................................................................6
RECOMMANDATIONS ....................................................................................................................6
I. PROCÉDURE ..........................................................................................................................................7
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES .......................................................................................................7
I- L’ORGANISATION..................................................................................................................7
A - PRESENTATION GENERALE ...............................................................................................7
1 - L’extension du périmètre .........................................................................................7
2 - L’élargissement des compétences ...........................................................................8
3 - L’évolution du financement ....................................................................................8
4 - Le mode de financement .........................................................................................9
5 - Un environnement favorable à l’instauration d’une tarification incitative ..............9
B - LA GOUVERNANCE ..........................................................................................................10
1 - Le conseil et le bureau syndical .............................................................................10
2 - Les commissions thématiques ...............................................................................11
3 - L’absence de règlement intérieur ..........................................................................11
4 - L’absence de commission consultative des services publics locaux .....................11
C - L’ACTIVITE .....................................................................................................................11
1 - L’évolution de l’activité ........................................................................................11
2 - Des rapports sur le prix et la qualité du service public de prévention et de gestion
des déchets incomplets ..........................................................................................13
II - LA SITUATION FINANCIÈRE DU SYNDICAT .................................................................14
A - LE PERIMETRE BUDGETAIRE ET COMPTABLE ET SON EVOLUTION RECENTE...................14
B - LA FIABILITE DES COMPTES ............................................................................................15
C - LE DEBAT D’ORIENTATION BUDGETAIRE ........................................................................17
D - L’ANALYSE FINANCIERE RETROSPECTIVE ......................................................................18
1 - Le résultat consolidé ..............................................................................................18
2 - Le financement des investissements ......................................................................18
3 - L’encours de dette consolidé .................................................................................19
4 - L’évolution de la structure financière ....................................................................19
III - LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES .................................................................20
A - L’EVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE .........................................................................20
B - L’EVOLUTION DES EFFECTIFS .........................................................................................20
1 - La création et la gestion des emplois .....................................................................20
2 - L’effectif global .....................................................................................................21
a - Les agents titulaires et non-titulaires ..............................................................21
b - Les personnels mis à disposition ....................................................................22
3 - L’emploi fonctionnel de directeur général des services ........................................23
C - LE TEMPS DE TRAVAIL ....................................................................................................23
1 - L’organisation du temps de travail ........................................................................23
a - La durée annuelle du travail ...........................................................................23
b - Les régimes spécifiques à certains services ...................................................24
c - Les congés annuels .........................................................................................24
d - Les jours de « pont » et les autorisations exceptionnelles d’absence .............25
e - La durée effective de travail au SMAV ..........................................................25
2 - L’absence au travail ...............................................................................................26
a - L’évolution de l’absentéisme .........................................................................26
b - L’évaluation du coût de l’absentéisme ...........................................................26
- 2/33 -D- LA GESTION DU PERSONNEL ...........................................................................................26
1 - L’information relative à la gestion des personnels ................................................26
2 - Les instances relatives à la gestion des personnels ................................................27
3 - La gestion des carrières .........................................................................................27
a - L’avancement d’échelon ................................................................................28
b - L’avancement de grade ..................................................................................28
E- LE REGIME INDEMNITAIRE ..............................................................................................28
1 - Les primes et indemnités .......................................................................................28
2 - La nouvelle bonification indiciaire ........................................................................29
F- L’ACTION SOCIALE..........................................................................................................29
IV - LE PROJET DE L’UNITÉ DE TRI MÉCANO-BIOLOGIQUE ............................................30
A - L’ABANDON D’ARTHELYSE ET L’ADOPTION D’UN CHOIX QUI S’ECARTE DES
PRECONISATIONS ACTUELLES .........................................................................................30
B - LA PREPARATION DES CHOIX TECHNIQUES .....................................................................31
C - LE MARCHE DE L’UNITE DE PRETRAITEMENT .................................................................31
D - UN MARCHE COMPLEMENTAIRE IRREGULIER .................................................................32
E - UNE UNITE DE TRAITEMENT SATUREE AVANT SA MISE EN SERVICE ...............................33
- 3/33 -Synthèse
Le Syndicat Mixte Artois Valorisation (SMAV), créé en 2002, prend en charge les
opérations de collecte, de tri, de traitement et de valorisation des déchets au sein d’un territoire qui
n’a cessé d’évoluer. La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République a ainsi, de nouveau, modifié le périmètre du syndicat mixte. Depuis le 1er janvier 2017,
celui-ci couvre la communauté urbaine d’Arras, la communauté de communes du Sud Artois et la
communauté de communes des Campagnes de l’Artois, au service désormais de près de
165 000 habitants.
En 2011, trois ans après l’échec de la mise en place d’un traitement des déchets par
thermolyse, le SMAV a décidé de faire construire une unité de prétraitement mécano-biologique,
d’une capacité de 35 000 tonnes. La décision d’adopter cette solution technologique a été prise
alors même que le calibrage apparaît être inférieur de 10 000 tonnes environ aux besoins du
territoire. Le syndicat mise, en effet, sur une réduction attendue des volumes collectés, et ce
nonobstant la hausse tendancielle des déchets ménagers constatée entre 2011 et 2015.
Au plan financier, le syndicat a présenté tout au long de la période, y compris 2016, une
situation financière saine, caractérisée par des résultats excédentaires et un endettement jusqu’alors
maîtrisé. Deux points importants affectent cependant le bon fonctionnement de la structure.
La première tient au financement de l’activité par des contributions des syndicats membres,
empêchant ainsi qu’un lien direct puisse être établi entre le service rendu à l’usager et la
contribution versée. Cette difficulté pourrait être résolue par la mise en place d’une fiscalité propre,
qui pourrait être incitative afin d’amener les usagers à réduire leur production de déchets ; elle
permettrait aussi de compenser en tout ou partie le sous-calibrage observé plus haut. La seconde
est liée au versement desdites contributions au budget principal du syndicat, une partie étant
ensuite reversée au budget annexe relatif au traitement des déchets. Ce budget annexe qui, en
raison de son activité, présente un caractère industriel et commercial, doit, en effet, s’équilibrer
par des recettes propres. Par conséquent, le versement de subventions du budget principal au
budget annexe contrevient aux dispositions du code général des collectivités territoriales. En outre,
le syndicat ne dispose pas d’une comptabilité analytique, qui lui permettrait précisément
d’effectuer une stricte séparation de ses activités de collecte et de traitement et, par là-même, de
fixer ses tarifs en fonction du coût du service rendu.
La chambre a également relevé différents manquements aux obligations comptables et
fiscales. L’instruction budgétaire et comptable M4 applicable aux services locaux à caractère
industriel et commercial impose une obligation renforcée en matière d’amortissement. Or, une
partie des immobilisations ne sont pas amorties, pour un montant significatif de 3,2 M€, ce qui a
eu pour effet d’améliorer artificiellement les résultats. La fiabilité des comptes s’en trouve altérée.
De même, au plan fiscal, le syndicat, qui n’a pas déduit la TVA1 des contributions reversées au
budget annexe, encourt un risque éventuel de redressement fiscal. Cette pratique n’a pas totalement
cessé, l’ordonnateur précisant en réponse « qu’une remise à plat » du régime fiscal serait en cours
avec les services de la DGFiP.
Enfin, en matière de gestion des ressources humaines, le respect de la durée légale du travail
et la poursuite de l’intégration des agents mis à disposition constituent des axes d’effort nécessaires
pour parfaire l’organisation.
1
TVA : taxe sur la valeur ajoutée.
- 4/33 -Rappels à la réglementation
En cours
Non
Réalisé de Page
réalisé
réalisation
Gouvernance X 11
1. Créer une commission consultative des services
publics locaux conformément aux dispositions de
l’article L. 1413-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT).
2. Adopter un règlement intérieur conforme à X 11
l’article L. 5211-1 du CGCT.
3. Rédiger le rapport sur le prix et la qualité du service X 13
public de prévention et de gestion des déchets en
mentionnant les données obligatoires tant
techniques que financières conformément aux
articles L. 2224-17-1, L. 5211-39 et aux
articles D. 2224-2 à D. 2224-5 du CGCT.
Fiabilité des comptes
4. Sous l’angle de la fiabilité des comptes, les mesures X 15, 16,
suivantes sont à prendre : 17
- mettre un terme à la subvention du budget
principal au budget annexe, conformément à
l’article L. 2224-2 du CGCT ;
- mettre en place une comptabilité analytique
conformément à l’article L. 2224-17 du code
précité ;
- se mettre en conformité avec l’instruction
fiscale 3D-5-98 du 7 octobre 1998 quant au régime
fiscal applicable aux contributions de ses
membres ;
- élaborer l’état d’inventaire des biens pour mise en
conformité avec l’état de l’actif, conformément
aux dispositions de l’instruction interministérielle
du 27 mars 20152 ainsi qu’au guide des opérations
d’inventaire qui lui est annexé ;
- régulariser les comptes d’immobilisations en
cours et pratiquer les amortissements prévus
conformément aux arrêtés des 27 décembre 2005
et 17 décembre 2007 modifiés3.
2
Relative aux modalités de recensement des immobilisations et à la tenue de l’inventaire et de l’état de l’actif pour
les instructions budgétaires et comptables M14, M52, M57, M71 et M4 (NOR : INTB1501664J).
3
Relatifs à l’instruction budgétaire et comptable applicables aux communes et aux établissements publics
communaux et intercommunaux à caractère administratif et à celle applicable aux services publics locaux
industriels et commerciaux.
- 5/33 -Rappels à la réglementation (suite)
En cours
Non
Réalisé de Page
réalisé
réalisation
5. Se conformer à la règlementation sur la reprise X 17
annuelle des subventions d’équipement, sur le
rattachement des intérêts courus non échus (ICNE)
et le rattachement des charges et des produits,
conformément aux arrêtés des 27 décembre 2005 et
17 décembre 2007 modifiés.
Finances
6. Présenter les rapports d’orientation budgétaire X 17
conformément aux dispositions des
articles L. 2312-1 et D. 2312-3 du CGCT.
Gestion des ressources humaines
7. Poursuivre la démarche d’intégration des agents X 22
mis à disposition conformément aux dispositions de
l’article 5211-4-1 du CGCT.
8. Fixer par délibération le régime du temps de travail X 24
des agents du SMAV conformément aux
dispositions de la loi n° 2001-623 du 12 juillet 2001
et respecter la réglementation relative à la durée
annuelle du travail conformément aux dispositions
du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 modifié.
9. Produire un rapport sur l’état de la collectivité tous X 27
les deux ans, conformément aux dispositions de
l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984.
Recommandations
En cours
Non
Réalisée de Page
réalisée
réalisation
Gouvernance
10. Mettre en place une fiscalité propre garante de X 9
transparence financière pour le contribuable en
même temps qu’une tarification incitative en
cohérence avec les orientations nationales et le
dimensionnement de l’unité de traitement des
déchets.
Gestion des ressources humaines
11. Poursuivre les efforts entrepris pour contenir X 26
l’absentéisme des agents.
- 6/33 -I. PROCÉDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion du Syndicat Mixte Artois Valorisation (SMAV),
a été ouvert le 22 septembre 2016 par lettre du président de la chambre adressée à
M. Philippe Rapeneau, président du SMAV et seul ordonnateur sur la période examinée.
En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien de fin
de contrôle a eu lieu le 15 décembre 2016.
Lors de sa séance du 11 janvier 2017, la chambre a arrêté ses observations provisoires,
qu’elle a transmises le 15 mars 2017 à l’ordonnateur en fonctions, qui en a accusé réception le
17 mars 2017.
Disposant d’un délai de deux mois pour y répondre, comme le prévoit l’article L. 243-2 du
code des juridictions financières, soit jusqu’au 17 mai 2017, le président du SMAV a adressé sa
réponse à la chambre, non accompagnée de pièces justificatives, par courrier enregistré au greffe
le 30 juin 2017, après avoir obtenu un délai supplémentaire.
Après avoir examiné cette réponse, la chambre, dans sa séance du 5 juillet 2017, a arrêté
les observations définitives suivantes.
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
I- L’ORGANISATION
A - Présentation générale
Créé en 2002, le SMAV est un syndicat mixte fermé, structure de coopération
intercommunale regroupant, depuis le 1er janvier 2017, trois intercommunalités autour d’Arras et
desservant près de 165 000 habitants et 197 communes. Il emploie 272 agents équivalents temps
plein et son budget consolidé avoisine 25 M€.
1 - L’extension du périmètre
Comptant 15 années d’activité, le SMAV a connu une évolution régulière de ses statuts
tant dans l’extension de son territoire que dans celui de son champ de compétences.
Ainsi, au début de la période examinée, le SMAV était composé de la communauté urbaine
d’Arras (CUA), du syndicat mixte de la région de Bapaume (SMRB), de la communauté de
communes de l’Artois (CCA) et de la communauté de communes du Val du Gy (CC Val du Gy).
En 2013, le SMAV comptait parmi ses adhérents : la CUA, le SMRB, la communauté de
communes La Porte des Vallées (CCPV) issue de la fusion des communautés de communes du
Val du Gy et des Vertes Vallées.
- 7/33 -Un an plus tard, le SMAV a connu comme modifications essentielles l’adhésion de la
communauté de communes des deux sources (CC2S), de la communauté de communes de
l’Atrébatie (CCA) et de la communauté de communes La Porte des Vallées (CCPV), en constatant
l’adhésion de plein droit de la communauté de communes du Sud-Artois (CCSA) et la dissolution
de plein droit du SMRB, soit une population desservie de 163 500 habitants situés dans
196 communes.
Enfin, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a
impacté le SMAV qui, depuis le 1er janvier 2017, ne regroupe plus que trois intercommunalités au
lieu de cinq précédemment, à savoir la communauté urbaine d’Arras, la CCSA et la nouvelle
communauté de communes des Campagnes de l’Artois4 (CCCA).
2 - L’élargissement des compétences
Depuis le 1er janvier 2013, le SMAV prend en charge les prestations suivantes :
- la collecte des ordures ménagères résiduelles et assimilées, la collecte sélective des
emballages ménagers, des journaux-revues-magazines et du verre ;
- l’ensemble des opérations rattachées au traitement et à la valorisation des ordures
ménagères résiduelles et assimilées, dont les opérations de tri et de valorisation des
encombrants ;
- la sensibilisation et la communication de proximité liée à la collecte et au traitement des
déchets ;
- les opérations de tri, notamment la gestion des déchetteries et des moyens de transport
entre les déchetteries et les unités d’élimination ou de valorisation des déchets ;
- les opérations de stockage ;
- la valorisation énergétique.
A cette même date, la CUA a transféré au SMAV, l’ensemble de la collecte des ordures
ménagères résiduelles et assimilées, la collecte sélective des emballages ménagers, des journaux-
revues-magazines et du verre.
3 - L’évolution du financement
Pour la période 2011 à 2012, les contributions versées par les collectivités membres du
syndicat sont complétées par une cotisation sur la base du nombre d’habitants.
L’origine des charges de gestion et d’exploitation des équipements de traitement et de
valorisation est davantage précisée, selon qu’ils sont mis à disposition, transférés ou de pleine
propriété.
En outre, sont prises en compte des charges d’exploitation des équipements de traitement
du syndicat mixte non prévues à la création de celui-ci, qui correspondent aux coûts engendrés par
les solutions de substitution en cas d’interruption ou de fermeture de ces équipements.
Depuis 2013, la cotisation à l’habitant des intercommunalités est calculée en fonction de
deux paramètres : la population municipale et les conditions de zonage.
4
Issue de la fusion de la CCPV, de la CC2S et de la CCA.
- 8/33 -De nouvelles recettes sont par ailleurs perçues par le SMAV, provenant de la vente de
produits issus de la collecte et du traitement, de la valorisation et du réemploi.
4 - Le mode de financement
Le choix du mode de financement du SMAV s’est porté sur les cotisations à l’habitant,
d’une part, et les contributions budgétaires, d’autre part, versées par les établissements publics de
coopération intercommunale membres du syndicat.
Le financement repose donc sur une part fixe, qui correspond à une cotisation à l’habitant,
une part variable, calculée en fonction du service rendu à chaque établissement public de
coopération intercommunale membre, sous forme de contribution à la tonne selon la nature du
flux.
Ainsi, la cotisation par habitant était en 2014 pour la communauté urbaine d’Arras de
101,50 €, pour la CCSA de 96,50 € et pour les trois autres intercommunalités (CCPV, CC2S et
CCA) de 72 €. Le tarif pour 2015 reste inchangé et augmente d’un euro en 2016. Les tarifs sont
reconduits en 2017, la nouvelle CCCA reprenant le même tarif que les trois communautés de
communes fusionnées.
Alors que, depuis 2013, le SMAV possède la plénitude des compétences « collecte et
traitement », les taxes d’enlèvement des ordures ménagères continuent cependant d’être perçues
par ses membres. À ce jour, le contribuable s’acquittant de la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères auprès de sa communauté de communes de rattachement paie donc une taxe qui, par sa
nature fiscale, est dépourvue de lien avec le service rendu à l’usager.
Le manque de lisibilité du financement de la collecte et du traitement résulte d’un processus
particulièrement complexe dans lequel l’établissement public de coopération intercommunale
perçoit la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, puis la reverse au budget principal du SMAV
sous forme de contribution et de cotisation, qui lui-même en reverse une partie sous forme de
subvention au budget annexe, lequel ne permet donc pas de retracer le coût réel du service rendu.
Ainsi, le SMAV n’a pas réussi à mettre en cohérence son mode de financement avec ses
compétences, qu’il assure désormais en totalité, ni même harmoniser progressivement les
différentes taxes d’enlèvement des ordures ménagères de ses collectivités membres, sur le
fondement de l’article 1609 quater du code des impôts.
La chambre recommande au SMAV de mettre en place une fiscalité propre, seule à même
de garantir la transparence financière et le juste coût pour le contribuable
5 - Un environnement favorable à l’instauration d’une tarification incitative
Les dispositions de l’article 46 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation
relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement permettent l’instauration, par les
collectivités territoriales compétentes, d’une tarification incitative pour le financement de
l’élimination des déchets des ménages et assimilés en intégrant, dans un délai de cinq ans, une part
variable incitative devant prendre en compte la nature et le poids et/ou le volume et/ou le nombre
d’enlèvements des déchets.
- 9/33 -Les dispositions de l’article 195 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 dite « Grenelle
II » portant engagement national pour l’environnement prévoient que les syndicats mixtes chargés
de la compétence « déchets » peuvent, à titre expérimental et pendant une durée de cinq ans,
instaurer sur tout ou partie de leur territoire une taxe d’enlèvement des ordures ménagères
composée d’une part variable, calculée en fonction du poids ou du volume des déchets.
En application de l’article L. 541-11 du code l’environnement, un plan national de
prévention des déchets, établi par le ministre chargé de l’environnement pour la
période 2014-2020, fixe, à horizon 2020, des objectifs de forte réduction des quantités de déchets
ménagers et assimilés produits par habitant en encourageant les acteurs à améliorer leurs
performances en ce sens, notamment par l’introduction d’une fiscalité les incitant à des
comportements vertueux.
Dans l’attente de l’adoption du plan régional des déchets prévu par l’article L. 541-13-1 du
même code, le plan départemental révisé en 2002, et toujours applicable, incite vigoureusement
les structures intercommunales à examiner les conditions les plus adaptées pour instaurer auprès
des particuliers la redevance5 générale, de préférence à la taxe et au budget général.
Le rapport 2015 sur les déchets de l’agence de développement et de maîtrise de l’énergie
(ADEME) fait ressortir un faible recours de la région Nord-Pas-de-Calais à la tarification
incitative.
Pourtant, une étude du Commissariat général au développement durable de mars 2016
estime que la mise en place d’une tarification incitative se traduit globalement par une baisse de
tonnage des ordures ménagères résiduelles (67 kg/hab., soit 28 % en moins) et par une
augmentation du tri (14 kg/hab. pour les emballages, journaux et magazines, soit 33 % en plus).
Une étude de l’ADEME de novembre 2016 fait, de même, remonter des résultats positifs
de la part de collectivités qui ont mis en place la tarification incitative. Cette étude, qui s’avère
globalement favorable, analyse les impacts de la mise en œuvre effective de cette tarification sur
l’organisation du service, l’évolution des tonnages et les coûts.
L’enquête d’opinion auprès des habitants sur la tarification incitative, menée en
février 2016 et financée par l’ADEME, a permis de mettre en évidence une évaluation
majoritairement positive par les habitants.
La chambre recommande au SMAV de réfléchir à la mise en place d’une tarification
incitative en cohérence avec les orientations nationales et le dimensionnement de son unité de
traitement des déchets, limité à 35 000 tonnes.
B - La gouvernance
1 - Le conseil et le bureau syndical
Compte tenu de l’extension du périmètre du SMAV, le conseil syndical est passé de 35 à
43 conseillers jusqu’au 31 décembre 2016, chiffre ramené à 41 au 1er janvier 2017. Sur l’ensemble
de la période examinée, le conseil syndical s’est réuni régulièrement, de 4 à 6 fois par an en
moyenne, avec établissement systématique d’un ordre du jour et d’un compte-rendu.
5
La redevance d’enlèvement des ordures ménagères est due uniquement si le service est utilisé, alors que la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères concerne toute propriété soumise à la taxe foncière sur les propriétés bâties.
- 10/33 -Sept membres, dont le président et six vice-présidents, constituent le bureau syndical, qui
se réunit régulièrement, soit trois à huit fois par an, en produisant un compte rendu.
2 - Les commissions thématiques
Au vu des comptes rendus transmis par le SMAV, il apparaît que les cinq commissions
prévues par les statuts se réunissent de façon irrégulière, au gré des sujets à aborder. Une
particularité est observée pour les deux commissions dédiées à la valorisation, qui se réunissent
systématiquement ensemble.
3 - L’absence de règlement intérieur
Le code général des collectivités territoriales6 prévoit l’obligation d’établir un règlement
intérieur dans les six mois suivant l’installation du conseil syndical d’un syndicat mixte.
L’article 8 des statuts du syndicat aborde d’ailleurs l’existence d’un tel règlement intérieur :
« les règles de fonctionnement de l’assemblée délibérante qui ne sont pas définies dans les statuts
ou dans le règlement intérieur, sont celles définies par défaut dans le CGCT ».
Or, le SMAV fonctionne depuis 14 années sans règlement intérieur, alors que le respect de
cette obligation est de nature à garantir les droits des élus et faciliter le fonctionnement du syndicat.
La chambre rappelle l’obligation d’adopter un règlement intérieur, conformément aux
dispositions combinées du deuxième alinéa des articles L. 5211-1 et L. 2121-8 du CGCT.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique avoir inscrit la
proposition d’adoption d’un règlement intérieur à l’ordre du jour du conseil syndical du
27 juin 2017.
4 - L’absence de commission consultative des services publics locaux
Le SMAV exploite un service public industriel et commercial en régie dotée de
l’autonomie financière. A ce titre, il aurait dû mettre en place une commission consultative des
services publics locaux, qui constitue une garantie de transparence pour les citoyens.
La chambre rappelle l’obligation de la créer conformément aux dispositions de
l’article L. 1413-1 du CGCT.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur prend acte de la nécessité de
créer cette commission.
C - L’activité
1 - L’évolution de l’activité
Entre 2011 et 2015, les tonnages globalement traités par le SMAV, qu’ils aient été
incinérés, enfouis ou valorisés, ont augmenté de 21 % compte tenu, notamment, de l’accroissement
de la population.
6
Par application combinée des articles L. 5711-1, L. 5211-1 et L. 2121-8 du CGCT.
- 11/33 -À périmètre territorial et démographique constant, on peut remarquer, entre 2014 et 2015,
une nette augmentation, de plus de 3 000 tonnes, des ordures ménagères traitées ainsi qu’une
hausse des refus de tri d’emballages ménagers destinés à l’unité de prétraitement.
Chaque année, le taux de valorisation est supérieur à 45 %, dépassant ainsi largement les
prescriptions de la loi « Grenelle 1 » qui fixaient comme objectif d’augmenter progressivement le
recyclage et la valorisation organique des déchets ménagers et assimilés, pour atteindre 35 % en
2012 et 45 % en 2015.
Tableau n° 1 – Bilan des tonnages collectés
Evolution
2011 2012 2013 2014 2015
2011/2015
Matières partant en incinération ou enfouissement
Ordures ménagères (om) 31 292 31 740 34 295 36 593 39 719 27 %
Déchets Industriels Banals (DIB) 2867 2 938 / / /
DIB om / / / 3 353 3 074
Déchets diffus spécifiques (DDS) / 270 298 / /
Encombrants 5 721 5 349 4 750 / 6 510 14 %
Encombrants av (apport volontaire) / / / 5 268 /
Encombrants pàp (porte à porte) / / / 445 /
Inertes / / 8 152 6 249 /
Refus de tri d’emballages ménagers 1 425 1 673 1 873 1 829 2 289 61 %
Refus de compostage de bio-déchets 1 772 1 314 1 307 1 726 /
Déchets Ménagers Spéciaux (DMS) 217 / / / /
TOTAL 1 43 294 43 284 50 664 55 462 51 591 19 %
Matières valorisables
Emballages ménagers valorisés 6 228 5 832 5 747 7 197 7 749 24 %
Bio-déchets valorisés 4 950 3 926 4 618 2 630
Végétaux 14 404 14 257 14 436 18 889 31 %
Végétaux déchèteries / / / 15 568
Végétaux apport direct / / / 3 476
Bois 4 252 4 758 5 082 /
Bois en mélange / / / 6 559 6 676
DDS / / / 345 327
Ferraille 1 221 1 313 1 410 1 744 1 966 61 %
Verre 5 863 5 629 5 693 6 707 6 712 14 %
Cartons déchèteries et collecte DIB 1 369 2 213 2 286 / /
Cartons / / / 2 500 2 551
Déchets d’équipements électroniques et
929 1 062 / 1 351 1 461 57 %
électriques (DEEE)
Plâtre (2 déchèteries uniquement) / / 672 960 1 182
Textiles / / 685 676 701
Autres (Radiographies, Piles, Huile de vidange,
Néons et tubes, Huile végétale, Cartouches, / / / 144 155
Capsules Nespresso, Batteries, Polystyrène).
DEEE, piles, huile, de vidange, huile végétale,
/ / 1 185 / /
Nespresso, cartouches
Inertes valorisés / / 3 775 8 496 /
TOTAL 2 39 216 39 000 45 589 58 353 48 477 24 %
TOTAL 1 + 2 82 510 82 284 96 253 113 815 100 069 21 %
Taux de valorisation matière et organique 47,53 % 47,40 % 47 % 51,27 % 48,44 %
Source : rapport d’activité.
- 12/33 -2 - Des rapports sur le prix et la qualité du service public de prévention et de
gestion des déchets incomplets
Conformément aux dispositions de l’article L. 2224-17-1 du CGCT, le président du
syndicat présente à l’assemblée délibérante un rapport annuel sur le prix et la qualité du service
public de prévention et de gestion des déchets, destiné notamment à l’information des usagers.
Si le taux de valorisation matière et organique est bien mentionné dans le rapport annuel,
on n’y retrouve pas mention de celui de la valorisation énergétique, alors que le lexique à l’usage
des acteurs de la gestion des déchets7 précise que la valorisation est constituée de la valorisation
matière et de la valorisation énergétique et que le décret du 11 mai 20008 mentionne, comme
indicateur obligatoire, la nature des traitements et des valorisations réalisées.
Ce même décret prévoit que des indicateurs techniques et financiers doivent
obligatoirement être mentionnés dans ce rapport. Il en est ainsi du rappel des tonnages de déchets
enlevés au cours du précédent exercice et du montant annuel des principales prestations
rémunérées à des entreprises sur contrat.
Or, aucun des rapports sur la période ne mentionne le montant annuel des principales
prestations rémunérées à des entreprises sur contrat, tandis que les rapports d’activités 2013, 2014
et 2015 ne rappellent pas l’année n-1 dans les tableaux du bilan des tonnages traités, ce qui ne
permet pas au lecteur de comparer les évolutions.
Pour l’année 2016, le SMAV aura à appliquer le volet « économie circulaire » de la loi
relative à la transition énergétique pour la croissance verte, notamment son décret du
30 décembre 20159 qui impose le recours à la comptabilité analytique, en présentant les recettes
et les dépenses du service public des déchets par flux et par étape technique.
La chambre invite le syndicat à rédiger le rapport sur le prix et la qualité du service public
de prévention et de gestion des déchets, en mentionnant toutes les données obligatoires tant
techniques que financières, conformément aux articles L. 2224-17-1, L. 5211-39 et aux
articles D. 2224-2 à D. 2224-5 du CGCT.
Elle prend note de l’engagement de l’ordonnateur, dans sa réponse écrite, de mettre en
conformité le rapport relatif à l’exercice 2017.
7
Lexique à l’usage des acteurs de la gestion des déchets du ministère de l’écologies, du développement durable,
des transports et du logement et de l’ADEME – mai 2012.
8
Décret n° 2000-404 du 11 mai 2000 relatif au rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d’élimination
des déchets.
9
Décret n° 2015-1827 du 30 décembre 2015 portant diverses dispositions d’adaptation et de simplification dans le
domaine de la prévention et de la gestion des déchets.
- 13/33 -II - LA SITUATION FINANCIÈRE DU SYNDICAT
A - Le périmètre budgétaire et comptable et son évolution récente
Le SMAV dispose d’un budget principal assurant un service public administratif, celui de
la collecte des déchets, soumis à la nomenclature M14 et d’un budget annexe assurant un service
public à caractère industriel et commercial, celui du traitement et de la valorisation des déchets,
relevant de la nomenclature M4. Conformément aux dispositions de l’article R. 2221-7810 du
CGCT, « la comptabilité des régies est tenue dans les conditions définies par un plan comptable
(…) Des instructions conjointes (…) fixent les principes comptables, les règles de fonctionnement
des comptes, ainsi que la liste et la contexture des documents budgétaires et comptables à tenir
par l’ordonnateur et le comptable. »
S’agissant du service public à caractère industriel et commercial, l’article R. 2221-72 du
CGCT prévoit que « les taux de redevances dues par les usagers (…) sont établis de manière à
assurer l’équilibre financier de la régie dans les conditions prévues aux articles L. 2224-1,
L. 2224-2 et L. 2224-4 » du CGCT, soit avec une obligation d’équilibre en recettes et en dépenses.
Le budget principal ne peut prendre en charge des dépenses relevant de ce service que dans le
cadre des exceptions limitativement prévues par l’article L. 2224-2 du CGCT, ou si une redevance
d’enlèvement des ordures ménagères a été instituée. Le SMAV ne réunit aucune de ces deux
conditions.
Jusqu’en 2014, le budget annexe a enregistré l’ensemble des recettes de son activité, à
l’exception des contributions de ses membres, ainsi que la presque totalité de ses charges. Le
budget principal n’enregistre, quant à lui, en recettes que les participations reçues de ses membres
et en dépenses, pour l’essentiel, les subventions exceptionnelles reversées au budget annexe ainsi
qu’une petite partie des dépenses de personnel. Il a ainsi été fait un usage « détourné » de ce budget
principal, qui n’aurait pas dû, à travers le versement d’une subvention annuelle, servir à équilibrer
le déficit du budget annexe.
À partir de 2015, le syndicat a modifié la structure de ses deux budgets afin d’identifier
désormais un budget « collecte » et un budget « valorisation ». Il parvient ainsi à une répartition
budgétaire plus équilibrée des charges (cf. tableau n° 2), et plus respectueuse du poids relatif et de
la spécificité de chacune de ces activités. Il ne dispose cependant toujours pas d’une comptabilité
analytique11, que l’article L. 2224-17-1 du CGCT rend pourtant obligatoire.
Tableau n° 2 – Proportion respective des dépenses de chaque budget dans le total consolidé
En M€ 2011 2012 2013 2014 2015
Fonctionnement
Charges courantes – tous budgets 9,72 9,92 16,31 21,01 19,37
Charges courantes – budget principal 0,81 0,83 1,05 1,24 10,05
Charges courantes – budget annexe 8,91 9,09 15,26 19,77 9,31
Proportion des charges courantes du budget principal
8,3 % 8,4 % 6,5 % 5,9 % 51,9 %
dans les dépenses consolidées
Proportion des charges courantes du budget annexe
91,7 % 91,6 % 93,5 % 94,1 % 48,1 %
dans les dépenses consolidées
Source : comptes de gestion retraités – hors recettes et dépenses réciproques.
10
Arrêté du 17 décembre 2007 modifié relatif à l’instruction budgétaire et comptable M4 applicable aux services
publics locaux industriels et commerciaux.
11
L’ADEME propose par ailleurs une matrice des coûts et un référentiel national des coûts.
- 14/33 -Il n’en reste pas moins que, jusqu’en 2014, le budget principal a surtout servi de réceptacle,
reversant au budget annexe la quasi-totalité des contributions reçues (cf. tableau n° 3). Le syndicat
a en outre, de manière non conforme à l’instruction fiscale 3D-5-98 du 7 octobre 1998, enregistré
ces subventions, sans en déduire la taxe sur la valeur ajoutée.
Tableau n° 3 – Contributions reçues par le budget principal et subventions exceptionnelles
reversées au budget annexe
En M€ 2011 2012 2013 2014 2015
Participations reçues au budget principal 3,10 3,21 11,46 15,32 15,39
Subventions « exceptionnelles »
reversées au budget annexe par le budget 0,61 1,98 14,00 14,39 2,55
principal
% reversé/reçu 20 % 62 % 122 % 94 % 17 %
Source : comptes de gestion retraités.
La chambre invite le SMAV à mettre un terme à ce reversement irrégulier. Sur ce point,
l’ordonnateur n’a pas répondu.
Elle l’invite, par ailleurs, à mettre en place une comptabilité analytique, dans le respect des
articles L. 2224-2 et L. 2224-17-1 du CGCT, ce dont prend note l’ordonnateur, dans sa réponse
écrite, en indiquant « que le SMAV a entrepris un travail sur la mise en place de la comptabilité
analytique en lien avec la matrice des coûts de l’ADEME ».
De plus, la chambre invite le syndicat à respecter le régime fiscal applicable aux
contributions de ses membres, conformément à l’instruction fiscale 3D-5-98 du 7 octobre 1998.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique que les démarches
nécessaires sont en cours afin de se mettre en conformité avec ladite instruction.
B - La fiabilité des comptes
La tenue des comptes par l’ordonnateur présente plusieurs manquements.
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe de manière conjointe à
l’ordonnateur et au comptable. Le premier tient l’inventaire, qui justifie la réalité physique des
biens, et le second l’état de l’actif, à partir du fichier des immobilisations. Le syndicat n’est pas
parvenu à finaliser un inventaire : un grand nombre de comptes figurant à l’état de l’actif (chiffré
à 69 M€ au 31 décembre 2015) comportent des fiches inventaire en attente (1 282 sur un total de
1 964 fiches).
Certaines d’entre elles concernent des catégories d’immobilisations qui doivent être
obligatoirement amorties (comptes 20 et 21). Cette absence d’amortissement a été chiffrée par la
chambre à 1 474 782,67 €.
Des opérations comptabilisées au budget annexe, de 2011 à 2014, au compte 2313
« Constructions », pour 6 154 953,48 €, et au compte 2315 « Installations, matériel et outillage
techniques » pour 56 967,54 € n’ont toujours pas fait l’objet de transferts aux comptes définitifs
d’immobilisation contrairement aux dispositions prévues par l’instruction budgétaire et
comptable M4 (titre II, chapitre 2).
- 15/33 -Entre 2013 et 2014, le syndicat a pratiqué des amortissements selon la méthode dite de
l’amortissement progressif, en contradiction avec l’article R. 2321-1 du CGCT, qui prévoit un
amortissement linéaire. La méthode d’amortissement a été corrigée. Cependant, plusieurs
immobilisations continuent de ne pas être amorties. Cette absence d’amortissement concerne au
total 60 immobilisations du budget annexe, dont 42 présentant un libellé renseigné uniquement de
la mention « nc », pour une valeur totale de 474 322,64 €. Les années d’acquisition desdits biens
ne figurant pas à l’état de l’actif, le montant des amortissements qui auraient dû être comptabilisés
ne peut être déterminé. De même, pour le budget principal, le centre de compostage et la
déchetterie de Boisleux, ainsi que la déchetterie d’Aubigny, n’ont pas fait l’objet
d’amortissements.
En ce qui concerne les déchetteries, l’instruction budgétaire et comptable M4 impose une
obligation d’amortissement pour ce type de biens alors que l’instruction M14 prévoit
l’amortissement des immeubles productifs de revenus. La valeur brute totale de ces derniers
s’élève à 4 695 242,86 €. Les amortissements sont ainsi estimés à 3 272 607,98 €, dont
234 762,14 € pour l’année 2015.
Les instructions budgétaires et comptables M14 et M4 prévoient que les subventions
d’équipement transférables doivent faire l’objet chaque année d’une reprise à la section de
fonctionnement et disparaître ainsi du bilan une fois l’immobilisation amortie. Plusieurs
subventions d’équipement inscrites sur le budget principal et le budget annexe depuis 2011 n’ont
pas été reprises. L’impact total de ces défauts de reprise peut être estimé à près de 0,2 M€12.
L’état de la dette figurant au compte de gestion diffère de celui figurant au compte
administratif. En 2015, des écarts de 3,7 M€ pour le budget principal et d’1,9 M€ pour le budget
annexe sont ainsi constatés.
Ces mêmes instructions13 prévoient que le compte 1688 « Intérêts courus » est destiné à
recevoir les intérêts courus non échus sur les emprunts et dettes. En fin d’exercice, le compte 1688
est crédité du montant des intérêts courus non échus par le débit du compte 66112 « Intérêts
rattachement des ICNE ». Le compte 1688 est débité à la réouverture des comptes, par le crédit du
compte 66112, du montant des intérêts rattachés de l’exercice précédent et échus durant l’exercice
en cours. Cette procédure n’est pas respectée.
Le respect de l’indépendance des exercices doit donc conduire à rattacher à un exercice
toutes les charges correspondant à des services faits et tous les produits correspondant à des droits
acquis au cours de celui-ci. L’examen des bordereaux de mandats et de titres des deux budgets,
pour les exercices 2013 et 2014, a révélé que des factures et des créances se rapportant aux
exercices N-1 ont été liquidées en exercices N pour un montant total supérieur à 0,4 M€ aussi bien
en dépenses qu’en recettes.
La chambre rappelle au syndicat l’obligation d’élaborer un état d’inventaire des biens pour
mise en conformité avec l’état de l’actif, conformément aux dispositions de l’instruction
interministérielle du 27 mars 201514.
12
Le défaut de reprise a été évalué à 16 080 € pour la période 2013-2015 pour le compte 1311 « Subventions
d’équipements transférables – État et établissements nationaux », à 145 600 € pour le compte 1315 « Groupement
de collectivités », à 30 965 € pour le compte 1318 « Autres ».
13
M14 (tome I, titre I, chapitre 2) et M4 (titre 2, chapitre 2).
14
Relative aux modalités de recensement des immobilisations et à la tenue de l’inventaire et de l’état de l’actif pour
les instructions budgétaires et comptables M14, M52, M57, M71 et M4 (NOR : INTB1501664J).
- 16/33 -Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en prend acte et « informe la
chambre (…) d’une démarche de mise à jour de l’inventaire, en partenariat avec la trésorerie
d’Arras ».
Toutefois, l’ordonnateur ne répond pas sur l’obligation rappelée par la chambre de
régulariser les comptes d’immobilisations en cours, de pratiquer les amortissements prévus
conformément aux arrêtés des 27 décembre 2005 et 17 décembre 2007 modifiés15 et de se
conformer à la règlementation sur la reprise annuelle des subventions d’équipement, sur le
rattachement des ICNE et sur le rattachement des charges et des produits, conformément aux
arrêtés précités. Elle lui recommande, enfin, de mettre en concordance l’état de la dette du compte
administratif avec le compte de gestion.
C - Le débat d’orientation budgétaire
Le débat d’orientation budgétaire tenu chaque année présente succinctement les
réalisations de l’année en cours et les prévisions d’exécution. À partir de 2012, le rapport
d’orientation budgétaire identifie les principaux éléments du programme pluriannuel
d’investissement, sans toutefois être accompagné d’un document détaillé. Les projections
d’investissement successives qui y sont retracées manquent cependant de précision. Ainsi, par
exemple, celui de l’année 2012 évoque « environ 20 millions d’euros » de travaux, dont « 11 M€
pour un éventuel nouveau procédé de traitement des déchets, des travaux de déchèteries à
Dainville, Bapaume, Bailleul-Sire-Berthoult, Achicourt, St Laurent-Blangy, Rivière, Bucquoy et
Croisilles, une déchèterie pour les professionnels, un siège social ». Il prévoit un emprunt de
9,5 M€. Le débat de l’année 2013, sans rappeler les investissements réalisés en 2012, prévoit
notamment « environ 10 M€ de dépenses réelles, dont 4,8 M€ liés au rachat à la communauté
urbaine d’Arras des équipements nécessaires à la collecte, 2,5 M€ pour les travaux des déchèteries,
un bon million d’euros pour l’achat de conteneurs et la réalisation de colonnes enterrées (…) un
emprunt d’environ 7,6 M€ ». Le débat de l’année 2014 prévoit un programme d’investissement de
40 M€ sans expliciter son contenu, dont 36 M€ s’étaleraient entre 2013 et 2017. Celui de 2015
estime à 11 M€ les dépenses à inscrire mais indique que 15 M€ d’emprunts seraient nécessaires
dans les 18 prochains mois. A l’inverse, celui de 2016 donne davantage d’informations.
Par ailleurs, lorsqu’une analyse confiée à un cabinet d’études a mis en évidence le risque
fiscal que faisaient courir au SMAV les modalités d’application de la TVA aux contributions de
ses membres, ce point n’a pas été présenté aux élus, pour information.
La chambre invite le syndicat à améliorer l’information de l’assemblée délibérante,
notamment en présentant un compte rendu de l’état d’avancement du programme d’investissement
ainsi qu’un tableau détaillé de son exécution, conformément aux articles L. 2312-1 et D. 2312-3
du CGCT.
Dans sa réponse, l’ordonnateur s’engage à appliquer cette recommandation dès le prochain
débat d’orientation budgétaire.
15
Relatifs à l’instruction budgétaire et comptable applicable aux communes et aux établissements publics
communaux et intercommunaux à caractère administratif et à celle applicable aux services publics locaux
industriels et commerciaux.
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