Règlement d'inclusion de logements abordables dans les projets résidentiels d'initiative privée Plan de travail 2021 - Service de l'urbanisme et ...

Règlement d’inclusion de logements abordables dans les
                   projets résidentiels d’initiative privée

                                        Plan de travail 2021
             Service de l’urbanisme et du développement durable

                                 CDTHE – 10 février 2021

Contexte

La qualité de vie de la population doit être au cœur des préoccupations lors de la planification des projets
de développement.

Ces projets doivent être inclusifs pour tous les modes de vie, pour toutes les couches de société et les types de
familles, et ce, en offrant une quantité suffisante de logements de qualité, abordables et de grandeur variée, dont
une bonne proportion de logements respectant les critères d’accessibilité universelle (plan d’urbanisme).

À ce titre, en complémentarité avec les autres outils d’intervention en matière d’habitation, la Ville de Gatineau
souhaite mettre en place une stratégie d’inclusion de logements abordables dans les projets résidentiels
d’initiative privée.

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Les besoins impérieux en logement

Sur la base du recensement de Statistique Canada, la Société canadienne d’hypothèque et de logements (SCHL)
produit des estimations concernant les besoins impérieux en matière de logement.

Selon la définition de la SCHL, on dit d’un ménage qu’il éprouve des besoins impérieux en matière de logement si
son habitation n’est pas conforme à au moins une des normes d’acceptabilité (qualité, taille ou abordabilité) et si
le coût des logements acceptables sur le marché local correspond à 30 % ou plus de son revenu avant impôt.

Sur le territoire de Gatineau, 2,4% des ménages propriétaires, et 21,3% des ménages locataires présentent des
besoins impérieux en matière de logement.

Cette proportion atteint 32,1% des ménages locataires à Buckingham, et 24,5% des ménages locataires du secteur
« Rivière-Gatineau/Les Rapides » (une limite géographique définie par la SCHL).

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Les besoins impérieux en logement

Source: SCHL, Recensement 2016, SUDD.

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Les besoins en logements abordables

À son rapport sur le marché locatif publié en janvier 2021 , la SCHL a dénoté que, malgré la forte croissance
de l’offre d’appartements locatifs, la demande s’est accrue dans une proportion similaire, si bien que le taux
d’inoccupation est demeuré stable.

À cet effet, le taux d’inoccupation pour les immeubles d’initiative privée de 3 logements et plus est demeuré stable en
2020 à 1,6 % pour la portion québécoise de la RMR Ottawa-Gatineau. Ce taux est faible en regard de la moyenne historique
pour la région et il est toujours sous la moyenne québécoise (2,5 %).

Entre octobre 2019 et octobre 2020, le loyer moyen des appartements de deux chambres a augmenté de 2,2 %. Il faut
rappeler qu’ entre octobre 2018 et octobre 2019, le loyer moyen des appartements de deux chambres avait progressé de
4,2 %, ce qui constituait la plus forte croissance en plus de 15 ans.

Pour un appartement de deux chambres dans un immeuble récent, le loyer moyen en 2020 était de 950 $. Par contre,
puisque ce prix inclut les loyers payés par certains ménages locataires qui occupent leur logement depuis longtemps, il
n’est pas toujours représentatif des loyers auxquels ferait face un ménage à la recherche d’un
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nouveau   logement.

Les besoins en logements abordables

La faiblesse du taux d’inocupation, accompagnée d’une hausse des loyers moyens, survient dans un contexte où
un nombre considérable d’unités se sont ajoutées au parc locatif de la région depuis quatre ans. Cette situation
affecte directement les ménages les plus vulnérables qui font face à la fois à une pénurie de logements, mais aussi
une augmentation générale des loyers demandés.

Toutefois, la faiblesse du taux d’inocupation s’inscrit dans un contexte où l’offre de logements est en forte
augmentation. Seulement en 2020, selon les données de la SCHL, 1 700 logements destinés au marché locatif
traditionnel ont été achevés dans la portion québécoise de la RMR, une croissance de près de 40 % par rapport
aux achèvements de 2019, qui étaient eux-mêmes en hausse de près de 60 %.

Face à ces constat et devant la nécessité de répondre aux besoins en logements par une offre adéquate de
produits immobiliers, la Ville souhaite utiliser tous les outils à sa disposition, dont notamment l’assujettissement
de la délivrance d’un permis de construction d’unités résidentielles à la conclusion d’une entente en vue
d’améliorer l’offre en matière de logements abordables.
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Cadre de planification

L’adoption d’une stratégie d’inclusion de logements abordables dans les projets résidentiels d’initiative privée est
mentionnée dans trois documents de planification de la Ville de Gatineau :

1) Schéma d’aménagement et de développement révisé (SADR)
Orientation 4 – Créer des milieux de vie complets et écoresponsables
Objectif 5 : Privilégier la diversification des typologies résidentielles

Action 2 : Mettre en place une stratégie d’inclusion de logements abordables et communautaires
pour les projets d’envergure
Action 3 : Soutenir le fonds du logement social et poursuivre le développement du
parc de logements abordables et communautaires;

Indicateurs :   Logements abordables dans les projets d’envergure (mixité sociale)
Cibles :        Au moins 10 % des logements dans les nouveaux projets d’envergure sont abordables.
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Cadre de planification

2) Politique d’habitation 2017-2021 de la Ville de Gatineau

Objectif 2.2 : Encourager la construction de logements abordables par le secteur privé

Moyen 2.2.3 propose la mise en place d’une stratégie d’inclusion de logements abordables
pour les développements résidentiels d’initiative privés.

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Cadre de planification

3) Plan d’urbanisme (en vigueur)

Orientation 4 : Créer des milieux de vie complets et écoresponsables

Paragraphe 147 :
« À ce titre, l’établissement d’une stratégie d’inclusion de logements abordables est l’un des
moyens privilégiés pour faciliter l’insertion de logements abordables, sociaux et
communautaires dans les nouveaux projets résidentiels en vue de la création de
communautés mixtes et inclusives ».

Paragraphe 155 (mise en œuvre) :
 Adopter une stratégie d’inclusion de logements abordables dans les projets résidentiels
     d’initiative privée.

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Cadre législatif

Suite à des démarches menées par les villes dont la Ville de Gatineau, la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme
(LAU) a été modifiée en 2017 pour doter les municipalités de pouvoirs réglementaires permettant d’exiger la
réalisation de logement abordable, social ou familial dans le cadre des projets résidentiels privés.

LAU 145.30.1
Toute municipalité peut, par règlement et conformément à des orientations définies à cette fin dans le plan d’urbanisme, assujettir la délivrance de tout
permis pour la construction d’unités résidentielles à la conclusion d’une entente entre le demandeur et la municipalité en vue d’améliorer l’offre en matière de
logement abordable, social ou familial.

Cette entente peut, conformément aux règles prévues dans le règlement, prévoir la construction d’unités de logement abordable, social ou familial, le
versement d’une somme d’argent ou la cession d’un immeuble en faveur de la municipalité.

Toute somme et tout immeuble ainsi obtenus doivent être utilisés, par la municipalité, à des fins de mise en œuvre d’un programme de logements abordables,
sociaux ou familiaux.

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Cadre législatif

LAU 145.30.2
Le règlement fixe les règles permettant de déterminer le nombre et le type d’unités de logement abordable, social ou familial qui pourront être exigées, le
mode de calcul de la somme d’argent qui devra être versée ou les caractéristiques de l’immeuble qui devra être cédé.

Il peut également prévoir des normes minimales que doit respecter l’entente sur les matières visées au premier alinéa de l’article 145.30.3.

LAU 145.30.3
L’entente peut régir les dimensions et le nombre de pièces des unités de logement abordable, social ou familial visées, leur emplacement dans l’ensemble
domiciliaire ou ailleurs sur le territoire de la municipalité et leur conception et construction.

L’entente peut, par ailleurs, établir des règles permettant d’assurer le caractère abordable des logements pour la durée qu’elle détermine.

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Autres expériences

Depuis la modification de la LAU en 2017, plusieurs villes québécoises évaluent l’opportunité d’adopter un
règlement permettant d’assujettir la délivrance d’un permis de construction à la conclusion d’une entente en vue
d’améliorer l’offre en matière de logement abordable, social ou familial.

Notamment, suivant une consultation publique menée par l’Office de consultation publique de Montréal, le
conseil municipal de Montréal a adopté le 17 novembre 2020 le Règlement visant à améliorer l'offre en matière
de logement social, abordable et familial. Le deuxième projet de règlement a été adopté en décembre 2020.

Le nouveau règlement entrera en vigueur le 1er avril 2021 et prévoit que pour obtenir un permis de construction,
tout constructeur d’un projet résidentiel de plus de 450 m² devra conclure une entente avec la Ville afin de
contribuer à l’offre de logements sociaux, abordables et familiaux. La contribution du constructeur variera en
fonction de l’ampleur et de l’emplacement du projet. Elle pourra prendre diverses formes (cession d’un terrain ou
d’un bâtiment en échange d’une contrepartie financière, réalisation de logements répondant à certains critères,
contribution financière).
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Autres expériences

Par ailleurs, plusieurs autres grandes villes québécoises ont aussi annoncé une intention de
procéder à l’adoption d’une stratégie.

Longueuil
Adoptée en 2017, la Politique de l’habitation et du logement social prévoit l’action suivante:
« imposer aux promoteurs la mise en disponibilité d’un minimum de 10 % de logements à coûts
abordables » (objectif 1, moyen 2, action 2).
 Cette action ne s’est toutefois pas encore traduite par des modifications réglementaires.

Laval
Le plan d’action 2020-2022 de la Politique d’habitation prévoit l’adoption en 2022 d’un
« règlement d’inclusion visant à exiger une proportion minimale de logements sociaux,
abordables ou familiaux dans les nouveaux développements résidentiels ».

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     Cette action ne s’est toutefois pas encore traduite par des modifications réglementaires.

Autres expériences

Québec
Le 21 octobre 2020, la Ville de Québec a dévoilé sa Vision de l’habitation 2020-
2030.

Cette Vision prévoit des mesures incitatives et ne prévoit pas à ce stade une
obligation réglementaire. Deux actions incitatives sont spécifiquement
identifiées:
•    Acquérir des terrains et des immeubles à des fins de logement social et abordable en
     priorisant ceux situés à moins de 800 mètres du réseau structurant de transport en
     commun et en sollicitant le soutien de partenaires financiers (action 5.6);
•    Mettre en place des mesures incitatives et concertées afin d’inclure davantage de
     logements sociaux et abordables dans les projets résidentiels privés (avec les
     développeurs et gestionnaires de logements des milieux privé, social et communautaire)
     (action 5.7).

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Autres expériences

Afin d’accompagner ses municipalités membres, la Communauté métropolitaine de
Montréal a produit un guide visant l’élaboration d’un règlement visant l’inclusion de
logements abordables.

À l’extérieur du Québec, plusieurs villes nord-américaines évaluent aussi
l’opportunité de telles mesures. Notamment, Toronto a mené au début novembre
2020 une consultation en ligne portant sur l’adoption d’une politique qui
permettrait d’exiger que les nouveaux développements résidentiels comprennent
des unités de logement abordable, créant ainsi des logements à revenu mixte. La
réflexion de la Ville de Toronto a débuté en 2018.

L’enjeu de l’inclusion de logements abordables est donc au cœur de la réflexion des
grandes villes. L’offre de logements abordables est intimement liée à la volonté de
créer des communautés inclusives, complètes et équitables. L’offre en logements
abordables
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             a aussi un lien avec le dynamisme économique des collectivités.

Enjeux multiples

Les documents de planification de la Ville de Gatineau énoncent une intention d’adopter une stratégie.
Conformément à la LAU, une orientation à cet effet a été inscrite au Plan d’urbanisme dans le cadre des
travaux associés à la concordance.

Toutefois, l’élaboration d’une stratégie et l’adoption éventuelle d’un règlement municipal nécessitent une
réflexion approfondie – plusieurs questions doivent être approfondies. Par exemple :
•     À qui veut-on que le règlement s’applique (définition de la clientèle visée)
•     Quelle est la définition d’un logement abordable à Gatineau?
•     Est-ce que la stratégie vise le marché locatif ou le marché de la propriété? Vise-t-on seulement le logement abordable ou aussi le
      logement social et le logement familial?
•     Le SADR mentionne qu’une éventuelle stratégie doit viser les « projet d’envergure », est-ce toujours pertinent?
•     Est-ce que Gatineau souhaite adopter une approche incitative ou normative, ou un approche mixte?
•     Si la Ville adopte une approche normative et met en place des exigences quant à une proportion d’unités par projet, est-ce que toutes
      les typologies de projets sont visées?
•     Est-ce que d’éventuelles exigences s’appliquent de façon uniforme à toute la ville, ou visent spécifiquement certains territoires?
•     Comment de nouvelles exigences sont complémentaires aux autres outils municipaux en habitation?
•16   Quel sera l’impact de nouvelles exigences sur les investissements privés en immobilier?

Enjeux multiples

Par exemple, qu’est-ce qu’un « logement abordable »? Les définitions diffèrent d’une source à l’autre…
Montréal :
La ville vise l’abordabilité à 80%. Le règlement indique un logement dont le prix ou le loyer ne dépassant pas 90% de la valeur marchande d’un
logement abordable ou d’un immeuble cédé à des fins de logement abordable. La valeur marchande doit être établie avant la cession ou la
location, par un évaluateur agréé mandaté par la Ville et ce, aux frais du propriétaire. Un 10% additionnel sera combler par les différents
programmes offerts par la ville.

Québec :
L’expression « logement abordable » désigne, pour le marché locatif, plusieurs types de logements issus d’initiative privée, publique ou
communautaire dont les loyers sont inférieurs à 95 % du marché.

Longueuil :
Le logement abordable désigne les logements non subventionnés dont les loyers n’excèdent pas 95 % du loyer médian du marché.

Politique d’habitation 2017-2021 de Gatineau :
Logement d’initiative privée, publique ou communautaire, dont les coûts sont inférieurs à ceux du marché. Il peut s’agir de logements locatifs ou
de logements destinés à des propriétaires occupants. Les critères varient selon les localités. On estime généralement qu’un logement est
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abordable si un ménage dépense moins de 30 % de son revenu mensuel avant impôt pour s’y loger.

Proposition de plan de travail 2021

Ces questions illustrent les défis associés à l’élaboration d’une stratégie d’inclusion de logements abordables.

Afin d’assurer le développement d’une stratégie qui s’inscrive dans le contexte spécifique de Gatineau, les
étapes de travail suivantes sont proposées :

1.   Création de la table des partenaires par le Conseil municipal

•    L’objectif de la table des partenaires est de tirer profit de l’expertise de différents acteurs du milieu de
     l’habitation afin d’éclairer l’élaboration du règlement;
•    La table des partenaires permettra de recueillir les questions, les commentaires et les avis afin de mieux
     orienter les discussions aux étapes subséquentes.

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Proposition de plan de travail 2021

2.   Analyse des besoins et définition de l’abordabilité résidentielle pour Gatineau

•    État de la situation du logement à Gatineau, par secteur;
•    Définition de l’abordabilité résidentielle pour Gatineau (ex. par secteur, par typologie, par type de
     ménages);
•    Mise en contexte d’une éventuelle stratégie en relation avec les autres outils municipaux en matière
     d’habitation (programmes, règlements, processus administratifs, etc.)

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Proposition de plan de travail 2021

3.   Identification des principes, des objectifs et des cibles visées par la stratégie

•    Quels sont les principes propres à Gatineau qui guident l’élaboration de la stratégie, en considération de
     l’assise que constitue la Politique d’habitation?
•    Quels objectifs souhaitons-nous atteindre avec la stratégie et quelles sont les cibles à atteindre ?
•    Quels sont les paramètres généraux – incitatif ou normatif? interventions privées visées? types de
     logements? exemptions possibles et mécanisme associés? nature des contributions (unités, argent,
     terrain)?
•    Quels sont les impacts sur l’industrie immobilière et l’accession à la propriété? Nécessité d’une expertise
     économique externe.

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Proposition de plan de travail 2021

4.   Élaboration de la stratégie, d’un règlement et ajustements règlementaires requis

•    Préparation des documents associés à la stratégie et du cadre règlementaire associé.
•    Processus d’adoption par le conseil municipal en vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.
•    Consultation publique (en vertu de la LAU).
•    Adoption finale et entrée en vigueur.

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Proposition de plan de travail 2021

            Analyse des besoins et             Identification des principes,        Élaboration de la
0 1       définition de l’abordabilité
                  résidentielle
                                          2     des objectifs, et des cibles
                                                    visées (dont étude
                                                                                3   stratégie, d’un
                                                                                    règlement et
                                                       économique)                  ajustements
                       +                                     +                      règlementaires
             Bilan de la Politique               Bilan du PPU centre-ville
                 d’habitation                 (mars) et des programmes de
                                                        subvention

        CDTHE : 14 avril 2021            CDTHE : 14 avril 2021                 CDTHE : 5 mai 2021

Recommandation – Table des partenaires           Consultation publique              Conseil municipal
CDTHE : 10 février 2021                        (avec dépôt de mémoires)                  Juillet 2021
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                                                     Avril-Mai 2021

Recommandation

4.   Élaboration de la stratégie, d’un règlement et ajustements règlementaires requis
    La CDTHE recommande au Conseil municipal la création d’une table des partenaires, composée
     d’acteurs du milieu de l’habitation, dont des représentants de l’industrie immobilière, qui
     permettra de recueillir des avis et des perspectives qui permettront d’orienter le développement
     de la stratégie d’inclusion de logements abordables dans les projets résidentiels d’initiative privée.

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Questions / Commentaires

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