Renouvellement de la fonction publique fédérale - Canada 2020
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Renouvellement de la
fonction publique fédérale
Vers une Charte de la fonction publique
Un document de politique Par : Ralph Heintzman
pour Canada 2020 École supérieure d’affaires publique et internationales, Université d’Ottawa,
Massey College, Université de TorontoIntroduction
À PROPOS DE CANADA 2020
Canada 2020 est le plus important groupe de réflexion indépendant et progressiste du Canada.
Il cherche à redéfinir le rôle que joue le gouvernement fédéral dans l’édification du Canada
moderne. Nous proposons des recherches (comme le présent document), organisons des
rencontres et suscitons des conversations sur l’avenir du Canada. Canada 2020 s’est donné
pour objectif d’établir une communauté de gens et d’idées qui façonneront et transformeront
les gouvernements. Nous vous invitons à consulter www.canada2020.ca.
À propos de cette À propos de l’auteur
collection de documents Ralph Heintzman
Avant de joindre la Fonction publique canadienne, Ralph Heintzman,
La place des nouvelles idées au Canada grandit de façon exponentielle. détenteur d’un Ph.D. de la York University, a poursuivi une carrière
universitaire. Au cours de sa brillante carrière, il a été vice-président de
Et alors que nous nous dirigeons vers une année d’élection, notre
l’Agence de gestion des ressources humaines de la Fonction publique du
gouvernement fédéral devra exercer des choix intelligents et stratégiques
Canada, sous-ministre adjoint au Conseil du trésor et vice-président au
en adoptant les idées qui mèneront la prospérité sociale et économique
Centre canadien de gestion. En 2006, Ralph Heintzman s’est vu décerner
du Canada en 2020 et au-delà.
la médaille Vanier, la plus haute distinction canadienne attribuée
aux gestionnaires publics pour leur contribution exceptionnelle à
Cette collection de documents sur les politiques – publiée au printemps
l’administration publique du Canada, en particulier dans les domaines
et en été 2014 – exposera ces choix.
de l’éthique et de la prestation des services axés sur les citoyens.
Canada 2020 croit que le gouvernement fédéral peut devenir un vecteur
de grand changement positif. Pour que cela se produise, il devra adopter
une stratégie politique sérieuse nationale qui en fasse moins dans certains
secteurs et plus de façon décisive et énergique dans d’autres domaines
importants. Cela exigera de se livrer à une analyse approfondie des grands
défis et possibilités réels qui attendent le Canada.
C’est exactement ce que font ces documents et leurs auteurs.
Pour vous tenir au courant des nouvelles de la collection et pour plus de
contenu, comme les entrevues-vidéo et d’autres commentaires, veuillez
vous rendre à www.canada2020.ca/publications et abonnez-vous à notre
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2 Canada 2020 Compétences et enseignement supérieur au Canada www.canada2020.caIntroduction
RÉSUMÉ
Le présent document défend la thèse qui veut que le renouveau authentique
de la fonction publique exige un nouveau « contrat moral » entre la fonction
publique, les ministres et le Parlement qui appuie les valeurs d’une fonction
publique professionnelle et non partisane. Le nouveau « contrat moral » est
nécessaire parce que la ligne de démarcation entre les valeurs du politique
et celles de la fonction publique est maintenant brouillée aux niveaux les
plus élevés, un problème qu’a identifié la Commission Gomery, le Comité
parlementaire permanent des comptes publics, les partis politiques mêmes
et des chercheurs de renom. Comme l’ont recommandé plusieurs groupes
de travail, commissions et experts, un nouveau « contrat moral » devrait
se présenter sous forme d’une Charte de la fonction publique, que les deux
chambres du Parlement s’étaient engagés, unanimement, en 2005 à mettre
en œuvre. Une charte de la fonction publique devrait se fonder sur quatre
piliers : (1) les valeurs et l’éthique de service public; (2) le renforcement du
rôle du sous-ministre en tant qu’administrateur comptable (accounting
officer); (3) la réforme du processus de nomination des sous-ministres;
et (4) de nouvelles règles pour la communication gouvernementale. Le
document conclut en proposant 29 recommandations précises de politique.
3 Canada 2020 Compétences et enseignement supérieur au Canada www.canada2020.caIntroduction
TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION 5
RENOUVEAU DE LA FONCTION PUBLIQUE 6
Éviter le problème inhérent
POURQUOI LE PROBLÈME INHÉRENT
ACQUIÈRE UNE URGENCE INÉGALÉE 8
RESTAURER LA LIGNE DE DÉMARCATION 11
Vers une charte de la fonction publique
ÉLÉMENT NO 1 DE LA CHARTE 13
Valeurs et éthique de la fonction publique
ÉLÉMENT NO 2 DE LA CHARTE 16
Renforcer le rôle du sous-ministre comme agent comptables
ÉLÉMENT NO 3 DE LA CHARTE 19
Reformer le processus de nomination des sous-ministres
ÉLÉMENT NO 4 DE LA CHARTE 24
Nouvelles règles de communication du gouvernement
CONCLUSION 29
Renouvellement de la fonction publique fédérale comme fonction publique
4 Canada 2020 Compétences et enseignement supérieur au Canada www.canada2020.ca1
Introduction
INTRODUCTION
La plupart des élections fédérales portent principalement sur la politique et le leadership.
Mais tout parti politique qui souhaite gouverner doit réfléchir non seulement à ce qu’il fera,
mais en cas de réussite, à la manière dont il le fera. Une bonne gestion publique constitue une
condition essentielle à la mise en œuvre d’une politique publique.
L’une des priorités clés de tout parti qui prend le pouvoir suite à une Ainsi, la réflexion sur les moyens de renouveler et de renforcer la
élection, devrait toujours être celle d’établir une relation efficace avec compétence non partisane de la fonction publique, et l’établissement
une fonction publique professionnelle et apolitique. Les gouvernements d’une relation efficace entre responsables élus et non élus constituent
canadiens qui ont connus des difficultés au cours de leurs mandats que un aspect essentiel de la préparation à la gouvernance politique. Cela est
ce soit au niveau fédéral ou provincial, ont souvent perdu la confiance particulièrement important lorsqu’un gouvernement est passé par une
des électeurs parce qu’ils ont négligé de tenir compte de cette exigence période où cette relation s’est détériorée, ou lorsqu’il y a eu négligence
élémentaire. Les Canadiens veulent des gouvernements compétents ou dévalorisation de la fonction publique de la part du gouvernement,
(ou qui du moins ne paraissent pas incompétents), efficaces et fiables. ou que le gouvernement ait abusé de la neutralité non partisane, comme
Une fonction publique non partisane, professionnelle s’est avérée c’est le cas de l’administration Harper.
essentielle à la réalisation de ces objectifs. Si vous l’écoutez et l’utiliser
convenablement, une fonction publique impartiale peut vous aider à
vous éviter des déboires, à gagner la confiance des citoyens et à mettre
efficacement en œuvre votre programme politique. Le professionnalisme
neutre de la fonction publique constitue une condition sine qua non de
l’efficacité du gouvernement, de la bonne gouvernance, de l’intégrité, de
la préservation de la confiance des citoyens et, par conséquent, du succès
politique durable.1
1
Le lien entre professionnalisme et efficacité relevait antérieurement de bon sens
intuitif. Mais une récente étude quantitative du gouvernement fédéral des É.-U.
effectuée par David E. Lewis a montré de façon empirique que le remplacement de
professionnels de carrière par des nominés partisans « nuit à leur performance à
travers le gouvernement, des fois dramatiquement et avec des effets catastrophiques »
: « Une certaine distance par rapport au contrôle politique est nécessaire à l’efficacité
de la bureaucratie – pour l’aider à cultiver son savoir-faire, à élaborer l’efficacité de sa
perspective et de sa planification à long terme, et de fournir la mémoire institutionnelle
qui assure le fonctionnement du gouvernement entre élections » David E. Lewis, The
Politics of Presidential Appointments: Political Control and Bureaucratic Performance
( Princeton: Princeton University Press, 2008), 202. Voir également : Ralph Heintzman
and Brian Marson, « People, Service and Trust: Is There a Public Sector Service
Value Chain? » International Review of Administrative Sciences, 71, no. 4 (December
2005), 549-75; “Linked In: Research Proves that People, Service and Public Trust Are
Linked.” Canadian Government Executive 16, no. 1 (January 2010), 12-14; Erin Research,
Citizens First 5. (Toronto: Institute for Citizen-Centre Service Delivery, 2008).
5 Canada 2020 Compétences et enseignement supérieur au Canada www.canada2020.ca2
Introduction
RENOUVEAU DE LA FONCTION PUBLIQUE :
ÉVITER LE PROBLÈME INHÉRENT
Au cours des 25 dernières années, le gouvernement du Canada s’est livré à au moins huit
exercices de renouvellement de la fonction publique, aussi bien majeurs que mineurs. Le
premier – intitulé FP 2000 – s’est révélé parmi les exercices de renouvellement les plus hauts
en profil. Menée par le Greffier du Conseil Privé de l’époque, cet exercice a produit en 1990 un
livre blanc gouvernemental et, en 1992, une nouvelle loi qui, entre autre, désignait le Greffier
comme « Chef de la fonction publique ». Selon ce que l’on compte, la liste des rapports et des
initiatives subséquentes de renouvellement peuvent également comprendre le Plan directeur
pour le renouvellement des services gouvernementaux à l’aide des technologies de l’information
(1994); De solides assises, Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l’éthique dans la fonction
publique (1996); Repenser le rôle de l’État (1997); La Relève (1997-99); Des résultats pour les
Canadiens et les Canadiennes (2000); la Loi modernisant le régime de l’emploi et des relations
de travail dans la fonction publique (2003); et maintenant, l’exercice de renouvellement en
cours, mené par le Greffier, et connu sous le vocable Objectif 2020. Selon votre point de vue,
d’autres initiatives ou mesures pourraient être ajoutées à cette liste, comme la Loi fédérale
sur la responsabilité (2006).
Il n’est pas simple que d’évaluer le succès ou l’échec de cette pléthore Dans une démocratie parlementaire, le problème inhérent au
inépuisable d’initiatives ou de programmes de renouvellement de renouvellement de la fonction publique est celui de la nature et du
la fonction publique au cours des vingt-cinq dernières années. Cela mandat mêmes de la fonction publique. Son rôle au sein de notre type
dépend de la façon dont vous percevez le verre : à moitié vide ou à moitié de gouvernement démocratique : la relation de la fonction publique
plein. En ce qui me concerne, je suis porté à croire que le verre est à avec le Ministère au pouvoir, avec le parlement et avec les institutions
moitié plein,2 bien que les deux positions soient tout à fait défendables. 3 parlementaires, ainsi qu’avec les citoyens du Canada. Qu’est donc que la
En revanche, l’aspect le plus frappant de ces exercices de renouvellement fonction publique ? Quelle devraient être son identité et ses valeurs ? À
n’est pas tant leurs succès ou échecs, mais plutôt le fait qu’on choisisse quoi sert-elle ? Que doit-elle faire ? Quelles identité et valeurs doit-elle
généralement (mais pas uniformément) d’éviter ou de passer à côté du avoir ? Comment doit-elle les aider à s’épanouir et les protéger au cœur
problème inhérent. de la bataille politique ? Comment la fonction publique peut-elle réaliser
et assurer la durabilité de la confiance des citoyens du Canada, et tous
les acteurs du processus politique ? Et, d’abord et avant tout, quelle est la
relation appropriée entre les responsables élus et ceux qui ne le sont pas,
et comment devrait-on structurer cette relation ? Qui est imputable et de
quoi ? À qui et comment ?
2
Voir, par exemple, Ralph Heintzman, « Measurement in Public Management:
The Case for the Defence. » Optimum Online 39, no. 1 (March 2009): 66–79.
http://www.optimumonline.ca/article.phtml?id=325.
3
Pour le point de vue négatif, voir Donald Savoie, Whatever Happened to the Music
Teacher? How Government Decides and Why (Montreal and Kingston: McGill-
Queen’s University Press, 2013).Pour un point de vue plus positif, voir Phil Charko,
« Management improvement in the Canadian public service, 1999-2010 », Revue
d’adminnistration publique du Canada (Mars 2013), 91–120. Voir également Canada,
Vérificateur général du Canada, La réforme de la gestion de la fonction publique :
progrès, échecs et défis (Ottawa : Bureau du vérificateur général du Canada, février
2001). http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/docs/01psm_f.pdf.
6 Canada 2020 Compétences et enseignement supérieur au Canada www.canada2020.caRenouveau de la fonction publique
Ce sont là les problèmes inhérents au renouvellement de la fonction C’est là le problème qui devrait se trouver au cœur de tout processus,
publique. Et pourtant, ce sont ceux-là mêmes qui ont souvent (mais pas digne de ce nom, de renouvellement de la fonction publique. Et il devrait
toujours) fait l’objet de mutisme.4 Comme nombre de ses prédécesseurs, constituer le pilier central du programme politique de tous les partis
Objectif 2020, l’actuel exercice de renouvellement de la fonction publique, politiques qui souhaitent gouverner efficacement et honorablement.
néglige toujours le problème inhérent à l’exercice : le rôle de la fonction
publique dans une démocratie parlementaire et sa relation avec les
élus (aussi bien les ministres que les autres députés) et avec les citoyens
du Canada.
4
Fonction publique 2000 a été l’une des exceptions. Le Livre blanc de FP 2000 comprenait une
excellente discussion du rôle de la fonction publique dans le cadre de la démocratie
parlementaire canadienne, notamment la « hiérarchie de responsabilité individuelle
qui s’étend du parlement aux moindres recoins de la fonction publique ». (Canada,
Bureau du Conseil privé, Fonction publique 2000 : le renouvellement de la fonction
publique du Canada (Ottawa : Approvisionnements et Services Canada, 1990), 5-14).
Toutefois, Fonction publique 2000 ne pose pas de diagnostic de crises quelconques
pour ce rôle, ou offert de recommandations pour en traiter. L’affaireAl-Mashat, qui est
arrivée à peine un an plus tard, montre tout ce que FP 2000 a négligé. Éclairé par les
événements, le rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l’éthique de la fonction
publique a consacré un chapitre entier aux défis que ces nouveaux développements
ont posé à une fonction publique professionnelle et non partisane dans le cadre de la
démocratie parlementaire, et a présenté plusieurs recommandations clés à ce chapitre.
De solides assises : Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l’éthique dans la fonction
publique (rapprt Taitt) (Ottawa: Centre canadien de gestion, 1996, 2000), 7-18, 59-61.
7 Canada 2020 Compétences et enseignement supérieur au Canada www.canada2020.ca3
Introduction
POURQUOI LE PROBLÈME INHÉRENT
ACQUIÈRE UNE URGENCE INÉGALÉE
Pendant que la fonction publique du Canada ait assidûment évité ce problème au cours des
vingt-cinq dernières années – même lorsque le premier ministre l’avait conviée à s’en occuper5
– le problème s’est constamment aggravé et sa résolution est devenue urgente.
Une bonne relation entre les élus et les non élus responsables a toujours Même une tendance à la politique en tant que communication, par laquelle
constitué une question primordiale pour l’administration publique dans « l’interprétation partisane » peut acquérir plus d’importance que de
les démocraties parlementaires. Actuellement, la question a pris une substance.7 Donald Savoie, l’un des plus importants chercheurs canadiens
importance capitale pour le Canada. Pour deux genres de raisons : les forces en administration publique a caractérisé le type de gouvernement
qui façonnent en ce moment la vie politique et publique; ainsi que les actions centralisé qui découle de la NGP de « gouvernement de cour ». 8 Il n’est
et politiques précises d’acteurs politiques et de bureaucrates récents. pas surprenant que le comportement qui naît de ce gouvernement de «
cour » – aux niveaux politique et bureaucratique – soit le comportement
Les forces sous-jacentes concernent l’impact de la technologie – surtout de « courtiers » – peut-être même de « courtisans » – qui cherchent à
celle des communications – sur la culture et la société généralement, et sur s’insinuer dans les bonnes grâces de ceux qui occupent le centre et qui
la vie politique précisément. L’impact sur la politique – d’abord la radio et contrôlent leur carrière politique ou bureaucratique. Pas le comportement
ensuite la télévision et maintenant Internet ainsi que tous les nouveaux de ministres ou fonctionnaires indépendants, prêts et capables de dire la
médias sociaux – s’est traduit par la montée d’une politique axée sur le vérité aux détenteurs du pouvoir. 9
leader et dominée par les médias.6 Il en a découlé ce que le politologue
canadien Peter Aucoin a nommé « la nouvelle gouvernance politique » la L’impact de la NGP et du « gouvernement de cour » sur la politique
NGP qui est composée d’un mélange d’« hyper politisation » croissante est une chose. L’effet sur la fonction publique est encore pire. L’impact
de tout le débat public (la « campagne permanente »), un contrôle central conjugué de la NGP et du « gouvernement de cour » a exercé une pression
plus serré par le premier ministre et ses plus proches conseillers, et une énorme sur le professionnalisme et la neutralité de la fonction publique
importance croissante accordée à la communication du gouvernement. fédérale. Ils menacent de miner les valeurs mêmes et l’éthique de la
fonction publique, particulièrement sa philosophie de neutralité, et sa
vocation de dire la vérité aux détenteurs du pouvoir.
5
Le « plan d’action en huit points » publié par le Premier ministre Chrétien le 11 juin
2002, se réfère précisément au concept britannique d’administrateur comptable
en tant que précédent que le Canada examinerait pour renforcer « la gestion et
l’imputabilité de la fonction publique relativement aux fonds publics », notamment «
des mécanismes plus explicites pour la fonction publique en matière d’imputabilité
des sous-ministres pour les affaires ministérielles ». Mais à cause d’oppositions 7
Peter Aucoin, “The New Public Governance and the Public Service Commission,”
internes dans la fonction publique, cette invitation du premier ministre est restée Optimum Online, Vol. 36, No. 1 (Spring 2006), 33-49; “New Public Management and
sans réponse. Des oppositions semblables ont mené à l’échec (décrite plus loin) de New Public Governance: Finding the Balance,” in David Siegel and Ken Rasmussen,
la Loi sur la responsabilité (2006) pour mettre en œuvre le concept d’administrateur eds., Professionalism and Public Service: Essays in Honour of Kenneth Kernaghan.
comptable pour mettre en œuvre le concept de agents comptables au Canada. Voir Toronto: University of Toronto Press, 2008), 16-33; “New Public Management and the
: Donald Savoie, Court Government and the Collapse of Accountability (Toronto: Quality of Government: Coping with the New Political Governance in Canada,” paper
University of Toronto Press, 2008), 258; Canada, Bureau du Conseil privé, « Le premier prepared for the Conference on New Public Mangement and the Quality of Government,
ministre annonce de nouvelles lignes directrices d’éthique et de nouvelles procédures University of Gothenburg Sweden, 13-15 November 2008.
de nomination pour les conseillers en éthique », communiqué de presse sur le « 8
Donald Savoie, Governing from the Centre: The Concentration of Power in Canadian
Plan d’action en huit points sur l’éthique gouvernementale ». 11 juin 2002. www. Politics, (Toronto: University of Toronto Press, 1999); Breaking the Bargain: Public
collectionscanada.gc.ca/webarchives/20060127091847/http://www.bcp.gc.ca/default. Servants, Ministers and Parliament, (Toronto: University of Toronto Press, 2003); Court
asp?Language=E&Page=archivechretien&Sub=newsreleases&Doc=ethics.20020611 Government and the Collapse of Accountability in Canada and the United Kingdom,
_e.htm2002: 8). (Toronto: University of Toronto Press, 2008); Power: Where Is It? (Montreal and Kingston:
6
S.J.R. Noel, “Dividing the Spoils: The Old and New Rules of Patronage in Canadian McGill-Queen’s University Press, 2010).
Politics,” Journal of Canadian Studies. Vol. 22. No. 2 (Summer 1987), 83-5. 9
Savoie, Court Government, 312.
8 Canada 2020 Compétences et enseignement supérieur au Canada www.canada2020.caPourquoi le problème inhérent acquière une urgence inégalée
Bien que la situation ait empiré au cours des dernières années, ce Le même réflexe s’est à nouveau manifesté une décennie plus tard, alors
problème n’est pas nécessairement nouveau. Il se propage depuis au que la fonction publique mettait des bâtons dans les roues du Directeur
moins 1974, lorsque le premier ministre de l’époque nommait un Greffier parlementaire du budget (DPB), en 2012. Le Greffier du Conseil privé
du Conseil Privé qui était largement perçu comme lui étant très proche a non seulement assumé le rôle fortement politique de porte-parole
sur le plan personnel – et peut-être même politique.10 Depuis, sans être pour obstruer la surveillance par le Parlement des finances publiques
ouvertement partisan, les greffiers successifs, avec quelques exceptions – un rôle politique qui ne devrait jamais être assumé par une fonction
notables, ont souvent exécuté leur mandat avec un zèle qui a brouillé publique professionnelle dans une démocratie parlementaire. Le greffier
la ligne de démarcation entre l’ « espace » politique et bureaucratique, l’a fait d’une manière qu’on peut qualifier de décidément partisane.
c’est-à-dire, entre les valeurs et les normes des politiques et celles de « À notre avis », le greffier a dit au DPB, alors qu’il rejetait sa demande
la fonction publique. Comme l’a dit Donald Savoie, ils ont souvent de données sur la réduction des dépenses gouvernementales, « les plus
mis l’accent sur leur rôle comme représentants du premier ministre récentes mesures du gouvernement pour réduire le déficit devraient
auprès de la fonction publique plutôt que l’inverse, c’est-à-dire comme être… crédibles ».14
représentant institutionnel auprès du premier ministre.11
C’était là une déclaration surprenante. Premièrement, le greffier défendait
L’impact de cette tendance sur la culture et le comportement de la fonction ainsi et justifiait une décision politique hautement contestable. Dans une
publique fédérale s’est dramatiquement manifestée dans l’affaire fonction publique professionnelle et non partisane, les fonctionnaires
Al-Mashat en 1991 alors que le greffier et son associé pointaient du doigt peuvent et devraient fournir de l’information. Dans certains cas, ils
un fonctionnaire pour qu’il soit le bouc émissaire d’une bourde politique.12 peuvent même expliquer, mais en toute neutralité, le raisonnement
Il s’est révélé à nouveau une décennie plus tard, lors du scandale des utilisé, non pas par eux-mêmes, mais par les acteurs politiques. Mais
commandites. La Commission Gomery a trouvé que le sous-ministre des ils ne devraient jamais s’approprier ce raisonnement. Ils ne devraient
Travaux publics non seulement n’avaient pas réussi à définir la ligne de jamais défendre ou justifier, ou se mettre en position pour argumenter
démarcation entre les valeurs du politique et celles de la fonction publique, publiquement en faveur d’une décision politique légitimement
mais qu’en outre le Bureau du Conseil privé (BPC) s’est opposé à ce qu’il le contestable. S’ils le faisaient, comment pourraient-ils s’attendre à être
fasse. Effectivement, lorsque le sous-ministre et le sous-ministre adjoint considérés neutres ou de mériter une confiance égale – comme ce devrait
des Travaux publics et Services gouvernementaux ont tenté de donner au l’être – de la part tous les acteurs du processus politique ?
programme des commandites un vernis d’administration publique correcte,
ils ont reçu un appel téléphonique de la part du sous-greffier du Conseil privé Particulièrement en l’espèce, où le greffier non seulement justifiait et
qui leur intimait clairement de reculer et de ne pas s’opposer à la direction défendait un comportement politique très contestable, mais il justifiait
politique du programme par le Bureau du Premier ministre (BPM).13 et défendait exactement le type de comportement politique qui avait
déjà entrainé un jugement contre le gouvernement d’outrage au Parlement
par le Président de la Chambre.
10
Gordon Robertson, Canada’s greatest post-war public servant, agrees with Donald Savoie
and Colin Campbell that this appointment was a turning point in the centralization and
“politicization” of the federal public service. Gordon Robertson, Memoirs of a Very
Civil Servant: Mackenzie King to Pierre Trudeau ((Toronto: University of Toronto Press,
2000), 308-10; Savoie, Governing from the Centre, 112-13; Colin Campbell, Governments
Under Stress: Political Executives and Key Bureaucrats in Washington, London and
Ottawa (Toronto: University of Toronto Press, 1983), 83.
11
Savoie, Governing from the Centre, 112.
12
S.L. Sutherland, “The Al-Mashat affair: Administrative accountability in parliamentary
institutions,” Canadian Public Administration, Vol. 34, No. 4 (Winter 1991), 573 - 603.
13
Canada, Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités
publicitaires, Qui est responsable ? Rapport d’enquête. (Ottawa : Sa Majesté la Reine
du chef du Canada, 2005), 157. L’échec surprenant de la commission Gomery dans
l’examen de cet événement critique et l’exploration de ses conséquences dans son rapport
final costitue un « trou noir » dans ses conclusions et dans l’attribution du blâme. 14
Wayne G. Wouters à Kevin Page, 21 septembre 2012.
9 Canada 2020 Compétences et enseignement supérieur au Canada www.canada2020.caPourquoi le problème inhérent acquière une urgence inégalée
Mais, deuxièmement, il faut noter le langage même du greffier à cet Les implications de ce type d’exemple, du BCP et d’une succession
égard. Des mots comme « À notre avis » – notre! – serait assez naturel de chefs de la fonction publique, ont un effet d’entrainement sur les
dans la bouche d’un premier ministre. Dans la bouche du chef de la comportements de leurs collègues. Un sous-ministre de l’Industrie a
fonction publique, ces mots sont très difficiles à expliquer ou à justifier.15 récemment dit de lui-même et de ses collègues, fièrement et mal à propos,
En les utilisant, il n’a laissé aucun espace entre lui et le gouvernement au qu’ils sont « monogames sériels en ce qui concerne la loyauté envers le
pouvoir.16 Un Bureau du Conseil privé qui rédige une telle lettre, et un gouvernement au pouvoir ».18 C’était là une dangereuse mécompréhension
greffier qui pourrait la signer courent un sérieux risque d’estompement du rôle des fonctionnaires en général et des sous-ministres en particulier.
de la distinction entre une fonction publique et l’administration Cela pourrait expliquer quelques actes déplorables du gouvernement
politique qu’elle sert. Il n’est pas étonnant que, sous l’administration du Canada au cours de la dernière décennie, y compris chez Industrie
Harper, le BCP est devenu la grande machine de « communication » Canada même.19 Mais cela ne peut être qualifié de fonction publique
qui sert les besoins partisans du gouvernement et du premier ministre professionnelle et non partisane. Une fonction publique ne peut, et ne
en place – un très sérieux problème pour une fonction publique dite peut en avoir même l’apparence, se dire non partisane et professionnelle
non partisane et professionnelle, problème sur lequel je reviendrai en étant également partisane avec chaque changement de gouvernement.
ci-dessous.17 La monogamie sérielle est équivalente à une « promiscuité sérielle ».20
Ce n’est pas une recette pour l’élaboration une solide institution de
fonction publique, respectée pour son intégrité à l’interne et à l’externe.
Une fonction publique qui fait preuve de promiscuité ou de partisanerie
sérielle n’est pas une institution fiable pour tous les acteurs du processus
politique également. Ou même pour ses propres employés, sans parler des
citoyens du Canada.
Ce n’est même pas une fonction publique qui sert bien le gouvernement
en place. En réalité, cela pourrait accélérer sa chute en lui faisant perdre
la confiance du public.
18
Richard Dicerni, « Les notes du Sous-Ministre pour sa comparution devant le Comité
permanent de l’Industrie, des sciences et de la technologie,” 19 juin 2012. http://www.
ic.gc.ca/eic/site/ic1.nsf/fra/07194.html. Qui a été également publié sous le titre “Parting
Thoughts of a Deputy.” Canadian Government Executive, Vol. 18, No. 7 (September), 19.
Emphasis added.
19
Par exemple, des cadres d’Industrie Canada, FedNor (l’agence de développment du
nord de l’Ontario pour laquelle le Ministre de l’Industrie est également responsable)
et Infrastructure Canada semblent avoir obéi à des impératifs et raccourcis politiques
avant le sommet du G8 avant 2010. Ils semblent non seulement avoir coopéré à
l’administration du Fonds d’infrastructure du G8 de manière à ne pas laisser de
trace écrite, mais également pour contourner les exigences du processus établi de la
15
La démocratie parlementaire canadienne exige (selon Gordon Robertson) « d’être servie politique du gouvernement même sur les paiements de transfert, comme a conclu la
par par des fonctionnaires professionnels et non partisans, dont l’un est le greffier du vérificatrice générale. (Canada. Vérificatrice générale du Canada. Rapport printemps
Conseil privé » qui devraient avant tout le monde dans la fonction publique, être et 2011. Chapitre 2 : Fond d’infrastructure du G8. (Ottawa : Bureau de la vérificatrice
paraître non politique ». Robertson, Memoirs, 316-17. Nous soulignons. générale 2011), 39. http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/docs/parl_oag_201104_02_e.
16
Ce n’était pas la première ni la dernière fois que le greffier a utilisé la première pdf.) La vérificatrice générale n’a pas trouvé de documents sur le processus de
personne du pluriel pour rassembler la fonction publique et le gouvernement du jour. sélection ou le motif pour lequel 33 projets ont été séléctionnés sur 242 proposés pour
Comme exemple antérieur, voir l’entrevue avec Paul Crookall : « Faites confiance à le financement de projets dans la région Parry Sound-Muskoka region, en préparation
l’antidote pour vous risquer à l’aversion », Canadian Government Executive, Vol. 16, au sommet du G8. (Idem, 38-9) La prétention qui veut que les fonctionnaires n’ont
No. 1 (January 2010), 16. Encore plus antérieur, voir le Rapport du greffier au Premier joué aucun rôle dans le processus de sélection s’est avérée ne pas être vraie. (Joan
ministre sur la fonction publique du Canada, (Ottawa : Bureau du Conseil privé, mai Bryden, Joan, “Memos contradict Clement’s claims about G8 fund,” The Globe and
2014), 20-1. http://www.clerk.gc.ca/fra/feature.asp?pageId=371 - II-3-2. Mail. 24 January, 2012, A10.) Même si c’était autrement, la question demeure de savoir
17
Ces incidents publics, bien que très importants, ne disent pas tout sur la manière comment les cadres de la fonction publique peuvent-ils accepter de mettre en oeuvre
dont les greffiers se sont conduits au cours des vingt-cinq dernières années. Il y des propositions de dépenses qui ne répondent pas aux exigences procédurales.
sûrement eu beaucoup d’occasion ratées au cours desquelles on leur avait demandé S’ils ont fait ces choses, ils étaient non seulement en violation des politiques
de tracer la ligne de démarcation entre les valeurs du politique celles de la fonction gouvernementales mais également du Code de valeurs et d’éthique du secteur public.
publique, et l’ont fait. Par exemple, il y a eu des rapports de telles initiatives suite Les sous-ministres qui ont coopéré – ou permis à tout autre cadre de le faire – de cette
au budget fédéral de 2009. Un conflit entre les valeurs du politique et celles de la façon auraient été en violation de ces politiques en vertu du Code et des obligations
fonction publique portant sur l’administration du programme des Infrastructures générales pour les agents comptables en vertu de la Loi fédérale sur la responsabilité.
aurait contribué à la soudaine démission du greffier au début du mois de mai 2009, Ce sont là des résultats catastrophiques de « monogamie sérielle ».
et peu après la démission du sous-ministre des Transports/Infrastructure. Il a été 20
Graham Wilson and Anthony Barker, “Bureaucrats and Politicians in Britain.” Governance
dit que ces démissions soudaines répondaient au souhait du Bureau du premier 16, No. 3, 2003, 349–72; Peter Aucoin, “The Staffing and Evaluation of Canadian
ministre (BPM), et du ministre des Transports, pour assurer une cadence encore plus Deputy Ministers in a Comparative Westminster Perspective: A Proposal for Reform,”
rapide du débours du financement des Infrastructures, pour des motifs politiques in Canada, Commission of Inquiry into the Sponsorship Program & Advertising
qui inquiétaient le greffier et le sous-ministre sortant qui voulaient assurer une Activities (Gomery Commission). Restoring Accountability: Research Studies, Vol.
diligence raisonnable conformément à une administration publique saine. Voir : 1 (Ottawa: Her Majesty the Queen in Right of Canada, 2006), 327; Lindquist, Evert,
John Ivison, “Pragmatist falls victim to partisans: PMO fingerprints all over Lynch and Ken Rasmussen. 2012. “Deputy Ministers and New Political Governance: From
resignation,” National Post, May 8, 2009; Adam Radwanski, “Guy Giorno, foot soldier,” Neutral Competence to Promiscuous Partisans to a New Balance?” In Herman Bakvis
globeandmail.com, May 8, 2009; James Travers, “Another victory for hired guns,” The and Mark D. Jarvis, eds., From New Public Management to New Political Governance:
(Toronto) Star, May 9, 2009; Bruce Campion-Smith, “Trouble at Transport: Clashes Essays in Honour of Peter C. Aucoin. Montreal and Kingston: McGill-Queen’s
over spending,” The (Toronto) Star. 20 June, 2009. University Press, 179–203.
10 Canada 2020 Compétences et enseignement supérieur au Canada www.canada2020.ca4
Introduction
RESTAURER LA LIGNE DE DÉMARCATION :
VERS UNE CHARTE DE LA FONCTION PUBLIQUE
Le problème de base de tout ce qui a précédé, au cours des vingt-cinq dernières années, réside
dans le fait que la fonction publique semble avoir progressivement perdu de vue la ligne de
démarcation nécessaire entre les valeurs du politique et celles de la fonction publique – et,
conséquemment entre responsables élus et non élus – dans une démocratie parlementaire.
Cela ne veut pas dire que les valeurs de la fonction publique soient Mais s’ils ne le voient pas, d’autres le peuvent. Au sein même de la
meilleures ou plus importantes que les valeurs du politique. C’est fonction publique, ce type de comportement a mené à une « faille »
même le contraire. Parce que les valeurs politiques ont une légitimité entre la haute fonction publique et les autres fonctionnaires.23 Au niveau
démocratique directe que possèdent, indirectement seulement, les valeurs politique, le brouillage de la ligne de démarcation entre responsables
de la fonction publique, les valeurs du politique devraient normalement élus et responsables non élus a mené à un consensus remarquable
primer celles de la fonction publique. Cependant, lorsqu’elles le font, il est sur la nécessité de redéfinir et restaurer cette ligne. Cette nécessité
essentiel pour la vitalité à la fois de l’imputabilité démocratique et de la a été reconnue par le Comité parlementaire permanent des comptes
bonne administration publique que les Canadiens et leur Parlement – et publics.24 Le Parti libéral a également reconnu cet état de fait alors qu’il
les fonctionnaires eux-mêmes – reconnaissent que cela se produit. Que gouvernait.25 Et le Parti conservateur l’a énergiquement reconnu alors
la ligne de démarcation est franchie. qu’il était encore dans l’opposition. « La ligne de démarcation entre les
ministres et les fonctionnaires apolitiques a été brouillée » a déclaré la
Le problème réside dans le fait que les sous-ministres semblent de plateforme électorale conservatrice de 2006, « et des critères clairs de
moins en moins capables, ou disposés, à reconnaître cette ligne et de responsabilisation doivent être rétablies ».26
réaliser quand ils, ou d’autres, la franchissent. Ils se sont habitués à une
approche vague et fluide de la ligne de démarcation entre les valeurs du C’était là aussi le diagnostic posé par la Commission Gomery. Le juge
politique et celles de la fonction publique – entre responsables élus et Gomery conclut que la « confusion » en question ici a été au cœur du
responsables non élus – et en sont arrivés à considérer que son absence problème révélé par le scandale des commandites.27 Le juge Gomery avait
relative constitue un avantage.21 parfaitement raison de pointer du doigt précisément cette « zone grise »,
ligne de démarcation imprécise entre les responsables et les responsables
Les fonctionnaires canadiens ont historiquement été fiers de dispenser de non élus, en disant qu’il s’agissait de la plus importante leçon à tirer
loyaux services aux gouvernements successifs, et cela constitue jusqu’à de tout le scandale des commandites. Sa première recommandation
un certain point un bon principe et une expression de leurs valeurs principale a été d’ailleurs d’adopter ce qu’il a appelé Charte de la
démocratiques. La réactivité aux priorités politiques du gouvernement fonction publique pour régler ce problème.28
en place constitue l’une des valeurs de base d’une vraie fonction publique.
Mais les fonctionnaires fédéraux se sont tellement habitués à collaborer
étroitement avec les ministres, et à qualifier cette situation de vertueuse
que certains – surtout au haut de l’échelle hiérarchique – semblent ne
plus se rendre compte quand ils franchissent une ligne de démarcation
qu’ils ne devraient pas franchir. Ni le prix à payer pour ce comportement,
surtout en ce qui concerne la perte de confiance : celle des Canadiens, 23
De solides assises, 15-16, 45-6. À peine la moitié des répondants (52%) à l’enquête
de 2011 du gouvernement de la fonction publique concluait que les fonctionnaires
celle des autres partis et celle des fonctionnaires mêmes.22
faisaient confiance à la haute direction de leur ministère ou de leur agence. C’était là
une chute de 3 pour cent par rapport à l’enquête de 2008. http://www.tbs-sct.gc.ca/
pses-saff/2011/psesfsm-saffrcs-fra.asp.
24
Canada, Chambre des Communes, Gouvernance dans la fonction publique du Canada
: l’obligation ministérielle de rendre des comptes, Rapport du Comité permanent des
comptes publics, mai 2005.
25
Canada, Gouvernment Réponse au dixième rapport du Comité permanent des
comptes publics, août 2005. http://www.tbs-sct.gc.ca/report/gr-rg/2005/0817_fra.
asp; Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Examen des responsabilités et
des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires aux attentes des
Canadiennes et des Canadiens, 19 octobre 2005. http://http//www.tbs-sct.gc.ca/
report/rev-exa/ar-er-PR_e.asp
26
Parti conservateur du Canada, Loi fédérale sur la responsabilité. (Ottawa : 4 novembre
21
Pour une déclaration sans détours sur cette préférence, voir Sheldon Ehrenworth, 2005), 13; Changeons pour le vrai, Plateforme de l’élection fédérale 2006, 13.
« Lettre au Premier ministre Stephen Harper signée par Sheldon Ehrenworth et 27
Canada, Commission d’enquête sur le programme de commnadites et les activités
quelque 58 autres personnesdes secteurs public et privé » 3 mars 2006. publicitaires (Commission Gomery), Rétabllir l’imputabilité - Recommandations
http://www.pm.gc.ca/grfx/docs/gomery_toaupm_f.pdf. (Ottawa : Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2006), 70.
22
Ralph Heintzman, “Loyal to a Fault.” Optimum Online 40, No. 1 (March 2010), 48–59. 28
Idem, 67, 199.
11 Canada 2020 Compétences et enseignement supérieur au Canada www.canada2020.caRestaurer la ligne de démarcation
Lorsqu’elle est devenue une recommendation clé du rapport Gomery, Compte tenu de cet engagement parlementaire de tous les partis,
cette proposition ne constituait plus une nouvelle idée. Le concept de quels sont les éléments clés qu’une charte de la fonction publique devrait
charte de la fonction publique remonte au moins au Groupe de travail comprendre ? Si l’objectif est de maintenir et de protéger une fonction
sur les valeurs et l’éthique dans la fonction publique (groupe Tait), qui publique professionnelle et non partisane ayant les normes les plus
avait déjà conclu, 10 ans plus tôt, qu’il était devenu nécessaire d’ « établir exigeantes en termes d’intégrité et de professionnalisme – que faut-il faire ?
un nouveau contrat moral entre la fonction publique, le gouvernement
et le parlement du Canada ».29 Au cours des années qui ont suivi sa Bien qu’il puisse y avoir d’autres éléments possibles, je suis d’avis qu’une
publication, l’énoncé de principes ou code recommandé par le rapport charte de la fonction publique doit reposer sur quatre piliers :
Tait – qui devait incarner un contrat moral trilatéral entre le parlement,
1. valeurs et éthique de la fonction publique;
les ministres et la fonction publique – s’est vu par la suite appelé une
2. renforcement du rôle sous-ministre comme administrateur comptable;
Charte de la fonction publique. 30
3. réforme du processus de nomination des sous-ministres; et
Le concept de charte de la fonction publique a été appuyé par Donald 4. nouvelles règles pour gérer la communication.
Savoie en 2003, 31 et recommandé à nouveau par le Groupe de travail sur
Trois de ces points font également l’objet de recommandations par la
la divulgation des actes fautifs, en 2004, comme moyen d’établir « un
Commission Gomery. Le quatrième point revêt une nouvelle urgence
nouveau ‘contrat moral’ entre responsables élus au gouvernement ». 32
à cause des actions de l’administration Harper, depuis le rapport de la
Il a également fait l’objet un rapport de recherché important par Kenneth
Commission.
Kernaghan à l’intention de la Commission Gomery. 33
Encore plus significatif, alors qu’une charte de la fonction publique
devenait la deuxième recommandation du Rapport final de la Commission
Gomery, l’engagement d’établir une telle charte avait déjà été incorporé à
la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles
(LPFDAR), approuvée à l’unanimité par le Parlement en 2005. Autrement
dit, tous les partis à la Chambre des Communes et au Sénat avaient déjà
officialisé leur engagement envers l’établissement d’une telle charte. 34
29
De solides assises, 61. Nous précisons.
30
Ralph Heintzman, « De solides assises : Valeurs et éthiques dans la fonction publique
», Présentation au Sommet internationale sur la réforme de la fonction publique,
Winnipeg, Manitoba, 10 juin 1999; « De solides assises : Valeurs et éthique dans la
fonction publique ». Isuma: Canadian Journal of Policy Research, Vol. 2, No. 1
(Spring 2001): 121–6.
31
Donald Savoie, Breaking the Bargain: Public Servants, Ministers and Parliament.
(Toronto: University of Toronto Press, 2003), 274-5.
32
Canada, Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du
Canada, Groupe de travail sur la divulgation d’actes répréhensibles, Rapport
(Ottawa : Travaux publics et Sertvices gouvernementaux Canada, 2004), 28-30.
33
Kenneth Kernaghan, “Encouraging ‘Rightdoing’ and Discouraging Wrongdoing:
A Public Service Charter and Disclosure Legislation,” in Canada, Commission
of Inquiry into the Sponsorship Program and Advertising Activities (Gomery
Commission), Restoring Accountability: Research Studies, Vol. 2. Ottawa: Public Works
and Government Services Canada, 2006), 73-114.
34
Canada, Public Servants Disclosure Protection Act (S.C. 2005, c.46): Preamble.
12 Canada 2020 Compétences et enseignement supérieur au Canada www.canada2020.ca5
Introduction
ÉLÉMENT NO 1 DE LA CHARTE : VALEURS ET
ÉTHIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE
Comme je l’ai déjà mentionné, les valeurs et l’éthique de la fonction publique professionnelle
et non partisane sont grandement éprouvées par ce que Peter Aucoin a appelé la Nouvelle
gouvernance publique (NGP), et Donald Savoie qualifie de « gouvernement de cour ». La conjugaison
de leurs forces rend difficile la localisation et la préservation de la ligne démarcative entre les
valeurs du politique et celles de la fonction publique. Si la charte de la fonction publique doit
contribuer au rétablissement de cette ligne, il devient nécessaire de réarticuler les valeurs
de la fonction publique. Et surtout, elle doit exiger que les trois parties au contrat – la fonction
publique, les ministres et les parlementaires – respectent et protègent la neutralité et le
professionnalisme d’une fonction publique non partisane.
La première partie ne devrait pas être trop difficile à faire. Au cours des Ce n’est là qu’une première étape. Le code actuel contient déjà les
vingt dernières années, la fonction publique fédérale a investi d’énormes exigences que doivent respecter les fonctionnaires. Une charte législative
ressources productives dans la définition de ses valeurs. Le Groupe de peut définir les exigences correspondantes que doivent respecter les
travail sur les valeurs et l’éthique dans la fonction publique a identifié ministres et les parlementaires pour maintenir ces mêmes valeurs. Il ne
quatre familles de valeurs (démocratiques, professionnelles, liées à suffit pas d’établir les exigences que doit respecter la fonction publique. Il
éthiques et liées aux personnes) en 1996, et suite à un long dialogue est aussi important de faire en sorte que les ministres et les parlementaires
au sein de la fonction publique, ces quatre familles ont fini par être soient volontairement des partenaires dans la préservation de ces valeurs
incorporées au Code des valeurs et d’éthique de la fonction publique en et du maintien de ce type de fonction publique professionnelle et non
2003 et ont été retenues dans la version de 2012 de ce code, résumées partisane. C’est là la raison pour laquelle il faut instituer une charte, et
maintenant en cinq mots ou phrases clés : Respect de la démocratie, seule une charte législative peut combler ce besoin.
Respect envers les personnes, Intégrité, L’intendance et Excellence.35 Le
rapport Tait et les Codes de 2003 et 2012 fournissent une solide plateforme
pour l’articulation des valeurs et de l’éthique d’une fonction publique
professionnelle et non partisane dans une nouvelle charte de la fonction
publique qui devrait être à la fois « une charte des droits et des devoirs
des fonctionnaires » ainsi que le « symbole de le nouvel engagement du
gouvernement de respecter la fonction publique ».36 Comme l’a dit le
Rapport Gomery, la charte devrait interdire de donner des instructions à
un fonctionnaire qui contreviendraient à la charte, et devrait donner aux
fonctionnaires les outils qui leur permettraient de voir au respect de cette
disposition.37 Cet élément qui se trouvait dans la version de 2003 du Code
a été occulté dans la version de 2012. Elle devrait être rétablie.38
35
Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor, Code de valeurs et d’éthique de secteur public
(Ottawa: Secrétariat du Conseil du Trésor Canada, 2011). http://www.tbs-sct.gc.ca/
pol/doc-fra.aspx?id=25049§ion=text. Le Code est entré en vigueur le 2 avril 2012.
36
Commission Gomery, Rétablir l’imputabilité : Recommendations, 67.
37
Idem, 67-8.
38
Secrétariat du Conseil du Trésor, Code des valeurs et d’éthique de la fonction publique
(2003), 14, 36. http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/tb_851/vec-cve1-fra.asp#_
Toc46202803.
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