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Sous pression
Comment les instruments du secteur
privé menacent le déliement de l’aide
Par Nerea Craviotto
Avril 2022Sommaire
Résumé 3
Remerciements
1. Introduction 7
Ce rapport a été rédigé par Nerea Craviotto (Eurodad),
2. Instruments du secteur privé (ISP) 9
avec la contribution de Polly Meeks (consultante externe).
2.1 L’état actuel de l’accord du CAD sur les
Des commentaires inestimables ont été fournis par
instruments du secteur privé (2018) 9
María José Romero et Jean Saldanha d’Eurodad.
2.2 L’APD liée et les autres formes Des remerciements particuliers vont aux personnes
d’opérations d’APD à motivation suivantes, qui ont fourni des conseils, des corrections
commerciale dans le cadre des ISP 10 et des commentaires à différentes étapes de la
production de ce rapport : Aussama Bejraoui, Direction
3. Trois risques pour la qualité
de la coopération au développement de l’OCDE, Brian
de l’APD dans le cadre des ISP 12
Tomlinson (Canada Aid Watch), Jeroen Kwakkenbos
Risque 1 : Gouvernance, appropriation et incitations 12 (Oxfam International) et Tomas Hos, Direction de la
coopération pour le développement de l’OCDE.
Risque 2 : Garanties de transparence affaiblies 15
Risque 3 : Brouiller les frontières de l’APD 19
4. Que peuvent faire les OSC ? 23
5. Messages clés et recommandations politiques 25Résumé
La pandémie de la Covid-19 est bien plus qu’une crise sanitaire. Bien qu’elle ait touché toutes
les populations du monde, les conséquences dans les pays riches et les pays pauvres diffèrent
considérablement. La pandémie a affecté les progrès vers l’égalité des sexes et les droits des
femmes, qui ont subi un contrecoup au cours des deux dernières années1. Les impacts du
changement climatique et des phénomènes météorologiques extrêmes d’une part, et une situation
géopolitique extrêmement volatile d’autre part, conduisent à des crises humanitaires à travers le
monde. Dans ce contexte, l’aide publique au développement (APD) a un rôle fondamental à jouer,
notamment au sein des pays les plus pauvres.
L’APD est la plus grande source de financement extérieur Cette note d’information vise à démontrer que les
pour les pays les moins avancés et une ressource vitale développements récents dans l’utilisation et la
pour soutenir les secteurs clés qui favorisent la réduction communication des ISP posent de sérieuses menaces
de la pauvreté et la lutte contre les inégalités. Il est plus d’augmentation de l’aide liée et d’autres formes d’APD
crucial que jamais que les fonds de l’APD soient utilisés à bon à motivation commerciale, qui pourraient affecter sa
escient, afin qu’ils aient le plus grand impact possible. définition, ainsi que sa disponibilité.
En décembre 2018, les membres du Comité d’aide au Elle fait également suite à notre analyse de novembre 2021
développement de l’Organisation de coopération et de sur l’APD liée, « Toujours assortie de conditions : engagements
développement économiques (CAD de l’OCDE) ont convenu non tenus sur l’aide liée3 ». Ce rapport estimait qu’en 2018,
de modalités de déclaration provisoires pour les instruments le niveau total de l’aide formelle et informelle liée - c’est-à-
du secteur privé (ISP). Il s’agit d’instruments de financement dire l’APD limitée à l’achat de biens et de services du pays
que les fournisseurs d’APD peuvent utiliser pour investir fournissant cette APD par différents canaux - s’élevait à un
directement dans des entreprises privées ou dans des minimum de 32,3 milliards de dollars. L’un des principaux
« véhicules ISP », tels que les institutions de financement effets souvent associés à l’APD liée est le fait que les coûts des
du développement (IFD)2. Le fait de déclarer les ISP comme biens et services achetés par le pays partenaire deviennent
de l’APD risque de compromettre à la fois le volume et la plus élevés4. L’APD liée représente également des ressources
qualité de l’APD, et pourrait éroder les critères fondamentaux d’aide qui ne peuvent pas être utilisées pour soutenir les
de concessionnalité de l’APD. En 2022, les dispositions entreprises locales dans les pays du Sud, développant ainsi
provisoires en matière de déclaration pour les ISP sont potentiellement des chaînes d’approvisionnement plus
en cours de révision et pourraient conduire à un accord durables et des économies locales plus fortes (un effet dit de
actualisé qui, avec les garanties nécessaires, pourrait mieux « double dividende5 » de l’aide au développement).
encadrer ce qui est comptabilisé ou pas comme APD dans les
Bien que les coûts à long terme de l’aide liée soient difficiles
opérations des donneurs impliquant le secteur privé.
à quantifier, nos dernières conclusions estiment qu’en 2018
Cette note d’information aborde deux risques étroitement seulement, son coût direct à court terme était d’au moins 2
liés mais distincts qui pourraient affecter l’intégrité de l’APD, milliards de dollars et potentiellement jusqu’à 7 milliards
dans le contexte de la déclaration des ISP en tant qu’APD. de dollars6. À long terme, le coût de l’aide liée revient à
laisser des intérêts nationaux limités détourner l’aide de la
Le premier est le risque d’augmentation de l’APD
possibilité de soutenir des systèmes d’approvisionnement
formellement et informellement liée (également connue sous
démocratiquement responsables en faveur des personnes
le nom d’aide liée) par l’utilisation d’ISP dans la coopération
pauvres, des chaînes d’approvisionnement respectueuses
au développement. Le second est le risque que les ISP
des droits et de l’environnement, des marchés locaux plus
déclarés comme APD donnent aux entreprises des pays
durables, et des économies locales justes.
membres du CAD un avantage commercial par rapport aux
entreprises d’autres pays.
3Comment les instruments du secteur privé menacent le déliement de l'aide
Le but de cette note d’information est d’exposer les Cette note d’information met également en évidence trois
différentes façons dont les ISP pourraient menacer d’accroître rôles cruciaux pour les OSC dans la lutte contre le risque
les niveaux d’APD liée dans les années à venir. L’objectif est de d’augmentation de l’aide liée et d’autres formes d’APD à
soutenir un travail supplémentaire et renouvelé de la société motivation commerciale associées aux ISP. Ces rôles sont :
civile sur les ISP et le déliement de l’aide.
1. Actions liées au plaidoyer :
Les principaux objectifs déclarés des ISP comprennent le
• Les OSC ont un rôle essentiel à jouer en faisant
soutien au développement économique, la création d’emplois
pression sur les membres du CAD pour éviter que les
et l’augmentation des recettes fiscales dans les pays en
règles provisoires actuelles de déclaration des ISP
développement7. Pourtant, en réalité, les ISP présentent
restent incontestées - l’inclusion des ISP dans l’APD
des risques supplémentaires qui pourraient conduire à
sans convenir des détails de leur mise en oeuvre, met
une augmentation de l’APD liée et/ou d’autres formes
en péril la qualité et l’impact de l’APD sur la réduction
d’opérations d’APD à motivation commerciale, par rapport à
de la pauvreté et la lutte contre les inégalités, ainsi
d’autres types de flux d’APD.
que la crédibilité des données statistiques de l’OCDE.
Cette note d’information identifie et analyse trois ensembles En l’absence de règles de mise en œuvre convenues
de risques qui se recoupent et qui menacent de gonfler les des ISP qui traitent des risques identifiés ici ainsi que
niveaux d’APD liée dans les années à venir. Ils se résument des garanties et des incitations indispensables, entre
comme suit : autres problèmes, il est fortement souhaitable que
les OSC encouragent les donneurs à comptabiliser
1. Risques liés à la manière dont les dépenses en ISP sont
leurs investissements dans les ISP comme autres flux
gérées, certaines parties prenantes clés – en particulier
officiels, plutôt que comme APD.
certaines IFD – faisant face à une tension potentielle
entre l’objectif de contribuer au développement • Les OSC devraient maintenir l’accent sur le besoin
économique des pays du Sud et l’objectif de soutenir continu d’APD non-ISP et non liée. Dépenser l’APD
l’expansion des entreprises de leur pays membre du dans les ISP a un coût d’opportunité, mais rien ne
CAD, ce qui affecte la gouvernance et l’appropriation des prouve que les donneurs aient mis en place des
projets de développement ; processus solides pour soutenir leur choix des ISP
plutôt que d’autres utilisations de l’aide8. Les OSC ont
2. Risques de transparence, qui rendent difficile l’obtention
un rôle clé à jouer pour faire progresser le programme
d’une image complète de l’APD liée ou d’autres formes
de déliement et devraient continuer à faire pression
d’APD à motivation commerciale dans les dépenses ISP
sur les membres du CAD pour qu’ils y parviennent.
à partir des seules sources de données disponibles, et
rendent certaines des garanties existantes contre l’APD • Les OSC devraient demander un examen du
liée moins significatives dans un contexte d’ISP ; processus de modernisation de l’APD avant qu’un
nouvel accord ne soit conclu. Un tel examen devrait
3. Risques définitionnels liés aux modifications potentielles
porter sur l’élargissement du concept d’APD, les règles
des règles de notification des ISP, qui pourraient
de déclaration correspondantes et les impacts sur son
faire entrer dans le champ de l’APD une aide liée
volume et sa qualité.
supplémentaire ou des transactions à motivation
commerciale. 2. Recueil d’études de cas :
• Compte tenu du manque de transparence dans
les dépenses ISP, les preuves issues des études
de cas développées par les OSC ont un rôle
particulièrement important à jouer. Le recueil
d’études de cas, impliquant différentes formes de
liens de l’aide et différents membres du CAD, dans
différents contextes nationaux, peut jouer un rôle
crucial pour démontrer l’impact négatif des ISP, non
seulement pour le déliement de l’APD et l’objectif de
qualité plus large, mais aussi pour les communautés
dans les pays du Sud.
4Comment les instruments du secteur privé menacent le déliement de l'aide
3. Suivi des opérations ISP : accessoirement, si cela était motivé par d’autres facteurs
reflétant les objectifs centraux de l’APD. De plus, tous
• Les OSC doivent suivre de près les opérations
les programmes et fenêtres de financement qui ciblent
ISP, notamment les résultats de développement
actuellement les entreprises nationales devraient être
obtenus, l’alignement sur les principes d’efficacité
adaptés pour garantir que d’autres entreprises - en
du développement et les implications d’allocation
particulier les petites entreprises des pays du Sud - aient
découlant de l’inclusion des ISP dans l’APD. Les OSC
une chance équitable d’obtenir un soutien.
doivent également surveiller si les donateurs rendent
compte de manière exhaustive de l’additionnalité de 3. s’attaquer aux risques de transparence en rapport avec le
leurs opérations ISP - conformément à l’accord de suivi des ISP liés de manière formelle et informelle en :
2018. Dans l’ensemble, les OSC devraient continuer
• améliorant la transparence relative aux ISP liés
à s’opposer à toute érosion de la concessionnalité.
de manière informelle. Le CAD devrait exiger que
S’il y avait un passage de la concessionnalité à
toutes les IFD, ou autres véhicules ISP, rendent
l’additionnalité, non seulement cela compromettrait
compte des contrats d’approvisionnement attribués
un critère fondamental de l’APD, mais cela
par eux-mêmes ou par leurs intermédiaires directs
contribuerait à accroître le risque d’augmentation
ou bénéficiaires. Le CAD devrait également étudier
des niveaux d’aide liée et d’autres formes d’APD à
les moyens d’accroître la transparence des ISP
motivation commerciale.
plus complexes qui impliquent non seulement
des intermédiaires directs ou des entreprises
Messages clés et recommandations politiques
bénéficiaires, mais également des chaînes
d’investissement plus longues.
Dans le cadre de l’examen à venir des méthodes de
déclaration provisoires pour les ISP, nous recommandons • développant un plan limité dans le temps pour
aux membres du CAD de : travailler avec toutes les parties prenantes
concernées - notamment les gouvernements des
1. adopter des mécanismes pour atténuer le risque que
pays du Sud et les organisations représentatives
les aspects liés à la gouvernance des ISP conduisent
de la société civile - pour concevoir et mettre en
à davantage d’aide liée et/ou d’autres formes d’APD
œuvre des contrôles plus stricts pour surveiller
à motivation commerciale en : tenant compte des
les formes émergentes d’aide liée et/ou
risques supplémentaires potentiels pour l’APD liée
d’autres formes de soutien de l’APD à motivation
et d’autres formes d’APD à motivation commerciale
commerciale favorisant les entreprises dans les
*avant* de prendre la décision d’utiliser les ISP - c’est-
pays des membres du CAD. Une première étape
à-dire lorsque les décisions d’allocation budgétaire
serait d’assurer une transparence cohérente sur
au plus haut niveau sont prises pour la première fois.
la localisation des entreprises engagées en tant
Les gouvernements et les acteurs représentatifs de la
qu’intermédiaires financiers (c’est-à-dire si ces
société civile des pays du Sud doivent être impliqués
entreprises sont basées dans le pays membre du
de manière significative dans cette évaluation coûts-
CAD ou ailleurs), mais il est également essentiel
avantages de haut niveau, car ce sont eux qui gagnent ou
d’améliorer la transparence sur la localisation des
perdent le plus à travers les décisions qui sont prises.
entreprises engagées dans des transactions via des
2. préciser que les avantages pour les entreprises ISP, en tant qu’investisseurs ou bénéficiaires. Même
nationales ne devraient jamais être un objectif des s’il existe finalement suffisamment de preuves pour
programmes ISP. Les mandats des IFD et les politiques justifier le déplacement des ISP de la catégorie des
liées aux ISP doivent être révisés pour supprimer tout autres flux publics vers l’APD, il devrait subsister une
libellé suggérant que les entreprises nationales sont présomption selon laquelle, à moins qu’une raison
censées bénéficier du financement du développement impérieuse ne puisse être donnée, les structures
acheminé, et le processus d’approbation des projets des ISP qui soutiennent les entreprises dans le pays
doit inclure des contrôles pour s’assurer que les membre du CAD ne devraient jamais être éligibles à
entreprises extérieures au pays membre du CAD ont l’APD, en raison du conflit d’intérêts potentiel entre
eu une chance équitable. Cela ne signifie pas que les le soutien de ces entreprises et la maximisation de
entreprises nationales ne pourraient pas en bénéficier l’impact pour les pays du Sud.
5Comment les instruments du secteur privé menacent le déliement de l'aide
4. faire face aux risques définitionnels liés aux évolutions
potentielles des règles de déclaration des ISP, en :
• rétablissant l’exigence que l’APD soit toujours
concessionnelle, même si cela limite l’éligibilité
des ISP. Insister sur la concessionnalité est avant
tout une question de principe cruciale pour protéger
la spécificité et l’avantage comparatif de l’APD.
De plus, il s’agit d’une caractéristique essentielle
pour empêcher la recrudescence de l’APD liée ou
d’autres formes d’APD à motivation commerciale
- l’élargissement des limites de l’APD pourrait
potentiellement conduire à l’inclusion de transactions
auparavant inéligibles et à faible concessionnalité,
notamment les crédits à l’exportation.
Bien que cette note d’information se concentre sur la question
cruciale de l’APD liée et/ou d’autres formes d’APD à motivation
commerciale et ses liens potentiels avec les ISP, nous
soulignons qu’il ne s’agit là que d’un des nombreux aspects
qu’il faudrait aborder avant de considérer que ces instruments
puissent être envisagés comme de l’APD sans compromettre
sa qualité et son impact sur la réduction de la pauvreté, la lutte
contre les inégalités et la réalisation des ODD.
L’APD doit jouer un rôle crucial dans la lutte contre les effets
de la pandémie actuelle et de la crise qui en résulte à travers
le monde9 et continuer à soutenir une reprise centrée sur les
droits humains, l’égalité des sexes et une transition juste.
61. Introduction
La pandémie de la Covid-19 est bien plus qu’une crise Depuis sa création en 196114, le Comité d’aide au
sanitaire. Bien que la pandémie ait touché des personnes développement (CAD) de l’Organisation de coopération
dans le monde entier, l’impact de la Covid-19 sur les et de développement économiques (OCDE) s’est efforcé
populations des pays riches et des pays pauvres diffère d’améliorer l’efficacité de l’aide acheminée par la
considérablement. A cela s’ajoutent les impacts du communauté des donneurs, notamment le déliement de
changement climatique et des phénomènes météorologiques l’aide - c’est-à-dire la suppression de l’obligation légale et
extrêmes d’une part et une situation géopolitique des obstacles réglementaires à la libre concurrence pour
extrêmement volatile d’autre part. La pandémie de la les approvisionnements financés par l’aide15. Ces travaux ont
Covid-19 a également menacé des décennies de progrès abouti à une recommandation visant à délier l’aide publique
pour les femmes et les filles, affectant de manière au développement aux pays les moins avancés (adoptée par
disproportionnée les revenus, l’emploi et les opportunités la réunion de haut niveau du CAD en avril 2001), qui a été
d’éducation des femmes, tout en augmentant la pression des mise à jour depuis lors16.
soins non rémunérés et en alimentant la « pandémie fantôme
Les dernières conclusions d’Eurodad sur l’APD liée, incluses
» de la violence basée sur le genre10.
dans la note d’informations de novembre 2021 Toujours sous
Avant la pandémie de la Covid-1911, le monde était conditions : engagements non tenus sur l’aide liée17, ont estimé
déjà confronté à des niveaux sans précédent de crises qu’en 2018, le niveau total de l’aide formelle et informelle
humanitaires, avec plus de 134 millions de personnes ayant liée - c’est-à-dire l’APD qui est limitée à l’achat de biens et
besoin d’assistance et de protection. Deux ans plus tard, ce de services du pays fournissant cette APD, par des voies
chiffre a plus que doublé, avec 274 millions de personnes formelles ou informelles, s’élevait à un minimum de 32,3
ayant besoin d’assistance humanitaire et de protection en milliards de dollars. L’un des principaux effets souvent
202212. La Conférence des Nations Unies sur le commerce et associés à l’APD liée est le fait que les coûts des biens et
le développement (CNUCED) a estimé13 que le déficit financier services achetés par le pays partenaire deviennent plus
actuel pour atteindre les objectifs de développement durable élevés18. L’APD liée représente également des ressources
(ODD) s’élève à 17,9 billions de dollars américains pour la qui ne peuvent pas être utilisées pour soutenir les
période 2020-2025. Cela porte l’écart annuel actuel à 3,6 entreprises locales dans les pays du Sud, qui pourraient
billions de dollars américains, soit plus de 1 billion de dollars pourtant potentiellement développer ainsi des chaînes
américains de plus qu’avant la pandémie de la Covid-19. C’est d’approvisionnement plus durables et des économies locales
sans même tenir compte des effets du conflit en Ukraine. plus fortes (un effet dit de « double dividende19 » de l’aide au
développement). En conséquence, le chiffre de 32,3 milliards
Dans le contexte actuel, l’aide publique au développement
de dollars américains se traduit par des coûts bien réels
(APD) joue un rôle fondamental, notamment au sein des
pour les habitants des pays du Sud. Bien que les coûts à long
pays les plus pauvres. L’APD est la plus grande source de
terme de l’aide liée soient difficiles à quantifier, nos dernières
financement extérieur pour les pays les moins avancés (PMA)
conclusions estiment qu’en 2018 seulement, le coût direct
et est une ressource vitale pour soutenir les secteurs clés de
à court terme de cette pratique était d’au moins 2 milliards
la réduction de la pauvreté tels que l’agriculture, l’éducation,
de dollars et possiblement jusqu’à 7 milliards de dollars20.
les services sociaux, la santé et l’eau, l’assainissement et
À long terme, le coût de l’APD liée se rapporte au coût
l’hygiène - des secteurs qui ont un impact considérable sur la
d’opportunité que représente le fait de laisser des intérêts
santé, la sécurité et les moyens de subsistance des femmes
nationaux limités détourner l’aide de la possibilité de soutenir
et des minorités de genre. De plus, l’APD a un rôle essentiel
des systèmes d’approvisionnement démocratiquement
à jouer en tant que ressource publique internationale
responsables en faveur des personnes pauvres, des chaînes
fondamentale orientée vers l’adaptation au climat dans
d’approvisionnement respectueuses des droits et de
les pays particulièrement vulnérables aux impacts du
l’environnement, des marchés locaux plus durables, et des
changement climatique. Cela signifie qu’il est plus crucial que
économies locales équitables21.
jamais que les rares ressources d’APD soient dirigées de la
manière la plus efficace là où elles ont le plus d’impact.
7Comment les instruments du secteur privé menacent le déliement de l'aide
En décembre 2018, les membres du CAD se sont mis En amont de l’examen des méthodes de déclaration provisoires
d’accord sur des modalités de déclaration provisoires pour relatives aux ISP, l’objectif de cette note d’information est
les instruments du secteur privé (ISP) - c’est-à-dire des d’exposer les raisons pour lesquelles les ISP pourraient
instruments de financement que les fournisseurs d’APD menacer d’augmenter les niveaux d’APD liée dans les années
peuvent utiliser pour effectuer des investissements directs à venir. L’objectif est de soutenir un travail supplémentaire et
dans des entreprises privées ou dans des « véhicules ISP », renouvelé de la société civile sur les ISP et le déliement de l’aide.
tels que les institutions de financement du développement
Ce document est organisé en quatre parties, faisant suite à
(IFD) - institutions contrôlées par le gouvernement qui
cette introduction :
investissent dans des projets du secteur privé dans les
pays du Sud22. Les organisations de la société civile (OSC) • la 2ème partie donne un aperçu rapide de l’accord actuel
ont constamment souligné les implications profondes de la du CAD sur les ISP et traite de l’aide liée et d’autres
déclaration des ISP en tant qu’APD, ce qui pourrait nuire à la formes d’opérations d’APD à motivation commerciale
fois à son volume et à sa qualité, notamment l’érosion des dans le contexte des ISP.
critères fondamentaux de concessionnalité de l’APD. En 2022,
• la 3ème partie présente un ensemble de risques pour
les dispositions provisoires en matière de rapports sur les ISP
l’augmentation de l’aide liée et/ou d’autres formes
sont en cours de révision et pourraient conduire à un accord
d’opérations d’APD à motivation commerciale, à prendre
actualisé qui, avec les garanties nécessaires, pourrait mieux
en considération dans le contexte de la révision de
définir ce qui est comptabilisé ou pas comme APD en termes
l’accord ISP de 2018, et les négociations potentielles
d’opérations des donneurs impliquant le secteur privé.
pour le mettre à jour.
Cette note d’information aborde deux risques étroitement
• la 4ème partie donne quelques idées sur la manière dont
liés mais distincts qui pourraient affecter l’intégrité de l’APD,
les OSC peuvent gérer les risques liés à l’augmentation
dans le contexte de la déclaration des ISP en tant qu’APD.
de l’aide liée et/ou d’autres formes d’APD à motivation
Le premier risque porte sur l’augmentation potentielle de
commerciale associées aux ISP.
l’aide formelle et informelle liée par l’utilisation des ISP
dans la coopération au développement. Le deuxième risque • la 5ème partie fournit un ensemble de messages clés et
consiste à déterminer si les ISP déclarées en tant qu’APD de recommandations.
pourraient conférer aux entreprises du pays membre du
CAD un avantage commercial par rapport aux entreprises
d’autres pays. Dans ce cas, les exemples pourraient consister Encadré 1 : Définition de l’APD25
à offrir aux entreprises nationales qui opèrent dans les pays
en développement un avantage commercial en finançant des L’aide publique au développement (APD) est constituée
activités spécifiques ou en couvrant une partie du risque des flux vers les pays et territoires figurant sur la liste
de ses investissements, sans offrir le même avantage aux des bénéficiaires de l’APD du CAD et vers les institutions
entreprises d’autres pays. multilatérales de développement qui sont :
Bien que ces deux risques soient distincts, ils ont de i. fournis par des agences officielles, notamment les
nombreux problèmes en commun. Tous deux négligent gouvernements étatiques et locaux, ou par leurs
l’objectif de l’APD, à savoir que son objectif premier est de agences exécutives ;
soutenir « le développement économique et le bien-être
ii. concessionnels (c’est-à-dire subventions et prêts
» des pays du Sud23. Cet objectif est fondamental pour
bonifiés) et administrés avec la promotion du
l’APD et, comme nous le verrons plus loin dans cette note
développement économique et du bien-être des
d’information, c’est l’une des caractéristiques qui permettent
pays en développement comme objectif principal.
de distinguer l’APD d’autres formes de financement telles
que les crédits à l’exportation. L’aide liée et d’autres formes L’APD n’inclut pas :
d’opérations d’APD à motivation commerciale soutenant
– l’aide militaire et la promotion des intérêts
les entreprises des pays du CAD subordonnent les intérêts
sécuritaires des donneurs
des pays du Sud à des intérêts économiques nationaux
étroitement définis24. – les transactions qui ont des objectifs principalement
commerciaux, par ex. crédits à l’exportation.
82. Instruments du secteur privé (ISP)
2.1 L’état actuel de l’accord du CAD sur les de cet accord était principalement dû à des désaccords
instruments du secteur privé (2018) sur les taux d’actualisation à utiliser pour le calcul de
l’équivalent-don des prêts aux entreprises du secteur privé
Comme le résume le rapport 2021 d’Eurodad sur les ISP, Il (prêts ISP), des prises de participation, des financements
est temps d’agir26 , les membres du CAD de l’OCDE se sont mezzanine et des garanties (dites règles d’exécution). Avec
lancés dans une série de réformes depuis 2016 qui menacent cet accord temporaire, de nombreux principes convenus en
d’accroitre l’étendue de l’APD liée et/ou des opérations 2016 ont également été écartés, notamment les garanties
à motivation commerciale déclarées comme APD. À la qui ont un rôle important à jouer dans la surveillance des
suite de ces réformes, depuis 2018, les membres du CAD risques de brouiller les frontières entre les opérations de
peuvent déclarer l’utilisation des ISP – tels que les prêts au développement et les opérations à motivation commerciale32.
secteur privé, les garanties, les actions et les financements
Au premier semestre 2021, le secrétariat du CAD de
mezzanines27 – comme de l’APD (voir encadré 2). Cette note
l’OCDE a élaboré une analyse des méthodes de déclaration
d’information traite des risques accrus pour l’intégrité de
provisoires pour les ISP et de leur impact sur l’APD, qui
l’APD en tant que ressource efficace pour le développement,
a été bien accueillie par les membres du CAD, qui ont
résultant d’une utilisation élargie des ISP.
confirmé leur engagement à revoir les méthodes de
En 2016, les membres du CAD se sont mis d’accord sur déclaration provisoires pour les ISP. Un résumé a été
un ensemble de principes (11 au total) pour mieux refléter présenté aux OSC membres du groupe de référence CAD-
leurs efforts d’investissement dans l’APD par le biais des OSC33 en avril 2021 abordant les questions liées à l’intégrité
ISP28. Avant cet accord, les investissements dans des entités de l’APD en raison de la combinaison des rapports sur
du secteur privé, notamment ceux des IFD, n’étaient pas à l’équivalent-don et les décaissements nets, la comparabilité
déclarer comme APD. Il y avait deux raisons principales à des activités ISP (en suivant les deux approches pour les
cette exclusion : déclarer), transparence et efficacité. L’examen officiel des
méthodes de déclaration provisoires des ISP a débuté
i. leur caractère non concessionnel : il n’a pas été jugé
en février 2022 et devrait inclure des consultations avec
souhaitable de subventionner des entités du secteur
plusieurs parties prenantes, notamment la communauté
privé dans les pays en développement en raison de
du crédit à l’exportation, la communauté des entreprises
problèmes de concurrence, ce qui excluait la possibilité
à l’OCDE, les IFD, les groupes de réflexion et les OSC,
pour ces investissements d’être concessionnels et donc
entre autres. Cette révision pourrait déboucher sur une
d’être qualifiés d’APD.
amélioration de l’accord ou sur la négociation de méthodes
ii. les règles du « point de mesure » au CAD : ces règles de déclaration permanentes pour les ISP.
tentaient d’éviter les transactions internes au sein des
Depuis l’accord sur les dispositions provisoires en matière
pays donneurs et se concentraient sur la mesure des
de déclaration pour les ISP en 2018, les OSC ont souligné
flux des donneurs vers les pays bénéficiaires, ce qui
la nécessité pour les membres du CAD de reprendre les
signifie que les investissements tels que les injections de
négociations afin de parvenir à un accord permanent qui traite
capitaux dans les IFD ne seraient pas considérés comme
non seulement des méthodes de déclaration en attente, mais
de l’APD29.
aussi des garanties et des mesures incitatives/dissuasives
Les principes convenus par le CAD sur les ISP en 2016 concernant l’utilisation des ISP dans la coopération au
ont accueilli favorablement la déclaration de ces types développement. Les OSC cherchent également à clarifier les
d’investissements en tant qu’APD, malgré leur caractère questions liées à la définition de l’additionnalité – par exemple,
non concessionnel et malgré les règles du « point de comment mieux intégrer la différence entre une opération de
mesure », tout en précisant les dispositions de transparence crédit à l’exportation et une opération d’APD.
et de suivi. Ce faisant, les membres du CAD prenaient des
mesures pour éliminer effectivement la concessionnalité30
comme condition de l’APD et ouvraient la porte à une
révision de la définition de l’APD, mettant plutôt l’accent
sur l’additionnalité31. En décembre 2018, les membres du
CAD de l’OCDE ont fait un pas en avant et ont convenu de
modalités de déclaration provisoires pour la communication
des données sur les ISP à partir de 2018. L’aspect provisoire
9Comment les instruments du secteur privé menacent le déliement de l'aide
Encadré 2 : Que sont les instruments du secteur privé34 ?
Les ISP sont des instruments de financement que les le financement mixte, les fournisseurs d’APD (ou d’autres
fournisseurs d’APD peuvent utiliser pour effectuer fournisseurs de financement concessionnel) investissent
des investissements directs dans des entreprises aux côtés d’entités ou d’investisseurs du secteur privé et
privées ou dans des « véhicules ISP » - tels que des peuvent ou non utiliser des ISP pour ce faire (par exemple,
institutions de financement du développement, des ils pourraient également utiliser des subventions ou une
fonds d’investissement ou d’autres véhicules à vocation assistance technique, qui ne sont pas des ISP)36.
spécifique - qui, à leur tour, investissent dans des
En 2018, les membres du CAD se sont mis d’accord sur la
entités privées (par exemple, des entreprises ou des
manière de déclarer leurs flux d’instruments du secteur
fonds d’investissement) dans les pays développés. Ils
privé dans l’APD37 de 2018, en appliquant soit l’approche
consistent en des prêts publics à des entités du secteur
institutionnelle, soit l’approche instrumentale :
privé, des prises de participation, des financements
mezzanine, des subventions remboursables et des • Contributions institutionnelles : transaction d’un
garanties. De plus, les contributions en capital aux IFD donneur à un véhicule (tel qu’une IFD, un fonds
sont également considérées comme des ISP – qu’elles d’investissement ou une autre entité ad hoc), qui à son
soient fournies sous forme de subventions ou de prises tour fournit un financement sous la forme d’ISP à des
de participation. entités du secteur privé dans les pays en développement
(l’effort du donneur est mesuré sur une base de
Les ISP ne doivent pas être confondus avec l’APD
trésorerie au point de transfert de fonds).
acheminée directement par les institutions du secteur privé
en tant que partenaires de projet ou avec le financement • Contributions instrumentales : niveau de transaction
mixte, qui est une approche de structuration financière35. (projet) du donneur entre le véhicule ISP et l’entité du
Les ISP sont utilisés par les fournisseurs d’APD pour secteur privé recevant le financement et/ou les flux de
investir dans des entités du secteur privé (que ce soit trésorerie dans le pays partenaire (l’effort du donneur
directement ou via des véhicules ISP tels que les IFD). Avec est mesuré sur une base de trésorerie).
2.2 L’APD liée et les autres formes • investir directement dans d’autres acteurs du secteur
d’opérations d’APD à motivation privé opérant dans les pays du Sud – par exemple, en
commerciale dans le cadre des ISP achetant des actions.
• soutenir l’approvisionnement par les acteurs du secteur
Les dispositifs ISP sont divers et souvent complexes. Lors de
privé – par exemple, en accordant un prêt à une entreprise,
l’utilisation des ISP, les membres du CAD en leur qualité de
dans le but spécifique de permettre à cet acteur de se
donneurs – ou leurs IFD – peuvent interagir avec les acteurs
procurer des machines auprès d’une autre entreprise.
du secteur privé de différentes manières. En fait, plusieurs
de ces interactions seraient souvent impliquées dans un Ces différents types d’interactions sont résumés dans
seul ISP. Ainsi, dans l’interaction avec le secteur privé, les l’illustration 1.
membres du CAD pourraient faire ce qui suit :
Sur les quatre types d’interactions, seul le quatrième – le
• utiliser les ISP pour « mobiliser » les investissements des soutien à la passation des marchés par des acteurs du
acteurs du secteur privé, par exemple en proposant de secteur privé – relèverait potentiellement de l’APD liée. À
garantir un investissement dans un pays partenaire du Sud. première vue, il peut sembler surprenant que les marchés
publics des acteurs du secteur privé, par opposition aux
• engager un acteur du secteur privé pour agir en tant
acteurs gouvernementaux, puissent être liés. Cependant,
qu’intermédiaire financier en son nom – par exemple, en
les membres du CAD et leurs IFD peuvent toujours lier les
fournissant un financement à une banque, qui à son tour
activités de passation des marchés mises en œuvre par les
utilise ce financement pour investir dans des entreprises
acteurs du secteur privé, en l’incluant dans les conditions
individuelles dans un pays partenaire du Sud.
attachées à leur financement. Par exemple, en 2019, sur
10Comment les instruments du secteur privé menacent le déliement de l'aide
l’APD déclarée en tant qu’ISP - un total de 4,3 milliards
Illustration 1 : Une représentation simplifiée des
de dollars américains - 6,88 millions de dollars ont été
différentes façons potentielles dont les opérations
déclarés en tant qu’APD liée38.
ISP peuvent impliquer les acteurs du secteur privé à
travers le monde En revanche, les trois autres types d’interactions –
mobilisation de financements ; recours à des intermédiaires
financiers ; et investissement – ne
relèveraient normalement
pas de l’APD liée. Mais dans les trois types d’interactions, il
Membre du existe toujours un risque que les membres du CAD et leurs
CAD ou IFD choisissent de donner la préférence aux entreprises de
Mobilise le son IFD leur propre pays, pour répondre à leurs propres intérêts
financement
commerciaux. En fait, c’est en partie à cause de cette diversité
de
d’interfaces (qui ne relèvent pas du champ d’application des
processus de suivi de l’APD liée) avec les acteurs du secteur
ACTEUR DU privé que nous avons décidé que la probabilité que les
SECTEUR PRIVÉ 1 membres du CAD utilisent les ISP à des fins commerciales,
INVESTISSEUR méritait un examen particulier dans ce document.
Il convient également de noter que, dans un ISP complexe
qui implique plusieurs formes différentes d’engagement
avec des acteurs du secteur privé, il existe un risque que les
opérations d’APD à motivation commerciale - notamment
fonctionne l’APD liée - « contaminent de manière croisée » une forme
ensuite à d’engagement avec le secteur privé avec un autre. Par
ACTEUR DU travers exemple, si un membre du CAD investit déjà dans une
SECTEUR PRIVÉ 2
entreprise de son propre pays, cela lui donne tout intérêt à
INTERMÉDIAIRE voir cette entreprise réussir. Cet intérêt direct pourrait rendre
le membre du CAD plus susceptible de favoriser cette même
entreprise en matière d’approvisionnement. Ce risque est
pour investir dans hypothétique à ce stade dans un contexte d’ISP. Cependant,
dans le cadre de partenariats public-privé, des phénomènes
similaires ont déjà été documentés39. Les mêmes incitations
ACTEUR DU générales pourraient s’appliquer aux ISP. Cela signifie que,
SECTEUR PRIVÉ 3 dans des cas extrêmes, le risque que les opérations d’APD
ENTITÉ deviennent commercialement motivées, notamment l’APD
ÉMETTRICE liée, pourrait parfois être le début d’un effet domino : une fois
qu’un risque se matérialise, il peut alors être reproduit dans
d’autres parties de la structure de l’ISP.
pour appuyer les achats de
Dans les parties suivantes, nous approfondissons les
différents risques que l’APD potentiellement liée et/ou
d’autres formes d’opérations d’APD à motivation commerciale
ACTEUR DU dans le contexte des ISP pourraient présenter. Tout au
SECTEUR PRIVÉ 4 long de l’analyse, nous précisons quel type de flux d’APD
FOURNISSEUR à motivation commerciale est en jeu – si les risques en
question sont liés à l’APD liée, à d’autres formes d’opérations
d’APD à motivation commerciale, ou aux deux.
113. Trois risques pour la qualité
de l’APD dans le cadre des ISP
En principe, il n’y a aucune raison pour que les Les parties suivantes analysent ces risques plus en
ISP impliquent une APD liée ou d’autres formes détail. L’encadré 3 à la fin de cette partie illustre ensuite
deux exemples de la façon dont les risques se sont déjà
d’opérations d’APD à motivation commerciale.
matérialisés dans la pratique.
Les principaux objectifs déclarés des ISP
comprennent le soutien au développement
économique, la création d’emplois et Risque 1 : Gouvernance, appropriation et incitations
l’augmentation des recettes fiscales dans les
Contourner les gouvernements des pays du Sud
pays en développement40. Bien que beaucoup
Ce risque s’applique à la fois à l’APD liée et aux autres
de ces objectifs dépendent du contexte, ils sont
formes d’opérations d’APD à motivation commerciale qui
souvent mieux soutenus en orientant l’APD vers visent à soutenir les entreprises dans les pays membres
les entreprises du Sud, afin de créer un cycle du CAD. En général, les ISP sont principalement acheminés
virtuel de réinvestissement dans l’économie par le biais d’institutions de financement du développement
(IFD). S’il n’est pas impossible pour les gouvernements des
locale. Par conséquent, l’APD liée ou toute autre
pays du Sud de s’impliquer dans les structures de l’ISP –
opération d’APD à motivation commerciale serait par exemple, par le biais de leurs banques nationales de
intrinsèquement susceptible d’être en tension développement – il est rare qu’ils en aient le contrôle. Voir
avec une telle approche41. par exemple la figure 2, qui donne une idée du rôle limité des
gouvernements des pays du Sud dans les opérations ISP.
Pourtant, plus les gouvernements des pays du Sud ont la
possibilité d’exercer un contrôle sur les opérations ISP, plus
Cependant, en réalité, les ISP présentent des risques
cela peut leur offrir une meilleure défense contre l’APD
supplémentaires qui pourraient entraîner une augmentation
liée et/ou d’autres formes d’opérations d’APD à motivation
de l’APD liée et/ou d’autres formes d’opérations d’APD à
commerciale. Parce qu’en principe, les personnes impliquées
motivation commerciale, par rapport à d’autres types de flux
dans le choix des partenaires du secteur privé ne sont pas
d’APD. Ainsi, les résultats d’une éventuelle négociation sur
particulièrement incitées à soutenir les entreprises des pays
les ISP (voir 2ème partie) pourraient avoir des implications
membres du CAD42. Pourtant, étant donné que les ISP sont
importantes pour la crédibilité et l’intégrité de l’APD et du
principalement dirigées par des IFD basées sur des donneurs
cadre statistique sous-jacent. Les sous-parties suivantes
et d’autres fonds, cela rend l’APD des ISP plus vulnérable à
identifient trois ensembles de risques qui se recoupent et qui
la menace de l’APD liée et/ou d’autres formes d’opérations
pourraient entraîner une augmentation des niveaux d’APD
d’APD à motivation commerciale.
liée dans les années à venir :
Bien que l’illustration 2 mette en exergue un rôle de premier
• les risques liés à la manière dont les dépenses ISP
plan pour les institutions du secteur privé dans les pays
sont gérées, avec certaines parties prenantes clés
bénéficiaires dans les activités des ISP, nous devons être
– en particulier certaines IFD – confrontées à une
prudents lorsqu’il s’agit de supposer qu’il n’existe pas de
tension potentielle entre l’objectif de contribuer au
risques liés à l’aide. Parfois, même lorsqu’un contrat semble
« développement » économique des pays du Sud et
être pris en charge par une entreprise basée dans un pays
l’objectif de soutenir l’expansion des entreprises de
du Sud, les principaux acteurs peuvent en fait être basés
leur pays membre du CAD – affectant la gouvernance et
dans un pays du Nord43. De plus, l’analyse des « canaux de
l’appropriation des projets de développement.
distribution44 » ne fournit que des informations partielles (voir
• les risques de transparence, qui rendent certaines des l’illustration 2), car les informations sur l’APD demandées
garanties existantes contre l’APD liée moins significatives aux organismes donateurs ne saisissent pas de manière
dans un contexte d’ISP. exhaustive et sans ambiguïté l’éventail complet des acteurs du
secteur privé engagés dans des transactions ISP, en particulier
• les risques définitionnels liés aux modifications potentielles
dans des structures plus complexes qui peuvent impliquer
des règles de déclaration des ISP, qui pourraient faire
plus d’un niveau d’intermédiation (voir Illustration 1).
entrer davantage d’APD liée ou de transactions à motivation
commerciale dans le champ de l’APD.
12Comment les instruments du secteur privé menacent le déliement de l'aide
Illustration 2 : Canaux de distribution des ISP 2019 Avis rendu au nom de la commission
des affaires étrangères (octobre 2020)46
Assemblée nationale française
Secteur privé –
Pays tiers
« Le développement des entreprises françaises en
Institutions du secteur privé
Afrique doit aussi reposer sur une coordination plus
– Pays bénéficiaire
étroite avec l’Agence française de développement
Institutions du secteur privé (AFD) et avec sa filiale Proparco. Même si, bien
– Pays fournisseur
entendu, leur vocation première est de contribuer au
développement des pays concernés, ces institutions
Institutions du secteur privé
doivent réflexivement aller le plus loin possible dans le
soutien aux PME, TPE et groupes français. Rappelons
Partenariats public-privé que l’AFD et Business France sont liées par une
convention de partenariat signée pour la première
Secteur public – fois en 2009 avec Ubifrance, réitérée en 2015 avec
Pays bénéficiaire
Business France, puis en octobre 2018 à l’occasion du
Secteur public – Forum d’affaires franco-africain « Ambition Afrique ».
Pays donneur L’objectif principal de cet accord est de mettre en place
0 500 1,000 1,500 2,000
les moyens nécessaires pour accroître les bénéfices
directs ou indirects des activités de l’AFD pour les
millions US$
intérêts économiques français ».
Source : Statistiques du CAD de l'OCDE, système de notification des créanciers extraites
le 22 décembre 2021.
Tension potentielle avec les attentes placées sur les IFD
Jusqu’à récemment, les IFD étaient restées à l’écart des
échanges sur le développement. Aujourd’hui, cependant, des
montants accrus d’aide sont acheminés par l’intermédiaire
Il est également important de garder à l’esprit que, dans un
de ces institutions47. Il ne fait aucun doute que les IFD ont un
contexte de reprise économique liée à la Covid-19, certains
fort impact positif dans certains domaines, notamment la
donneurs peuvent voir des occasions de promouvoir leurs
fourniture de capitaux aux secteurs innovants ou le crédit
entreprises nationales à travers l’enveloppe de coopération au
aux micro, petites et moyennes entreprises en difficulté48.
développement, les ISP offrant des opportunités pour le faire
Cependant, les mandats et objectifs stratégiques de certaines
(voir par exemple l’avis ci-dessous partagé à l’Assemblée
IFD incluent des attentes ou des aspirations à s’engager avec
nationale française sur le rôle de la coopération française au
des entreprises nationales (du pays fournisseur). C’est le
développement). Une étude récente évaluant l’aide basée sur
cas, par exemple, pour les IFD en Belgique, en Allemagne,
des principes45 - à travers un indice qui mesure l’équilibre
aux Pays-Bas, en Norvège, en Espagne ou au Royaume-Uni
que 29 donneurs bilatéraux trouvent entre la promotion
(voir tableau 1) 49. La combinaison à la fois du mandat de
des valeurs de solidarité mondiale et la protection de leurs
développement des IFD et des attentes ou aspirations qu’elles
intérêts nationaux - a observé que les donneurs du CAD
ont de s’engager avec des entreprises nationales, pourrait
sont devenus en moyenne moins respectueux des principes
conduire à des niveaux accrus de liens.
et cette tendance pourrait être encore accentuée par la
pandémie de la Covid-19 et la crise connexe. Les pays les plus De nombreux pays membres du CAD ont leurs IFD nationales
problématiques sont les nouveaux membres du CAD dans en première ligne de leurs opérations ISP. Le tableau 1 fournit
la région de l’Europe de l’Est, mais aussi des pays comme des exemples tirés des mandats et des objectifs stratégiques
l’Italie, l’Espagne, la France et le Portugal. des IFD qui font explicitement référence aux attentes ou
aux aspirations à s’engager avec des entreprises du pays
fournisseur. Bien qu’illustratif, ce tableau n’est pas exhaustif.
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