ÉTABLISSEMENT PUBLIC INTERDÉPARTEMENTAL YVELINES / HAUTS-DE-SEINE - RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET SA RÉPONSE - Cour des comptes
←
→
Transcription du contenu de la page
Si votre navigateur ne rend pas la page correctement, lisez s'il vous plaît le contenu de la page ci-dessous
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
ÉTABLISSEMENT PUBLIC
INTERDÉPARTEMENTAL
YVELINES / HAUTS-DE-SEINE
(EPI 78/92)
Exercices 2016 et suivants
Observations
délibérées le 19 mai 2021Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHESE............................................................................................................................... 2
RECOMMANDATIONS DE REGULARITE ET DE PERFORMANCE ......................... 4
PROCÉDURE........................................................................................................................... 5
OBSERVATIONS .................................................................................................................... 6
1 PRÉSENTATION DE L’EPI 78/92 ET DE LA SEM .................................................... 6
1.1 L’EPI 78/92 ................................................................................................................................... 6
1.2 La SEM Citallios ........................................................................................................................... 6
2 LA GOUVERNANCE ...................................................................................................... 7
2.1 Le poids de l’EPI dans le capital de Citallios................................................................................ 7
2.2 La répartition des sièges au conseil d’administration ................................................................... 9
2.3 La compétence de l’EPI pour détenir des parts dans le capital de Citallios ................................ 11
3 LE CONTROLE DE L’EPI SUR L’ACTIVITE DE LA SEM ................................... 13
3.1 Le contrôle de l’EPI au sein des principales instances de gouvernance ..................................... 13
3.2 Une information inégale du conseil d’administration sur les opérations pour compte propre .... 14
3.2.1 L’information relative aux opérations de portage foncier et de co-promotion ......................... 14
3.2.2 L’information relative à la filiale Citallios Promotion ............................................................. 15
3.3 La représentation de l’EPI au sein des comités émanant du conseil d’administration ................ 15
3.4 Les rapports écrits des représentants de l’EPI à l’organe délibérant ........................................... 17
ANNEXES ............................................................................................................................... 18
S2-2210281 / BB 1 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
SYNTHESE
L’Établissement public interdépartemental (EPI) 78/92 est un organisme de coopération
créé en 2016 par les départements des Yvelines et des Hauts-de-Seine, comme la loi
le permet, afin de mutualiser certaines de leurs interventions. Il est l’actionnaire majoritaire
de la société d’économie mixte (SEM) Citallios, créée aussi en 2016, après le regroupement
de quatre SEM des Hauts-de-Seine et des Yvelines, pour exercer principalement des
activités d’aménagement, de renouvellement urbain et de construction. En décembre 2018,
Citallios était identifiée comme le premier aménageur local d’Île-de-France par la direction
régionale et interdépartementale de l’équipement et de l’aménagement (DRIEA).
Depuis 2017, Citallios rencontre des difficultés pour renouveler son portefeuille d’opérations
d’aménagement concédées en raison de l’accroissement de la concurrence du secteur
privé et de la réduction du marché des opérations concédées. Face à cette évolution,
elle cherche à développer les opérations pour compte propre, menées hors contrats
publics, sur lesquelles elle assume un risque particulier lié à la maitrise foncière.
La chambre a procédé à l’examen des comptes et de la gestion de l’EPI 78/92 parallèlement
à celui de la SEM Citallios, qui fait l’objet d’un rapport distinct.
Le poids prépondérant de l’EPI dans le capital de la SEM et dans le fonctionnement
de ses instances malgré l’absence de compétence en matière d’aménagement
urbain
En 2019, l’EPI 78/92 a participé à l’augmentation de capital de la SEM en souscrivant
un nombre d’actions allant au-delà de son seul droit préférentiel de souscription.
Sa participation est ainsi passée de 58 % à 63 % du capital de la SEM.
De plus, avec 8 sièges sur un total de 18, l’EPI 78/92 possède presque la majorité au sein
du conseil d’administration de la SEM, ce qui, conjugué à sa présence au sein
des nouveaux comités et de la commission des marchés, lui assure un rôle important dans
les instances de décision et dans le contrôle interne de Citallios. De surcroît, en qualité
de signataire du pacte d’actionnaires extrastatutaire, l’EPI dispose (comme la commune
de Clichy, la région et la Caisse des dépôts) de prérogatives spécifiques comme un droit
de préemption en cas de cession de parts par l’un d’entre eux ou la possibilité de solliciter
un audit externe.
Au total, l’EPI 78/92 contrôle la SEM Citallios en termes tant de gouvernance que
de majorité au capital social.
Cette situation est problématique sur le plan juridique. En effet, alors que l’essentiel
de l’objet social de la SEM porte sur les opérations d’aménagement urbain, l’EPI 78/92 est
dépourvu de compétences opérationnelles en la matière puisque les deux départements
dont il émane en sont eux-mêmes dépourvus en application de la loi du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé). La clause générale
de compétence des départements leur ayant été retirée, ils ne possèdent plus que
des compétences d’attribution dont l’aménagement urbain ne fait pas partie.
Il convient donc, conformément aux textes, que l’EPI 78/92 cède les deux-tiers de ses parts
dans le capital de la SEM Citallios.
S2-2210281 / BB 2 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
Une information insuffisante sur les opérations pour compte propre
L’EPI 78/92 pâtit, comme les autres actionnaires de la SEM, d’une information inégale
du conseil d’administration au sujet des opérations pour compte propre conduites par
la société. D’abord, ces opérations ne sont soumises à l’approbation du conseil
d’administration que lorsqu’il existe un risque lié à l’opération ou lorsqu’elle nécessite
une prise de participation dans une société tierce. Aussi, l’appréciation d’un risque peu
élevé, l’absence de prise de participation dans une société tierce ou une prise
de participation en aval de l’opération peut conduire la SEM à limiter l’information donnée
au conseil d’administration.
Par ailleurs, la création en 2020 d’une filiale de Citallios dédiée à l’activité de co-promotion
immobilière limite le contrôle du conseil d’administration de la SEM sur ces activités.
En effet, l’accord du conseil d’administration de Citallios n’est pas nécessaire à Citallios
Promotion pour engager la plupart de ses opérations. Une telle autorisation n’est exigée
que dans le cas des opérations dérogatoires à la doctrine d’intervention, particulièrement
large, ou lorsque le président de Citallios Promotion juge qu’une opération présente
« un élément de sensibilité particulier ».
S2-2210281 / BB 3 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
RECOMMANDATIONS
DE REGULARITE ET DE PERFORMANCE
La chambre adresse les recommandations reprises dans la présente section.
Les recommandations de régularité :
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Conformément à la loi NOTRé et à l’article L. 1522-1
du CGCT, se rapprocher de la MGP, des EPT et EPCI compétents en vue,
après délibération du conseil d’administration de l’EPI, de leur céder au
minimum les deux-tiers de ses parts dans le capital de la SEM Citallios.
........................................................................................... 13
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
S2-2210281 / BB 4 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
PROCÉDURE
La chambre régionale des comptes Île-de-France a procédé, dans le cadre de son programme
de travail de 2020, à l’examen de la gestion de l’établissement public Yvelines/Hauts-de-Seine
dans ses relations avec la société anonyme d’économie mixte (SAEM) Citallios pour
les exercices 2016 et suivants. Parallèlement, la chambre a mené le contrôle de
la SEM Citallios. Ses observations sont retracées dans un rapport distinct.
Les différentes étapes de la procédure, notamment au titre de la contradiction avec
l’ordonnateur, telles qu’elles ont été définies par le code des juridictions financières et
précisées par le recueil des normes professionnelles des chambres régionales et territoriales
des comptes, sont présentées en annexe n° 1.
Ont participé au délibéré sur le rapport d’observations définitives, qui s’est tenu le 19 mai 2021
sous la présidence de M. Martin, président de la chambre régionale des comptes Île de France,
M. Royer, président de section, Mmes Singeot et Catta, premières conseillères.
Ont été entendus :
- en son rapport, Mme Cortot, première conseillère,
- en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, le procureur financier.
Mme Nivore, auxiliaire de greffe, assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait
les registres et dossiers.
La réponse de l’établissement public interdépartemental Yvelines/Hauts de Seine au rapport
d’observations définitives, qui lui a été adressé le 13 juillet 2021, a été reçue par la chambre
le 10 septembre 2021. Cette réponse est jointe en annexe au présent rapport.
S2-2210281 / BB 5 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
OBSERVATIONS
1 PRÉSENTATION DE L’EPI 78/92 ET DE LA SEM
1.1 L’EPI 78/92
L’établissement public interdépartemental Yvelines/Hauts-de-Seine (EPI 78/92) a été créé
en février 2016. Il constitue un organisme de coopération interdépartemental au sens de l’article
L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) constitué par les deux
départements des Yvelines et des Hauts-de-Seine.
Selon ses statuts, il a pour objet de porter des projets d’intérêt interdépartemental dans
les champs de politiques publiques dont la compétence lui a été transférée par les deux
départements. Depuis 2016, par délibérations concordantes, les départements ont reconnu
d’intérêt interdépartemental les compétences suivantes :
- l’archéologie préventive ;
- l’adoption, par la création d’un service interdépartemental des agréments et des adoptions ;
- l’entretien et l’exploitation du réseau routier départemental, par la création d’un service
interdépartemental de la voirie ;
- le développement territorial via un conseil de développement durable interdépartemental
(C2DI) et la SEM Citallios.
1.2 La SEM Citallios
Créée en septembre 2016, Citallios résulte du regroupement de quatre SEM des
Hauts-de-Seine et des Yvelines (SEM 92, Yvelines Aménagement, SEMERCLI et SARRY 78).
Jusqu’en 2020, le président du conseil d’administration était M. Pierre Bédier, président
du département des Yvelines. Depuis février 2020, le conseil d’administration est présidé par
M. Vincent Franchi, conseiller départemental des Hauts-de-Seine et maire adjoint de Puteaux.
Son actionnariat est composé à 80 % de collectivités territoriales et de groupements
de collectivités territoriales. Son actionnaire principal est l’établissement public interdépartemental
(EPI) 78/92.
Citallios exerce principalement des activités d’aménagement, de renouvellement urbain et
de construction. Au titre de l’aménagement, en 2019, la SEM était engagée dans 27 opérations
concédées par des communes et des EPCI1 sur le territoire des Yvelines et des Hauts-de-Seine.
Elle exerce également plusieurs mandats d’aménagement. Sur le volet construction,
elle se positionne, principalement par le biais de mandats, sur les équipements scolaires
du premier et du second degré de son territoire d’intervention. Parallèlement, la SEM développe
des opérations pour compte propre de portage foncier et de co-promotion immobilière.
À titre résiduel, elle exerce des activités de prestations de service consistant principalement
en la gestion de logements locatifs et la dispensation de formations.
1
EPCI : Établissement public de coopération intercommunal.
S2-2210281 / BB 6 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
En décembre 2018, la direction régionale et interdépartementale de l’équipement et
de l’aménagement (DRIEA) d’Île-de-France, dans son bilan 2017 de l’action des aménageurs
publics pour la production de logements en Île-de-France, identifiait Citallios comme
le deuxième aménageur en termes de production de logements en Île-de-France, après
Grand Paris Aménagement2 et le premier aménageur local.
Depuis 2017, Citallios rencontre des difficultés pour renouveler son portefeuille d’opérations
d’aménagement concédées en raison de l’accroissement de la concurrence du secteur privé
et la réduction du marché des opérations concédées. Face à ce phénomène, elle cherche
à développer les opérations pour compte propre menées en dehors du cadre de contrats
publics sur lesquelles elle assume un risque particulier lié à la maitrise foncière. Ces nouveaux
modes d’intervention permettent à Citallios de se positionner sur du patrimoine foncier
institutionnel, de sa propre initiative, et d’en assurer l’aménagement en collaboration avec
la ville concernée par le projet et sur un temps court. Ces opérations impliquent des actions
de portage foncier et/ou de co-promotion immobilière. Pour cette dernière activité, Citallios
a créé en 2020 une filiale sous forme de société par actions simplifiée (SAS), nommée Citallios
Promotion, chargée de conduire en propre ces missions.
2 LA GOUVERNANCE
2.1 Le poids de l’EPI dans le capital de Citallios
L’actionnariat de Citallios en 2020 est composé à 78 % de collectivités territoriales et
de groupements de collectivités territoriales, conformément aux exigences des articles
L. 1522-1 et L. 1522-2 du CGCT. L’EPI 78/92 détient 63,5 % du capital de la SEM en 2020.
Composition de l’actionnariat au 1er janvier 2020
Part dans
Nombre d'actions
le total (en %)
Collectivités territoriales et établissements publics 1 117 982 78
Établissement public interdépartemental 78/92 906 222 63,5
Ville de Clichy-la-Garenne 251 760 10,6
Région Île-de-France 60 000 4,2
Organismes publics autres que des collectivités territoriales 260 796 18
dont chambre de commerce et d’industrie Île-de-France 8 560 1
dont Caisse des dépôts et consignations 221 456 16
dont autres établissements publics / entreprise publiques 6 418 0
dont organismes de logement social 24 362 2
Entreprises privées 49 478 3
Total 1 428 256 100
Source : chambre régionale des comptes, d’après la décomposition du capital social
Citallios a procédé en 2019 à une augmentation de capital social dans la perspective
du développement d’opérations pour compte propre qui nécessitent un recours plus soutenu
à l’emprunt bancaire.
L’augmentation de capital a pris la forme d’une émission de 535 596 actions nouvelles
d’une valeur nominale de 17 € émises au prix unitaire de 27 €3 correspondant à la valeur
nominale de l’action ajoutée à une prime d’émission de 10 €. L’augmentation de capital
correspondant à une augmentation de 14,5 M€, faisant passer le capital social de 15,2 M€4
à 24,3 M€. Une prime d’émission de 5,4 M€ a, de plus, été collectée.
2
Citallios représentait en effet 14 % de la production de logements sur les 29 aménageurs étudiés en 2017, avec 2 534 logements.
3
La valeur d’émission des actions a été déterminée au regard du ratio entre la valeur des capitaux propres à l’arrêté des comptes
de l’exercice 2018 et le nombre d’actions constituant le capital social.
4
M€ : Million d'euros.
S2-2210281 / BB 7 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
Données relatives à l’augmentation de capital social de 2019
Nombre et montant (en €)
Nombre d'actions avant augmentation de capital social (A) 892 660
Montant du capital social avant augmentation (B) 15 175 220
Valeur nominal de l'action (B/A = C) 17
Montant des capitaux propres totaux avant l'augmentation (D) 24 174 983
Montant du capital social avant augmentation (E) 15 175 220
Valeur de la prime d'émission (D-E / A = F) 10
Prix unitaire de l'action (C + F) 27
Nombre d'actions nouvelles souscrites en 2019 (G) 535 596
Augmentation de capital social en 2019 (G x C = H) 9 105 132
Prime d'émission en 2019 (G x F = I) 5 399 858
Augmentation de capital globale (H + I) 14 504 990
Montant du capital après augmentation (capital social + primes de fusion et d’émission) 32 804 416
Source : chambre régionale des comptes, d’après les données transmises
Les modalités d’augmentation du capital prévoyaient la possibilité de l’application du droit
préférentiel de souscription (DPS). Le DPS implique une faculté de souscription à titre
irréductible soit équivalente au nombre d’actions nécessaires pour que l’actionnaire ne voit
pas sa part dans le capital social diluée. Une possibilité de souscription à titre réductible,
allant au-delà de la souscription irréductible, a également été ouverte aux actionnaires.
Deux actionnaires, l’EPI 78/92 et Hauts-de-Seine habitat, ont exercé leur droit de souscription
à titre réductible. La Caisse des dépôts et consignations et la ville de Clichy-la-Garenne,
qui détiennent le plus de parts sociales après l’EPI, ont toutes deux souscrit à l’augmentation
à hauteur de leur droit préférentiel de souscription.
Souscriptions à l’augmentation de capital de 2019
Nombre d'actions Part dans le total
souscrites des actions nouvelles (en %)
EPI 78/92 386 022 72
dont à titre réductible 73 902 14
Caisse des dépôts et consignations 83 046 16
Ville de Clichy-la-Garenne 56 910 11
Hauts-de-Seine Habitat (OPH) 4 022 1
dont à titre réductible 720 0
SAFIDI (groupe EDF) 3 378 1
Crédit Mutuel Arkéa 576 0
Logirep 576 0
Résidences Yvelines Transaction France 576 0
Espaces ferroviaires (groupe SNCF) 370 0
SEMIR (bailleur social) 120 0
Total des actions souscrites en 2019 535 596 100
Source : chambre régionale des comptes, d’après le procès-verbal du conseil d’administration (CA) du 5 décembre 2019
Plusieurs actionnaires, à l’instar de la région Île-de-France ont renoncé à leur droit préférentiel
de souscription (DPS). Cette dernière a ainsi vu sa participation au capital diminuer, passant
de 7 à 4 %. Par ailleurs, aucun nouvel actionnaire n’a pris part à l’augmentation de capital
de la SEM, en particulier les quatre établissements publics territoriaux concernés et
les dix établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) du département
des Yvelines. Pourtant, ces deux catégories d’organismes demeurent les seuls compétents
en matière d’aménagement.
S2-2210281 / BB 8 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
Poids dans le capital social des principaux actionnaires avant et après
l’augmentation du capital social (en % du total)
Poids dans le capital Analyse de
Actionnaires Évolution
avant après l’évolution
EPI 78/92 58 63 +9 plus
Caisse des dépôts et consignations 16 16 - stable
Ville de Clichy-la-Garenne 11 11 - stable
Région Île-de-France 7 4 - 38 moins
Caisse d'épargne d’Île-de-France 3 2 - 37 moins
CCI5 région Île-de-France 1 1 - 38 moins
Hauts-de-Seine Habitat (OPH) 1 1 +8 plus
CDC6 Habitat Social (ex EFIDIS) 1 0 - 38 moins
Les actionnaires détenant moins de 1 % du capital avant et après l’augmentation ne figurent pas dans le tableau.
Source : chambre régionale des comptes, d’après le procès-verbal du CA du 5 décembre 2019
La part dans le capital social de l’EPI 78/92 a augmenté de 58 % à 63 %, ce qui soulève
des questions au regard de la compétence de l’organisme pour détenir la majeure partie
des parts du capital d’une SEM d’aménagement (voir infra).
Dès lors, l’augmentation de capital de 2019 n’a pas occasionné la mobilisation de nouveaux
actionnaires. Ses actionnaires historiques – l’EPI 78/92, la commune de Clichy-la-Garenne
et la Caisse des dépôts et consignations – ont conservé leur part majoritaire dans son capital
social. Parmi ces derniers, seul l’EPI 78/92 a acquis une part de capital supérieure à celle
qu’il détenait auparavant.
2.2 La répartition des sièges au conseil d’administration
Lors de la création de Citallios7, la composition du conseil d’administration a été fixée
à 18 membres8 répartis comme le présente le tableau ci-dessous. En outre, 12 censeurs9
ont été désignés parmi les actionnaires de Citallios10.
Répartition des sièges au conseil d’administration en 2016
(en %)
Nombre de
Actionnaire représenté Part dans le total Part dans le
sièges
des membres capital en 2016
Collectivités territoriales 11 61 75,6
dont EPI 78/92 8 44 58,3
dont ville de Clichy-la-Garenne 2 11 10,6
dont région Île-de-France 1 6 6,7
Caisse des dépôts et consignations 2 11 15,5
Caisse d’Épargne et Prévoyance IDF 1 6 2,7
Hauts-de-Seine Habitat 1 6 0,6
L’Oréal 1 6 0,1
Crédit Mutuel Arkéa 1 6 0,1
Les Résidences Yvelines Essonne SA HLM 1 6 0,1
Total 18 100 94,8
Source : chambre régionale des comptes, d’après le procès-verbal de l’AGE du 7 septembre 2016
5
CCI : Chambre de commerce et d’industrie.
6
CDC : Caisse des dépôts et consignations.
7
À l’occasion de l’assemblée générale extraordinaire du 7 septembre 2016.
8
Nombre maximum de membre autorisé par l’article L. 225-17 du code de commerce.
9
Selon l’article 42 des statuts de Citallios, le rôle des censeurs est strictement consultatif. Ils ne sont chargés d’aucune mission
de contrôle ou de surveillance et ils assistent aux réunions du conseil. Les censeurs ont pour mission de garantir la bonne
application des statuts de la société, du règlement intérieur du conseil et, d’une façon générale, des règles de fonctionnement.
Dans l’optique de soutenir la bonne gouvernance d’entreprise, ils observent le juste respect des décisions prises. Ils peuvent être
amenés à analyser et vérifier les inventaires et les comptes annuels de l’organisme.
10
Efidis, Domaxis SA d’HLM, CCI de Paris Île-de-France, RATP, Espaces Ferroviaires, Haropa Ports de Paris, Crédit Foncier de
France, Logirep, Astria, Semir, Safidi et le département des Hauts-de-Seine.
S2-2210281 / BB 9 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
L’article L. 1524-5 du CGCT autorisait Citallios à désigner au maximum 14 membres
représentants des collectivités territoriales actionnaires au sein de son conseil d’administration11.
Celle-ci a cependant fait le choix de leur attribuer 11 sièges sur 18. Trois sièges sont en outre
occupés par des actionnaires privés. Cette répartition a été maintenue à la suite
de l’augmentation de capital intervenue en 2019 qui a pourtant accru la part des collectivités
territoriales dans le capital de la SEM (voir supra).
Répartition effective comparée à la répartition théorique des sièges au conseil
d’administration après l’augmentation de capital
(en %) Nombre de Différence
Nombre de Part dans le Part dans le sièges nombre effectif /
Actionnaire représenté
sièges total des capital après théoriques nombre théorique
membres 2019 maximum de sièges
Collectivités territoriales et
11 61 78,3 14 -3
établissements publics
dont EPI 78/92 8 44 63,45 11 -3
dont ville de Clichy-la-Garenne 2 11 10,6 2 -
dont région Île-de-France 1 6 4,20 1 -
Caisse des dépôts et consignations 2 11 15,5 3 -1
Caisse d’épargne Île-de-France 1 6 1,7 0 +1
Hauts-de-Seine Habitat 1 6 0,6 0 +1
L’Oréal 1 6 0,07 0 +1
Crédit Mutuel Arkéa 1 6 0,1 0 +1
Les Résidences Yvelines Essonne SA
1 6 0,1 0 +1
HLM
Total 18 100 96,4 0 18
Source : chambre régionale des comptes, d’après les données transmises
Lors de la réunion du conseil d’administration suivant l’augmentation du capital, le président
et le Directeur général relevaient que l’augmentation du quantum de sièges réservés
au collège des collectivités territoriales aurait exigé la reprise d’un siège au collège privé.
Ils soulignaient qu’une telle mesure « pourrait compromettre la qualité et la richesse des
travaux du conseil ». Or, l’assiduité des administrateurs représentant les actionnaires
purement privés de la SEM, à savoir la Caisse d’Épargne, l’Oréal et le Crédit mutuel, cumulent
un taux d’absentéisme atteignant près de 55 % des séances du conseil – dont près de 60 %
pour deux d’entre eux – contre 31 % pour les collectivités territoriales et la Caisse des dépôts.
Taux d’absentéisme des administrateurs (période 2017 – juillet 2020)
Actionnaires représentés Taux d’absentéisme (en %)
Absentéisme moyen du collège privé 53
Caisse d'Épargne 58
L'Oréal 58
Crédit Mutuel Arkéa 42
Absentéisme moyen du collège des collectivités territoriales 44
EPI 78/92 35
Commune de Clichy-la-Garenne 33
Région-Île-France 64
Absentéisme moyen du collège public (Collectivités territoriales (CT) + caisse des dépôts) 31
dont Caisse des dépôts et consignations 18
Notes : les absences totales comptabilisent les absences excusées et non excusées. Lorsque les administrateurs avaient
été nommés en cours de période ou lorsque leur mandat s’est interrompu avant le terme de la période, leurs absences ont été
proratisées en fonction des conseils d’administration ayant lieu pendant leur mandat.
Source : chambre régionale des comptes, d’après les comptes rendus des conseils d’administration
11
L’article dispose en effet que « dans une proportion au plus égale à celle du capital détenu par l'ensemble des collectivités
territoriales ou de leurs groupements actionnaires par rapport au capital de la société, les statuts fixent le nombre de sièges dont
ils disposent au conseil d'administration ou de surveillance, ce nombre étant éventuellement arrondi à l'unité supérieure »
soit 75,6 % de 18 sièges.
S2-2210281 / BB 10 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
Dès lors, Citallios a fait le choix de limiter le nombre de sièges attribués aux collectivités
territoriales actionnaires dans son conseil d’administration et de conserver les sièges attribués
aux membres représentants des actionnaires privés à son capital. Cependant, la participation
inégale de ces membres aux conseils d’administration aurait pu conduire la SEM à augmenter
la participation des administrateurs publics à son capital, ainsi que l’autorisait le CGCT.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, le président de l’EPI 78/92 souligne
que les actionnaires publics demeurent majoritaires au sein du conseil d’administration,
notamment l’EPI avec 8 sièges sur un total de 18, ce qui lui confère une place importante dans
le contrôle interne et le fonctionnement des instances de Citallios. Il ajoute que les nouveaux
comités, au sein desquels l’EPI dispose d’1 siège sur 5, ont un réel impact sur le processus
décisionnel et que 2 représentants de l’EPI sont par ailleurs présents à la commission
des marchés de la SEM. Il indique enfin qu’en qualité de signataire du pacte d’actionnaires
extrastatutaire, l’EPI 78/92, à l’instar de la commune de Clichy, la région et la CDC, dispose
de prérogatives spécifiques comme un droit de préemption en cas de cession de parts par
l’un d’entre eux, ou encore la possibilité de solliciter un audit externe.
Dans la mesure où l’EPI contrôle la SEM Citallios en termes tant de gouvernance que majorité
au capital social, la question de sa compétence se pose au regard de l’objet social de la SEM.
2.3 La compétence de l’EPI pour détenir des parts dans le capital de Citallios
Les actionnaires collectivités territoriales de la SEM relèvent de trois niveaux de collectivités
territoriales : la commune de Clichy-la-Garenne, l’établissement public interdépartemental (EPI)
Yvelines/Hauts-de-Seine – émanation de ces deux départements – et la région Île-de-France.
Elles détiennent ensemble près de 80 % du capital social en 2020.
Depuis la suppression de la clause générale de compétences par la loi du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé), les départements et les régions
ne disposent plus de compétence directe en matière d’aménagement urbain.
Cette compétence est dévolue par le CGCT12 aux établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et à la métropole du Grand Paris. En l’absence
de définition d’intérêt communautaire ou métropolitain, elle revient respectivement
aux communes ou aux Établissement public territorial (EPT).
Si les départements des Hauts-de-Seine et des Yvelines ne sont pas directement actionnaires
de la SEM, ils constituent ensemble l’établissement public interdépartemental 78/92, créé
en 2016 pour mettre en œuvre des projets de mutualisation entre les deux entités.
L’article L. 5111-1 du CGCT dispose que de tels organismes de coopération peuvent en effet
être constitués par des collectivités territoriales « pour l’exercice de leurs compétences ».
À ce titre, les statuts de l’EPI prévoient qu’il a pour objet « de conduire et, le cas échéant,
de financer toute action d’intérêt interdépartemental dans tous les domaines de compétence
dévolus aux départements ».
Par plusieurs délibérations concordantes, les conseils départementaux des Yvelines et
des Hauts-de-Seine ont déclaré d’intérêt interdépartemental la SEM Citallios et ont transféré
à l’établissement public la « capacité de participer au capital »13 de la SEM Citallios.
Or, comme il a été précisé supra, la loi NOTRé a supprimé la clause générale de compétences
des départements, lesquels exercent désormais trois catégories de compétences
(article L. 3211-1 du CGCT) :
12
Articles L. 5214-16 pour les communautés de communes, L. 5216-5 du CGCT pour les communautés d’agglomération,
L. 5215-20 pour les communautés urbaines, L. 5217-2 pour les métropoles.
13
Selon les termes des délibérations des deux départements.
S2-2210281 / BB 11 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
- la politique des solidarités, qui comprend la protection de l’enfance, la protection
maternelle et infantile (PMI), l’adoption, la gestion du revenu de solidarité active (RSA),
l’insertion professionnelle et sociale, l’aide aux personnes handicapées et l’aide
aux personnes âgées. L’article L. 1111-9 du CGCT le désigne, à ce titre, chef de file pour
organiser les modalités de l’action commune des collectivités territoriales pour l’exercice
des compétences relatives à l’action sociale, le développement social et la contribution
à la résorption de la précarité énergétique, l’autonomie des personnes et la solidarité
des territoires ;
- l’entretien de la voirie départementale ;
- en matière de politique de l’éducation, le département assure la construction, l’entretien
et l’équipement des collèges de son territoire ainsi que la gestion des agents techniques
territoriaux des établissements d’enseignement (ATTÉE).
Le département dispose en outre d’une compétence résiduelle en matière de développement
local. Il intervient ainsi sur l’équipement rural, les aides aux entreprises cinématographiques,
la gestion des espaces naturels sensibles, les itinéraires de promenade et de randonnée et
d’espaces agricoles naturels et périurbains. Enfin, le département conserve une capacité
d’intervention dans les compétences partagées entre tous les niveaux de collectivités que sont
le tourisme, la culture et le sport.
Dès lors, les départements des Yvelines et des Hauts-de-Seine ne disposent pas
de compétence directe en matière d’aménagement urbain et, a fortiori, ne peuvent transférer
la capacité de détenir une part majoritaire dans le capital d’une SEM d’aménagement
à un établissement public.
Si, comme l’affirme son président, l’EPI 78/92 peut, via les départements, contribuer
indirectement à l’aménagement urbain par l’exercice de leurs propres compétences,
notamment par la promotion des politiques de solidarité et de cohésion territoriale, ou encore
par la construction des collèges et routes départementales, il ne dispose pas de compétence
opérationnelle au titre de l’aménagement urbain. Il en résulte que la définition légale
des compétences des départements, donc de l’EPI, est incompatible avec le maintien
d’un actionnariat majoritaire au sein de Citallios.
Dans cette logique, la loi NOTRé (article 133-VII) autorisait les départements actionnaires
de SEM « dont l’objet social s’inscrit dans le cadre d’une compétence que la loi attribue
à un autre niveau de collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales »
à continuer à participer au capital de ces sociétés à condition qu’ils cèdent, dans l’année
suivant l’entrée en vigueur de la loi NOTRé, plus des deux tiers des actions qu’ils détiennent.
Par extension, il est possible de considérer que cette disposition est applicable à l’EPI.
Or, l’EPI a été créé dans l’année suivant l’entrée en vigueur de la loi précitée et n’a procédé
à la cession d’aucune part du capital de Citallios. Il a même acquis de nouvelles actions
à l’occasion de l’augmentation de capital intervenue en 2019 (voir supra), dont près de 74 000
à titre réductible, faisant passer son poids dans le capital social de la société de 58 % à 63 %.
Cette disposition n’est pas incompatible avec l’article L. 1522-1 du CGCT, modifié par la loi
du 17 mai 2019 tendant à sécuriser l'actionnariat des entreprises publiques locales, qui autorise
les collectivités territoriales à détenir des parts dans des sociétés d’économie mixte locales
quand ces dernières exercent une activité correspondant à au moins une de leurs compétences.
Dans ces conditions, l’EPI détient irrégulièrement une part majoritaire du capital de Citallios.
Pour conformer l’organisation territoriale à la répartition légale des compétences, la chambre
l’invite à délibérer, puis à se rapprocher des échelons compétents pour leur céder au moins
les deux-tiers de ses parts dans le capital de la SEM.
S2-2210281 / BB 12 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
Conformément à la loi NOTRé et à l’article L. 1522-1
du CGCT, se rapprocher de la MGP, des EPT et EPCI compétents en vue, après
délibération du conseil d’administration de l’EPI, de leur céder au minimum
les deux-tiers de ses parts dans le capital de la SEM Citallios.
3 LE CONTROLE DE L’EPI SUR L’ACTIVITE DE LA SEM
3.1 Le contrôle de l’EPI au sein des principales instances de gouvernance
En qualité d’actionnaire majoritaire de la SEM, l’EPI 78/92 exerce son contrôle sur
les décisions structurantes de la société. Au sein des assemblées générales ordinaires
des actionnaires, il se prononce sur les rapports d’activité et les rapports de gestion du conseil
d’administration, sur les comptes de chaque exercice et sur l’affectation du résultat. Il donne
quitus aux administrateurs pour leur gestion et doit ratifier certaines décisions prises par
le conseil d’administration telle que la nomination d’un administrateur. Lors des assemblées
générales extraordinaires, il se prononce sur les décisions qui modifient la structure même
de Citallios.
Par ailleurs, l’EPI exerce un contrôle plus régulier au sein du conseil d’administration
dans lequel il dispose du plus grand nombre de sièges, soit 8 sur 18. Quatre de
ses représentants sont conseillers départementaux des Yvelines et quatre sont conseillers
départementaux des Hauts-de-Seine. L’article 15 du règlement intérieur du conseil
d’administration prévoit en effet que le conseil d’administration statue notamment sur :
- l’orientation stratégique de l’activité ;
- le budget annuel et le plan d’affaires ;
- le capital de la société ;
- les statuts ;
- toute opération nouvelle à risque pour compte de tiers ou en propre d’un montant
supérieur à 100 000 € ;
- toute opération pourtant sur une participation dans une quelconque entité ou sur tout
fonds de commerce d’un montant supérieur à 100 000 € ;
- la nomination et la révocation des mandataires sociaux et la fixation de leur rémunération ;
- la conclusion, la modification ou le renouvellement de toute convention réglementée ;
- les propositions d’affectation du résultat annuel ;
- les propositions de nomination des commissaires aux comptes titulaires ou suppléant de
la société.
L’assiduité des représentants de l’EPI aux réunions du conseil d’administration de la SEM
est satisfaisante. Sur le fondement de l’analyse des procès-verbaux des conseils
d’administration de 2020 et 2019, 83 % des administrateurs de l’EPI en moyenne
(soit 6,6 administrateurs en moyenne sur 8) étaient présents ou représentés lors des conseils
d’administration de Citallios. Toutefois, seulement 46 % des administrateurs absents se sont fait
représenter lors de ces conseils. L’EPI pourrait dès lors veiller à systématiser la représentation
des administrateurs absents.
S2-2210281 / BB 13 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
Taux de présence et de représentation des administrateurs de l’EPI 78/92
aux conseils d’administration de Citallios
(en %)
Administrateurs EPI Administrateurs
Conseils Administrateurs EPI Taux de Taux de représentation
présents présents ou
d’administration représentés présence et de des administrateurs
(sur 8 représentants) représentés
représentation absents
08-juil-20 6 0 6 75 0
13-mai-20 6 1 7 88 50
26-févr-20 5 2 7 88 67
05-déc-19 5 0 5 63 0
14-nov-19 5 1 6 75 33
12-juin-19 5 2 7 88 67
06-mai-19 6 1 7 88 50
09-avr-19 5 3 8 100 100
Moyenne 5,38 1,25 6,63 83 46
Source : chambre régionale des comptes, d’après les données des comptes rendus des conseils d’administration
L’EPI 78/92 est par ailleurs signataire du pacte d’actionnaires extrastatutaire14 conclu entre
les quatre principaux actionnaires de la SEM, à savoir l’EPI, la ville de Clichy-la-Garenne,
la région Île-de-France et la Caisse des dépôts et consignations. Ce pacte accorde un statut
et des prérogatives spécifiques aux actionnaires majoritaires, comme un droit de préemption
en cas de cession de parts par l’un d’entre eux ou la possibilité de solliciter un audit externe.
3.2 Une information inégale du conseil d’administration sur les opérations pour
compte propre
3.2.1 L’information relative aux opérations de portage foncier et de co-promotion
Si les dispositions du règlement intérieur du conseil d’administration lui assurent a priori
une large couverture de l’activité de la SEM, il ressort de l’examen des comptes rendus
du conseil d’administration que l’information délivrée au sujet des opérations pour compte
propre de la société pourrait être enrichie.
En effet, aux termes du règlement intérieur du conseil d’administration, l’information et
l’approbation par le conseil d’administration des opérations pour compte propre se fonde soit
sur l’existence d’un risque lié à l’opération, soit sur la prise de participations dans des sociétés
ad hoc. C’est ainsi en raison de l’absence de risque que l’opération d’Andrésy n’a pas été
soumise au conseil d’administration de la SEM Yvelines Aménagement15. Le Directeur général
de Citallios constate que si cette formalité initiale n’a, de bonne foi, pas été accomplie
s’agissant de la première opération de ce type, elle a ensuite fait l’objet d’une information
régulière auprès du conseil d’administration.
In fine, les opérations impliquant une opération de co-promotion font l’objet d’une présentation
et d’une demande d’approbation du conseil d’administration au titre de la prise de participation
dans une société civile tierce. L’approbation du conseil d’administration intervient donc en aval
de l’opération.
Dès lors, il ressort de ces éléments une inégale information du conseil d’administration sur
les opérations pour compte propre, selon qu’il s’agit d’opérations de portage ou lorsqu’elles
impliquent une activité de co-promotion immobilière. Il en va de même de l’information au titre
des opérations de constructions faisant intervenir la filiale Citallios promotion.
14
Pacte qui n’est pas inscrit dans les statuts mais complète ces derniers.
15
Si l’opération a été décidée antérieurement à la création de Citallios, l’acte d’acquisition a été signé en 2018.
S2-2210281 / BB 14 / 20Établissement public interdépartemental Yvelines / Hauts-de-Seine (EPI 78/92), exercices 2016 et suivants,
Rapport d’observations définitives
3.2.2 L’information relative à la filiale Citallios Promotion
Citallios Promotion, société par actions simplifiée (SAS), est une filiale de la SEM Citallios
qu’elle détient à 100 %. Elle a pour mission de réaliser des opérations de promotion
immobilière, principalement en co-promotion. Le 5 décembre 2019, le conseil d’administration
de la SEM a approuvé de la doter de 8 M€ de capital social en 2020. La création de Citallios
Promotion a été actée par le conseil d’administration le 13 mai 2020 et ses statuts ont
été signés le 31 mai 2020.
Le périmètre du contrôle du conseil d’administration de Citallios est affecté par la création
de cette filiale. En effet, l’accord du conseil d’administration de Citallios n’est pas nécessaire
pour engager le principal des opérations de la SAS Citallios Promotion. Une telle autorisation
n’est exigée que dans le cas d’opérations dérogatoires à la doctrine d’intervention, qui est
particulièrement large, ou lorsque le président de la SAS jugera qu’une opération présente
« un élément de sensibilité particulier »16.
Selon les documents transmis à la chambre, Citallios Promotion se limitera à communiquer
annuellement à sa société mère les éléments strictement exigés par le code de commerce,
à savoir le rapport de gestion, le rapport du commissaire aux comptes et les annexes du bilan.
Elle transmettra, en outre, un rapport annuel de suivi de son activité comportant des « zooms
sur les écarts par rapport aux prévisions » dans les cas d’un écart supérieur à 50 % sur
les marges prévisionnelles de l’opération ou de l’apparition d’un déficit à terminaison, ainsi
qu’un reporting semestriel de l’avancement opérationnel des projets et plus particulièrement
des écarts ou axes de vigilance éventuels.
Les statuts de Citallios Promotion lui octroient par ailleurs un objet social étendu allant au-delà
de la doctrine d’intervention approuvée par le conseil d’administration en 2019. Ils prévoient,
en effet, que la société a pour objet, outre la construction et la vente d’immeubles,
la transaction et la gestion de tous immeubles ou ensemble immobiliers, « toutes opérations
de quelques natures qu’elles soient se rattachant directement ou indirectement à cet objet ».
À ce titre, lors du conseil d’administration du 8 juillet 2020, la SEM a décidé de faire porter
par la SAS la charge foncière d’une opération immobilière sur le territoire de la commune
de Clichy-la-Garenne, pour un montant de 28 M€, afin d’éviter les délais liés à la sollicitation
des actionnaires publics de la SEM imposée par le CGCT pour la prise de participation
dans des sociétés commerciales17.
Ainsi, la création d’une filiale dédiée à l’activité de co-promotion immobilière risque d’affaiblir
le contrôle du conseil d’administration de Citallios sur ces activités.
3.3 La représentation de l’EPI au sein des comités émanant du conseil
d’administration
En tant qu’actionnaire majoritaire, l’EPI 78/92 est représenté au sein des instances émanant
du conseil d’administration. Dès sa création18, Citallios s’est dotée d’un comité d’audit,
des investissements, des risques et des rémunérations (CAIRR) chargé de se prononcer
sur les opérations engagées et les sujets financiers ou juridiques concernant le fonctionnement
de la société. Ce comité disposait d’un rôle uniquement consultatif. L’EPI 78/92 disposait
d’un rôle prépondérant dans ce comité, bénéficiant de deux représentants membres sur un total
de cinq membres ayant voix délibérative.
16
Selon le dossier de séance du conseil d’administration de Citallios du 5 décembre 2019 présentant la filiale. Dans ce cas,
l’opération doit être validée par le comité des engagements de la SAS puis sera soumise à un comité de Citallios et soumis à
son conseil d’administration.
17
Le montage de l’opération de portage implique en effet la création d’une SAS tierce qui assurera le portage du foncier dont
Citallios devrait acquérir une part.
18
Conseil d’administration du 7 septembre 2016, page 11 du compte rendu.
S2-2210281 / BB 15 / 20Vous pouvez aussi lire
