TUNISIE - International Monetary Fund
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Rapport du FMI No. 16/339
TUNISIE
EVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES
Novembre 2016
Cette évaluation de la transparence des finances publiques de la Tunisie a été établie par une
équipe des services du Fonds monétaire international. Elle se base sur les informations
disponibles lors de sa réalisation en mai 2016.
Ce rapport peut être obtenu sur demande à l’adresse suivante :
International Monetary Fund Publication Services
PO Box 92780 Washington, D.C. 20090
Téléphone : (202) 623-7430 Télécopieur : (202) 623-7201
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Washington, D.C.
© Fonds monétaire international
D E P A R T M E N T D E S F I N A N C E S
P U B L I Q U E S E T
D E P A R T E M E N T D E S S T A T I Q U E S
Tunisie
EVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES
FINANCES PUBLIQUES
Sailendra Pattanayak, Racheeda Boukezia, Benoit Chevauchez,
Majdeline El Rayess, Moussé Sow et Adrien Tenne
Rapport d’assistance technique
Mai 2016
TABLE DES MATIERES
LISTE DES ABREVIATIONS ET LEGENDE ________________________________________________________ 4
PREFACE _________________________________________________________________________________________ 5
RESUME ANALYTIQUE __________________________________________________________________________ 6
I. INFORMATION FINANCIERE _________________________________________________________________14
1.0. Introduction _________________________________________________________________________________ 14
1.1. Couverture de l’information financière ______________________________________________________ 17
1.2. Fréquence et actualité de l’information financière ___________________________________________ 28
1.3. Qualité des rapports financiers ______________________________________________________________ 29
1.4. Intégrité de l’information financière _________________________________________________________ 31
1.5. Conclusions et recommandations ___________________________________________________________ 34
II. PREVISION FINANCIERE ET BUDGETISATION ______________________________________________38
2.0. Introduction _________________________________________________________________________________ 38
2.1. Vision Complète des perspectives des finances publiques ___________________________________ 40
2.2. Organisation du processus budgétaire ______________________________________________________ 48
2.3. L’orientation des politiques budgétaires_____________________________________________________ 50
2.4. Crédibilité des prévisions et des budgets ____________________________________________________ 51
2.5. Conclusions et recommandations ___________________________________________________________ 54
III. ANALYSE ET GESTION DES RISQUES FINANCIERS ________________________________________57
3.0. Introduction _________________________________________________________________________________ 57
3.1. Communication et analyse des risques ______________________________________________________ 58
3.2. Gestion des risques __________________________________________________________________________ 62
3.3. Coordination financière _____________________________________________________________________ 70
3.4. Conclusions et recommandations ___________________________________________________________ 74
ENCADRES
1.0. Aperçu du régime de la retraite des fonctionnaires__________________________________________ 23
1.1. Définition d’une dépense fiscale et exemples________________________________________________ 27
2.0. Caisse de sécurité sociale et budgets des collectivités locales _______________________________ 43
2
GRAPHIQUES
1.0. Champ de couverture du secteur public dans les rapports statistiques ______________________ 20
1.1. Bilan financier et champs de couverture dans les rapports __________________________________ 21
1.2. Graphique comparative : passifs relatifs aux pensions de retraite des _______________________ 22
1.3. Graphique comparative : dette brute du secteur public, 2013 _______________________________ 24
1.4. Déductions fiscales brutes ___________________________________________________________________ 27
1.5. Dépenses fiscales – Manque à percevoir, comparaison internationale _______________________ 28
1.6. Ajustement des flux et encours du budget de l’Etat, 2014 ___________________________________ 30
1.7. Volume des révisions temporelles ___________________________________________________________ 31
2.0. Recettes non inclues dans le budget ________________________________________________________ 40
2.1.a. Erreurs de prévisions du taux de croissance du PIB réel, 2005–14__________________________ 44
2.1.b. Erreurs de prévisions du taux de croissance en moyenne __________________________________ 45
2.2. Ecart entre les CDMT 20132017, CDMT 2014–2018 et exécution ____________________________ 46
2.3. Hausse des dépenses suite à l’approbation du budget (2005–14) ___________________________ 53
3.0. Indicateurs de risques macro-budgétaires, 2005-14 _________________________________________ 59
3.1. Evolution des produits et charges des régimes de retraite de la CNRPS _____________________ 62
3.2. Encours garantis par l'Etat ___________________________________________________________________ 65
3.3. Evolution de la dette extérieure garantie par l’Etat __________________________________________ 68
3.4. Finances des collectivités locales au 31 décembre 2013 _____________________________________ 71
3.5. Taille du passif des banques publiques et des entreprises cotées ___________________________ 75
TABLEAUX
1.0. Liste des rapports financiers _________________________________________________________________ 16
1.1. La composition institutionnelle et financière en Tunisie : revenus, dépense et solde ________ 19
1.2. Exemple d’incitations et impact cumulé des déductions, 2008-2011 ________________________ 25
1.3. Exécution du budget de l’Etat, 2014 _________________________________________________________ 34
1.4. Cartographie des enjeux – Pilier I (Information financière)___________________________________ 37
2.0. Prévisions Macroéconomiques et documentation budgétaire _______________________________ 39
2.1. Annexes des lois des finances _______________________________________________________________ 41
2.2. Entités budgétaires et extrabudgétaires _____________________________________________________ 41
2.3. Calendrier budgétaire comparé _____________________________________________________________ 50
2.4. Exemples de conseils budgétaires ___________________________________________________________ 52
2.5. Cartographie des enjeux – Pilier II (Prévision financière et budgétisation) ___________________ 56
3.0. Sélection de rapports concernant les risques financiers _____________________________________ 57
3.1. Risques financiers spécifiques _______________________________________________________________ 60
3.2. Participation directe de l’Etat dans le secteur financier ______________________________________ 67
3.3. Cartographie des enjeux - Pilier III ___________________________________________________________ 76
3
Liste des abréviations et légende
BCT Banque Centrale de Tunisie
CDMT Cadres de Dépenses à Moyen Terme
CGAF Compte général de l’administration des finances
CNRPS Caisse nationale de retraite et de prévoyance sociale
CNS Conseil national de la statistique
CNAM Caisse nationale d’assurance maladie
CNSS Caisse nationale de sécurité sociale
CPSCL Caisse de prêts et de soutien des collectivités locales
DGRE Direction Générale des Ressources et Equilibres
DNT Dinar tunisien
EPA Etablissement public à caractère administratif
EPNA Etablissement public à caractère non administratif
GBO Gestion Budgétaire par objectifs
LOB Loi organique du budget ou Loi organique du budget de l’Etat
LFC Loi de finances complémentaire
MDCI Ministère du Développement, de l’Investissement et de la Coopération
Internationale
MSFP Manuel des statistiques de finances publiques
NSDD Normes spéciales de diffusion des données
PPP Partenariats public-privé
PAP Projets annuels de programme
SFP Statistiques de finances publiques
TGT Trésorerie générale de Tunisie ou Trésorier général de Tunisie
Pratique au regard du Code de transparence des finances publiques
Non observée Elémentaire Satisfaisante Avancée
PRATIQUE
Importance pour la gestion des finances publiques
Pratique
DEGRE
Elevée Moyen Faible
D’IMPORTANCE
4
PREFACE
En réponse à une demande du ministre des Finances de Tunisie, une mission du Département
des finances publiques (FAD) et du Département des statistiques (STA) du Fonds Monétaire
International s’est rendue à Tunis du 25 novembre au 9 décembre 2015 pour procéder à une
évaluation de transparence des finances publiques sur la base du Code de transparence des
finances publiques du FMI. La mission était dirigée par Sailendra Pattanayak et était composée
de Racheeda Boukezia, Benoit Chevauchez, Moussé Sow (tous FAD), Majdeline El Rayess (STA) et
Adrien Tenne (expert de FAD).
L'objectif de la mission était de mener une analyse qualitative et quantitative des pratiques en
Tunisie en appliquant le Code de transparence des finances publiques du FMI qui comporte trois
volets : (i) information financière ; (ii) prévision financière et budgétisation ; et (iii) analyse et
gestion des risques budgétaires.
Pour cette évaluation, la mission a rencontré des représentants du ministère des Finances, y
compris les responsables du Comité Général du Budget, la Direction Générale des Ressources et
Équilibres, la Direction Générale de la Dette Publique, la Direction Générale des Participations de
l’Etat et la Direction Générale de la Comptabilité et du Recouvrement. La mission a également
rencontré des représentants du ministère du Développement, de l’Investissement et de la
Coopération Internationale (MDCI) ; de la Cour des Comptes ; de la Présidence du
Gouvernement ; de la Banque Centrale de Tunisie (BCT) ; de la Caisse Nationale de Retraite et de
Prévoyance sociale (CNRPS) et de l’Institut National de la Statistique.
Cette évaluation est basée sur les données disponibles au moment où la mission était à Tunis en
décembre 2015. Les conclusions et recommandations de ce rapport représentent les points de
vue et recommandations de la mission du FMI et ne reflètent pas nécessairement celles du
gouvernement tunisien. Sauf indication contraire, les données figurant dans le rapport résultent
des analyses et estimations de la mission ainsi que des discussions avec l’administration
tunisienne.
La mission tient à remercier les autorités tunisiennes pour leur excellente collaboration dans la
conduite de cette évaluation et pour les échanges francs et ouverts sur toutes les questions
discutées. La mission exprime des remerciements particuliers au Directeur Général Ressources et
Équilibres, M. Abdelmalek Saadaoui, pour son soutien constant à la mission pendant sa visite à
Tunis.
La mission tient enfin à remercier Mme Giorgia Albertin, représentant résident du FMI à Tunis,
pour son aide dans le bon déroulement de la mission.
5
RESUME ANALYTIQUE
La Tunisie vit depuis 2011 une profonde transformation de ses institutions politiques, y
compris une nouvelle Constitution entrée en vigueur le 27 janvier 2014. Dans ce contexte, les
autorités ont lancé plusieurs pistes de réformes pour moderniser la gestion et renforcer la
transparence des finances publiques. La mise en place d’un nouveau gouvernement début 2015
présente aussi une opportunité pour dynamiser l'agenda de réforme dans ce domaine.
A la demande des autorités, ce rapport fournit une évaluation de la transparence des
finances publiques en Tunisie. Préparé par la mission FMI, en étroite collaboration avec ses
principaux interlocuteurs au sein du ministère des Finances et des autres organismes, ce rapport
donne une analyse des pratiques en Tunisie sur la base du nouveau Code de transparence des
finances publiques du FMI.
Au regard des 36 principes du Code de transparence des finances publiques du FMI, les
pratiques tunisiennes sont considérées comme élémentaires, satisfaisantes et avancées
pour 11, six et quatre principes respectivement ; 14 principes sont non observés et un
principe (risques environnementaux) est considéré non pertinent. L’analyse des pratiques en
Tunisie présentée ci-dessous se décline en trois volets : (i) information financière ; (ii) prévision
financière et budgétisation ; et (iii) analyse et gestion des risques budgétaires.
Information financière
Les pratiques tunisiennes en termes d’information financière (données 2013) sont mixtes
au regard du Code de transparence des finances publiques du FMI. La plupart des pratiques
sont élémentaires ou satisfaisantes. La particularité tunisienne réside dans le fait que
l’information existe mais est fragmentée dans les différents services et les analyses disponibles
sont souvent réalisées à des fins internes. Beaucoup d’indicateurs peuvent être améliorés à court
terme et sans bouleversements des procédures. Les atouts des pratiques tunisiennes incluent :
L’ensemble des rapports financiers produits pour les administrations publiques est
centralisé au niveau du ministère des Finances par la Direction Générale des Ressources et
Équilibres (DGRE) qui publie les statistiques de finances publiques (SFP) conformément aux
normes spéciales de diffusion des données (NSDD).
Les SFP présentent les recettes et les dépenses selon une nomenclature administrative,
fonctionnelle et économique et sont publiées dans les rapports du FMI.
Un certain nombre de rapports infra-annuels sont produits et publiés à l’intervalle
mensuel, trimestriel ou semestriel avec notamment le rapport semestriel de l’exécution du
budget qui présente des données comparables entre les résultats de l’exécution
budgétaire et les prévisions.
6
Toutefois, des insuffisances significatives existent entre les bonnes pratiques
internationales et la situation actuelle en Tunisie et requièrent des réformes dans plusieurs
domaines :
Les SFP sont produites pour les administrations publiques (représentant plus de
40 pourcent du PIB), à l’exception des entités extrabudgétaires qui comportent les
établissements publics à caractère non administratif (EPNA) et administratif (EPA) et les
fonds spéciaux. Ces 2 061 entités extrabudgétaires représentent 2,1 pourcent du PIB (selon
une estimation de la mission).
L’information financière pour les autres entités du secteur public, en particulier les sociétés
publiques dont le budget représente 38 pourcent du PIB, est partielle ou inexistante.
Des rapports analytiques sur l’encours de la dette publique (qui représente 48,5 pourcent
du PIB) et sa composition sont régulièrement produits et publiés, mais il n’existe pas de
vue globale de la valeur nette matérialisée par la préparation et publication d’un bilan, que
ce soit pour l’administration centrale ou l’administration publique. La valeur nette
financière négative du secteur public tunisien est particulièrement élevée et représente
86,8 pourcent du PIB. Elle est due à un total du passif du secteur public de 160,3 pourcent
du PIB tandis que les actifs financiers ne représentent que 73,5 pourcent du PIB.
Il n’existe pas de statistiques sur les dépenses fiscales dont l’impact pourrait être
considérable en Tunisie. Une estimation porte, à titre d’exemple, l’impact budgétaire des
exonérations de TVA, considérées comme une partie des dépenses fiscales, à 0,9 pourcent
du PIB.
Ce rapport fournit plusieurs recommandations visant à renforcer la couverture, la qualité
et la diffusion de l'information financière afin d’améliorer d’avantage la transparence des
finances publiques. Les principales recommandations sont les suivantes :
Préparer des rapports consolidés de la situation financière du secteur public, comprenant
dans un premier temps, la constitution d’un bilan financier pour lequel l’information est
disponible (recommandation 1.1).
Réduire les délais de clôture des comptes en respectant la durée légale de la période
complémentaire, renforcer la procédure de rapprochement des comptes bancaires avec la
comptabilité et encadrer un calendrier de production des comptes par la règlementation
(recommandation 1.2).
Publier en annexe du projet de loi de finances la liste des dépenses fiscales et l’impact de
leur manque à percevoir sur les recettes de l’Etat (recommandation 1.3).
Prévision financière et budgétisation
Les pratiques en termes de prévisions financières et budgétaires en Tunisie sont pour
l’essentiel considérées comme élémentaires ou satisfaisantes, parfois même avancées, au
regard du Code de transparence des finances publiques du FMI. Sur un horizon de court
terme, les prévisions sont faites à partir de données fiables par des équipes compétentes même
7si la volatilité de l’environnement politique et économique de ces dernières années a donné lieu
à des écarts plus marqués que d’habitude. Des améliorations importantes du cadre juridique et
de l’information budgétaire sont aussi engagées, avec la préparation d’un nouveau projet de loi
organique du budget (LOB).
Toutefois, des insuffisances significatives mériteraient d’être comblées, tant en matière de
périmètre que d’horizon.
Les principaux problèmes de transparence des prévisions financières se situent à la
périphérie du budget de l’Etat central : les budgets annuels des organismes de protection
sociale ne sont pas communiqués, y compris dans la documentation budgétaire.
L’horizon de prévision de l’ensemble des finances publiques, y compris celles des
administrations centrales, reste limité à l’année (particulièrement durant la transition
politique qu'a traversé le pays), malgré le développement progressif, mais encore trop
modeste des Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) et des budgets programmes.
Bien que le rapport de présentation de la loi de finances contienne de nombreuses
orientations qualitatives sur la politique et les priorités budgétaires et les principaux
agrégats budgétaires pour l’année à venir, aucun objectif chiffré de politique budgétaire
de moyen terme n’est explicitement et formellement fixé.
Les principales recommandations pour renforcer les prévisions financières et la
budgétisation sont les suivantes :
Intégrer les budgets des caisses de protection sociale dans les lois de finances annuelles,
en annexant les budgets des trois caisses de protection sociale dans la documentation
budgétaire avec une note de présentation indiquant notamment les liens financiers entre
les différentes caisses ainsi que l’ensemble des concours directs et indirects apportés par
l’Etat (recommandation 2.1).
Améliorer la qualité des prévisions financières par la prise en compte, dans un cadre
global, de l’ensemble des interactions entre les différentes variables macroéconomiques
susceptibles d’influencer les agrégats budgétaires et la mise en place d’une procédure
d’évaluation indépendante (recommandation 2.2).
Affirmer explicitement une politique budgétaire de moyen terme, ce qui impliquerait
d’adopter régulièrement des objectifs chiffrés de recettes et de dépenses globales ainsi
que des cibles de déficit et de dette, pour l’ensemble des administrations publiques et sur
une période couvrant au minimum trois années1 (recommandation 2.3).
1Actuellement, un CDMT couvrant la période du Plan 2016–2020 pour l'administration Publique centrale est en
cours de finalisation.
8Analyse et gestion des risques budgétaires
La Tunisie a dû faire face à la matérialisation de risques budgétaires importants ces
dernières années. A titre d’exemple, l’Etat a dû recapitaliser en 2015 deux banques publiques et
une troisième recapitalisation est en cours. Le montant estimé de ces recapitalisations s’élève à
647 millions de dinars tunisiens (DNT) (0,7 pourcent du PIB). Par ailleurs, la vulnérabilité de
l’économie tunisienne face aux fluctuations des prix du pétrole, ainsi qu’aux variations du taux de
change pose un risque budgétaire estimé à 78 millions de DNT (0,3 pourcent du budget de l’Etat
en 2015).
De manière générale, le suivi et la publication des informations relatives aux risques
budgétaires sont très limités et éparpillés. Il n’existe pas de publication consolidée des
principaux risques pouvant affecter les finances publiques tunisiennes et annonçant une
stratégie de l’Etat pour y faire face. Ainsi, si certains risques macroéconomiques sont abordés
dans les documents budgétaires et que les garanties accordées par l’Etat font l’objet d’un suivi
consolidé, il n’existe pas de documents permettant de suivre les risques liés à la détention de
nombreuses entreprises publiques, parmi lesquelles des banques systémiques. De même, les
engagements pris auprès du secteur financier apparaissent peu ou pas suivis. C’est également le
cas pour les engagements pris dans le cadre des concessions, alors que l’Etat prévoit de
développer les partenariats public-privé (PPP) dont les obligations de l’Etat devraient être
régulièrement communiquées et gérées de manière active.
Au-delà des risques macroéconomiques, l’Etat tunisien est exposé à différents risques
pouvant affecter les prévisions financières et budgétaires. Une liste non exhaustive de ces
risques comprend :
Les risques affectant les recettes fiscales de l’Etat sans lien direct avec les déterminants
macroéconomiques comme l’impact d’une baisse du tourisme (liés au risque sécuritaire)
sur les finances publiques.2
Les risques liés à la gestion des actifs et des passifs de l’Etat. Les risques liés aux actifs de
l’Etat, comme les prêts du Trésor ou les prêts rétrocédés, peuvent entraîner des coûts
significatifs en cas de non-remboursement des prêts. Ces risques incluent aussi ceux liés à
la détention d’entreprises publiques ainsi que ceux liés aux participations directes de l’Etat.
Les risques liés aux passifs éventuels de l’Etat, notamment en termes de garanties, y
compris la dette extérieure et la dette intérieure garanties par l’Etat (plus de 10 et 1,4
2 Une opération de modélisation macroéconomique est en cours d'être réalisée au niveau du ministère des
Finances par la DGRE permettant d'évaluer les risques macroéconomiques et celles affectant les recettes
budgétaires.
9pourcent du PIB respectivement en fin 2014), et l’exposition de l’Etat au secteur financier
(20 pourcent du PIB).
Finalement, les risques de moyen-long terme liés à la soutenabilité du système de sécurité
sociale. La CNRPS a enregistré un déficit de 0,3 pourcent du PIB en 2014 et le déséquilibre
financier est estimé à 15,9 milliards de DNT en 2040 (18 pourcent du PIB en 2015).
Les risques liés aux entreprises publiques. L’absence de transparence concernant le suivi de
performances financières des 104 entreprises publiques crée des risques financiers
considérables pour les finances publiques tunisiennes. A titre d’exemple, pour les 28 plus
grandes entreprises, les subventions de l’Etat sont passées de 2,7 milliards de DNT
(4,3 pourcent du PIB) en 2010 à 6,5 milliards de DNT (9,2 pourcent du PIB) en 2012, soit
une augmentation de plus de 140 pourcent en deux ans.
Des améliorations significatives, tant dans l’analyse que dans la publication, sont
nécessaires pour mieux appréhender et gérer les risques budgétaires. Il est recommandé
de :
Elaborer un scenario alternatif de prévisions macroéconomiques et étendre l’analyse de
sensibilité pour intégrer les interactions entre les différentes variables macroéconomiques
(recommandation 3.1).
Procéder à une analyse de la soutenabilité des finances publiques à moyen et long terme,
en prenant en considération : (i) l’évolution de la dette extérieure ; (ii) le régime de sécurité
sociale de la fonction publique ; et (iii) autres pressions (démographiques, sécuritaires, etc.)
(recommandation 3.2).
Procéder à la mise en œuvre d’un cadre consolidé de suivi et d’analyse des risques
financiers pesant sur le bilan de l’Etat. Ce cadre doit notamment s’appuyer sur : (i) une
vision consolidée des actifs et des passifs de l’Etat ; (ii) un suivi plus étroit des risques liés
aux garanties accordées par l’Etat ; (iii) un suivi plus étroit des entreprises publiques, et
notamment des banques publiques ; et (iv) un suivi des engagements auprès du secteur
financier (recommandation 3.3).
La mise en œuvre des réformes déjà prévues par les autorités ou recommandées dans ce
rapport, y compris la publication des analyses qui sont déjà préparées pour la gestion
interne, permettra d’améliorer significativement les pratiques identifiées comme
importantes sur la base de cette évaluation, tel qu’illustré dans le Tableau 0.3 ci-dessous. Cela
se traduira par une amélioration considérable de la transparence des finances publiques en
Tunisie dans les années à venir.
10Tableau 0.1. Tunisie : Résumé de l’évaluation au regard du code de transparence des
finances publiques
Pratiques
Degré
d’importance 2. Prévision financière et 3. Analyse et gestion des
1. Information financière
budgétisation risques financiers
1.1 Couverture des 1.1 Risques
1.1 Unité budgétaire
institutions macroéconomiques
1.3 Cadre budgétaire à moyen 1.2 Risques financiers
1.2 Couverture des stocks
terme spécifiques
3.1 Objectifs de politique 1.3 Analyse de soutenabilité à
1.3 Couverture des flux
financière long terme
IMPORTANCE
ELEVEE 1.4 Couverture des dépenses
2.3 Garanties
fiscales
2.2 Délai de publication des 2.5 Engagements auprès du
états financiers secteur financier
3.2 Entreprises publiques
1.2 Prévisions 2.2 Gestion des actifs et
3.1 Classification
macroéconomiques passifs
3.2 Information sur les
3.2 Cohérence interne 2.4 Parternariats public-privé
résultats
IMPORTANCE
MOYENNE 4.2 Audit externe 4.1 Evaluation indépendante 2.6 Ressources naturelles
4.3 Rapprochement des
prévisions
2.1 Fréquence des rapports
1.4 Projets d’investissements 2.1 Imprévus budgétaires
infra-annuels
2.7 Risques
3.3 Révisions temporelles 2.1 Législation financière
environnementaux
IMPORTANCE 2.2 Actualité des documents 3.1 Administrations
4.1 Intégrité statistique
FAIBLE budgétaires infranationales
4.3 Comparabilité des
3.3 Participation du public
données financières
4.2 Budget rectificatif
11Tableau 0.2. Tunisie : Vue d’ensemble de la situation financière des finances publiques, 2013
(En pourcentage du PIB)
12
Sources : Ministère des Finances, Banque Centrale, divers rapports financiers et estimations de la mission
Note : a) La consolidation est réalisée dans la mesure du possible
b) le PIB en 2013 s’élève à 76350 millions de DNTTableau 0.3. Tunisie : La mise en œuvre des réformes déjà prévues ou recommandées
Reforme en Pratique prevue
cours ou à une fois les
Principe Pratique courante Description de reforme
mettre en reformes mises en
oeuvre oeuvre
Inclure l'information consolidée sur les
Couverture des
Non observée EPA, EPNA et fonds spéciaux dans Satisfaisante
institutions
les statistiques de finances publiques
Couverture des stocks Non observée Constitution d'un bilan financier Satisfaisante
Developper progressivement une
Couverture des flux Elémentaire comptabilite en droits constates pour Satisfaisante
l'ensemble des flux
La publication des depenses fiscales
Couverture des
Non observée est prevue dans le projet de nouvelle Satisfaisante
dépenses fiscales
LOB
Respecter la periode complementaire
Délai de publication et renforcer les procedures de cloture
Non observée Satisfaisante
des états financiers afin de publier les comptes dans les
delais prescrits
Annexer en projet de loi de finance
l'information sur les budgets des fonds
Unité budgétaire Satisfaisante Avancee
speciaux, des EPNA et des
organismes de protection sociale
Cadre budgétaire à Affimer explicitement une politique
Elémentaire budgetaire de moyen terme en incluant Satisfaisante
moyen terme
les CBMT/CDMT dans le projet de lois
Objectifs de politique de finances, au moins par grandes
Non observée Elémentaire
financière classes economiques
Elaborer un scénario alternatif de
projections et étendre l’analyse de
Risques
Non observée sensibilité pour intégrer les interactions Satisfaisante
macroéconomiques
entre les différentes variables
macroéconomiques
Inclure dans la documentation
Risques financiers
Non observée budgetaire un rapport sur les risques Satisfaisante
spécifiques
budgetaires specifiques
Conduire et publier une analyse de
viabilite des finances publiques au
Analyse de viabilité à moyen et long terme en incluant au
Non observée Satisfaisante
long terme moins l'evolution de la dette exterieure
et les passifs des regimes de
protection sociale
Exercer un suivi plus etroit des
Garanties Non observée garanties en publiant la liste des Satisfaisante
beneficiaires
Quantifier et publier la valeur du soutien
Engagements auprès
Non observée explicite de l' Etat au secteur financier, Elémentaire
du secteur financier
y compris les banques publiques
Publier annuellement un rapport
consolide sur la performance financiere
Entreprises publiques Elémentaire Satisfaisante
des entreprises publiques (prevu dans
le projet de LOB)
Publication des analyses qui sont déjà préparées pour la gestion interne
Reformes en cours ou déjà prévues par les autorités
Reformes prioritaires recommandées suite à l'évaluation
13I. INFORMATION FINANCIERE
1.0. Introduction
1. Les rapports financiers doivent donner une vision exhaustive des activités
financières du secteur public et de ses sous-secteurs, dans le respect des normes
internationales. Ce chapitre a vocation à fournir une évaluation des pratiques de l’Etat tunisien
en matière d’information financière au regard des standards du Code de transparence des
finances publiques. Les quatre dimensions suivantes sont ainsi considérées :
i. couverture des institutions, des stocks et des flux ;
ii. fréquence et actualité de l’information financière ;
iii. qualité, accessibilité et comparabilité des rapports financiers ; et
iv. intégrité des rapports financiers.
2. Les rapports financiers doivent donner une vision complète, pertinente, actuelle
et fiable de la situation et des résultats financiers des administrations publiques. A cet
effet, les rapports financiers, comprenant les rapports d’exécution budgétaire, les SFP et les
comptes publics, doivent :
Couvrir toutes les entités qui se consacrent aux activités publiques ;
Couvrir l’ensemble des actifs, passifs, recettes, dépenses, sources de financement et les
autres flux ;
Etre publiés de manière fréquente et régulière ;
Présenter l’information financière selon une nomenclature qui facilite les comparaisons à
l’échelle internationale ;
Prévoir des rapprochements entre les différents agrégats financiers et expliquer les
éventuels écarts entre ou au sein des rapports financiers ; et
Etre établis, dans le cas des SFP, par un organisme indépendant et soumis à la revue
indépendante d’une instance supérieure de contrôle.
3. En Tunisie, l’information financière est relativement transparente pour
l’administration centrale mais reste fragmentée s’agissant des autres administrations
publiques et ne couvre pas l’ensemble des entités du secteur public. De nombreux rapports
existent et sont, pour certains, publiés. Des rapports analytiques sur le niveau d’endettement
et la composition de la dette publique sont régulièrement produits et publiés. Mais il n’existe
pas une vue globale de la valeur nette, que ce soit pour l’administration centrale ou les
administrations publiques matérialisée par la préparation et la publication d’un bilan. De la
même façon, des rapports sur les résultats provisoires de l’exécution budgétaire sont préparés
et publiés chaque mois. Les SFP portent sur le secteur des administrations publiques. Elles sont
préparées et publiées mensuellement selon le Manuel des statistiques de finances publiques
141986 (MSFP 1986). Elles sont produites annuellement selon le Manuel des statistiques de
finances publiques 2001 (MSFP 2001) et transmises au FMI pour la publication dans le
Government Finance Statistics Yearbook. Elles font l’objet, pour l’administration centrale, d’une
réconciliation avec les rapports d’exécution budgétaire et les comptes. Toutefois, il est difficile
d’obtenir des informations financières pour l’ensemble du secteur public et de ces
sous-secteurs.
4. L’information financière pour l’administration centrale est caractérisée par un
manque d’exhaustivité. Ainsi, aucune information budgétaire ou financière n’est établie ou
publiée pour le sous-secteur des entités extrabudgétaires. Ce sous-secteur comporte les EPNA,3
les EPA et les fonds spéciaux.4 Les principaux rapports financiers, qui couvrent essentiellement
les administrations publiques, sont résumés dans le Tableau 1.0 ci-dessous.
5. L’ensemble des rapports financiers produits pour les administrations publiques est
centralisé au niveau du ministère des Finances. Ainsi, la DGRE est la direction en charge de
l’établissement des SFP pour les administrations publiques. Les états financiers comptables,
comprenant le compte général de l’Etat et le compte général de l’administration des finances
(CGAF) sont établis par la Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Recouvrement.
Cette dernière consolide les comptes de gestion des comptables publics5. Les rapports
d’exécution budgétaire sont établis par le Comité Général du Budget. Enfin, la Direction
Générale de la Dette Publique produit mensuellement une situation de la dette publique.
6. L’information financière pour les autres secteurs du secteur public est partielle ou
inexistante. Les entreprises publiques cotées, et notamment les entreprises publiques du
secteur financier, publient des comptes audités chaque année ainsi que des rapports d’activité.
Le suivi de l’information financière pour les autres entreprises publiques est réalisé par les
services de la Direction Générale des Participations de l’Etat.
3Les EPNA sont, au même titre que les EPA, des démembrements de l’Etat mais bénéficient d’une gestion
administrative plus souple notamment, s’agissant de leur personnel, non soumis au code de la Fonction
Publique, et de leur comptabilité, soumise aux règles de la comptabilité commerciale, au même titre que les
entreprises publiques.
4 Seule l’information sur les prévisions des recettes et des dépenses (des EPA) et des subventions accordées par
l’Etat (aux EPA et EPNA) est fournie dans la documentation budgétaire.
5En plus du Trésorier général de Tunisie (TGT), le réseau des comptables comporte 347 receveurs des finances,
57 receveurs des douanes, 623 comptables auprès des EPA et 27 trésoriers régionaux.
15Tableau 1.0. Tunisie : Liste des rapports financiers
COUVERTURE COMPTABILITE PUBLICATION
Rapport Produits
Instituti Classificat Fréquen
Flux Stocks Mode non Date
ons ion ce
fiscaux
RAPPORTS INFRA-ANNUELS
Rapport mensuel Recettes/Dép
AC, hors MSFP1986
d’éxécution enses et Caisse Brut M 45 J
EEB et Nat
budgétaire Financement
Situation AC, hors Recettes/Dép
Caisse Nat Brut M 15 J
comptable EEB enses
Rapport
Recettes/Dép
semestriel AC, hors MSFP1986
enses et Caisse Brut S 45 J
d’exécution EEB et Nat
Financement
budgétaire
Rapport sur la AC, hors Service de la
Dette Caisse N/A Brut M 45 J
dette publique EEB dette
RAPPORTS ANNUELS
Rapports Recettes/Dép
AC, hors MSFP1986
d’exécution enses et Caisse Brut A 45 J
EEB et Nat
budgétaire Financement
AC, hors Recettes/Dép
CGAF Caisse Nat Brut A 24 M
EEB enses
AC, hors Recettes/Dép
CGE Caisse Nat Brut A 24 M
EEB enses
Recettes/Dép
AC, hors
Loi de règlement enses et Caisse Nat Brut A 24 M
EEB
Financement
Statistiques des Recettes/Dép
MSFP
finances AP enses et Caisse Brut A 9M
2001
publiques Financement
Rapport sur la
dette publique, y
AC, hors Service de la
compris Dette Caisse Nat Brut A 45 J
EEB dette
information sur
les garanties
Rapports
financiers Droits
EP Flux Encours Nat Brut A 6M
entreprises constatés
publiques cotées
BUDGETS
Recettes/Dép
AC, hors
Lois de finances enses et Caisse Nat Brut A Oct
EEB
Financement
Recettes/Dép
Lois de finances AC, hors Une
enses et Caisse Nat Brut
complémentaires EEB par an
Financement
Recettes/Dép
AC, hors
Budget citoyen enses et Dette Caisse Nat Brut A Oct
EEB
Financement
161.1. Couverture de l’information financière
1.1.1. Couverture des institutions (Non observée)
7. Les SFP sont produites pour les trois sous-secteurs des administrations publiques,
à l’exception du sous-secteur des entités extrabudgétaires, mais il n’existe aucune
information consolidée du secteur public et il reste difficile d’obtenir des données
consolidées des différents sous-secteurs. En particulier, le secteur des entités
extrabudgétaires n’est couvert par aucun rapport financier. Ainsi, les données financières pour
les EPNA sont difficilement disponibles, bien que les subventions versées à ces entités
représentent 5 pourcent des dépenses du budget général (soit 1,6 pourcent du PIB) en 2013. De
la même façon, les données sur les entreprises publiques du secteur financier et non financier,
ne sont pas consolidées, bien que disponibles pour une grande partie auprès des ministères de
tutelle ou auprès de la Direction Générale des Participations de l’Etat au ministère des Finances.
8. En 2014, le secteur public tunisien est constitué de 3 077 entités :
L’Administration centrale est constituée de 2 686 entités, incluant 27 ministères,
2 conseils, 36 comptes spéciaux du trésor, 2 500 EPA, 99 EPNA dont 22 établissements
publics de santé, et 22 fonds spéciaux.
Le sous-secteur des collectivités locales, qui comprend des gouvernorats et des
municipalités, est constitué de 288 entités.
Le secteur des caisses de sécurité sociale est constitué de 3 entités ; ces trois caisses
couvrent l’ensemble des prestations de retraite, prévoyance et assurance maladie pour le
secteur public et le secteur privé.
Les entreprises publiques du secteur non financier, toutes contrôlées par l’administration
centrale, sont au nombre de 93 dont 24 dans le secteur de l’Industrie et de l’Energie, 21
dans le secteur du transport et 15 dans le secteur de l’agriculture et de l’hydraulique.
Les entreprises publiques du secteur financier sont au nombre de 7, dont la BCT.
Le schéma 1.0 présente la structure du secteur public en Tunisie et la part des dépenses de
chaque secteur en pourcentage du PIB.
17Schéma 1.0. Tunisie : Composition du secteur public – Dépenses en pourcentage du PIB,
2013
Source : Etats financiers et rapport disponible, estimation de la mission
Note : (*) après consolidation
9. L’élargissement de la couverture institutionnelle pour inclure les entreprises
publiques financières et non financières aurait un impact substantiel sur le déficit
budgétaire. Ainsi, le déficit passerait de -4,1 pourcent du PIB pour les administrations
publiques à -6,0 pourcent du PIB pour l’ensemble du secteur public. En outre, la valeur nette
financière passerait de -54,3 pourcent du PIB à -86,8 pourcent du PIB. Le nombre et la nature
des comptes spéciaux, pour lesquels il existe peu d’information financière, pourrait avoir un
impact particulièrement significatif sur le déficit et la valeur nette financière de la dette. Le
Tableau 1.1 ci-dessous présente un résumé de la composition institutionnelle et financière en
Tunisie en 2013.
18Tableau 1.1. Tunisie : La composition institutionnelle et financière : revenus, dépenses et
solde net, 2013
(En pourcentage du PIB)
Nombre
Recettes Dépenses Solde Net
d'entités
Administration Centrale 2 686 26,7 31,1 -4,4
Budget 65 26,0 30,4 -4,4
Extrabudgétaire 2 621 2,2 2,1 0,0
Consolidation entre administration locale -1,5 -1,5 0,0
Caisse de Sécurité Sociale 3 8,7 8,9 -0,2
Administrations locales 288 2,2 1,7 0,5
Consolidation entre administrations publiques -1,7 -1,7 0,0
Administrations Publiques 2 977 35,9 40,0 -4,1
Sociétés Publiques Nonfinancières 93 33,6 36,1 -4,4
Sociétés Publiques Financières 7 2,6 2,2 0,4
Banque Centrale 1 0,6 0,3 0,2
Autres 6 2,0 1,9 0,2
Consolidation du Secteur Public -6,6 -6,6 0,0
Secteur Public 3 077 65,5 71,7 -6,2
Source : Ministère des Finances, Banque Centrale, divers rapports financiers et estimations de la mission
1/ La consolidation comprend des dons, des subventions, du revenu de la propriété, des impôts reçus et payés à d'autres unités
iiidu secteur public.
10. Les dépenses du secteur public représentent 72 pourcent du PIB en 2013. Les
dépenses des administrations publiques représentent 40 pourcent du PIB, dont 9 pourcent
pour les dépenses des caisses de sécurité sociale tandis les sociétés publiques représentent en
dépenses 38 pourcent du PIB. Les dépenses reportées pour le secteur public représentent
49 pourcent du PIB. Les dépenses non reportées concernent essentiellement le sous-secteur
des entreprises publiques non financières pour 90 pourcent du total non reporté. Les dépenses
du sous-secteur des entités extrabudgétaires, non reportées dans les SFP représentent, selon
une estimation de la mission, 2,1 pourcent du PIB mais couvrent 161 entités, soit plus de
5 pourcent du nombre des entités secteur public. Le Graphique 1.0 ci-dessous présente le
champ de couverture des finances publiques, en termes de dépenses reportées par rapport au
PIB.
19Graphique 1.0. Tunisie : Champ de couverture du secteur public dans les rapports
statistiques, 2013
Source : Ministère des Finances, Banque Centrale, divers rapports financiers et estimations de la
iiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiimission
1.1.2. Couverture des stocks (Non observée)
11. La comptabilité de l’Etat est établie sur base caisse en partie simple, ce qui ne
permet pas d’obtenir une information consolidée et exhaustive de l’ensemble du
patrimoine de l’Etat et par la suite d’établir un bilan. L’information sur les actifs et passifs
financiers existe toutefois, mais de manière fragmentée. Ainsi, la valeur des participations
contrôlées par l’Etat est déterminée annuellement par les services de la Direction Générale des
Participations mais n’est pas publiée. La valeur de la dette publique est également disponible et
publiée mensuellement. L’information sur la valeur et la nature des dépôts est disponible
auprès de la BCT mais n’est toutefois pas publiée. Cependant aucune information n’est
disponible sur l’ensemble des arriérés de paiements et des comptes à recevoir. C’est aussi le cas
pour les EPA et des collectivités locales qui n’opèrent pas dans un cadre de comptabilité
patrimoniale.
12. Les EPNA, les caisses de sécurité sociale et les entreprises publiques opèrent selon
le cadre de la comptabilité privée, préparent des états financiers annuels incluant le bilan
mais ne sont pas publiés pour une grande partie de ces entités, à l’exception des
entreprises cotées en bourse. Ces bilans ne sont pas consolidés pour chaque sous-secteur du
secteur public. Les entreprises publiques du secteur financier sont soumises à la certification des
comptes par des commissaires aux comptes et publient ainsi leurs comptes annuels. Cette
information est par ailleurs disponible pour les sociétés publiques financières cotées sur le
20marché sur le site de la Commission des marchés financiers. En outre, la Banque Centrale
dispose des informations sur la valeur des avoirs des administrations publiques.
13. Le projet de nouvelle LOB prévoit la mise en œuvre de la comptabilité en droits
constatés. Cette réforme nécessitera, à ce titre, des réformes profondes dans la gestion du
patrimoine de l’Etat. Un inventaire du patrimoine immobilier de l’Etat a d’ores et déjà été initié
par le ministère du Domaine de l’Etat depuis 2012 mais aucune valorisation n’a été réalisée.
14. Les actifs financiers et passifs forment respectivement 15 pourcent et
69,3 pourcent du PIB pour le secteur des administrations publiques en 2013. Selon les
estimations de la mission, ces actifs et passifs comprennent principalement :
En actif : (i) la valeur nette des participations contrôlées par l’Etat représentant
7,1 pourcent du PIB ; (ii) les dépôts représentant 2,5 pourcent du PIB ; et (iii) les créances
représentant 5,4 pourcent du PIB.
En passif : (i) la dette brute représentant 48,6 pourcent du PIB pour l’ensemble des
administrations publiques y compris le sous-secteur des caisses de sécurité sociale ; et (ii)
les passifs de retraites (non reportés) des fonctionnaires représentant 20,8 pourcent du
PIB.
Le Graphique 1.1 ci-dessous présente la couverture des actifs et passifs dans le secteur public
en pourcentage du PIB.
Graphique 1.1. Tunisie : Bilan financier et champs de couverture dans les rapports
financiers, 2013
(En pourcentage du PIB)
Source : Ministère des Finances, Banque Centrale, divers rapports financiers et estimations de la mission
2115. Le passif relatif aux pensions de retraite des fonctionnaires n’est ni présenté ni
publié dans aucun rapport financier bien que la valeur actualisée de la dette représente
20,8 pourcent du PIB. Si comme suggéré dans le Graphique 1.2 ci-dessous, ces passifs restent
peu significatifs par rapport à d’autres pays, la particularité tunisienne réside dans le fait que ces
dettes ne sont pas couvertes par un actif suffisant. Par ailleurs, le système de retraite tunisien
est aujourd’hui non couvert et risque, à terme, de dégrader la valeur nette du secteur public. En
effet, une étude actuarielle, tenant compte d’une hypothèse d’un départ à la retraite volontaire
à 65 ans (au lieu des 60 ans actuels) par 50 pourcent des fonctionnaires, porterait le montant de
la dette à 21,2 milliards6 de DNT, soit près de 28 pourcent du PIB.
Graphique 1.2. Graphique comparatif : passifs relatifs aux pensions de retraite des
fonctionnaires pour une sélection de pays
(En pourcentage du PIB)
Source : Centre de recherches économiques et sociales (Tunisie), Dernières données disponibles 2013 pour
iiiiiiiii l’Australie, la Nouvelle- Zélande, les Etats-Unis, le Royaume Uni et le Portugal : 2013, la France et l’Irlande : 2011.
6Ce montant n’est pas pris en compte par la mission dans la mesure où les hypothèses sous-jacentes portent
sur un projet de réforme, non encore finalisé et qui doit être présenté aux partenaires sociaux et au conseil des
ministres dans les prochaines semaines.
22Encadré 1.0. Aperçu du régime de retraite des fonctionnaires
La CNRPS, gère le système de retraite des fonctionnaires. Le système est un système par répartition qui couvre
l’ensemble des fonctionnaires des administrations publiques y compris les collectivités locales, les EPA et les
EPNA.
Par exception, les employés de certaines entreprises publiques bénéficient du système de couverture de la
CNRPS.
Selon les dernières informations disponibles, la pension maximale des fonctionnaires est fixée à un montant
ne pouvant pas excéder 90 pourcent du salaire de référence sous réserve d’une durée de cotisation de 40 ans.
La pension minimale quant à elle ne peut être inférieure à 2/3 du salaire minimum interprofessionnel garanti
(SMIG). Par ailleurs, le montant des pensions est indexé sur les salaires. L’âge légal de départ à la retraite est
fixé à 60 ans à l’exception de certaines catégories (militaires et leurs survivants par exemple).
Le montant de la pension dépend de deux éléments : le salaire de référence et le taux de pension qui, variant
entre 35 et 90 pourcent, est déterminé en fonction du taux d’annuité et de la durée de service selon la
répartition suivante :
2 pourcent par an pour les dix premières années
3 pourcent par an les dix années suivantes
2 pourcent par an pour les années ultérieures
Le régime de pensions de retraite actuel est non soutenable et, depuis 2012, souffre d’un déficit systémique.
Notons aussi que l’Etat ne prend en compte aucun passif lié aux pensions de retraite dans le calcul de sa
dette. Actuellement, l’Etat octroie une avance sur le montant des cotisations employeur qui est de l’ordre de
100 millions de DNT en 2015 (0,11 pourcent du PIB7) contre 60 millions de DNT en 2013 (0,08 pourcent du
PIB).
16. La valeur nette financière négative du secteur public tunisien est particulièrement
élevée. Cette valeur nette est impactée par le passif des pensions publiques et celui des
sociétés publiques (hors Banque Centrale) qui représente 86,8 pourcent du PIB. Le
Graphique 1.3 ci-dessous présente la part, en pourcentage du PIB, de la valeur brute des passifs
du secteur public tunisien, comparativement à un échantillon de pays.
7 PIB estimé à fin 2015 : 87 399 millions de DNT
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