Note sur les Cadres Budge taires a Moyen Terme au Mali et au Burkina

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Note sur les Cadres Budgetaires a
      Moyen Terme au Mali et au Burkina
                     Faso1

                                         Marc Raffinot

1
  Cette note fait suite à une mission effectuée au Mali et au Burkina Faso du 4 au 17 septembre 2011, dans le
cadre d’une étude coordonnée par Perran Penrose pour la Commission de l’Union Européenne. Je tiens à
remercier Perran Penrose pour ses conseils et commentaires sur des versions préalables de cette étude. Je reste
seul responsable des erreurs qui pourraient subsister. Ce document ne doit pas être attribuée à la Commission de
l’Union Européenne, qui n’est nullement engagée par les vues qui sont exprimées dans ce document.

                                                       1
Summary

The study shows that MTFFs in Mali and Burkina Faso are inconsistent with the global and
sectoral strategies. This is mainly for political economy reasons: Presidents want to post
programs that may enhance their image (poverty reduction is hardly popular), and donors
want strategies that fit to their preferences (and to their fads). Hence, strategies are seen
mainly as a means to attract donors’ money.

At the opposite MTFFs are built on the basis of fiscal projections made jointly with IMF, on
less optimistic assumptions. Sectoral MTEFs are inconsistent with the MTFF, except for
budget preparation (n+1). This inconsistency is acknowledged by the public administration,
and IMF too (note that IMF refuses to be involved in MTEFs). Nevertheless, the budget
preparation is made out of relatively prudent resources projections, consistent budget
appropriations, and results in reasonably good macro management of the Government
Financial Operations in comparison to the regional standards (according to the PEFA
assessments).

MTFFs have been introduced in Mali and Burkina Faso under pressure of the donors at the
end of the nineties, in parallel with the launching of Program Budgeting. The two activities
are still not merged. The objective was to introduce Program Budgeting very fast (2012 in
Burkina Faso, 2013 in Mali), but these dates have been postponed.

MTFFs are three year rolling programs, which is rather short term. They should better be
labeled Short Term Fiscal Frameworks (STFFs). This short term approach can be justified by
high instability (not on taxes and revenue, more on foreign grants and loans, and on
expenditure). Moreover, as debt is concessional and very long term, MTFFs and debt
projections are run separately, because different assumptions about borrowing do not change
the debt service in what is called “Medium” term. It is quite pointless to expect a better fiscal
discipline as a result of MTFF implementation. MTFFs are useful in the short run, in order for
the Budget Directorates to cope with pressing demands to increase expenditure.

The PEFA assessments are rather good for both countries. There is only one indicator directly
linked with the multiyear budget programming (PI-12). Mali’s assessment is B (2008),
Burkina Faso’s B (2007) and B+ (2010). This sounds a bit strange, as the assessment show,
for instance, significant differences between budget appropriations and real disbursements.
The reason for this discrepancy is that the PI-12 indicator is a mere assessment of the
existence of a MTFF, not of the quality of the MTFF/MTEF process.

The problem behind these dysfunctions is that there is actually little at stake in Low Income
Countries like Mali and Burkina Faso. Fiscal space is quite small, as a big share of the budget
is wage and salaries and a significant part of the capital expenditure is foreign financed.
Moreover, numerous constraints are faced when preparing the budget and the MTFFs: IMF
conditionality, political commitments, convergence targets set by the regional organizations,
sectoral shares of the budget that are set as triggers for budget support, and international
commitments. Foreign financing is limited to a few significant public donors, with little
flexibility and many constraints. Domestic financing has changed because of the creation of a

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regional financial market. Nevertheless, the amounts to be borrowed on this market are still
small, and costly. As a result, the room of manoeuver for debt management is very small.
Technically, the debt sustainability analyses are independent from the MTFFs, as the debt
service would not change very much as a result of increasing borrowing during the three-year
period of the MTFF.

For these reasons, many of our interlocutors wonder if there is some added value in making
projections for years n+2 and n+3. In any case, budget management focuses usually on very
short term management (actually cash management).

In contrast, some plead for an extension of the time frame. Extending the MTFFs to 5-7 years
would allow to consider various scenarios, and to take longs term constraints into
consideration, like demographics, debt, building up of infrastructure networks, and the link
between public expenditure and growth. This would allow a real policy dialogue focusing on
crucial issues.

Finally, a MTFF is not an end in itself. In order to improve the fiscal discipline in such
moving contexts, a MTFF should prepare policies to prevent shocks, or to be implemented in
case of shock. In Burkina Faso and Mali, MTFFs make an attempt to identify risks, but do not
consider policies to mitigate them.

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Liste des sigles et abréviations
AID             Association Internationale pour le développement (Banque Mondiale)
CBMT            Cadre budgétaire à moyen terme
CID             Circuit Informatisé de la Dépense (Burkina Faso)
CIFE            Circuit intégré des Financements extérieur (Burkina Faso)
CEDEAO          Communauté des Etats d’Afrique de l’Ouest
CPIA            Country Policy and Institutional Assessment (Evaluation des politiques et
                des institutions du pays)
CSLP            Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté
CDMT            Cadre de dépenses à moyen terme
CVD             Cadre de viabilité de la dette (DSF, FMI AID)
DNPD            Direction Nationale de la Planification du Développement (Mali)
DNSI            Direction Nationale de Statistiques et d’Informatique (Mali)
IADM            Initiative d’Allégement de la Dette Multilatérale
IAP             Instrument Automatisé de Prévision (Burkina Faso)
IBW             Institutions de Bretton Woods
FBCF            Formation Brute de Capital Fixe
FEC             Facilité Elargie de Crédit (FMI)
FMI             Fonds Monétaire International
FRPC            Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FMI)
MEF             Ministère de l’économie et des finances
OMD             Objectifs du Millénaire pour le Développement
PAGAM           Plan d’action gouvernemental pour l’Amélioration et la Modernisation de
                la Gestion des Finances Publiques (PAGAM/GFP) (Mali)
PAGEDD          Programme d'actions du gouvernement pour l'émergence et le
                développement durable (Burkina Faso)
PEFA            Public Expenditure and Financial Accountability, Dépenses publiques et
                responsabilité financière.
PIB             Produit intérieur brut
PPTE            Pays pauvre très endetté
PRECAGED        Programme de Renforcement des Capacités Nationales pour une Gestion
                Stratégique du Développement (Mali)
PTF             Partenaires Techniques et Financiers
SCADD           Stratégie de croissance accélérée et de développement durable
SP-PPF          Secrétariat Permanent pour le Suivi des Politiques et Programmes
                Financiers (Burkina Faso)
TOFE            Tableau des Opérations Financières de l’Etat
UE              Union Européenne
UEMOA           Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine

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1 INTRODUCTION

La présente note est un élément d’une étude plus vaste, portant sur les cadres budgétaires à
moyen terme (CBMT, MTFF d’après le sigle anglais). L’étude commandée par la
Commission Européenne porte sur les CBMT en tant que pièce centrale dans le processus
d’ensemble décrit dans la Figure 1. L’étude ne porte donc pas sur l’ensemble de la gestion des
finances publiques.

Les termes CBMT, CDMT (Cadres de dépenses à Moyen Terme) sont employés dans des
sens différents. On peut distinguer le CBMT au sens étroit, qui est une projection des recettes
et des dépenses de l’Etat (une projection du tableau des opérations financières de l’Etat ou
TOFE), le CBMT au sens large (comprenant aussi une décomposition des dépenses entre les
ministères sectoriels ou les programmes) aussi baptisé CDMT global, et les CDMT sectoriels
qui comprennent une description détaillée des dépenses de chaque secteur. Nous réserverons
ici le terme CDMT pour désigner les projections relatives à un secteur.

L’étude porte sur plusieurs pays, tant francophones (Burkina Faso et Mali) qu’anglophones,
dans une optique comparative. Le présent rapport porte sur les deux pays francophones, car la
comparaison entre les deux est instructive.

Figure 1: Processus de programmation et d'exécution budgétaire

Source: P. Penrose, MTFF Study, Inception report, 2011.

Cette note présente les principaux enseignements de la mission au Mali et au Burkina Faso (4
au 17 septembre 2011) concernant la programmation budgétaire à moyen terme. La note suit
le lien théorique qui devrait partir des stratégies (globales et sectorielles) pour en chiffrer les
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coûts, les traduire en cadres budgétaires à moyen terme (CBMT) et en budgets annuels, pour
enfin être répartis entre les différents ministères (ou programmes) sous forme de cadres de
dépenses à moyen terme (CDMT).

2 CONTEXTE

Le Mali et le Burkina Faso présentent des caractéristiques communes :

    Ce sont des pays sahéliens enclavés
    Ils sont parmi les pays les plus pauvres du monde, qui bénéficient du financement
     concessionnel du FMI et de l’AID.
    Les deux pays ont bénéficié de réductions de dette (en fait d’une quasi-annulation) au
     titre de réductions de dette bilatérales, de l’initiative pays pauvres très endettés (PPTE)
     et de l’initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM). Le Burkina Faso est
     entré dans l’initiative PPTE en juillet 2000, le Mali en septembre 2000. Le point
     d’achèvement a été atteint par le Burkina Faso en avril 2002, et par le Mali en mars
     2003. Le Burkina Faso a bénéficié au total de 2,1 milliards de dollars de réductions de
     dette, le Mali de 2,9.
    Les deux pays affichent des performances assez satisfaisantes aux évaluations PEFA,
     du moins en comparaison avec les pays de la sous-région (voir Annexe 3).
    Ils bénéficient de Contrats OMD de l’UE, après avoir bénéficié de son aide budgétaire,
     mais de manière très inégale (350 millions d’euros pour le Burkina et 148 pour le
     Mali) – alors que la population est pratiquement identique (16,5 millions pour le
     Burkina Faso et 15,4 pour le Mali), ainsi que le PIB (8,8 milliards de dollars en 2010
     pour le Burkina Faso, 9,3 pour le Mali).
    Ils font partie de la zone franc, ce qui leur permet de maintenir une inflation
     généralement modérée.
    Ils font partie de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et de
     la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO). De plus en
     plus, ces organisations – surtout l’UEMOA - ont pris des initiatives en matière de
     gestion des finances publiques.

Dans les deux pays, les ministères des Finances et du Plan sont actuellement réunis (après de
nombreuses péripéties de séparation et de réunification). Toutefois, le dualisme budgétaire
persiste, les dépenses publiques courantes et les dépenses en capital largement financées par
les partenaires techniques et financiers (PTF) étant traitées par des procédures et des entités
différentes.

La principale différence est que le Mali a réussi deux élections présidentielles
concurrentielles, et que le président Alpha Konaré a laissé le pouvoir au bout de ses deux
mandats (le président Amadou Toumani Touré s’apprêtant à faire de même en 2012 à l’issue
de ses deux mandats). Au Burkina en revanche, le même président est au pouvoir depuis 24
ans – ce qui rend encore plus curieuse la différence de montant entre l’aide budgétaire
accordée aux deux pays.

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Les niveaux de recettes fiscales sont analogues, comme le montre le Tableau 1, ainsi que les
niveaux de dépenses2. Pourtant, le déficit base engagement (dons compris) est pratiquement le
double au Burkina Faso, et le solde de base y est négatif, alors qu’il est positif au Mali. De
plus, en 2010, le financement extérieur ne représente que 30 % des recettes fiscales au Mali,
contre 62 % au Burkina Faso.

Dans les deux pays, les recettes fiscales suffisent pour couvrir les dépenses courantes, mais
les taux de couverture (le ratio dépenses courantes sur recettes fiscales) est proche de 90 %, ce
qui laisse peu de marge de manœuvre pour financer les investissements. Les recettes fiscales
sont insuffisantes, dans les deux pays, pour financer les dépenses courantes et les dépenses en
capital financées sur le budget national (ces dépenses dépassent de 14 % les recettes fiscales
au Mali et de 52 % au Burkina Faso), ces dépenses étant donc partiellement financées par
l’aide budgétaire (au moins de manière implicite).

C’est surtout au niveau des dépenses en capital que se manifeste la dépendance à l’aide : 51 %
des dépenses en capital sont financées par l’aide au Mali, contre 38 % au Burkina Faso.

Tableau 1 : TOFE 2010, Mali et Burkina Faso, principaux postes

 (milliards de Fcfa)                                                    Mali         Burkina Faso
Recettes et dons                                                            940                880
  Recette fiscales                                                          682                566
  Dons                                                                      134                199
   Dont dons programme                                                       77                148
Dépenses et prêts nets                                                    1061               1124
  dt dépenses courantes                                                     601                531
  dt dépenses courantes primaires                                           582                510
  dt dépenses en capital                                                    367                531
   dt dépenses en capital sur le budget national                            179                327
Déficit base engagements                                                  -121                -244
Solde de base*                                                               26               -177
Financement intérieur                                                       131                 44
Financement extérieur                                                        72                151

Var arriérés et ajustement                                                    -82                 49
Ratios
Dons + financement ext/recettes fiscales                                    30%                 62%
Dépenses en capital sur fin ext/ dépenses en capital                        51%                 38%
Pression fiscale                                                           14,7%                13%
Source : FMI. * le solde de base est calculé ici comme la somme des recettes budgétaires moins les dépenses
courantes, moins les dépenses en capital sur le budget national. Cette façon de calculer pose un problème pour
des pays qui reçoivent de l’aide budgétaire, puisqu’une partie des dépenses inscrites au budget national sont en
fait financées par l’extérieur.

2
  Dans les deux pays, les TOFE sont présentés de manière classique. Ils devraient être présentés selon l’approche
des droits constatés à partir de 2012 ou 2013, selon l’UEMOA. Ceci améliorerait certainement l’analyse de
l’accumulation des actifs financiers et non financiers.

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2.1 Stratégies
Théoriquement, le processus d’élaboration des CBMT commence par l’élaboration de
stratégies, qui sont ensuite traduites en termes de programmation budgétaire à moyen terme.
Depuis 1999, les institutions de Bretton Woods (IBW) ont demandé aux pays bénéficiaires
des réductions de dette au titre de l’initiative PPTE, et, ultérieurement de leurs financements
de présenter leurs stratégies sous forme d’une Stratégie de Réduction de la Pauvreté.

2.2 Stratégie globale
La stratégie de référence est donc en théorie une stratégie de lutte contre la pauvreté (Cadres
Stratégiques de lutte contre la pauvreté ou CSLP).

Au Mali, deux CSLP ont été mis en œuvre : 2002-2006 et 2007-2011. Au Burkina Faso, deux
CSLP également ont été mis en œuvre : 2001-2003 et 2004-2006 (adopté en janvier 2004, il
chiffre le coût additionnel des programmes3 pour la période 2004-2006). Le Tableau 2
présente leurs principales hypothèses sur les plans économiques et financiers.

Tableau 2 : Principales caractéristiques des Cadres Stratégiques de lutte contre la
pauvreté

                                                               Burkina         Burkina Faso      Mali          Mali
                                                               Faso
                                                                               CSLP 2004- CSLP                 CSLP
                                                               CSLP            2006       2002-                2007-
                                                               2001-2003                  2006                 2011
                                                               (1)

Taux de croissance annuel moyen du PIB en volume               7,7 %           6,5 %             6,7 %         7%

Taux d’inflation annuel moyen/ déflateur PIB                                   0,9-1,5% (2)      1,8 %         0,1 %

Taux de croissance annuel moyen du PIB en valeur               10 %                              8.6 %         7,1 %

Taux de croissance annuel moyen des recettes fiscales          12 %            15 %              12,3 %        10,3 %

Taux de croissance annuel moyen des dépenses totales 9,4 %                     9.6 %             9%            7,1 %
et prêts nets

    (1) La présentation du TOFE dans ce document n’est pas standard et difficile à interpréter. Les recettes
        fiscales comprennent les exonérations au titre des projets d’investissement public, et le CSLP chiffre les
        dépenses additionnelles liées au CSLP.
    (2) Le document comprend deux estimations différentes de l’inflation projetée

Les CSLP de première génération avaient été rédigés rapidement pour pouvoir bénéficier des
réductions de dette.

3
 Notons en passant que chiffrer le coût des programmes liés au CSLP est une demande des PTF discutable. Ce
qui importe est la vision d’ensemble obtenue en considérant l’ensemble des dépenses publiques.

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Les CSLP de seconde génération ont internalisé les objectifs du millénaire pour le
développement (OMD), qui n’étaient pas encore élaborés lors de l’élaboration des CSLP de
première génération. C’est une des raisons pour lesquelles on a pu noter une certaine
« standardisation » des CSLP. Les OMD ont contribué à mettre très fortement l’accent sur les
secteurs sociaux comme principaux instruments pour la réduction de la pauvreté. La volonté
affichée d’atteindre les OMD pousse les gouvernements à retenir des scénarios dits
« volontaristes » qui essaient de présenter un cadre macroéconomique favorable à l’atteinte de
ces objectifs. Ces documents sont surtout un ensemble de déclarations d’intention. Des
programmes plus opérationnels en ont été tirés à la demande des PTF. Par exemple, au
Burkina Faso, le CSLP a été traduit sous forme d’un Programme d’Actions

Plus récemment, les PTF ont souhaité que l’accent soit mis sur la croissance et, de ce fait sur
les secteurs productifs (développement rural et infrastructures). Les deux pays se sont attelés à
la rédaction d’un document de Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement
Durable (SCADD). Cette stratégie a été élaborée et rendue publique au Burkina Faso, elle est
en cours d’achèvement au Mali (validation prévue fin décembre 2011).

Dans les deux pays, les SCADD sont « volontaristes », elles mettent d’accent sur
l’accélération de la croissance. Elles marquent ainsi une inflexion par rapport aux stratégies
antérieures (retracées par les CSLP), qui étaient centrées sur l’accroissement des dépenses
sociales comme moyen essentiel de lutte contre la pauvreté. Les deux stratégies affichent des
taux de croissance élevés (7 % au Mali), ou très élevés (10 % au Burkina Faso), et sont plus
ou moins en ligne avec les OMD. L’IDA et le FMI ont validé ces stratégies, même s’ils
émettent des réserves. Les SCADD sont d’ailleurs contraintes par les priorités affichées par
les PTF et leurs engagements de financement (à titre d’exemple, la SCADD du Burkina Faso
est presque financée pour moitié sur financement extérieur).

Les SCADD sont généralement considérées par les cadres locaux comme des documents de
discussion avec les PTF, élaborées suivant une logique technocratique et destinées à faire
apparaître des gaps de financement. Elles sont généralement présentées comme des
documents de plaidoyer, destinés à être présentés aux bailleurs de fonds pour rechercher de
nouveaux financements. Les cadrages macroéconomiques et budgétaires dans ces documents
sont très limités.

Les Présidents ont cependant souhaité présenter des programme plus mobilisateurs, qui ont
été considérés comme des engagements politiques lors de leur réélection : Programme de
développement économique et social (PDES 2007-2012) au Mali, Progrès continu pour une
société d’espérance (2005), et Bâtir, ensemble, un Burkina émergent (2010-2015), puis
Programme d'actions du gouvernement pour l'émergence et le développement durable
(PAGEDD, 2011-2015) au Burkina Faso. Ces programmes présidentiels visent l’émergence,
la croissance, plutôt que la réduction de la pauvreté.

Au Burkina Faso, le Programme Présidentiel a été opérationnalisé dans un PAGEDD, qui est
censé faire une sorte de synthèse entre la SCADD et le programme présidentiel. Le PAGEDD
est beaucoup plus détaillé que la SCADD et a mobilisé beaucoup plus les services que la
SCADD. Ce PAGEDD n’a pas été officiellement transmis aux PTF et les autorités burkinabè
                                               9
n’ont pas souhaité en faire le cadre de référence pour la fixation des indicateurs et
déclencheurs de l’aide budgétaire.

Il existe de plus dans les deux pays des analyses à plus long terme (« visions 2025 » et
stratégies d’aménagement du territoire). Formellement, les « visions 2025 » sont prises en
compte, mais elles sont trop peu opérationnelles pour pouvoir être vraiment utile. Les
stratégies d’aménagement sont peu mobilisées, ce qui est dommage car elles présentent
souvent des analyses intéressantes, notamment en termes de localisation de la population et de
constitution des réseaux d’infrastructures.

Ces stratégies devraient être la base des CBMT et de l’élaboration des budgets annuels.
Cependant, leur élaboration n’est pas toujours en ligne avec le calendrier d’élaboration des
CBMT, ni avec le calendrier budgétaire. Au Burkina Faso depuis 2008, il n’y a plus de CSLP
explicite. Il a été admis que les priorités du dernier CLSP sont reconduites. Même dans le cas
où une stratégie a été élaborée, elle n’a pas toujours été disponible en temps utile pour
l’élaboration du budget. C’est ce qui se passe actuellement au Mali, où le budget a été préparé
avant que la SCADD ne soit disponible, et au Burkina Faso, où ni la SCADD ni le PAGEDD
n’étaient disponibles au moment de la préparation du budget 2012. Pourtant, la SCADD
devrait marquer une inflexion assez sensible par rapport aux priorités antérieures. Jusqu’ici,
les secteurs sociaux ont été mis en avant, mais la SCADD devrait mettre l’accent sur les
secteurs porteurs de croissance, et notamment sur l’agriculture (jusqu’ici, au Burkina Faso,
l’agriculture est presqu’entièrement financée par l’extérieur).

2.3 Stratégies sectorielles
Certains secteurs disposent depuis longtemps de stratégies. C’est notamment le cas des
secteurs sociaux, qui fonctionnent depuis la fin des années 90 sur la base de stratégies
décennales. Pour les autres secteurs, la situation varie, et dans certains cas aucune stratégie
n’est disponible (Justice, par exemple, au Burkina Faso). La qualité de ces stratégies varie
également. A part certaines brillantes exceptions, la capacité des secteurs à élaborer leurs
stratégies est généralement considérée comme assez faible. Un des raisons de cette faiblesse
est que les fonctions de gestion stratégique, de programmation et de budgétisation sont
partagées au sein des ministères sectoriels entre deux entités : les directions de
l’administration et des finances (DAF)(qui préparent en général le budget du département) et
les entités qui étaient chargées de la planification (en relation avec le ministère du plan quand
ceux-ci jouaient encore un rôle important) : Cellules de Planification et des Statistiques
(CPS), au Mali et Directions des Etudes et de la Programmation (DEP) au Burkina Faso. Dans
certains ministères sectoriels, il existe une bonne coordination entre les deux entités, mais ce
n’est pas toujours le cas. Cela peut conduire à des divergences entre la préparation du budget
et la préparation des stratégies, ainsi qu’avec la programmation à moyen terme.

Plus profondément, il est difficile de concevoir des stratégies du fait des multiples projets qui
sont en activités dans la plupart des secteurs. Il existe par exemple au Mali plus de 300 projets
dans le secteur de l’agriculture (et rien dans les sous-secteurs de l’élevage et de l’agro-
alimentaire), qui ne sont pas tous suivis régulièrement par le Ministère. De plus, du fait de

                                               10
leur importance stratégique, le secteur cotonnier est directement suivi par la Primature et le
Ministère des Finances, alors que l’Office du Niger (riz irrigué) est directement suivi par la
Primature.

Enfin, le rôle clé du Ministère des Finances (notamment dans le dispositif de l’aide
budgétaire) le conduit parfois à s’immiscer dans l’élaboration des politiques sectorielles, sans
toujours bien maîtriser les paramètres techniques du secteur. C’est en particulier le cas pour
les indicateurs sectoriels qui sont retenus pour la matrice de suivi de l’aide budgétaire. Mais,
plus profondément, certains de nos interlocuteurs dénoncent le fait que les ministères des
Finances, sous couvert d’arbitrages techniques, réalisent en fait les véritables choix
stratégiques à la place du gouvernement, dans une logique de réduction des dépenses. Ceci
d’autant plus que le CBMT reste fondamentalement un processus top-down, la composante
bottom-up étant très limitée dans la pratique à la fois par manque de compétence et par peur
de s’exprimer.

Les stratégies sectorielles ne sont pas forcément en ligne avec le CBMT, notamment parce
qu’elles sont aussi considérées comme des instruments de plaidoyer. Elles aussi visent à
rechercher des financements auprès des PTF, du moins de ceux qui ont un intérêt particulier
pour le secteur considéré.

2.4 Les stratégies et les CBMT
Il résulte de ce qui vient d’être dit que les stratégies qui sont censées servir de référence pour
le cadrage budgétaire sont en réalité en décalage important avec des prévisions budgétaires
prudentes (telles qu’elles sont établies avec le FMI), et peuvent difficilement être utilisées
pour la programmation budgétaire.

Cette incohérence est due à des considérations d’économie politique (présenter des
programmes mobilisateurs lors des élections) et à la forte dépendance à l’aide. Elle est
reconnue par les cadres nationaux, et par le FMI, qui gèrent donc un système qui fonctionne
sur plusieurs plans à la fois.

Les stratégies de référence ont été établies à la demande des PTF, qui ont aussi insisté pour
des durées assez réduites : trois ans au début, avec un passage progressif à cinq ans. De plus,
bizarrement, les PTF ont insisté pour que les stratégies de références ne soient pas glissantes,
créant ainsi un décalage avec le processus budgétaire, croissant au fur et à mesure que la
stratégie est mise en œuvre.

Cela pose un problème dans des pays où les évolutions sont lentes du fait de nombreuses
rigidités, et où de multiples chocs sont susceptibles de frapper l’économie. Pour une stratégie,
une période de trois ans est vraiment très courte. La plupart des projets qui sont mis en œuvre
pendant une telle période sont des projets déjà engagés. Les marges de manœuvre sont très
faibles, surtout si l’on devait prendre au sérieux la constitution de réserves non préaffectées)
pour faire face à des chocs contingents. Au Mali, le TOFE prévisionnel comprend des
montants non affectés à un ministère particulier, mais il n’est pas clair dans quelle mesure
cela pourrait servir à faire face à des imprévus. Au Burkina Faso, des montants non ventilés

                                               11
sont prévus pour faire face i) à des actions conjoncturelles ii) au surcoût des investissements.
Des réserves de précaution sont prévues, mais elles n’apparaissent pas en tant que telles, elles
sont ventilées par la DGB dans diverses lignes de manière à limiter les pressions politiques.

3 CADRE BUDGETAIRE A MOYEN TERME

L’élaboration des CBMT doit tenir compte de multiples contraintes, en particulier les
contraintes imposées par le FMI et les PTF, notamment dans le cadre de l’aide budgétaire.
D’autres contraintes résultent des programmes de convergence au sein des ensembles sous-
régionaux, notamment au sein de l’UEMOA, qui produit de nombreuses normes.

Ces contraintes apparaissent tant au niveau des ressources que des dépenses. C’est la
négociation avec le FMI dans le cadre des revues des programmes qui fixe vraiment les
contraintes budgétaires. La programmation des dépenses doit tenir compte des règles
destinées à encadrer les déficits, mais aussi de normes et de priorités.

D’autres normes indirectes découlent du fait que les possibilités de financement extérieur sont
maintenant encadrées par le cadre de viabilité de la dette (CVD, DSF d’après le sigle anglais).
D’après ce cadre, les possibilités d’emprunt sont liées au Country Policy and Institutional
Assessment (CPIA), qui est lui-même fonction de certains aspects de la gestion budgétaire.

La mise en place de structures administratives spécifiques chargées de gérer cet ensemble de
contraintes témoigne de la difficulté de l’exercice. Au Burkina Faso, le Secrétariat Permanent
pour le Suivi des Politiques et Programmes Financiers (SP-PPF) joue ce rôle d’interface entre
l’administration et les PTF, .héritant de fonctions qui avaient été créées dans le cadre de
l’ajustement structurel pour gérer l’interface avec les institutions de Bretton Woods (STP-
PAS).

Il faut noter par ailleurs que le calendrier d’élaboration des CBMT est défini en principe, mais
qu’en pratique il dérive souvent, ce qui fait que l’élaboration des CBMT est réalisée très
rapidement (une semaine environ), dans l’urgence, et sans prendre le temps nécessaire pour
avoir un retour des ministères sectoriels.

3.1 Projection du TOFE
La base du CBMT est la projection du Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE).
Les TOFE actuels sont établis suivant une norme mixte entre l’ancienne norme comptable
(1986) et la nouvelle norme dite en termes de droits constatés (2001). L’UEMOA cherche à
organiser le passage à la nouvelle norme à partir du 1er janvier 2012.

Malgré les normes générales du FMI et les directives de l’UEMOA, les TOFE utilisés en
pratique ne présentent pas une information complète sur les risques encourus.

En particulier, ils ne sont pas accompagnés de documents présentant la situation projetée des
sociétés publiques, ou des sociétés qui peuvent accéder à des subventions publiques. C’est

                                              12
notamment le cas des sociétés cotonnières, qui ont par le passé mis en péril l’équilibre
budgétaire (et/ou le système bancaire, puisque les campagnes agricoles sont financées par
prêts bancaires). L’importance de la menace potentielle n’est plus à démontrer. Dans son
dernier rapport sur le Burkina, le FMI s’est intéressé plus particulièrement à la société des
hydrocarbures (SONHABY).

Les données elles-mêmes ne sont pas toujours conformes à l’esprit de l’élaboration du TOFE.

Ceci est particulièrement clair en ce qui concerne les dépenses en capital, qui devraient en
principe reprendre les dépenses publiques en termes de Formation Brute de Capital Fixe
(FBCF). Au Burkina Faso, l’ensemble des décaissements sur les projets est considéré comme
des dépenses en capital, alors qu’il est généralement admis qu’une partie sans doute
importante de ces dépenses est en fait constituée de dépenses de fonctionnement. Au Mali, les
dépenses en capital financées par l’extérieur sont constituées des dons et des prêts pour
projets, mais aussi d’une partie de l’aide budgétaire. Par contre, au niveau des comptes
nationaux, une partie seulement des dépenses en capital est enregistrée comme de la FBCF.

Dans un autre domaine, au Mali, le FMI a demandé que les crédits de TVA (non reversés en
pratique) soient exclus du montant des recettes (en conséquence la pression fiscale a baissé de
14,8 à 14,4 %), ainsi que certaines exonérations. Le FMI voulait ainsi faire pression sur le
gouvernement pour que les crédits de TVA (particulièrement importants pour les sociétés
minières exportatrices) soient effectivement reversés.

D’autre part, les missions du FMI adaptent parfois les règles d’élaboration du TOFE pour
présenter l’information de manière à inciter à la prudence. Au Mali, le FMI a demandé à ce
que les recettes de la privatisation de la SOTELMA soient budgétisées sur plusieurs années,
ce qui ne facilite pas la lecture et l’interprétation du TOFE malien. Il semble par ailleurs que
l’ensemble des arriérés intérieurs n’aient pas toujours été comptabilisés ces dernières années.

Le périmètre de l’Etat a été modifié dans le passé, et sa stabilité ne semble pas assurée.

Un risque important pour le futur concerne les pensions, car les fonctions publiques sont
vieillissantes. Les données à ce sujet ne sont pas clairement introduites dans les CBMT. La
bonne inscription des départs à la retraite et des recrutements qui en résultent éventuellement
est un problème récurrent. Au Burkina Faso, la fusion des logiciels de la Solde et de la
Fonction Publique traîne depuis une vingtaine d’années. Il semble qu’elle deviendra effective
à la fin de 2010.

Tous les financements extérieurs ne sont pas pris en compte dans le budget, et semble-t-il, pas
dans les TOFE non plus. Par exemple, au Burkina Faso, les financements du Fonds Mondial
ne sont pas intégrés au budget. Ceux de la Global Alliance for Vaccine and Immunization
(GAVI) ne le sont pas systématiquement.

Notons enfin que les projections des TOFE ne font pratiquement pas référence à des analyses
macro-économiques, telles que des politiques anticycliques. L’idée est plutôt d’essayer de
faire face aux besoins les plus pressants en termes de dépenses publiques, et de trouver pour

                                               13
cela les ressources nécessaires. La réflexion sur les économies possibles est extrêmement
limitée.

3.2 Prévision des ressources
3.2.1 Prévision des ressources intérieures
Deux processus parallèles aboutissent à la détermination des ressources intérieures. D’une
part, on utilise des modèles et de l’autre on demande aux régies financières (Douane, Impôts,
Trésor) de procéder à leurs propres prévisions. Il existe dans les deux pays un modèle
macroéconomique général et un modèle plus spécialisé de prévision des recettes.

     au Burkina Faso, un modèle macroéconomique fondé sur un Tableau Ressources
      Emplois (TRE) est géré par la Direction générale de l’économie et de la planification
      (DGEP/DPAM). Ce modèle a été utilisé depuis 1991 pour préparer les cadrages
      macroéconomiques du budget (Budgets économiques, réalisés trois fois par an en
      février, juillet et en fin d’année). Récemment, un modèle spécialisé de prévision des
      recettes a été mis en place à la Direction des Etudes et de la Programmation (DEP),
      afin d’obtenir un plus grand détail dans les prévisions de recettes.
     Au Mali, le modèle macroéconomique MME est géré par la DNPD en collaboration
      avec la BCEAO4, au sein d’un comité technique. Le modèle est analogue au modèle
      standard du FMI (seul le secteur tertiaire est endogène). Un second modèle spécialisé
      sur les prévisions budgétaires et l’élaboration du CBMT est installé à la direction
      générale du budget, ce qui assure une bonne maîtrise de la DGB sur les prévisions
      budgétaires. Les prévisions macroéconomiques utilisées à ce niveau ne sont pas
      forcément celles du modèle MME, qui traduisent plus les stratégies nationales que les
      projections prudentes des programmes FMI. Le modèle CBMT fournit actuellement
      des projections pour trois années, mais il est prévu de l’étendre pour pouvoir projeter
      une année supplémentaire. Ces projections sont très détaillées tant en termes de
      ressources que de dépenses par ministères.

La prévision macroéconomique des recettes publiques est effectuée en appliquant aux
prévisions de PIB ou à d’autres agrégats macro-économiques des taux de pression fiscale
projetés. Les postes principaux sont assez bien liés avec le PIB (au Mali, la DGB utilise aussi
le PIB hors agriculture pour caler ses projections), mais la plupart des modèles courants ne
permettent pas de lier vraiment les prévisions de recettes publiques à des assiettes « de
substitution » véritablement pertinentes. Les vraies assiettes des recettes sont en général trop
spécifiques pour être valablement projetées dans des modèles macro-économiques (par
exemple, la TVA porte seulement sur certains produits, difficiles à isoler dans un modèle
macroéconomique).

4
  Pour le cadrage macroéconomique du second CSLP, la Fondation Carter avait mis à disposition des autorités
maliennes un modèle baptisé T 21, qui présente la particularité d’essayer de tenir comptes des interrelations entre
économie, environnement, démographie et capital humain. Ce modèle devrait devenir le modèle standard au sein
de la CEDEAO. Une description du modèle est disponible à : http://www.millennium-
institute.org/integrated_planning/tools/T21/

                                                       14
Ces difficultés techniques ne sont toutefois pas déterminantes. L’utilisation de modèles
macroéconomiques est beaucoup plus handicapée par le fait que les résultats (notamment le
taux de croissance du PIB) est finalement négocié par les autorités, ce qui implique que les
modèles sont finalement être utilisés pour trouver des résultats connus à l’avance – une
situation très démotivante pour les techniciens en charge des projections.

Aucun de ces deux pays cependant ne laisse la prévision des recettes aux seuls macro-
économistes. Les prévisions issues des modèles sont comparées avec les prévisions de recettes
des régies financières (Impôts, Douane et Trésor) – ce qui suppose que les projections des
modèles macroéconomiques puissent être éclatées par régie financière, et pas seulement par
nature de recettes comme le veut la nomenclature standard du TOFE.

Les prévisions des Douanes et des Impôts sont élaborées au Burkina Faso à partir du
prolongement des tendances (y compris une projection pour l’année en cours sur la base des
recouvrements déjà constatés), en tenant compte des modifications du dispositif institutionnel
qui sont anticipées par les régies au moment de la projection. L’élaboration de ces prévisions
implique en général les unités de recouvrement et les directions régionales. Les prévisions des
recettes non fiscales réalisées par la DG Trésor, sont beaucoup plus difficiles. Il faut tenir
compte des tendances passées, mais aussi des changements intervenus ou qui risquent d’avoir
des conséquences dans le futur. Au Burkina Faso, par exemple, les prévisions du Trésor ont
tenu compte du changement de tarification (prix des visas, par exemple) et des phénomènes
d’anticipation (un grand nombre de personnes sont venues refaire leur passeport en 2010
avant l’augmentation du prix, on peut sur cette base prévoir les renouvellements au bout de
cinq ans.)

Un problème récurrent est que les projections dépendent aussi de l’effort fait par les régies
financières (Douanes, Impôts et Trésor), et donc du système d’incitation de celles-ci. Pour
cette raison, la relation entre les variables macroéconomiques et les recettes budgétaires est
quelque peu élastique. Par exemple, en 2011, au Burkina Faso, les recettes seront
probablement supérieures aux prévision, malgré la basse conjoncture résultant des troubles.
Les prévisions faites par les régies ont donc aussi un caractère d’engagement de leur part à
collecter les montants indiqués. Au Mali, les régies financières ont tendance à sous-estimer les
recettes futures. Au Burkina Faso, l’engagement des régies a été formalisé par de véritables
contrats signés entre le ministre des finances et les régies. Le ministre s’engage à mettre
certains moyens additionnels à la disposition des régies, en échange d’un engagement en
termes de collecte de ressources. Ces contrats n’ont pas été faciles à mettre en place, car les
régies avaient beaucoup de mal à faire un lien entre leurs moyens et les résultats en terme de
collecte. Les contrats signés prévoient des incitation en partie symbolique (lettre de
félicitation du ministre), mais aussi financières.

Il existe par ailleurs un problème de mémoire des organisations. Au Burkina Faso, par
exemple, la budgétisation des licences téléphoniques avait été oubliée en 2010, car elle ne
tombe que tous les dix ans (mais pour un montant très significatif).

                                              15
3.2.2 Négociations avec le FMI
Quelque soit la qualité des projections de recettes, elles ne sont jamais opérationnelles tant
que le FMI ne les a pas validées pour en faire le scénario de référence du programme. Au
Mali, par exemple, il a été souligné qu’il n’est pas utile que le Parlement vote le budget avant
le passage de la mission du FMI. Dans le cas contraire, une Loi de Finances rectificative est
généralement nécessaire.

Les prévisions de recettes et de dépenses qui résultent des négociations sont fondées sur des
hypothèses macroéconomiques inférieures à celles des documents de référence.

Les prévisions de recettes et de dépenses sont effectuées par le FMI à des horizons variables.
Ces prévisions sont modifiées régulièrement tout au long du programme en fonction des
nouvelles analyses et informations disponibles. La section suivante présente une analyse de
ces projections, tant pour les ressources que pour les dépenses.

Prévisions des principaux postes du TOFE au Burkina Faso

L’Annexe 1 présente à titre d’illustration les prévisions budgétaires dans les documents
successifs du FMI pour le Burkina Faso. Les prévisions ont été reprises des différents rapports
élaborés par le FMI lors de la mise en place du programme, et au cours de son exécution.

Les Graphique 1 etGraphique 2 présentent l’évolution des projections pour l’année 2009 et
2010 respectivement pour un certain nombre de postes des TOFE. Pour chaque poste, le
premier point représente les prévisions faites en mai 20075, et le dernier chiffre la réalisation.
Les données sont traduites en indice sur la base 100 pour les réalisations. Chaque courbe relie
les points correspondant à la prévision du même poste à différentes dates, de plus en plus
rapprochées de l’année sur laquelle porte la prévision. Ainsi, par exemple, sur le Graphique 1,
la première valeur (122) signifie que la prévision des recettes totales était surévaluée de 22 %
par rapport à la valeur effectivement enregistrée pour l’année 2009. (qui apparaît dans les
rapports du FMI en 2010 et postérieurs).

Dans les Graphique 1 et 3, les deux derniers chiffres sont en principe identiques, puisque
l’année 2009 appartient désormais au passé. Seul le chiffre du financement intérieur est
encore modifié, ce qui montre la faible fiabilité des données à ce niveau, mais il n’est pas
reporté sur le graphique, car les prévisions sont trop instables (elles sont disponibles en
annexe). Dans le Graphique 2, seul le dernier chiffre représente les réalisations (du moins
telles qu’elles sont enregistrées dans le TOFE final sur lequel le FMI et le gouvernement se
sont mis d’accord).

5
 Il s’agissait du rapport sur la demande d’une facilité de réduction de la pauvreté et de croissance pour les trois
ans suivants.

                                                        16
Graphique 1 : Burkina Faso : évolution des prévisions 2009 dans les différents
documents du FMI (indice base 100= réalisation)

 200,0
 180,0
 160,0
 140,0
 120,0                                                                                                                                         Recettes fiscales
 100,0                                                                                                                                         Recettes totales
  80,0                                                                                                                                         Dépenses et prêts nets
  60,0                                                                                                                                         Dons
  40,0                                                                                                                                         Fin ext
  20,0
    0,0
                   sept.-07

                                                  sept.-08

                                                                                 sept.-09

                                                                                                                sept.-10
                                                                                                                           janv.-11
                              janv.-08

                                                             janv.-09

                                                                                            janv.-10
          mai-07

                                         mai-08

                                                                        mai-09

                                                                                                       mai-10

                                                                                                                                      mai-11

Source : FMI, divers rapports sur le Burkina Faso

Comme on le voit, les prévisions de recettes et de dépenses ont tendance à être assez
optimistes au début du programme. Elles deviennent plus conservatrices ensuite, avant de
croître en n-1 et en n (un phénomène particulièrement net en ce qui concerne les dépenses de
2010). Ce phénomène fait dire à certains interlocuteurs que le FMI avalise parfois des budgets
dont le financement est difficile à réunir.

Les dons par contre ont tendance à être de plus en plus surestimés au fur et à mesure que l’on
s’approche de l’année de décaissement, mais les réalisations sont inférieures aux prévisions.
Les prévisions des financements extérieurs nets (prêts moins remboursements), au contraire,
on tendance à diminuer régulièrement. Enfin, les prévisions de financement intérieur sont
instables, il s’agit d’une variable d’ajustement.

Certains postes se modifient encore après l’année sur laquelle ils portent, ce qui est
notamment le cas du financement intérieur dans les deux graphiques. Le Graphique 2 est plus
inquiétant, qui retrace de sensibles modifications des données pour l’année 2010 entre juillet
2010 et juillet 2011. A la mi-2010, les recettes totales de 2010 étaient encore sous-évaluées de
14 %, alors que les dons étaient surestimés de 33 %.

                                                                                                                                      17
Graphique 2 : Burkina Faso : évolution des prévisions 2010 dans les différents
documents du FMI (indice base 100= réalisation)

 140,0

 120,0

 100,0

  80,0                                                                                                                                         Recettes fiscales
                                                                                                                                               Recettes totales
  60,0                                                                                                                                         Dépenses et prêts nets
                                                                                                                                               Dons
  40,0
                                                                                                                                               Fin ext
  20,0

    0,0
                   sept.-07

                                                  sept.-08

                                                                                 sept.-09

                                                                                                                sept.-10
                              janv.-08

                                                             janv.-09

                                                                                            janv.-10

                                                                                                                           janv.-11
          mai-07

                                         mai-08

                                                                        mai-09

                                                                                                       mai-10

                                                                                                                                      mai-11

Source : FMI, divers rapports sur le Burkina Faso

Prévisions des principaux postes du TOFE au Mali

Les Graphique 3 et Graphique 4 présentent la même analyse pour le Mali. Dans ce cas aussi,
on note un certain dérapage des dépenses réalisées par rapport aux prévisions, et le même type
de courbes en V.

Pour le Mali également, il est difficile de faire figurer sur le même graphique le financement
intérieur. Les prévisions à ce niveau sont tellement erratiques qu’elles rendent difficilement
lisibles les autres évolutions, mais elles peuvent également se lire en annexe.

Graphique 3 : Mali : évolution des prévisions 2009 dans les différents documents du FMI
(indice base 100= réalisation)

                                                                                                            18
120,0

 100,0
                                                                                                                          2009 Recettes fiscales

  80,0
                                                                                                                          2009 Recettes totales
  60,0
                                                                                                                          2009 Dépenses et prêts
  40,0                                                                                                                    nets
                                                                                                                          2009 Dons
  20,0
                                                                                                                          2009 Fin ext
    0,0
                                        sept.-09

                                                                                 sept.-10
                    mars-09

                                                   déc.-09
                                                             mars-10

                                                                                                      mars-11
          déc.-08

                              juin-09

                                                                       juin-10

                                                                                            déc.-10

                                                                                                                juin-11
Source : FMI, divers rapports sur le Mali

Un élément peu intuitif dans ces graphiques est la relativement faible amplitude de la
variation des prévisions concernant les recettes publiques. Celles-ci sont relativement bien
prévues trois ans en avance, malgré l’instabilité générale. Comme il paraît peu vraisemblable
que ceci soit le résultat d’une technique de prévision particulièrement efficace, l’hypothèse
que les recettes soient en fait des objectifs que les régies financières sont chargées de réaliser
se trouve renforcée.

En revanche, on note à nouveau que la plus grande instabilité est due aux financements
extérieurs, dons et surtout prêts. Ceci est un peu surprenant, dans la mesure où beaucoup de
PTF ont fait des efforts pour rendre leurs financements plus prévisibles. Les financements de
l’AID, par exemple, sont prévisibles sur 3 à 4 ans (ils ont toutefois tendance à être revus à la
hausse du fait des financements affectés à des pays en conflit ou post-conflit qui ne peuvent
absorber les montants programmés). Le fait que les montants alloués soient liés au Country
Policy and Institutional Assessment (CPIA) pourrait introduire une certaine instabilité, mais il
semble que la gestion du CPIA soit organisée de sorte à minimiser ces effets pervers. Par
exemple, dans le cas de la crise de 2011 au Burkina Faso, le CPIA n’a pas été modifié, la
réaction du gouvernement ayant été jugée adéquate.

Le Secrétariat à l’Harmonisation de l’Aide (SHA) du Mali a tenté d’améliorer la visibilité des
financements extérieurs en élaborant un cadre de ressources qui reprend les engagements des
PTF (http://www.mali-apd.org/IMG/). Le résultat est décevant, car les montants relevés
chutent rapidement entre 2011 et 2013 (ils se montent respectivement à 589 milliards, 434 et
222 en 2011, 2012 et 2013), car les PTF répugnent à s’engager longtemps à l’avance. En
termes de prévision, il ne suffit pas toutefois de s’en tenir aux engagements des PTF. La vraie
difficulté est de prévoir correctement les décaissements, qui dépendent notamment de la
rapidité de l’administration publique et de celle des PTF, des conditions mises aux
décaissements et de l’avancée des projets sur le terrain. Les taux d’exécution sont
particulièrement faibles et assez erratiques, d’où une grande difficulté d’anticipation. Dans

                                                                                                                19
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