ASSOCIATION " CAISSE DES ŒUVRES SOCIALES DU PERSONNEL DE LA VILLE DE CALAIS ET DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX DE CALAIS ET DU CALAISIS "
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
ASSOCIATION « CAISSE DES ŒUVRES
SOCIALES DU PERSONNEL DE LA VILLE
DE CALAIS ET DES ÉTABLISSEMENTS
PUBLICS TERRITORIAUX DE CALAIS ET
DU CALAISIS »
(Département du Pas-de-Calais)
Exercices 2016 à 2020
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 14 juin 2022.
14, rue du Marché au Filé - 62012 – Arras cedex ◼ Téléphone : 03 21 50 75 00 ◼ www.ccomptes.frASSOCIATION « CAISSE DES ŒUVRES SOCIALES DU PERSONNEL DE LA VILLE DE CALAIS
ET DES ETABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX DE CALAIS ET DU CALAISIS »
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 2
RECOMMANDATIONS* ......................................................................................................... 3
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 5
1 UN CADRE D’INTERVENTION Á CLARIFIER, UNE GOUVERNANCE Á
SÉCURISER, DES ACTIVITÉS DIVERSIFIÉES ............................................................... 6
1.1 Le cadre d’intervention de l’association ......................................................................... 6
1.1.1 Les statuts et le règlement intérieur .................................................................................. 6
1.1.2 Une intervention sans délégation explicite des collectivités et établissements
publics compétents en matière d’action sociale ................................................................ 8
1.1.3 Les membres de l’association ......................................................................................... 10
1.1.4 Les bénéficiaires des prestations..................................................................................... 10
1.2 Les instances de gouvernance ....................................................................................... 12
1.2.1 L’assemblée générale...................................................................................................... 12
1.2.2 Le conseil d’administration, le bureau et le président .................................................... 14
1.2.3 Les commissions............................................................................................................. 14
1.2.4 Les administrateurs, l’équipe administrative et les locaux ............................................. 15
1.3 Les activités et prestations proposées par la caisse des œuvres sociales ...................... 16
1.3.1 Les cartes culture et les chèques-vacances ..................................................................... 16
1.3.2 Les voyages, sorties et événements divers, le colis de fin d’année ................................ 19
1.3.3 Les gratifications liées aux événements familiaux et professionnels ............................. 20
1.3.4 L’activité de la commission sociale ................................................................................ 20
2 UNE SITUATION FINANCIÈRE SATISFAISANTE ...................................................... 21
2.1 L’information budgétaire et comptable ........................................................................ 21
2.1.1 Une absence d’approbation du budget par le conseil d’administration .......................... 21
2.1.2 La tenue, la certification et l’approbation des comptes .................................................. 21
2.1.3 La fiabilité des comptes .................................................................................................. 22
2.2 La situation financière................................................................................................... 23
2.2.1 Les subventions publiques, principale ressource ............................................................ 23
2.2.2 Les chèques-vacances et les cartes culture, principale dépense...................................... 24
2.2.3 Le résultat d’exploitation ................................................................................................ 25
2.2.4 La situation bilancielle .................................................................................................... 26
1RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SYNTHÈSE
La « Caisse des œuvres sociales du personnel de la ville de Calais et des établissements
publics territoriaux de Calais et du Calaisis » est une association à but non lucratif. Elle offre
un large panel de prestations d’action sociale et d’activités de loisirs aux agents, actifs et
retraités, de la commune de Calais (Pas-de-Calais), du centre communal d’action sociale, de la
caisse des écoles, de la communauté d’agglomération Grand Calais Terres & Mers et du
syndicat intercommunal des transports de l’agglomération de Calais, soit environ
3 000 bénéficiaires.
Son budget, de 2,9 M€ par an en moyenne entre 2016 et 2020, est constitué pour près
de 80 % de subventions publiques provenant de ces différentes entités. La commune de Calais
est la principale contributrice. Cette dernière met également à sa disposition quatre agents, ainsi
que ses locaux.
Le montant important des subventions publiques (1 131 € par agent en 2020) s’explique
par une politique d’action sociale largement ouverte. Ainsi, l’ensemble des agents ayant trois
mois d’ancienneté se voient offrir, sans condition de ressources, des chèques-vacances ainsi
que des cartes culture, dont le montant a été régulièrement augmenté.
Les conditions de fonctionnement de l’association appellent plusieurs observations.
En premier lieu, si une procédure d’adhésion a été définie, en réalité, elle n’est pas
effective. L’ensemble des agents bénéficient des prestations de la COS et sont considérés
comme électeurs pour la désignation des membres du conseil d’administration. Ceci contrevient
au principe de la liberté d’association posé par la loi du 1er juillet 1901, qui impose un
consentement individuel.
En deuxième lieu, les prestations d’action sociale proposées aux agents doivent, selon
la loi, être définies sous la responsabilité des collectivités et établissements publics qui les
emploient. En l’occurrence, tel n’est pas le cas. La chambre invite l’association à faire préciser
par ses financeurs la nature et le montant des prestations qu’ils entendent lui déléguer, ainsi que
les modalités de leur mise en œuvre.
En troisième lieu, si les différentes instances de gouvernance, à l’exception du bureau,
se réunissent régulièrement, leur fonctionnement présente d’importantes fragilités. Ainsi, le
budget de l’association n’est pas soumis à l’approbation du conseil d’administration. Le respect
du quorum pour les réunions de l’assemblée générale ordinaire ne peut, en l’absence de liste
d’émargement, être vérifié.
La situation financière de la caisse est globalement équilibrée sur la période contrôlée.
Certifiés réguliers et sincères, les comptes ne présentent pas d’anomalie majeure. Suite au
contrôle de la chambre, ils sont désormais publiés, conformément au code de commerce.
La crise sanitaire a conduit en 2020 à l’arrêt d’une partie des activités (voyages, sorties).
Son impact financier est toutefois demeuré limité sur l’organisme.
2ASSOCIATION « CAISSE DES ŒUVRES SOCIALES DU PERSONNEL DE LA VILLE DE CALAIS
ET DES ETABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX DE CALAIS ET DU CALAISIS »
RECOMMANDATIONS*
(classées dans l’ordre de citation dans le rapport)
Rappels au droit (régularité)
Totalement Mise en Mise en Non mis
mis en œuvre œuvre en Page
œuvre en cours incomplète œuvre
Rappel au droit no 1 : conditionner le statut de
bénéficiaire à l’existence d’une adhésion
X 12
individuelle, conformément à l’article 6.1 des
statuts.
Rappel au droit no 2 : conditionner la déli-
vrance des prestations sociales à une participation
financière des bénéficiaires tenant compte de X 18
leurs revenus, conformément à l’article L. 731-3
du code général de la fonction publique.
Rappel au droit no 3 : faire approuver le budget
par le conseil d’administration, conformément
X 21
aux statuts et au règlement intérieur de
l’association.
Rappel au droit no 4 : publier les comptes
annuels sur le site internet de la direction de
l’information légale et administrative, X 22
conformément à l’article L. 612-4 du code de
commerce.
* Voir notice de lecture en bas de page.
NOTICE DE LECTURE
SUR L’AVANCEMENT DE LA MISE EN ŒUVRE DES RAPPELS AU DROIT ET DES RECOMMANDATIONS
Les recommandations de régularité (rappels au droit) et de performance ont été arrêtées après examen des réponses écrites et des pièces justificatives
apportées par l’ordonnateur en réponse aux observations provisoires de la chambre.
Totalement mise en L’organisme contrôlé indique avoir mis en œuvre la totalité des actions ou un ensemble complet d’actions permettant de répondre
œuvre à la recommandation, même si les résultats escomptés n’ont pas encore été constatés.
L’organisme contrôlé affirme avoir mis en œuvre une partie des actions nécessaires au respect de la recommandation et indique
Mise en œuvre en cours
un commencement d’exécution. L’organisme affirme, de plus, avoir l’intention de compléter ces actions à l’avenir.
Mise en œuvre L’organisme contrôlé indique avoir mis en œuvre une partie des actions nécessaires sans exprimer d’intention de les compléter
incomplète à l’avenir.
Trois cas de figure :
Non mise en œuvre - l’organisme contrôlé indique ne pas avoir pris les dispositions nécessaires mais affirme avoir l’intention de le faire ;
- ou il ne précise pas avoir le souhait de le faire à l’avenir ;
- ou il ne fait pas référence, dans sa réponse, à la recommandation formulée par la chambre.
3RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Recommandations (performance)
Totalement Mise en Mise en Non
mise en œuvre œuvre mise en Page
œuvre en cours incomplète œuvre
Recommandation no 1 : demander aux collecti-
vités et établissements publics financeurs de
formaliser leur décision de confier à la COS
X 9
l’action sociale en direction de leurs agents, par
une délibération fixant leurs stratégie et
orientations.
Recommandation no 2 : mettre en place un
registre d’émargement, permettant de s’assurer
X 13
du respect du quorum lors des assemblées
générales.
4ASSOCIATION « CAISSE DES ŒUVRES SOCIALES DU PERSONNEL DE LA VILLE DE CALAIS
ET DES ETABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX DE CALAIS ET DU CALAISIS »
INTRODUCTION
Le contrôle des comptes et de la gestion de la Caisse des œuvres sociales (COS) du
personnel de la ville de Calais et des établissements publics territoriaux de Calais et du Calaisis,
pour les années 2016 à 2020, a été ouvert par lettre du président de la chambre adressée le
8 octobre 2021 à sa présidente, Mme Isabelle Lemaire, en fonctions sur toute la période.
Il a notamment porté sur la gouvernance et le fonctionnement de l’association, l’exercice
de ses missions, les relations avec ses financeurs et sa situation financière.
L’entretien de fin de contrôle prévu à l’article L. 243-1 du code des juridictions
financières a eu lieu le 20 janvier 2022 avec la présidente.
La chambre, dans sa séance du 4 février 2022, a arrêté ses observations provisoires, qui
ont été communiquées le 31 mars 2022 à la présidente. Des extraits ont également été adressés
aux ordonnateurs des collectivités et établissements financeurs de l’association.
L’ensemble des destinataires ont répondu.
Après avoir pris connaissance de ces réponses, la chambre, dans sa séance du
14 juin 2022, a arrêté les observations définitives suivantes.
5RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
1 UN CADRE D’INTERVENTION Á CLARIFIER, UNE
GOUVERNANCE Á SÉCURISER, DES ACTIVITÉS
DIVERSIFIÉES
Présentation générale de l’association
La Caisse des œuvres sociales du personnel de la ville de Calais et des établissements
publics territoriaux de Calais et du Calaisis (COS) est une association régie par la loi du
1er juillet 1901.
Déclarée le 12 février 1952 sous le nom de caisse de solidarité, d’action sociale et
d’éducation populaire du personnel municipal de Calais, elle a pris le nom de « caisse d’œuvres
sociales » par déclaration modificative du 28 juin 1972, avec une durée fixée à 99 ans à compter
du 15 juin 1972. Elle a son siège à l’hôtel de ville de Calais.
Les activités de l’association portent sur l’organisation de voyages, sorties et activités
de loisirs, la distribution de chèques-vacances et cartes culture, la remise de colis aux agents et
retraités, ainsi que l’octroi d’aides exceptionnelles.
Elle intervient au bénéfice du personnel de plusieurs collectivités publiques.
Initialement limité à la ville de Calais et à son centre communal d’action sociale, son champ
d’intervention s’est élargi, outre à l’intercommunalité (communauté d’agglomération Grand
Calais Terres & Mers), à d’autres établissements publics : syndicat intercommunal des
transports de l’agglomération de Calais (SITAC) et caisse des écoles de la ville de Calais.
Jusqu’en 2016, le SEVADEC (syndicat d’élimination et de valorisation des déchets du calaisis)
en était membre également.
Son budget annuel s’est élevé à 2,9 M€ en moyenne entre 2016 et 2020. Ses produits
sont très majoritairement constitués de subventions publiques. En 2020, le montant moyen de
la subvention par agent bénéficiant des prestations de la COS était de 1 131 € (2,2 M€ de
subventions, 1 945 agents bénéficiaires actifs), ce qui est significatif au regard du traitement
moyen net dans la fonction publique territoriale1.
1.1 Le cadre d’intervention de l’association
1.1.1 Les statuts et le règlement intérieur
Les statuts fixent l’objet de l’association et ses modalités de fonctionnement et de
gouvernance. Sur la période contrôlée, deux versions se sont succédé.
Ceux adoptés par l’assemblée générale extraordinaire du 30 juin 2005 étaient
relativement succincts. La chambre, lors de son précédent contrôle en 2010, avait observé qu’ils
comportaient des fragilités juridiques et des lacunes.
1
1 993 € en 2019, en équivalents temps plein (données de l’INSEE).
6ASSOCIATION « CAISSE DES ŒUVRES SOCIALES DU PERSONNEL DE LA VILLE DE CALAIS
ET DES ETABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX DE CALAIS ET DU CALAISIS »
Leur modification a été approuvée par l’assemblée générale extraordinaire du
27 juin 2018. Elle a porté notamment sur l’abaissement du quorum pour l’assemblée générale
(passant de 300 à 100 membres), la clarification apportée sur les différentes catégories de
bénéficiaires des prestations et sur les conditions de perte de cette qualité.
De façon plus précise que dans leur précédente rédaction, les statuts énumèrent les
différents organismes dont les agents peuvent bénéficier des prestations de l’association.
De même, la nature des activités de celle-ci y est mieux définie. Ainsi, ils disposent que
la COS a pour objet : « De contribuer à la création et au développement d’œuvres sociales, de
promouvoir l’accès à des activités sociales, de loisirs et tourisme social en faveur des
bénéficiaires ; D’obtenir des réductions de prix ou des avantages chez les commerçants ;
D’entretenir des liens de confraternité et de solidarité entre tous les bénéficiaires ; D’accorder
certains avantages sociaux mais sans assimilation à l’objet d’une mutuelle ; De proposer un
secours sous réserve d’un accompagnement social par le biais d’une commission sociale dont
les attributions sont fixées par le règlement intérieur ».
Les statuts prévoient l’élaboration d’un règlement intérieur « destiné à fixer les divers
points (…) notamment ceux qui ont trait à l’administration interne de la COS ».
Ce dernier précise les modalités de l’octroi des aides, avances remboursables et secours
exceptionnels, qui se fait après examen par la commission sociale de la COS de dossiers
présentés par l’assistante sociale de la ville de Calais.
Ce document appelle plusieurs observations.
Il fait référence à un « comité », qui correspond au conseil d’administration au sens des
statuts. Selon la chambre, cette différence de terminologie pour désigner la même instance est
source de confusion et devrait être corrigée.
Il dispose que « le comité en place termine son mandat au 31 décembre de l’année des
élections ». Ceci est en contradiction avec les statuts aux termes desquels « l’élection du conseil
d’administration se fait en assemblée générale ordinaire en janvier de l’année de
renouvellement du mandat » et « en cas d’élection d’un nouveau conseil d’administration, la
première réunion a lieu dans les deux mois suivant l’élection ».
Enfin, le règlement intérieur ne mentionne ni la composition ni les modalités de
fonctionnement de la « commission loisirs », mise en place par le conseil d’administration.
Telle serait pourtant sa vocation, selon les statuts.
En réponse, la présidente de l’association indique avoir « bien noté que le règlement
intérieur devrait être plus conforme aux statuts ».
7RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
1.1.2 Une intervention sans délégation explicite des collectivités et établissements
publics compétents en matière d’action sociale
La mise en œuvre de l’action sociale dans la fonction publique territoriale
Selon les articles L. 731-1 et suivants du code général de la fonction publique2, l’action
sociale, collective ou individuelle, vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de
leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l’enfance et des
loisirs, ainsi qu’à les aider à faire face à des situations difficiles. Les agents publics participent à
la définition et à la gestion de l’action sociale, culturelle, sportive et de loisirs dont ils bénéficient
ou qu’ils organisent.
Les prestations d’action sociale, individuelles ou collectives, sont distinctes de la rémunération
et sont attribuées indépendamment du grade, de l’emploi ou de la manière de servir. Sous réserve
des dispositions propres à chaque prestation, le bénéfice de l’action sociale implique une
participation du bénéficiaire à la dépense engagée. Cette participation tient compte, sauf
exception, de son revenu et, le cas échéant, de sa situation familiale.
Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics
déterminent le type des actions sociales et le montant des dépenses qu’ils entendent engager pour
la réalisation de ces prestations ainsi que les modalités de leur mise en œuvre. Ils peuvent confier
à titre exclusif la gestion de tout ou partie des prestations dont bénéficient les agents à des
organismes à but non lucratif ou à des associations nationales ou locales régies par la loi du
1er juillet 1901 relative au contrat d’association.
L’article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales dispose que les dépenses
d’action sociale revêtent un caractère obligatoire.
En application des dispositions susmentionnées, dès lors que les collectivités et
établissements publics financent et confient des prestations d’action sociale au COS, leur
délivrance au bénéfice des agents desdites collectivités devrait s’inscrire dans un cadre défini
par les organes délibérants compétents. Or, tel n’est pas le cas. Il s’avère en effet qu’en l’espèce,
il n’existe aucune délibération fixant le périmètre, la nature, le montant et les modalités de mise
en œuvre des prestations d’action sociale déléguées.
Les services communs de la ville de Calais et de la communauté d’agglomération Grand
Calais Terres & Mers (qui sont toutes deux les principaux financeurs de l’association) ont ainsi
confirmé que « les conventions annuelles de subventionnement entre la COS et les collectivités
sont les seuls documents qui cadrent les domaines d’interventions sociales de la COS ». De
façon similaire pour l’ensemble des financeurs, elles définissent sommairement les prestations
d’action sociale qui justifient le versement de la subvention : « un colis de fin d’année ; des
excursions d’une journée dans un parc d’attraction ou autre ; des voyages en France ou à
l’étranger ; des primes pour l’attribution de la médaille communale ; des chèques vacances,
chèques cadeaux etc. »
2
Crée par ordonnance no 2021-1574 du 24 novembre 2021, le code général de la fonction publique entre en
vigueur le 1er mars 2022. Il reprend les dispositions issues de textes législatifs antérieurs, soit pour ce qui
concerne l’action sociale la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
(article 9) et la loi no 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale (article 88-1).
8ASSOCIATION « CAISSE DES ŒUVRES SOCIALES DU PERSONNEL DE LA VILLE DE CALAIS
ET DES ETABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX DE CALAIS ET DU CALAISIS »
Ces conventions stipulent, en outre, que la subvention accordée à l’association
« constitue une contribution financière à une opération justifiée par l’intérêt général, initiée et
menée par et sous la responsabilité de l’organisme bénéficiaire », aucune contrepartie directe
n’étant attendue par la collectivité du versement de la subvention.
Selon la chambre, ce cadre juridique est problématique, à plusieurs égards.
En premier lieu, les conventions financières actuelles placent les collectivités dans une
position de financeurs des actions initiées par l’association. Or, il résulte de la loi que l’action
sociale est de la compétence des collectivités, non de la COS. Ainsi, si l’association peut mettre
en œuvre les prestations d’action sociale au profit des agents des collectivités, ceci doit procéder
d’une délégation expresse de leur part. Cette dernière ne peut être sous-entendue dans une
convention de subventionnement mais doit résulter d’une décision explicite de l’organe
délibérant. Cela suppose que les collectivités aient, au préalable, défini l’action sociale qu’elles
entendent mener et dont elles souhaitent confier la gestion à la COS. En l’occurrence, cette
définition fait défaut, de sorte que l’association dispose d’une autonomie complète dans la
définition de la stratégie d’intervention en direction des agents des collectivités.
En second lieu, les conventions sont insuffisamment précises. Elles ne définissent pas
les catégories de bénéficiaires des prestations d’action sociale, ni les critères d’éligibilité et les
tarifs à appliquer. Elles comportent un montant de subvention mais sans que soient mentionnés
les montants affectés à telle ou telle action.
L’absence de définition claire et précise de leur action sociale par les collectivités ne
permet pas de faire la distinction entre ce qui relève de leur action sociale propre et peut dès
lors être subventionné, et ce qui relève des actions menées par la COS.
L’exemple des chèques-vacances offerts (évoqués infra, partie 1.3) illustre, à cet égard,
une forme d’inversion des rôles entre l’association et les collectivités et établissements pour le
compte desquels elle intervient. Si, initialement, ces derniers ont entendu confier à l’association
la gestion de cette prestation, la COS a pris la main sur celle-ci et c’est elle qui décide du
montant des chèques. Ceci atteste la nécessité pour les organismes publics de se réapproprier
leurs prérogatives et définir, dans le respect de leur libre administration, la nature, le montant
et les modalités de mise en œuvre des prestations qu’ils entendent engager au titre de l’action
sociale, et confier par la suite à la COS.
Au vu de ces constats, la chambre recommande à l’association d’effectuer une démarche
auprès de ses financeurs publics, en vue d’obtenir une définition de leurs attentes et objectifs
en matière de prestations délivrées aux agents territoriaux. Cette orientation pourrait, utilement,
être complétée par une procédure d’évaluation régulière des résultats atteints.
Recommandation n° 1 : demander aux collectivités et établissements publics financeurs
de formaliser leur décision de confier à la COS l’action sociale en direction de leurs
agents, par une délibération fixant leurs stratégie et orientations.
9RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Dans sa réponse, la maire de Calais, qui s’exprime également en qualité de présidente
du centre communal d’action sociale, de la caisse des écoles de Calais et de la communauté
d’agglomération Grand Calais Terres & Mers, indique qu’en matière d’action sociale, « les
objectifs poursuivis et les modalités de mise en œuvre ont toujours fait l’objet d’échanges
réguliers avant toute décision de mise en place de prestations ou d’évolutions des modalités
d’attributions. » Elle « prend néanmoins bonne note de la nécessité de déléguer de manière
expresse par délibération la mise en œuvre de prestations d’actions sociales au profit de ses
agents et préalablement définies. » Pour sa part, la présidente de l’association s’engage à
effectuer une demande en ce sens auprès des organismes financeurs.
1.1.3 Les membres de l’association
Les statuts en vigueur opèrent une distinction entre les « membres » de l’association, à
savoir les collectivités et établissements publics qui y sont mentionnés, désignés comme « les
organismes membres » et les « bénéficiaires », agents de ces mêmes entités.
Selon la chambre, cette terminologie entretient une certaine ambiguïté. D’une part, le
terme de « membre » renvoie habituellement à la qualité d’associé ou adhérent. Or, selon les
statuts, les adhérents sont les agents et non les collectivités qui les emploient. D’autre part, les
collectivités publiques ne sont pas représentées au sein des instances de gouvernance, ce
qu’appellerait a priori la qualité de membre de l’association.
Dans sa réponse, la maire de la commune de Calais, qui s’exprime également en qualité
de présidente du CCAS, de la caisse des écoles et de la communauté d’agglomération Grand
Calais Terres & Mers, indique que ces collectivités et établissements travailleront
conjointement avec l’association afin de clarifier ses statuts.
La chambre en prend note et souligne que cette ambiguïté sur le statut des collectivités
vis-à-vis de l’association pourrait être lourde de conséquences en cas de dissolution de cette
dernière. Aux termes des articles 14 et 15 du décret du 16 août 1901 pris pour l’exécution de la
loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association, dans l’hypothèse d’une dévolution des
biens faisant suite à la dissolution de la personne morale, l’assemblée générale ne peut attribuer
aux associés, en dehors de la reprise des apports, une part quelconque des biens de l’association.
Il en découle que les collectivités, si elles devaient être considérées comme associées, ne
pourraient bénéficier de l’actif restant disponible à l’issue des opérations de liquidation, alors
même que les ressources de l’association sont très majoritairement issues des subventions
qu’elles lui versent.
1.1.4 Les bénéficiaires des prestations
La modification du texte statutaire en juin 2018 est venue préciser utilement les
différentes catégories de bénéficiaires de la COS. Sont ainsi différenciés les bénéficiaires actifs,
les bénéficiaires retraités et les bénéficiaires exceptionnels.
Les bénéficiaires actifs sont les agents en activité ayant une ancienneté d’au moins trois
mois consécutifs, titulaires, contractuels permanents et non permanents, ou en contrat aidé. Ils
figurent sur une liste transmise par les organismes membres. On comptait, au
10ASSOCIATION « CAISSE DES ŒUVRES SOCIALES DU PERSONNEL DE LA VILLE DE CALAIS
ET DES ETABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX DE CALAIS ET DU CALAISIS »
31 décembre 2020, 1 945 agents bénéficiaires, en baisse par rapport à 2016 (2 065). Il s’agit,
pour 87 %, d’agents de la ville de Calais et de la communauté d’agglomération Grand Calais
Terres & Mers, la première restant prépondérante malgré les transferts de personnels à
l’intercommunalité intervenus sur la période contrôlée. En 2020, les agents de la ville
représentent, en effet, plus de 61 % des bénéficiaires, contre 69 % en 2016.
En revanche, ne peuvent prétendre aux prestations les agents en disponibilité pour
convenances personnelles, en détachement, démissionnaires et rayés des effectifs à la date de
la cessation de leurs fonctions. La qualité de bénéficiaire se perd également en cas de radiation
pour motif grave, sur décision du conseil d’administration.
Répartition des bénéficiaires actifs au 31 décembre 2020
Source : chambre régionale des comptes, à partir des données recueillies.
Bien que rayés des effectifs des collectivités et établissements publics, les retraités
peuvent profiter de certains avantages (colis de départ en retraite et fin d’année, participation
aux voyages et sorties…). En 2020, on comptait 1 038 bénéficiaires à ce titre.
Ainsi, près de 3 000 personnes bénéficiaient des prestations d’action sociale offertes par
la COS en 2020, hors bénéficiaires exceptionnels. Ces derniers sont les conjoints (concubins,
mariés ou pacsés) et enfants à charge jusqu’à 21 ans ou jusqu’à 25 ans s’ils poursuivent des
études supérieures, ainsi que les enfants à charge en situation de handicap. Ils peuvent participer
aux sorties et voyages proposés par la COS, sur inscription.
11RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Les statuts disposent (article 6.1) que « pour être bénéficiaire, les agents doivent
préalablement adhérer personnellement à la COS. Cette adhésion est gratuite et n’a pas à être
renouvelée annuellement tant que les conditions d’adhésion sont remplies. Le bulletin
d’adhésion peut se retirer au siège de la COS. La qualité de bénéficiaire est attestée par
l’attribution d’une carte nominative individuelle ».
En réalité, cette procédure d’adhésion n’est pas effective et il n’existe aucun registre des
adhérents, aucune carte individuelle. Les agents des collectivités et établissements publics, sous
réserve des conditions d’ancienneté, sont automatiquement considérés comme bénéficiaires des
prestations de la COS, et donc comme adhérents (les deux notions étant liées selon les statuts).
Or, la chambre rappelle que l’adhésion à une association doit requérir le consentement
explicite de la personne intéressée ; que cette volonté se manifeste, notamment, par le versement
d’une cotisation ou un bulletin d’adhésion, par lequel le sociétaire reconnaît avoir pris
connaissance des statuts et du règlement intérieur. Il s’agit là d’un principe fondamental de la
liberté d’association, telle que définie à l’article 4 de la loi de 1901 et confirmée par la
jurisprudence3.
Ainsi, la chambre constate que l’association méconnaît ses propres statuts en ouvrant
des prestations sans les conditionner à une adhésion personnelle des bénéficiaires. Elle l’invite
à y remédier dans les meilleurs délais.
Rappel au droit no 1 : conditionner le statut de bénéficiaire à l’existence d’une adhésion
individuelle, conformément à l’article 6.1 des statuts.
En réponse, la présidente de l’association indique qu’elle travaillera « avec le conseil
d’administration afin que soit mise en place à compter du 1er janvier 2023 une adhésion
individuelle pour les agents souhaitant bénéficier des actions de l’association ». Pour sa part, la
maire de la commune de Calais, présidente du CCAS, de la caisse des écoles et de la
communauté d’agglomération Grand Calais Terres & Mers précise que ces collectivités et
établissements participeront à faire appliquer ces modalités d’adhésion.
1.2 Les instances de gouvernance
1.2.1 L’assemblée générale
L’article 9 des statuts définit la composition et le fonctionnement de l’assemblée
générale, dans ses formations ordinaire et extraordinaire.
Pour délibérer valablement, elle doit réunir au moins 100 électeurs.
3
Arrêt de la Cour de Cassation, 1ère civ. 11 mars 2014. No 13-14341.
12ASSOCIATION « CAISSE DES ŒUVRES SOCIALES DU PERSONNEL DE LA VILLE DE CALAIS
ET DES ETABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX DE CALAIS ET DU CALAISIS »
L’assemblée générale ordinaire approuve le rapport moral et le bilan financier, après
avoir entendu les rapports de la commission de contrôle et des commissaires aux comptes. Elle
désigne ces derniers. Elle doit se réunir au moins une fois par an, ce qui a été le cas sur la
période contrôlée.
L’assemblée générale extraordinaire, pour sa part, est compétente pour modifier les
statuts, décider la dissolution et la fusion de l’association. Elle s’est réunie une seule fois depuis
2016 (réunion du 27 juin 2018) pour approuver la modification des statuts.
La chambre constate plusieurs anomalies, sources d’insécurité juridique :
• Les statuts disposent que chaque électeur est convoqué individuellement. En réalité, les
convocations sont transmises par courrier électronique aux chefs de service, à charge pour
eux de les diffuser aux agents. Une telle procédure ne respecte pas strictement le caractère
individuel de la convocation.
• Les statuts prévoient que les réunions donnent lieu à l’établissement d’un
procès-verbal signé par le président et le secrétaire de l’association, ce qui souvent n’est pas
le cas : les procès-verbaux des assemblées générales ordinaires des 6 juillet 2016 et
30 janvier 2019 n’ont pas été signés, ceux des réunions des 5 juillet 2017, 27 juin 2018,
26 juin 2019, 30 septembre 2020 et 30 juin 2021 ont été signés par la seule présidente.
• Les dispositions relatives au fonctionnement de l’assemblée générale ne sont pas respectées.
Elles prévoient l’approbation du bilan financier, après avoir entendu les rapports de la
commission de contrôle et du commissaire aux comptes. Dans les faits, celle-ci les précède.
Il peut être constaté par ailleurs un manque de continuité dans les pratiques suivies. Ainsi,
si le rapport du commissaire aux comptes portant sur les comptes 2016 a été soumis à
l’approbation de l’assemblée générale, tel n’a pas été le cas pour les exercices ultérieurs, au
vu des procès-verbaux. Pourtant, l’ordre du jour prévoyait un tel vote.
• Les assemblées générales ordinaires ne donnent pas lieu à la tenue d’un registre
d’émargement. Selon l’association, un comptage des personnes présentes serait effectué à
l’ouverture de la réunion. La chambre constate que ceci ne permet pas de garantir que le
quorum a été respecté, et est donc de nature à fragiliser la sécurité juridique des décisions
prises.
Recommandation n° 2 : mettre en place un registre d’émargement permettant de
s’assurer du respect du quorum lors des assemblées générales.
En réponse, la présidente de l’association s’est engagée à mettre en place un registre
d’émargement dès 2022.
13RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
1.2.2 Le conseil d’administration, le bureau et le président
Le conseil d’administration est composé de dix-neuf représentants des bénéficiaires,
élus par l’assemblée générale ordinaire pour une durée de trois ans. Il doit se réunir au minimum
quatre fois par an, ce qui a été le cas sur la période. Le quorum, fixé à dix administrateurs
présents, a été respecté.
Cet organe a un rôle prééminent dans la gouvernance de l’association. Lors de ses
séances, un bilan des diverses activités, sorties ou voyages effectués est établi. La préparation
des activités à venir est évoquée. Un point est fait également sur les inscriptions en cours.
Le conseil d’administration a été élu par l’assemblée générale ordinaire du
30 janvier 2019. Il peut être noté un taux de participation satisfaisant de 57 % (1 113 votants
sur 1 948 électeurs inscrits), ce qui paraît traduire l’intérêt porté par les personnels des
collectivités à la vie de l’association. L’élection du nouveau conseil devait intervenir fin
janvier 2022.
Le bureau, quant à lui, se compose de sept membres, élus parmi les administrateurs
titulaires : un président, deux vice-présidents, un secrétaire et un secrétaire adjoint, un trésorier
et un trésorier adjoint. Ils sont, selon les statuts, élus à bulletin secret, après un appel à
candidatures. La chambre observe, toutefois, que l’élection du bureau lors de la réunion du
conseil d’administration du 4 février 2019 est, selon le procès-verbal, intervenue à main levée,
et par conséquent dans des conditions irrégulières.
Le bureau est chargé de préparer et d’exécuter les décisions du conseil d’administration.
Il s’avère toutefois que, dans les faits, cette instance restreinte ne se réunit pas. La chambre
constate ainsi que la gouvernance de l’association s’écarte du cadre statutaire.
Le président de l’association est chargé de représenter celle-ci dans tous les actes de la
vie civile et a qualité pour ester en justice en son nom. Les statuts disposent qu’il préside les
réunions du conseil d’administration, du bureau et des assemblées générales. La présidence
d’honneur appartient au maire de Calais.
1.2.3 Les commissions
Les statuts prévoient la constitution d’une commission de contrôle composée de cinq
membres, élus pour une durée de trois ans, parmi les bénéficiaires. Elle se réunit au moins deux
fois par an, afin d’établir un compte-rendu financier soumis à l’assemblée générale.
L’action sociale (aide alimentaire en cas de besoins financiers, participation financière
aux obsèques en cas de décès…) est traitée au sein d’une commission sociale, instaurée par le
règlement intérieur. Elle est composée d’un représentant de chaque liste syndicale. L’examen
des dossiers s’effectue dans le respect de la confidentialité des agents concernés. L’action de
cette commission est relatée de façon très succincte dans les rapports d’activité. Afin de garantir
plus de transparence, la chambre invite à développer davantage son bilan, en présentant
notamment le type d’aides et les montants accordés.
14ASSOCIATION « CAISSE DES ŒUVRES SOCIALES DU PERSONNEL DE LA VILLE DE CALAIS
ET DES ETABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX DE CALAIS ET DU CALAISIS »
La commission « loisirs » a également été mise en place. Elle comprend un représentant
de chaque syndicat et le trésorier. Comme indiqué supra, elle n’est pas prévue par le règlement
intérieur. Elle ne s’est, cependant, réunie que deux fois sur la période contrôlée, pour
l’organisation de voyages.
1.2.4 Les administrateurs, l’équipe administrative et les locaux
La vie de l’association repose sur l’implication des élus du conseil d’administration.
Outre leurs missions statutaires, ils accompagnent et encadrent les activités organisées par la
COS, apportent une aide ponctuelle lors des distributions de colis et chèques-vacances. Ils
bénéficient de décharges de service de la part de leurs employeurs (ville de Calais, CCAS,
communauté d’agglomération).
Selon les statuts, les fonctions des administrateurs sont bénévoles. Toutefois, ils ont
droit au remboursement des frais liés à leurs fonctions, sur production de justificatifs. Un
contrôle des remboursements de frais de déplacement a été effectué par la chambre pour les
années 2019 et 2020. Il n’appelle pas d’observations.
Pour son fonctionnement, la COS s’appuie sur une équipe de quatre personnes, trois
agents administratifs et une secrétaire. Ils sont tous agents de la ville de Calais, et mis à
disposition de l’association.
La mise à disposition de fonctionnaires territoriaux
La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son cadre d’emplois
ou corps d’origine, est réputé y occuper un emploi, continue à percevoir la rémunération
correspondante, mais qui exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir. Elle peut
intervenir au profit de collectivités territoriales et établissements publics, de l’État, mais aussi
d’organismes contribuant à la mise en œuvre d’une politique de ces derniers, pour l’exercice des
seules missions de service public confiées à ces organismes.
Elle doit être prévue par une convention conclue entre l’administration d’origine et
l’organisme d’accueil. Sauf exceptions, elle donne lieu à remboursement.
Les mises à disposition, d’une durée d’un an renouvelable, font l’objet d’arrêtés du
maire et d’une convention entre la commune et l’association. Celle-ci stipule, conformément à
la loi, le remboursement, par l’association, des rémunérations des agents, lequel s’est élevé à
près de 156 000 € en 2020.
Ces conventions stipulent que le contrôle et l’évaluation des agents concernés « seront
assurés par suivi sur place et sur pièces par le maire de la ville de Calais, autorité territoriale
des fonctionnaires mis à disposition » et que « afin de permettre le suivi sur pièces du
fonctionnaire mis à disposition, un rapport sur la manière de servir sera établi chaque année
par la présidente de la COS ». En réalité, la procédure suivie est différente : l’évaluation des
membres de l’équipe est effectuée par la présidente, après un échange avec les services
municipaux sur le bilan de l’année écoulée et la fixation des objectifs. La chambre observe que
cette pratique est la plus conforme à la réglementation. Elle invite donc l’association à proposer
à la commune de mettre en accord les stipulations des conventions de mise à disposition avec
la réalité des faits.
15RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Dans sa réponse, la maire de Calais déclare prendre note des remarques de la chambre
et qu’elle s’y conformera.
La COS occupe des locaux au sein de l’hôtel de ville de Calais. Ils se composent de
deux pièces à usage de bureau et pour l’accueil du public, et d’un local de stockage. Lors de
son précédent contrôle en 2010, la chambre avait observé que la situation en sous-sol de ces
locaux, sans accès ni fenêtre donnant sur l’extérieur du bâtiment, pouvait impliquer des risques
de sécurité. Elle constate une absence d’évolution sur ce point. La chambre avait, par ailleurs,
relevé que l’occupation des locaux s’effectuait sans qu’aucune convention ait été signée avec
la commune, invitant à régulariser cette situation dans les meilleurs délais. Cela n’a été fait que
tardivement, une convention de mise à disposition de locaux ayant été conclue le
17 janvier 2022, soit en cours d’instruction.
1.3 Les activités et prestations proposées par la caisse des œuvres sociales
Les activités proposées par la COS se structurent essentiellement autour de l’octroi de
cartes culture, de chèques-vacances et de chèques-vacances épargnés, d’organisation de
voyages, de sorties et d’événements divers, de distribution d’un colis de fin d’année. Enfin,
l’association apporte également des secours, par le biais de la commission sociale.
Un programme des activités est transmis aux adhérents chaque début d’année, après
avoir été présenté aux membres du conseil d’administration. Toutefois, il n’est pas
formellement soumis à leur approbation. Ce programme présente, d’une part, les activités,
sorties et voyages proposés au cours de l’année, avec les tarifs et les dates d’inscription, d’autre
part, les autres prestations offertes aux agents.
Un bilan des activités est présenté en année N+1 devant l’assemblée générale.
Énumérant de façon chronologique les évènements, il comprend essentiellement des données
quantitatives (nombre de participants aux activités, de médaillés récompensés, de bénéficiaires
des chèques-vacances et cartes culture, de dossiers traités par la commission sociale, etc.). Pour
la chambre, ce bilan est insuffisant. Pour une meilleure information sur l’évolution de l’activité
de l’association, elle invite à le compléter avec, pour les principaux champs d’intervention, une
comparaison par rapport au nombre de participants et bénéficiaires des deux ou trois années
précédentes.
1.3.1 Les cartes culture et les chèques-vacances
Les chèques-vacances et cartes culture représentent le principal poste de dépenses de
l’association.
Celle-ci a, en la matière, une politique très ouverte. L’ensemble des personnels des
collectivités membres (fonctionnaires, contractuels, agents en contrat aidé) en activité et ayant
au moins trois mois d’ancienneté consécutifs bénéficient en effet de chèques-vacances offerts
(sans contrepartie d’épargne de la part de l’agent concerné) et de cartes culture (cartes
permettant l’achat de livres, CD, places de concert, etc.), distribués en milieu d’année.
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