Audition Commission des lois - Assemblée Nationale - GT modalités d'organisation de la vie démocratique - 4 novembre 2021

Audition Commission des lois – Assemblée Nationale –
GT modalités d’organisation de la vie démocratique - 4 novembre 2021
Introduction

La loi n°2016-1048 rénovant les modalités d’inscription sur listes électorales a prévu la mise en place
d’un Répertoire Electorale Unique (REU) tenu par l’Insee, La mise en place de ce répertoire a été
confiée à l’Insee en copilotage avec le ministère de l’Intérieur et s’est déroulée de 2016 à 2019 avec la
mise en place d’une base de donnée nationale des électeurs (à partir des 35 000 bases communales)
et des outils de gestion permettant les échanges d’informations. La fusion en un unique fichier des
données relatives aux 47 millions d’électeurs français a permis d’actualiser les listes électorales et de
rationaliser leur gestion en supprimant notamment les doubles ou multiples inscriptions et les électeurs
décédés.

Ce projet qui a mobilisé d’importants moyens a été une réussite (cf rapport IGF-IGA-IGAF Bilan et
perspective du répertoire électoral unique Juin 2020). Le rapport explicite les éléments de réussite de ce
projet « Les facteurs de réussite identifiés ont été la durée suffisamment longue du projet depuis la
conception, le vote de la loi, la préparation et le développement, le contour délimité et la précision du projet
initial, l’adoption d’une méthode agile et donc évolutive. La bonne répartition des rôles entre l’INSEE chargé
de la maîtrise d’œuvre et le ministère de l’intèrieur chargé du pilotage interministériel, de l’application et de
l’adaptation des textes et la souplesse du co-pilotage de la maîtrise d’ouvrage ont permis le respect des
délais et des cadres législatif et réglementaire. »

En 2019, la loi relative à l’engagement dans la vie locale et la proximité de l’action publique, a prévu la
déterritorialisation des procurations ce qui a imposé de démarrer un nouveau projet d’extension du périmètre
du REU à la gestion des procurations. Au départ cette évolution était demandée pour 2021 ce qui n’était pas
possible techniquement. Au final elle a actée pour le 1 er janvier 2022 et l’Insee sera au rendez-vous.

Il faut rappeler le contexte du REU, système qui interragit avec 35 000 communes, de multiples
administrations et une vingtaine d’éditeurs de logiciels (qui doivent eux-mêmes implémenter les évolutions
dans leurs produits). Toute évolution du système doit donc prendre en compte ces interactions, la sensibilité
du répertoire et demande donc des délais raisonnables. Aucune évolution substantielle ne peut être réalisée
en moins de 24 mois.

Par ailleurs, le périmètre d’intervention du REU ne doit pas être trop étendu car on multiplierait alors les
risques pesant sur le système informatique. A certaines périodes critiques, à l’approche d’une élection, toute
interruption du système de quelques jours pourrait en effet remettre en cause le calendrier électoral. C’est
pourquoi, en terme de système d’information, il est important que le REU reste uniquement l’outil de gestion
des listes électorales et de préparation des élections. Sur d’autres sujets, il est préférable que des
applications disjointes indépendantes du REU soient mises en place (plutôt que de vouloir élargir sans cesse
le périmètre du REU). Ces applications peuvent dans tous les cas dialoguer avec le REU pour vérifier la
situation électorale des électeurs (comme c’est le cas déjà par exemple pour le réferendum d’initiative
partagée) et retransmettre de l’information aux communes (comme pour les procurations).

L’organisation de la vie démocratique

1. Pouvez-vous présenter l’organisation, l’historique des missions de l’INSEE sur les sujets électoraux ? Son
rôle se limite-t-il à l’élaboration des listes électorales ?

L’Insee gérait avant 2017 le Fichier général des électeurs (FGE) qui regroupait l’ensemble des électeurs au
niveau national.

Après avoir construit en 1947-1948 un fichier image des listes communales (Insee, 1950), l’Insee enregistrait
dans ce fichier tous les mouvements électoraux dont il était informé pour en aviser les communes
concernées afin qu’elles les reportent sur leurs propres listes. Ainsi, par exemple, à chaque nouvelle
inscription d’un électeur, la commune devait en informer l’Insee qui recherchait dans le FE la précédente
commune d’inscription et notifiait à cette dernière qu’elle devait radier l’électeur de sa propre liste. De même,
l’Insee informait les communes des décès et des radiations d’office. À partir de 1998, les jeunes majeurs ont
pu bénéficier d’une procédure d’inscription d’office et c’est encore l’Insee qui en transmettait la liste aux

communes. L’Insee jouait ainsi le rôle de plaque tournante de l’information dans un dispositif qui restait,
malgré les progrès de l’informatisation et de la dématérialisation, à la fois lourd dans sa mise en œuvre et
fragile dans ses résultats. Car les listes électorales utilisées pour les scrutins restaient celles que chaque
commune mettait à jour, sans autre vérification que celle des commissions électorales annuelles.

Ce fichier co-existait ainsi avec les 36 000 listes électorales gérées par les communes qui étaient les listes
faisant foi pour les élections. Il subsistait des incohérences et notamment des doubles inscriptions (sur 46,8
millions d’électeurs moins de 400 000 inscriptions multiples).

Pour pallier ces difficultés, le Répertoire électoral unique (REU) a été créé en 2017 par la loi 2016-
1048. Il s’agit d’un fichier unique et centralisé des électeurs qui devient la référence pour toutes les élections.
La loi a confié à l’Insee la tenue de ce répertoire en étroite collaboration avec le ministère de l’intérieur
responsable du processus électoral. .
Un répertoire n’est pas une simple liste d’observations, et son établissement suppose un système de gestion
qui peut être complexe. Il s’agit en effet d’assurer la cohérence interne des données et de définir les règles
permettant de contrôler la pertinence des mises à jour ; il faut également organiser les échanges
d’information entre les différents acteurs.

Le REU a pour finalité première de gérer les listes électorales. Il fournit aussi des outils pour l’organisation
des scrutins par les communes (édition des listes d’émargement, des listes arrêtées à J-30, J-5, etc) et à
partir du 1er janvier 2022, il permettra la gestion des procurations (ceci permettra de mettre en œuvre la loi
n°2019-1461 sur la déterritorialisation des procurations). L’Insee met également à disposition un outil
internet Elire permettant aux communes qui n’utilisent pas de logiciel privé de pouvoir interagir avec le REU
(inscription, radiations, procuration,…).

Il met enfin à disposition des web services ou procédures d’échanges de fichiers pour échanger avec les
autres administrations (Dila pour l’inscription en ligne et la vérification de la situation électorale, la justice et
l’intérieur pour les acquisitions et pertes de nationalité, le ministère de la défense pour les jeunes majeurs, le
ministère des affaires étrangères, etc.) et avec les éditeurs.

Un webservice est également utilisé dans les cas des référendums d’initiative partagée permettant de vérifier
la bonne inscription d’un électeur sur les listes électorales.

Cartographie présentant le système REU

L’Insee est donc responsable du système de gestion permettant de mettre à jour les listes
électorales en assurant l’unicité d’inscription des électeurs avec leur état civil officiel (et en
supprimant les électeurs décédés) et de mettre à disposition les livrables permettant l’organisation
des élections. Il est garant de l’actualité, de la disponibilité et de l’intégrité de la base de données
des électeurs par commune ou poste consulaire.
Le dispositif mis en place s’interface ainsi avec plus de 35 000 communes et 100 préfectures, mais
aussi avec les systèmes d’information du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE)
pour les listes consulaires qu’il gère centralement, et de différentes autres administrations.

À côté de sa mission de gestion du REU, l’Insee exerce aussi une mission d’étude de la participation
électorale, par le biais d’une enquête statistique spécifique.

2. Quelles sont les études statistiques menées par l’INSEE en matière électorale ?

L’enquête sur la participation électorale est réalisée en général pour chaque scrutin présidentiel et législatif.
Le protocole d’enquête consiste à identifier la participation ou la non-participation d’un échantillon d’électeurs
par consultation des listes d’émargements. Cet échantillon est tiré dans l’EDP (échantillon démographique
permanent), base qui contient des informations socio-démographiques sur les personnes. Cela permet
d’étudier les caractéristiques socio-démographiques des personnes qui s’abstiennent de voter.

La dernière enquête a eu lieu pour les élections présidentielle et législatives de 2017 et les résultats ont été
publiés dans les deux articles suivants :
https://www.insee.fr/fr/statistiques/3138704
https://www.insee.fr/fr/statistiques/3140794

La prochaine aura lieu pour les élections présidentielle et législatives de 2022.

Outre ces analyses, l’Insee produit avant chaque élection un état des lieux des inscriptions électorales. Le
dernier a été publié avant les élections régionales et départementales de 2021 :
https://www.insee.fr/fr/statistiques/5395043

Le répertoire électoral unique (REU)

3. Pouvez-vous présenter l’historique et le fonctionnement du répertoire électoral unique ? Ce répertoire
unique est-il une avancée en comparaison du système précédent ? Comment expliquer qu’un tel répertoire
unique n’ait pas été mis en place avant 2019 ?

Le REU est un répertoire unique et centralisé, ce qui constitue son principal avantage par rapport à l’ancien
FGE. En effet, par construction, aucun électeur ne peut être inscrit dans deux communes différentes. Les
électeurs sont inscrits avec leur état civil officiel vérifié au Répertoire National d’Identification des Personnes
Physiques (RNIPP) et les décès entraînent automatiquement la radiation de l’électeur. Par ailleurs, sa
gestion centralisée permet de l’alimenter avec des sources administratives externes, la plus emblématique
étant celle qui permet l’inscription automatique des jeunes dès leurs 18 ans.
Dans son principe, le nouveau système de gestion des listes électorales simplifie grandement la gestion des
listes électorales par les communes puisqu’il prend en charge automatiquement la retranscription des
mouvements d’office que les communes devaient jusqu’à présent reporter elles-mêmes sur leurs listes
électorales. Il réduit donc significativement le volume des informations qui étaient à saisir par les communes.

  La mise en cohérence automatisée des différentes listes communales a également permis de réduire les
délais de traitement et de supprimer la date limite du 31 décembre pour clôturer les listes et de la porter au
6ème vendredi précédent le scrutin.
La mise en place du REU a été associée avec la mise en place pour tous d’une démarche d’inscription en
ligne gérée par la DILA et la mise à disposition par la DILA d’un service de vérification de son inscription sur
liste électorale.

Le répertoire électoral unique (REU) est mis à jour en continu à travers un système de gestion entièrement
automatisé.

Les communes envoient directement au REU :

     •   les inscriptions sur les listes électorales qui ont été validées par le maire ;
     •   les radiations des listes électorales pour perte d'attache communale dûment constatées par le maire
         ;
     •   les radiations volontaires demandées par les électeurs inscrits sur les listes complémentaires ;
     •   les décisions d'inscription ou de radiation prononcées par les commissions de contrôle.

Les informations équivalentes relatives aux listes électorales consulaires sont échangées à travers un
système d'information centralisé géré par le ministère en charge des affaires étrangères.

Par ailleurs, l'Insee met à jour le REU à partir des informations qu'il reçoit d'autres administrations :

     •   il procède à l'inscription d'office des jeunes qui vont atteindre leur majorité et des personnes
         majeures qui viennent d'acquérir la nationalité française ;
     •   il procède à la radiation des personnes décédées, privées de droit de vote par condamnation ou qui
         ont perdu la nationalité française ;
     •   il prend en compte les décisions de justice relatives aux inscriptions ou aux radiations sur les listes
         électorales.

Le champ du REU comprend également des français de l’étranger qui effectuent leurs démarches auprès de
leur consulat. Le REU gère les listes principales et les listes complémentaires (municipales et européennes).

En revanche, la Nouvelle-Calédonie ne fait pas partie du champ du REU.

Enfin, à compter du 1er janvier 2022, le REU permettra la mise en œuvre de la déterritorialisation des
procurations et simplifiera les démarches des communes et des OPJ/APJ. Il sera interfacé avec le
webservice de demande de procuration développé par le ministère de l’intérieur

Pour le cas spécifique des élections européennes, le REU permet l’échanges d’information avec les pays de
l’UE sur les doubles inscriptions.

4. La mise en place de ce répertoire unique a permis de réduire les délais d’inscription sur les listes
électorales. Quel serait le délai minimal nécessaire pour que l’INSEE puisse inscrire les électeurs dans de
bonnes conditions ?

Le délai actuel de 5 semaines est utilisé pour réunir la commission de contrôle et éditer les outils
nécessaires au bon déroulement du scrutin (notamment les listes d’émargement). Pour cela, les communes
éditent des « livrables » du REU (listes, tableaux…). Réduire davantage ce délai augmenterait les risques
que les communes ne puissent pas avoir le temps nécessaire pour s’organiser notamment les plus grosses
qui anticipent l’édition des listes d’émargement.

Pour l’Insee, réduire le délai conduirait à concentrer les sollicitations du système d’information pour éditer les
livrables sur une période plus courte, ce qui nécessiterait une vigilance accrue pour garantir la disponibilité et
le bon fonctionnement du système et une plus grande réactivité pour réparer d’éventuels
dysfonctionnements.

5. L’INSEE envisage-t-il de croiser le répertoire unique et les autres fichiers publics (fiscaux, sociaux…) en
vue d’actualiser le REU ?

L’Insee n’a pas de projet en ce sens.

Il convient de bien avoir en tête que la qualité du REU a une conséquence individuelle directe sur le droit à
voter des personnes. Or, si les informations des fichiers administratifs sont souvent d’une qualité suffisante
pour produire des données statistiques globales, il n’en est pas toujours de même pour produire une
information individuelle sur une personne donnée avec la bonne actualité. Les informations de ces fichiers
sont constituées pour des finalités de gestion propres aux organismes qui les produisent et celles-ci ne sont
pas toujours compatibles avec celles du REU. Il y a toujours un délai entre la mise à jour du fichier et sa
disponibilité souvent annuelle.

Un bon exemple de cette impossibilité serait l’utilisation de fichiers administratifs pour juger de l’attache
communale d’un électeur. Aucun ne serait ni suffisamment exhaustifs, ni d’une qualité suffisante pour
pouvoir appréhender de manière automatisée toutes les situations individuelles des électeurs qui disposent
d’une liberté dans le choix de leur commune d'inscription en fonction de leurs différentes attaches, qui ne se
limitent pas au seul domicile (possibilité de s'inscrire également au titre de la résidence, de la qualité de
gérant d'entreprise, de contribuable, au titre du domicile des parents pour les jeunes de moins de 26 ans,
dans la commune de naissance ou de naissance des parents pour les Français établis hors de France, etc. -
articles L11 à L15 du code électoral). Ces sources ne seraient également pas suffisamment actualisées
(souvent ces fichiers sont disponibles annuellement avec des délais d’enregistrement).

Enfin, la mise en place du REU n’a pas changé la responsabilité qu’assurent les communes : ce sont elles
qui sont garantes de leurs listes et qui valident toutes les inscriptions volontaires et peuvent procéder à des
radiations notamment pour perte d’attache communale.

6. Les mairies sont actuellement en charge de recueillir les demandes d’inscription sur les listes électorales.
Ne serait-il pas envisageable de créer une plateforme numérique unique gérée par l’INSEE en vue de
rapprocher le traitement des demandes et l’actualisation du fichier ?

Il est déjà possible actuellement de s’inscrire en ligne et les demandes sont gérées par le REU
https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/R16396. Dans ce cas, la charge de la commune est
allégée. Il lui reste à apprécier l’attache communale de la personne pour valider l’inscription. Dès que la
commune a validé une inscription ou une radiation, le REU est mis à jour instantanément.
En cas d’inscription, le REU procède automatiquement à la radiation dans l’ancienne commune.

Pour les personnes qui font leur démarche en mairie (encore 2 inscriptions sur 3), les communes utilisent en
général un logiciel privé mais elles peuvent aussi utiliser le portail Elire géré par l’Insee pour permettre les
inscriptions, radiations et bientôt les demandes de procurations.

7. Le système du répertoire unique peut-il et doit-il évoluer ? Quelles seraient les pistes d’évolution de ce
répertoire ?

Tout d’abord, la sécurisation du système d'information face à d'éventuelles attaques extérieures et la mise
en place de solutions de secours nécessitent des évolutions régulières pour s'adapter aux menaces ; l’Insee
investit en continu sur le sujet. Pour assurer cette sécurisation, il est indispensable pour le REU de
conserver un périmètre réduit en fonctionnalités et d’externaliser les services pour conserver la maitrise des
applicatifs vitaux

Depuis l’atterrissage du projet en 2019, des évolutions ont eu lieu régulièrement, la plus importante étant
l’ajout d’un module de gestion des procurations pour le 1 er janvier 2022. On peut aussi citer l’ajout
d’information sur la taille des communes pour la gestion de la propagande dans les communes de moins de
2500 habitants.

Plusieurs idées d’évolution sont régulièrement émises (vote par anticipation, vote par internet ;
dématérialisation de la propagande, déterritorialisation du vote, simplification des démarches avec
identification numérique…). Toutes nécessitent d’abord des évolutions législatives ou réglementaires.
Surtout, il est indispensable de bien prévoir une période de développement informatique pour ces évolutions
pour l’Insee mais aussi pour les éditeurs de logiciel. Pour une évolution de grande ampleur la période
minimale est de 24 mois. En effet, une fois réalisé l’analyse d’impact sur le SI, la conception et les
développements informatiques il est en effet indispensable de vérifier que le REU satisfait toujours aux
conditions de sécurité et est toujours capable de tenir la charge (car les pics de charges sont très forts sur le
système et une panne longue pourrait empêcher une élection). Il faut également mettre à disposition des
éditeurs de logiciels les éléments et les plateformes de tests pour leur permettre de mettre à niveau leurs
logiciels.

L’Insee reste à disposition pour instruire ces sujets et évaluer les moyens nécessaires pour leur mise en
œuvre ainsi que les délais nécessaires pour une implémentation sécurisée. Il faut toutefois que le REU
conserve prioritairement son objet initial de gestion des listes et de préparation des élections. Certains
projets plus en lien avec le vote doivent s’appuyer sur d’autres applications informatiques (hors REU) dont
ce serait l’objet. Cette approche permet également de mieux maîtriser la sécurité du REU.

Modernisation de l’organisation matérielle du vote

i. Propagande électorale

8. Le dernier scrutin a mis en évidence certains dysfonctionnements dans la distribution de la propagande
électorale. Face à cette situation, serait-il opportun de distribuer la propagande électorale à chaque électeur
par voie électronique ?

Suite aux incidents de distribution de propagande, un diagnostic de la qualité des adresses du REU a été
mené. Il ressort que moins de 5 000 adresses sur les 47 millions sont peu renseignées (avec uniquement le
nom de la commune ou le nom et le code postal).

Une amélioration est cependant déjà déployée par la DILA avec la nouvelle démarche d’inscription en ligne
qui propose aux électeurs des adresses existantes à partir d’un référentiel géographique.

L’opportunité de distribuer la propagande par voie électronique relève d’une décision politique et non
technique. Si elle devait être mise en œuvre, des moyens conséquents devront être alloués pour instruire
l’adaptation du REU et la mise en œuvre technique. Il faudrait vérifier également la qualité des adresses
électroniques disponibles et leur actualité dans le REU.

9. Dans cette optique, le répertoire électoral unique pourrait-il être mobilisé afin de permettre aux électeurs
d’opter en faveur d’une distribution électronique de la propagande électorale ? L’adresse électronique des
électeurs est-elle collectée lors de leur inscription sur les listes électorales ? Si oui, serait-il possible d’utiliser
cette adresse électronique en vue d’envoyer la propagande électronique dématérialisée ? Un tel système
devrait-il fonctionner sur un système d’opt-in ou d’opt-out ?

L’adresse électronique fait partie des variables du REU, mais elle est optionnelle.
Un scénario technique envisageable serait qu’une nouvelle démarche en ligne soit créée par la DILA sur le
site Service-public.fr (à l’instar de celles sur l’inscription en ligne, des procurations ou de l’interrogation de sa
situation électorale) afin de permettre aux électeurs de choisir leur option.

Comme pour les autres démarches, le REU serait sollicité automatiquement pour vérifier le statut de
l’électeur et sa commune d’inscription et en cas de bonne concordance, enregistrerait le souhait de l’électeur
de recevoir sa propagande dématérialisée.
L’idéal serait que les électeurs ayant opté pour la propagande dématérialisée puissent la consulter
directement sur un site internet du ministère de l’intérieur. Cela éviterait de devoir vérifier la complétude, la
qualité et l’actualité des adresses mels.

Cela nécessiterait une évolution du REU avec la création et la mise à jour d’une nouvelle variable de type
booléen correspondant au choix de l’électeur. Les fichiers livrés aux préfectures et aux communes en charge
de la propagande comprendraient alors cette variable distinguant le mode d’envoi de la propagande pour
permettre aux préfectures de gérer les deux situations. Cette évolution nécessiterait d’être aussi déployée
par les éditeurs privés d’où des délais incompressibles de l’ordre d’un an. Il faudra également réfléchir à
l’initialisation de cette variable par défaut.

ii. Vote en ligne

10. Dans le souci d’assurer une participation du plus grand nombre d’électeurs en facilitant matériellement le
vote, serait-il matériellement possible de généraliser à moyen terme le vote électronique à l’ensemble des
élections ? Quel pourrait-être le rôle de l’INSEE dans ce cadre ?

Le vote en ligne existe déjà pour les français de l’étranger via une application spécifique du ministère des
affaires étrangères. On ne peut donc pas dire qu’il serait impossible de le mettre en œuvre.

Cette question relève cependant avant tout de la responsabilité du ministère de l’intérieur. L’Insee avait été
auditionné sur le sujet en 2020 par la commission des lois du Sénat, commission qui a formulé en décembre
2020 un ensemble de recommandations sur ce sujet.

Il s’agirait toutefois d’un chantier d’ampleur, qui passerait d’abord par d’importantes évolutions législatives.

D’un point de vue technique, le REU serait très sollicité :
- pour vérifier le statut de l’électeur et son lieu de vote,
- pour alimenter la démarche en ligne avec ces caractéristiques,
- pour informer la commune du mode choisi par l’électeur et ne pas le retenir pour un vote à l’urne.

Le REU se restreindra aux fonctions liées à la vérification que l’électeur peut voter et dans quelle commune.
En revanche, il ne pourra pas vérifier que la personne ne vote qu’une seule fois. Cette fonction devra être
assurée par la démarche en ligne spécifique et par la commune au moment du scrutin.

Les premières études exploratoires sur ce sujet montrent que le vote électronique nécessitera qu’il soit
également anticipé avec une date limite antérieure au dimanche de scrutin pour permettre aux communes
d’avoir le temps de gérer la liste des personnes autorisées à voter à l’urne.

Enfin, le vote lui-même ne pourra pas être enregistré dans le REU dont ce n’est pas l’objet. Il serait
préférable de développer une autre application hors REU permettant de gérer le vote en ligne, application
qui dialoguerait avec le REU pour les contrôles précédemment cités. Le fait de cloisonner les applications
selon leur objet permet notamment de limiter les risques informatiques.

11. Serait-il techniquement possible d’identifier chaque électeur selon une solution de cryptage issue du
REU, (par ex. numéro d’électeur et mot de passe sécurisé) permettant le vote électronique ? Une telle
évolution pourrait-elle être menée par l’INSEE ?

Ce sujet n’a pas été exploré par l’Insee. Il est complexe et aucune réponse ne peut être apportée à ce jour
sans une instruction technique d’ampleur qui mobiliserait des moyens importants indisponibles à court
terme.