BUDGÉTAIRES RAPPORT D'ORIENTATIONS - Lorient.bzh
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RAPPORT
D’ORIENTATIONS
BUDGÉTAIRES
2022
Rapports d’orientations budgétaires / 2022 1
En application de l’article L2312-1 du Code Général des
Collectivités Territoriales, les communes organisent un débat
sur les orientations budgétaires (DOB) dans un délai de deux
mois précédant le vote du budget primitif.
Il a vocation à préciser le cadre financier national dans lequel
va s’inscrire la préparation du budget principal et des budgets
annexes (annexe 1) de la collectivité. L’article 107 de la loi
n° 2015-991 du 7 août 2015 - portant nouvelle organisation
territoriale de la République (loi « NOTRe ») - précise que le
DOB s’effectue sur la base d’un rapport élaboré par l’exécutif
local sur les orientations budgétaires, les engagements
pluriannuels envisagés (annexe 3), l’évolution des taux de
fiscalité locale ainsi que sur la structure et la gestion de la
dette (annexe 4). Pour les communes de plus de 10 000
habitants, le rapport doit contenir des informations relatives
aux rémunérations et dépenses de personnel (annexe 2), et aux
indemnités de toute nature versées aux élus (annexe 4).
Ce débat d’orientations budgétaires traduit les engagements politiques et
projets de la municipalité. Il intègre le contexte économique national, les
orientations définies par le gouvernement dans le cadre du projet de loi de
Finances pour 2022.
2 Rapport d’orientations budgétaires / 2022
SOMMAIRE
1 Projet de loi de finances pour 2022������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ p. 05
Contexte général : situation économique et sociale�������������������������������������������������������������������������������������������p. 06
De nouvelles dépenses en soutien à la croissance économique����������������������������������������������������������p. 08
Principales dispositions pour les finances locales������������������������������������������������������������������������������������������������p. 09
Les perspectives 2022 pour la Ville de Lorient���������������������������������������������������������������������������������������������������������p. 10
2 Lorient dans son agglomération�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� p. 13
Vers un projet de territoire����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� p. 14
Le pacte financier et fiscal����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� p. 15
Le poids des charges de centralit������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ p. 15
Un audit financier de début de mandat dégageant de nombreuses pistes de réflexion��� p. 17
3 Les priorités du mandat�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������p. 21
L’attractivité, l’action économique, la dynamique commerciale, l’emploi et les grands
projets urbains����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������p. 22
La ville de demain�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������p. 23
Une ville engagée dans la transformation écologique������������������������������������������������������������������������������������ p. 26
Une ville pour la jeunesse�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������p. 29
Une ville pour tous����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� p. 31
Une ville construite avec ses habitants���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������p. 32
La sécurité du quotidien����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������p. 34
4 Les ambitions de la programmation pluriannuelle des investissements����������������������������p. 37
Une politique d’investissement volontariste�������������������������������������������������������������������������������������������������������������� p. 38
Un programme pluriannuel d’investissements en cours de finalisation������������������������������������������� p. 39
5 La prospective financière��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������p. 43
Une capacité à investir testée en sortie de crise sanitaire������������������������������������������������������������������������������p. 44
Les leviers pour porter la capacité à investir à 18 millions d’euros par an��������������������������������������� p. 46
Annexe 1 : Orientations budgétaires des budgets annexes������������������������������������������������������������������������� p. 51
Annexe 2 : Rapport sur les orientations budgétaires en matière de gestion des
ressources humaines���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� p. 64
Annexe 3 : Engagements pluriannuels de la Ville de Lorient�������������������������������������������������������������������� p. 70
Annexe 4 : Politique d’endettement de la Ville de Lorient����������������������������������������������������������������������������p. 72
Rapports d’orientations budgétaires / 2022 3
4 Rapport d’orientations budgétaires / 2022
-1-
PROJET
DE LOI DE FINANCES
POUR 2022
Rapports d’orientations budgétaires / 2022 5
Le premier projet de loi de finances du quinquennat 2017-2022 posait les bases d’un
bouleversement en profondeur des finances locales avec la suppression annoncée de la taxe
d’habitation et les transferts de recettes fiscales entre les différents niveaux de collectivités
(Départements, Établissements Publics de Coopération Intercommunale, communes). Il mettait
fin par ailleurs à la réduction de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) introduite par
le gouvernement précédent, et lui substituait une logique de contractualisation financière
encadrant l’évolution des dépenses de fonctionnement des plus grandes collectivités. Les
lois de Finances (avec une majuscule par soucis d’homogénéité) votées depuis le début du
quinquennat ont consacré cette logique réformatrice et défini des ajustements des dotations
de l’État aux collectivités locales.
Le Projet de Loi de Finances pour 2022 (PLF 2022) se caractérise par une grande sobriété s’agissant
de dispositions spécifiques aux collectivités locales, cependant qu’il reconduit la logique de maintien
strict de la DGF (26,8 milliards d’euros) et met en exergue la poursuite d’un soutien renforcé à
l’investissement local dans le cadre du plan de relance engagé l’an dernier.
Contexte général :
situation économique et sociale
La situation des finances publiques devrait s’améliorer en 2022, après deux années marquées par
un budget de crise pour répondre aux conséquences de l’épidémie de coronavirus.
Le PLF 2022 s’appuie sur les bons résultats économiques engrangés au cours du premier semestre
2021 et table sur la dépense et l’investissement pour favoriser la croissance économique.
En attestent les hypothèses de croissance du Produit Intérieur Brut (PIB) retenues, soit : + 6,25 %
à fin 2021 (- 11,5 % en 2020), et + 4 % en 2022 en comptant sur la relance de la consommation des
ménages et une baisse du chômage (+ 375.000 emplois escomptés en 2021, + 130.000 en 2022).
L’inflation devrait s’établir à + 1,5 % en 2021 comme en 2022 (après + 0,5 % en 2020), principalement
du fait de l’évolution des prix énergétiques dans un contexte de reprise de l’activité mondiale et
de tensions constatées sur le prix de certaines matières premières. Il convient de souligner que
ce scénario dépend fortement de l’évolution de l’épidémie, que le comportement des agents
économiques en sortie de crise demeure une source d’incertitude, et que les difficultés de
recrutement constatées pour l’ensemble des secteurs d’activités économiques constituent un aléa
important.
01345678955348767847934357
Taux d’évolution annuel du PIB en volume les 70 dernières années :
0
6 Rapport d’orientations budgétaires / 2022
La crise sanitaire a conduit l’Union Européenne à suspendre la procédure des déficits publics
excessifs (déficit public et endettement public limités respectivement à 3 et 60 % du PIB). Pour
la France, le déficit public atteindrait 8,4 % du PIB fin 2021 (après 9,1 % en 2020), et représenterait
4,8 % du PIB en 2022. L’endettement public – évalué à environ 116 % du PIB à fin 2021 selon l’INSEE
- n’amorcerait une décrue qu’à partir de 2027 en supposant que les mesures gouvernementales
1111
(en particulier France Relance) jouent à plein pour un retour rapide de la croissance, et que les
dépensesUn publiques n’évoluent
déficit public que de + 0,7
prévisionnel % parde
2021 an 206
en volume
Md€ entre 2022 et 2027.
représentant 8,4% du PIB
Déficit des administrations publiques au sens de Maastricht
Déficit des administrations publiques au sens de Maastricht Répartition par sous-secteur (% PIB)
Répartition par sous-secteur (% PIB)
Source : INSEE, PLF 2022 Source : INSEE, PLF 2022
1%
0%
Un déficit public q
-1% en 2020 princip
raison
-2%
► des mesures
-3% d'urgence (69,7
-4%
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-5%
recettes d'im
cotisations so
-6% l'Etat et les org
sécurité sociale
-7%
-8�{,
-9%
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-10%
-Part Etat Part APUL Part ASSO part ODAC � Total
235365775853799 335065659 53737006
Dette des administrations publiques au sens de Maastricht Répartition par sous-secteur
(milliards d’euros et % PIB) !"#$%$! &" $'%!()*+$-) !")! %! .""! &$/0
Source : INSEE, PLF 2022 12("& $ $'%("&!')!3! / )&4#$++$"&! 5 )&'! 689:;
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De nouvelles dépenses en soutien
à la croissance économique
Le projet de budget 2022 poursuit la mise en œuvre du plan de relance, avec notamment le
renforcement de mesures favorables à l’emploi (dispositifs de formation aux métiers d’avenir,
soutien de l’État à Pôle emploi). Des mesures fiscales sont proposées dans le cadre du plan en
faveur des travailleurs indépendants annoncé par le Président de la République le 16 septembre
2021. Le gouvernement entend prolonger par ailleurs des mesures à destination des jeunes
(revalorisation de 1 % des bourses sur critères sociaux, déploiement du Service National Universel,
crédits supplémentaires pour l’embauche de jeunes en service civique, prolongation jusqu’en juin
2022 de l’aide exceptionnelle à l’alternance pour les moins de 30 ans, reconduction du dispositif
Pass’Sport). La création d’un revenu d’engagement pour les jeunes de moins de 26 ans sans emploi
ou en formation devrait intervenir par amendement gouvernemental.
Une réforme de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) devrait permettre de mieux soutenir les
bénéficiaires aux revenus modestes vivant en couple. Un plan « compétences » doit également
être présenté (plan de renforcement et d’investissement dans les compétences humaines, la
formation, l’insertion des demandeurs d’emploi et allocataires du RSA).
Le PLF 2022 tend à accélérer la transition écologique via le dispositif de rénovation énergétique
des logements (MaPrimRénov’) prolongé en 2022 (pour un coût de 2 milliards d’euros), le maintien
d’un soutien au secteur ferroviaire et au fret (reprise de la dette SNCF Réseau par l’État notamment),
ou encore par le développement des énergies renouvelables. Un amendement du gouvernement
devrait permettre d’engager le « plan d’investissement pour bâtir la France de 2030 » présenté le
12 octobre 2021, dispositif consacré aux filières d’avenir et innovantes (hydrogène, biotechnologies).
Le projet de budget 2022 poursuit la baisse des impôts des particuliers et des entreprises décidées
avant la crise sanitaire : exonération de 65 % de la taxe d’habitation pour les ménages les plus aisés,
taux normal de l’impôt sur les sociétés fixé à 25 % pour toutes les entreprises en 2022.
8 Rapport d’orientations budgétaires / 2022
Principales dispositions pour les finances locales
L’article 16 de la Loi de Programmation des Finances Publiques (LPFP 2018-2022) a plafonné
l’évolution des concours financiers de l’État aux collectivités1 sur la durée de la période (hors FCTVA
et TVA transférée aux régions). L’an prochain, ils sont annoncés en progression de + 525 millions
d’euros par rapport à la loi de finances 2021, en raison du dynamisme de recettes fiscales nationales
après la suppression de la taxe d’habitation (TH).
Pour 2022, l’enveloppe normée des dotations de l’État aux collectivités fera l’objet d’ajustements
internes à hauteur de 50 millions d’euros2. Le PLF prévoit en effet de mobiliser deux variables afin
de compenser le dynamisme des prélèvements sur recettes de l’État (PSR - article 13 du PLF 2022),
et notamment celui assurant la compensation d’anciennes exonérations fiscales au bénéfice des
collectivités locales. En l’occurrence, le gage ne portera que sur les ressources régionales : dotation
de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et dotation pour transfert de
compensations fiscales (dite dotation carrée).
Pour la cinquième année consécutive, la DGF du bloc communal (Communes et EPCI) et des
Départements demeure stable (26,78 milliards d’euros – article 11 du PLF 2022). Considérant
l’évolution des prix hors tabac pour 2022 estimée à + 1,5 %, les collectivités continuent de voir cette
ressource importante au sein de leurs budgets se dégrader. Il convient néanmoins de relever
qu’au sein de l’enveloppe nationale mise en répartition, la Dotation de Solidarité Urbaine (DSU) et
la Dotation de Solidarité Rurale (DSR) augmenteront de 95 millions d’euros chacune (+ 90 M€ en
2021), sans toutefois qu’un abondement externe ne vienne renforcer la péréquation. Cette évolution
se traduit à nouveau par un écrêtement de la dotation forfaitaire d’une majorité de communes
(20.848 communes impactées en 2021) et de la dotation de compensation de l’ensemble des
intercommunalités. En outre, un amendement parlementaire relatif à la dotation biodiversité
(extension du nombre de communes éligibles3) pour un coût évalué à 4,3 millions d’euros,
entraînera une probable diminution à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.
Si le coût est neutre pour l’ensemble des communes éligibles à la dotation biodiversité, cette
mesure sera in fine financée par les collectivités locales elles-mêmes, à travers l’écrêtement de leur
dotation forfaitaire.
Le PLF 2022 reconduit l’abondement supplémentaire de 350 millions d’euros de dotations de
soutien à l’investissement local (DSIL) pour alimenter les contrats de relance et de transition
écologique (CRTE).
Consécutivement à la suppression de la taxe d’habitation (TH), à la baisse de la Cotisation sur la
Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE), et la réduction de moitié des valeurs locatives des locaux
industriels, les indicateurs financiers pris en compte pour le calcul des dotations et fonds de
péréquation (potentiels fiscal et financier, effort fiscal, coefficient d’intégration fiscale) sont réformés.
Le PLF 2022 s’appuie sur les propositions du Comité des Finances Locales (CFL) adoptées en juillet
dernier. À titre d’illustration, les recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et de la Taxe
sur la Publicité extérieure (TLPE) seront désormais prises en compte pour corriger la péréquation
via la répartition de la DGF. Cette adaptation entrera progressivement en vigueur de 2022 à 2028
1
Les concours financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales comprennent notamment la Dotation
Globale de Fonctionnement (DGF), le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), les prélèvements sur recettes
de l’État (PSR), ou encore les crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales » (RCT).
2
L’exposé des motifs du PLF précise que ce « gage » est en réduction par rapport aux années précédentes : 293
M€ en 2018, 159 M€ en 2019, 120 M€ en 2020, 51 M€ en 2021.
3
Part Natura 2000 (abaissement à 50% de taux de couverture du territoire par la zone protégée contre 60% initia-
lement), et part cœur de parc national (dotation minimale de 3.000 € pour les plus petites communes).
Rapports d’orientations budgétaires / 2022 9
pour les communes. Pour les EPCI, l’application sera immédiate en 2022. L’impact de cette réforme
concernera tant la répartition dotation forfaitaire sensible à la valeur du potentiel fiscal, que le calcul
de la DSU et du fonds de péréquation intercommunal (FPIC) tenant compte du potentiel financier,
et de l’effort fiscal.
Dans la démarche de la poursuite engagée en loi de finances pour 2019, le PLF 2022 reconduit la
suppression de taxes à faible rendement (article 30 du PLF 2022) : péage urbain mis en place dans
certaines agglomérations, taxe due par les entreprises de transport public maritime au profit des
régions d’Outre-mer.
Le premier ministre a annoncé le 28 septembre dernier que l’exonération de taxe sur le foncier bâti
(TFB) dont bénéficient les bailleurs sociaux pour construction de logements sociaux - pour une
durée de 15 à 30 ans - serait compensée de façon intégrale par l’État pendant les dix premières
années, et ce sans condition de zonage. L’exonération était initialement à la charge des communes
et constituait une mesure qui freinait « l’effort indispensable de construction » des logements
sociaux, et ce davantage encore depuis la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences
principales. Il est soulevé toutefois que ce dispositif ne profitera qu’aux logements sociaux
construits pendant le mandat en cours, agréés de 2021 jusqu’à mi-2026. Fait rarissime, cette mesure
a été adoptée à l’unanimité par les députés le 28 octobre. Un amendement gouvernemental devrait
également acter du remplacement de l’exonération de taxe sur le foncier bâti dont bénéficient les
logements intermédiaires mis en location par les investisseurs institutionnels (actuellement à la
charge des budgets locaux) par un crédit d’impôt accordé par l’État.
Les perspectives 2022 pour la Ville de Lorient
L’enveloppe nationale de DGF est globalement maintenue à niveau (26,8 milliards d’euros). Au sein
de cet ensemble, les dotations de solidarité urbaine et rurale (DSU, DSR) augmentent chacune de
95 millions d’euros, choix qui entraîne une réduction de dotation forfaitaire pour plusieurs com-
munes (mécanisme d’écrêtement). En 2022, la dotation forfaitaire mise en répartition (6,9 milliards
d’euros) diminue de 121 millions d’euros (- 1,7 %).
Depuis 2018 la dotation forfaitaire attribuée à la Ville de Lorient a évolué comme suit :
Données en K€ 2018 2019 2020 2021
Part forfaitaire de référence 10 354 10 322 10 275 10 262
Variation population -22 -36 -2 -5
Variation / besoin de financ. -7 -12 -11 -13
DGF – part forfaitaire notifiée 10 322 10 275 10 262 10 244
La part aménagement de la DGF regroupe la Dotation de Solidarité Urbaine (DSU), la Dotation
Nationale de Solidarité Rurale (DSR) et la Dotation Nationale de Péréquation (DNP). Ces dotations
sont destinées à corriger des inégalités de ressources entre collectivités. Pour 2022, l’enveloppe
s’établit à 11,6 milliards d’euros (+ 1,1 %) au niveau national, dont 5,2 milliards d’euros pour les
communes (+ 190 millions).
10 Rapport d’orientations budgétaires / 2022Depuis 2018, la dotation d’aménagement notifiée à la Ville de Lorient a évolué comme suit :
Données en K€ 2018 2019 2020 2021
DSU de référence 2 525 2 697 2 841 2 990
+ Majoration DSU 172 144 150 124
DSU totale 2 697 2 841 2 990 3 114
DNP 1 270 1 292 1 268 1 219
Le coefficient d’actualisation des bases d’imposition évolue selon l’indice des prix à la consomma-
tion harmonisé du mois de novembre. Compte-tenu de la crise sanitaire, la revalorisation des bases
a été particulièrement faible en 2021 (+ 0,2 %). Elle devrait être nettement plus favorable aux collec-
2346783943493883438
tivités en 2022 (+ 2,5 % selon la tendance actuelle).
01
Le dispositif d’encadrement des dépenses locales (contrats dits de Cahors) a été suspendu sine
die dès le début de la crise sanitaire en 2020, déverrouillant de facto les évolutions possibles des
dépenses de fonctionnement des grandes collectivités (budget de fonctionnement supérieur à
60 millions d’euros). Compte-tenu du niveau du déficit public et du poids de la dette nationale,
il est probable qu’à partir de 2023 de nouvelles mesures soient envisagées et impactent
significativement les marges de manœuvre des collectivités locales. Cette perspective invite à
s’inscrire dans une forme d’orthodoxie budgétaire tout en étant conscient que le contexte sanitaire
pourrait nécessiter un nouvel effort financier temporaire de la ville au profit des acteurs du territoire
(associations, commerçants, etc), voire maintenir une tension sur les finances communales (pertes
de recettes, achats d’équipements de protection individuelle ou de produits phytosanitaires).
Rapports d’orientations budgétaires / 2022 1112 Rapport d’orientations budgétaires / 2022
-2-
LORIENT
DANS SON
AGGLOMÉRATION
Rapports d’orientations budgétaires / 2022 13Lorient, ville-centre de la 3e agglomération de Bretagne, compte 57.084 habitants
(recensement INSEE 2018) et pèse environ de 28 % de la population du territoire
de Lorient Agglomération.
Le projet de territoire
Lorient Agglomération exerce une vingtaine de compétences dans l’objectif de consolider le
dynamisme du territoire et de le préparer à l’avenir, d’aménager un territoire cohérent dans le
respect des identités de chaque commune (25 communes membres). L’EPCI a engagé un travail de
prospective territoriale fixant un cap à horizon 2030. Approuvé en conseil communautaire du
9 novembre 2021, ce projet de territoire est avant tout fondé sur un diagnostic partagé par
l’ensemble des forces vives du territoire qui définit les orientations de moyen et long termes :
identification précise des politiques publiques à mettre en œuvre, initiatives à encourager. Il doit
permettre une prise en compte de l’ensemble des défis et problématiques du territoire afin de
servir une dynamique de développement intégré et de transformation, proposer une hiérarchisation
des priorités de l’intervention publique et dessiner un cadre de référence stable pour la mise en
œuvre des politiques. Le projet de territoire s’articule autour de 5 axes :
> Axe 1 - Bien-vivre : santé et alimentation, environnement, culture, sports, loisirs,
habitat et logement, mobilité au cœur du territoire, emploi, formation, éducation et
solidarités ;
> Axe 2 - Attirer : développement économique, enseignement supérieur et recherche,
tourisme, mobilités extra-territoriales, image du territoire et maritimité ;
> Axe 3 - Transformer : transition écologique, transition énergétique, recherche et
innovation, agriculture et économie circulaire ;
> Axe 4 - Equilibrer : aménagement et planification équilibrés du territoire, numérique,
proximité des services, prise en compte des spécificités insulaires ;
> Axe 5 - Coopérer : démocratie participative, mutualisations à l’intérieur du territoire et
coopérations à l’intérieur et à l’extérieur du territoire avec les collectivités voisines.
L’élaboration du projet de territoire a associé les citoyens, l’ensemble des élus du territoire, les ac-
teurs socio-économiques et des « témoins » du territoire dans une démarche de co-construction.
14 Rapport d’orientations budgétaires / 2022Le pacte financier et fiscal
Dispositif communautaire articulé au projet de territoire, ce pacte propose des mesures financières
et fiscales poursuivant une logique de solidarité et d’équité dans la répartition de la ressource sur le
territoire communautaire.
Par délibération en date du 12 octobre 2021, le conseil communautaire a approuvé les modalités de
révision des attributions de compensations évoluant de la manière suivante :
> Suppression de la « composante ordures ménagères » pour les communes concernées ;
> Bascule des « composantes fiscales » de l’actuelle Dotation de Solidarité Communautaire de l’ex
communauté d’agglomération du Pays de Lorient vers les attributions de compensation.
Le dispositif de modification des attributions de compensation, a été présenté et discuté au sein de
la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées, les 7 et 14 septembre derniers.
Pour la Ville de Lorient, les montants révisés de l’attribution de compensation (AC) et de la Dotation
de Solidarité Communautaire (DSC) sont les suivants :
Ville de Lorient Montant 2021 Montant 2022
AC 5.208.551,50 5.671.273,00
DSC 804 080,00 461.129,00
Total 6.012.631,50 6.132.402,00
Le poids des charges de centralité
D’une faible superficie (17 km²) au regard d’autres villes moyennes bretonnes (Quimper : 84 km²
- Vannes : 32 km² - Saint-Malo : 36 km²), la Ville de Lorient est particulièrement enclavée par son
importante frontière maritime. Si elle a compté près de 70.000 habitants en 1975, Lorient compte
aujourd’hui 57.149 habitants (recensement 2016). L’ambition de la municipalité est d’enrayer ce
phénomène de perte de population et de retrouver un certain dynamisme démographique,
notamment à travers une intensification des constructions de logements. D’une densité de 3.300
habitants/km², la ville est construite à 89 % et son développement n’est possible qu’à travers le
renouvellement urbain.
La Ville de Lorient porte, pour partie, et pour l’ensemble du bassin de vie, la responsabilité du
développement territorial dans la globalité de ses composantes (économiques, politiques,
administratives, sociales, culturelles, sportives en termes d’équipements et de loisirs …). Elle
participe de manière importante au développement, sur son territoire, de facteurs d’attractivité
territoriaux par le biais d’équipements structurants comme le stade du Moustoir, le Centre
aquatique, le Grand Théâtre, l’Ecole Européenne Supérieure d’Art de Bretagne, le Conservatoire
ou encore le Musée de la Compagnie des Indes. La ville, porteuse de nombreux évènements
(comme le Festival Interceltique de Lorient), est par ailleurs labellisée « Ville d’Art et d’Histoire
», ce qui contribue à changer le regard extérieur sur cette agglomération reconstruite au moins
pour sa partie urbaine. Ces équipements et évènements majeurs profitant à tout le territoire de
l’agglomération sont essentiellement financés par le contribuable lorientais. Le financement du
logement social participe de cette même logique.
Rapports d’orientations budgétaires / 2022 15Une charge de centralité correspond à l’intégralité du déficit de fonctionnement généré par un
équipement ou service communal qui présente un caractère exceptionnel, ou unique, à l’échelle
d’une agglomération. Une étude de l’Association des Maires des Grandes Villes de France datant
de 2006 donnait les exemples suivants :
> Équipement à caractère exceptionnel, ou unique, à l’échelle de l’agglomération ou du
département : un stade de 20 000 places ;
> Service ayant un mode de fonctionnement spécifique dans la ville centre : une bibliothèque
centrale.
Dans certains cas, il peut être envisagé de calculer un coût de débordement, c’est-à-dire le surcoût
lié l’utilisation d’un équipement et/ou d’un service communal par un usager extérieur au territoire
de référence.
Il est communément admis que les villes moyennes assument d’importantes charges de centralité,
car elles financent des services et des infrastructures qui profitent à une population beaucoup plus
large que celle de la ville centre. Les ressources fiscales des villes centre ne suffisent généralement
pas à compenser ce déséquilibre (capacité contributive des habitants globalement inférieure dans
les villes centre par rapport à leur périphérie). Enfin, l’évolution des bases d’imposition est souvent
plus favorable aux communes périphériques qu’à la ville-centre qui dispose de peu de foncier libre.
L’audit financier de début de mandat confié à un cabinet extérieur met en exergue le poids des
charges de centralité « particulièrement atypique à Lorient ». Une réflexion de fonds sur la gestion
d’équipements participant à l’attractivité du territoire, et certaines compétences assumées seules
par la Ville de Lorient doit être engagée. La mise en œuvre du projet de territoire et du pacte
financier et fiscal est l’occasion d’aborder sereinement cette question.
16 Rapport d’orientations budgétaires / 2022Un audit financier de début de mandat
dégageant de nombreuses pistes de réflexion
Conformément aux engagements de la municipalité, un audit financier a été mené courant 2021 et
restitué mi-octobre à la municipalité. Outre une analyse de la situation financière des finances de la
ville, l’étude a permis d’identifier des marges de manœuvre et des leviers d’optimisation détaillés
par politique publique, dans le cadre d’une approche des coûts des activités municipales (étude
comparative avec des collectivités de même strate démographique suivies par le cabinet retenu).
D’ores et déjà, quelques orientations de travail sont exposées à l’occasion du présent rapport
d’orientations budgétaires.
Pistes d’optimisation concernant le coût de certaines activités municipales :
L’objectif de la municipalité est de maintenir une offre de services qualitative aux Lorientais tout en
questionnant certaines pistes de travail, parmi lesquelles des missions à valeur ajoutée plus faible
effectuées par le service espaces verts aujourd’hui, notamment : ramassage des papiers et vidage
de corbeilles, fauchage et tonte de grands espaces. Il peut être envisagé de confier certaines de
ces missions à des structures d’insertion du territoire.
De même, en matière de propreté urbaine, la ville engage dès 2022 un travail préparatoire qui devra
tenir compte des besoins actuels identifiés, mais également de l’attente forte des Lorientais, dans
la perspective du renouvellement du contrat de nettoiement de la voirie et des espaces publics qui
arrive à échéance le 31 décembre 2023.
Ramené au nombre de points lumineux, le coût d’entretien de l’éclairage public est plus élevé
que celui d’autres collectivités du panel, sans donner les satisfactions attendues. Ce sujet doit
être considéré concomitamment à la mise en œuvre du Schéma Directeur Aménagement
Lumière (passage en éclairage led notamment). Par ailleurs, dans un contexte d’amélioration des
performances environnementales et de contraintes budgétaires, la Ville étudie l’opportunité de
nouveaux dispositifs innovants tel que l’intracting, technique de financement consistant à confier à
un tiers certains travaux d’amélioration du réseau d’éclairage financés par les économies réalisées. Il
s’agit en définitive de créer un « cercle vertueux » en faveur de la performance énergétique.
La commune dispose d’un patrimoine bâti supérieur à la moyenne observée. La ville a lancé
l’élaboration du schéma directeur immobilier pour se doter d’une vision stratégique à court, moyen
et long terme du devenir de certains bâtiments municipaux. Ce schéma est porteur de multiples
enjeux : financiers, fonctionnels, techniques et environnementaux. Il est par ailleurs indispensable
pour permettre un entretien régulier et à niveau des actifs immobiliers de la ville, avec une
préoccupation constante de mutualisation des espaces lorsque cela s’avère possible (locaux mis à
disposition du monde associatif notamment) source de sobriété énergétique.
À l’instar de nombreuses communes, l’entretien ménager des bâtiments est particulièrement
coûteux à Lorient, étant précisé que la ville dispose d’un patrimoine bâti plutôt plus important
que la moyenne. Une réflexion organisationnelle couplée à la redéfinition du niveau de
services nécessaire est engagée. L’importance du patrimoine bâti justifie le questionnement
du coût d’entretien, en intégrant des objectifs d’insertion sociale et professionnelle si d’autres
externalisations devaient être envisagées.
Rapports d’orientations budgétaires / 2022 17L’audit constate des coûts supérieurs aux moyennes, notamment pour certains équipements
culturels de centralité. Ainsi en va-t-il s’agissant du réseau des médiathèques et du conservatoire
de musique et de danse à rayonnement départemental. Diverses pistes sont envisageables,
notamment en terme d’animation d’un réseau intercommunal voire de coopérations.
Enfin, l’audit conforte l’analyse des services sur les marges de manœuvre liées aux achats publics,
notamment par la simplification du process interne (procédures regroupées permettant de diminuer
le temps agents), par le développement d’une culture d’organisation en matière d’ingénierie achats
(veille technologiques, sourcing en amont du lancement d’un appel d’offres). La mission d’audit
a également consisté à accompagner les services à formaliser une véritable politique achats,
intégrant les orientations municipales en matière de circuits courts, de clauses d’insertion sociale
ou environnementales.
Les leviers d’optimisation des recettes
À nouveau, partant de comparaisons avec des villes moyennes, le cabinet d’études recommande
de veiller au respect de l’équité fiscale, par exemple en assurant un meilleur contrôle de la taxe
locale sur la publicité extérieure.
De même, le taux de la taxe d’aménagement peut être modulé pour mieux répondre aux
objectifs de notre politique d’urbanisme déclinée dans les secteurs faisant l’objet d’une
Orientation d’Aménagement et de Programmation (OAP). En effet, la nécessaire requalification
urbaine de certains quartiers connectés au maillage des liaisons douces pourrait entrainer
d’importants aménagements sous maîtrise d’ouvrage ville dans ces secteurs, justifiant une
majoration raisonnable du taux de la taxe d’aménagement. En revanche, la promotion de
solutions énergétiques plus sobres pourrait justifier d’une baisse de ce taux, sous réserve de la
réglementation en vigueur.
L’éventuelle extension des zones bleues dans le périmètre du centre-ville, en concertation dans
le cadre du dispositif « mon centre-ville de demain », a aussi pour objectif de développer de
nouvelles poches de stationnement en surface (type secteur embarcadère maritime) sources
d’équilibre financier.
Avec un coût de repas qui se situe dans la moyenne générale, la cuisine centrale de Kerlétu
(dimensionnée pour produire 4000 à 5000 repas / jour) a développé depuis plus d’une décennie
ses prestations pour des clients extérieurs. Cette stratégie a notamment permis de diminuer le
poids des charges fixes par repas, dans un contexte d’érosion des effectifs scolaires. Régulièrement
mise en concurrence avec les opérateurs privés de la restauration collective, la ville entend
privilégier une logique de conventionnement (refacturation du coût réel du service), voire de
véritables partenariats comme avec le Département pour des prestations qualitatives aux
collégiens du territoire (ouverture du collège de Trefaven en 2022).
Des charges de centralité importantes pour les lorientais
L’enjeu du poids des charges de centralité lié au périmètre de compétence assumé par la ville
centre, ou à la gestion de certains équipements de rayonnement supra-communal concerne les
activités suivantes : Stade Allainmat, enseignement supérieur (EESAB), tourisme (musée de la
Compagnie des Indes, festival interceltique), théâtre de Lorient, Centre de Formation des Apprentis,
actions sur les dispositifs initiatives jeunes et intégration des étudiants, Service VéLO, Zones d’Amé-
nagement Concertées (ZAC), actions menées dans le cadre du plan climat-air-énergie territorial
(PCAET).
18 Rapport d’orientations budgétaires / 2022Rapports d’orientations budgétaires / 2022 19
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-3-
LES PRIORITÉS
DU MANDAT
Rapports d’orientations budgétaires / 2022 21La municipalité porte la vision d’une action publique permettant à chacun de construire son
projet de vie à Lorient : se loger, se former, travailler, vivre dignement et en sécurité à tous
les âges de la vie, se développer culturellement et physiquement mais aussi humainement,
consommer de façon responsable, et bénéficier de tous les services adaptés.
Cette action publique doit se fonder sur des valeurs que sont le dialogue et la co-construction
des projets avec les citoyens, la proximité de l’administration et du citoyen, le vivre ensemble, le
lien social et la mixité, l’égalité, la confiance en l’action publique et le développement local.
L’attractivité, l’action économique, la dynamique
commerciale, l’emploi et les grands projets urbains
Lorient est au cœur d’un territoire de vie de plus de 300.000 habitants en Bretagne sud. Les
enjeux de développement économique sont prioritairement portés par Lorient Agglomération
: pôle d’excellence maritime (1er pôle européen de course au large), filière navale, innovations
technologiques (filière hydrogène, éoliennes flottantes notamment), qualification et
commercialisation des zones d’activité… le projet de territoire va contribuer à l’émergence d’activités
économiques relevant davantage de fonctions décisionnelles, d’ingénierie ou de commandement
qui renforceront Lorient en tant que ville d’équilibre. Cette attractivité économique nouvelle doit
permettre d’impulser des créations d’emploi qui font défaut au territoire, d’attirer de nouveaux
actifs, de créer de la valeur ajoutée.
La ville centre impulse déjà une grande partie de la dynamique économique locale grâce à ses
35.000 emplois sur les 80.000 emplois que compte l’agglomération. Elle participe également à
l’essor économique du territoire, ne serait-ce que par le poids des investissements publics projetés
(18 millions d’euros de dépenses d’équipement escomptés en moyenne annuelle au cours du
mandat) : modernisation des infrastructures, entretien et rénovation du patrimoine bâti communal
(écoles et équipements sportifs notamment). A cet égard, la rénovation d’ampleur du stade de
Kersabiec (1.050.000 € votés en 2021) illustre parfaitement cette ambition municipale d’augmenter
significativement la voilure. Les investissements projetés pour le stade Allainmat vont participer à la
relance économique du territoire.
En décembre 2017, la ville a été retenue dans le cadre du programme Action Cœur de Ville
initié par l’État et ses partenaires (Action Logement, Banque des Territoires, ANAH) en réponse
aux enjeux de dévitalisation des centres-villes des villes moyennes françaises. L’engagement
dans ce programme a d’ores et déjà permis de bénéficier de financements importants pour la
Ville, notamment dans le cadre de l’étude sur les copropriétés du centre-ville, ou encore de
modernisation des halles de Merville. En septembre 2021, le Gouvernement a choisi de prolonger
le programme Action Cœur de Ville jusqu’en 2026, ouvrant ainsi de nouvelles perspectives de
financement de l’action publique.
Courant 2021, un manager du commerce a renforcé les moyens humains pour valoriser, promouvoir
et pérenniser le dynamisme commercial en centre-ville et dans les quartiers. Cette ressource
essentielle accompagne avec efficacité les porteurs de projet et commerçants en jouant un rôle
d’interface indispensable avec l’ensemble des services de la Ville. Entre 2020 et 2021, le taux de
vacance du commerce du centre-ville a chuté de 12,9% à 7,9%, et de nouveaux porteurs de projets
sont reçus chaque semaine, témoignant ainsi d’une nouvelle vitalité commerciale et artisanale sur
le territoire. La Ville accompagne plusieurs projets commerciaux également comme la Boutik École
à Kervénanec, ou encore la Couveuse de commerce place Alsace-Lorraine.
22 Rapport d’orientations budgétaires / 2022À travers la formalisation d’une politique Achat, la Ville de Lorient s’engage dans une démarche
de valorisation du tissu économique local en privilégiant les achats de proximité dans le respect
des dispositions du code des marchés publics, et de l’économie sociale et solidaire. Sur ce dernier
point, la municipalité affiche ses ambitions en matière de clauses sociales et professionnelles ou
écologiques.
Née de l’international, la Ville de Lorient consolide ses liens et son ouverture au monde, par une
stratégie structurée autour de trois objectifs prioritaires :
> Affirmer l’identité et les valeurs européennes, à travers les jumelages.
> Établir de nouvelles relations de coopération, en partenariat avec les acteurs du territoire.
> Œuvrer pour la solidarité internationale, en particulier par le soutien aux associations ou aux
victimes de catastrophes.
Au titre de 2022, plusieurs actions, de nature différente, mettront en relief ce caractère international
de notre ville, afin de contribuer à sa promotion, son attractivité, son dynamisme économique et sa
richesse culturelle. Parmi celles-ci, citons des manifestations envisagées avec la Ville de Galway
(Saint-Patrick, fête de la Bretagne, nuit des idées, etc), l’accompagnement de possibles séjours
à Ludwigshafen ou l’accueil de délégations étrangères, notamment une délégation de Ceské
Budejovice pendant le prochain festival, devant engager 11.500 €.
Cet exercice devra permettre également d’explorer des pistes de rapprochement possible avec une
des villes de la province chinoise du Shandong, dans le cadre de l’accord de la Région Bretagne
avec cette province. Il pourrait en être de même avec la province de Khanh Hoa au Vietnam, en lien
avec le GHBS, ou encore avec le Maroc via les acteurs portuaires.
La ville de demain
La Ville de demain est la ville des proximités. Chacun doit pouvoir se loger, consommer, apprendre,
et même pourquoi pas travailler, ou encore bénéficier d’équipements publics au plus près de son
quartier. Cet objectif a un impact direct sur le nombre de déplacements quotidiens, en cohérence
avec les enjeux de mobilité douce : incitation aux modes de transports à empreinte écologique
faible ou nulle améliorant la qualité de vie citadine, mais aussi prévention des accidents et de la
fatigue liés au trajets domicile-travail.
En matière d’habitat, si les dernières années ont vu une diminution dans la production de logements
(160 constructions par an entre 2016 et 2019), la nouvelle impulsion engagée dès 2020 se traduit
par une nette augmentation du nombre d’autorisations de construire (320 en 2020, 486 au 1er
septembre 2021), et permet d’agir concrètement contre l’érosion démographique constatée depuis
plusieurs années. Les logements construits ou rénovés aujourd’hui constituent le patrimoine
de demain. Il est donc impératif de porter une exigence forte tant sur le plan architectural que sur
le plan énergétique, comme le prévoit le programme politique, en visant l’autonomie énergétique
du territoire à horizon 2050. Lorsque cela s’avère possible, il faut miser sur des bâtiments à énergie
positive tout en maîtrisant les coûts de construction. La rénovation énergétique des logements -
axe fort du mandat – va se traduire dans les prochaines années par des moyens sans précédent
dans le cadre de l’OPAH du centre-ville, de la requalification du quartier du Bois-du-Château, ou
encore dans le cadre du périmètre d’action renforcée du centre-ville.
En matière d’aménagement, les deux opérations de rénovation urbaine des quartiers prioritaires
(Bois-du-Château, Kervénanec nord) vont véritablement démarrer au cours de ce mandat, et se
poursuivront au-delà de 2026. Le projet global de rénovation du quartier du Bois-du-Château fait
Rapports d’orientations budgétaires / 2022 23l’objet d’une évolution majeure permettant de créer les conditions d’un nouveau quartier attractif,
avec une véritable mixité sociale dans le nord de la ville. Cette avancée devrait être validée par
l’ANRU en mars 2022. Elle représente un enjeu de 150 millions d’euros (convention signée avec
l’ANRU en avril 2020) tous opérateurs confondus (bailleur social, collectivités), dont 46 millions pour
la Ville de Lorient. La rénovation urbaine de Kervénanec nord est estimée à environ 40 millions
d’euros, dont 3,7 millions pour la Ville. Ces deux opérations vont contribuer largement à rééquilibrer
l’offre de logements social sur la ville, notamment dans le cadre de la reconstitution de l’offre.
La première tranche de travaux de la zone d’aménagement concertée de Bodélio - engagée
en 2021 - doit permettre la construction de 162 logements (sur un total prévisionnel de 700) : 50
logements sociaux locatifs, 11 maisons individuelles en accession, deux lots de respectivement 27
et 72 logements en accession à la propriété. Ces logements vont prochainement sortir de terre, au
cœur d’un parc urbain de 1,5 hectares. La programmation urbaine des deux prochaines tranches
est en cours et interviendra dans un cadre précis. En effet, ce nouveau quartier doit privilégier les
circulations piétonnes et cyclables et la maîtrise des flux automobiles. Une chaufferie bois, des
panneaux solaires permettront aux habitants de maîtriser leur facture énergétique. Enfin, de vastes
espaces publics arborés offriront une qualité de vie optimale à quelques encâblures du centre-ville.
Le projet d’aménagement du Manio (zone d’aménagement concertée de 5,8 hectares) prévoit la
réalisation d’un tissu bâti diversifié (270 logements programmés à haute qualité environnementale)
répondant aux attentes des familles désireuses de vivre à Lorient, dans un quartier vert résidentiel,
à proximité directe des écoles et des équipements de centre-ville, à deux pas d’espaces de
promenades et de loisirs.
L’aménagement du secteur du Péristyle se poursuit au cours du mandat. Les travaux de voirie
achevés, une mise en lumière intimiste des lieux interviendra à compter de 2022. Après la livraison
de la résidence « Quai Péristyle » (49 logements, avec services et commerces en rez-de-chaussée),
la cession de l’îlot 4 C interviendra courant 2022 (recette attendue à hauteur de 1.800.000 €). Le
patrimoine historique de l’enclos du port offre un potentiel remarquable de parcours touristique et
culturel. A ce stade, la réflexion se poursuit et devrait déboucher en 2022 par la décision d’implanter
un nouvel équipement structurant sur ce secteur géographique, en réponse à un besoin de la ville
et du territoire.
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