RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET SA RÉPONSE - Cour des comptes
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
Concarneau Cornouaille Agglomération
(Finistère)
Exercices 2013 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 4 décembre 2018.
Chambre régionale des comptes de Bretagne
3, rue Robert d’Arbrissel
35042 RENNES CEDEX
CONCARNEAU CORNOUAILLE AGGLOMERATION
TABLE DES MATIERES
SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 3
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 5
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 6
1 PRESENTATION ET GOUVERNANCE DE CONCARNEAU CORNOUAILLE
AGGLOMERATION ............................................................................................................ 7
Les suites du précédent contrôle ..................................................................................... 7
L’historique de Concarneau Cornouaille Agglomération ............................................... 7
Le territoire ..................................................................................................................... 7
Les compétences exercées par la communauté d’agglomération .................................. 9
Une définition des compétences perfectible .......................................................... 9
Les compétences de l’agglomération .................................................................... 9
Les conditions de prises de compétence .............................................................. 10
La compétence économie et zones d’aménagement (ZA) ................................... 14
La gouvernance ............................................................................................................. 17
La qualité des documents produits aux élus ........................................................ 17
Le projet de territoire ........................................................................................... 18
Les instances de gouvernance ............................................................................. 18
L’organigramme des services .............................................................................. 20
Les relations avec les communes .................................................................................. 20
Le pacte financier et fiscal ................................................................................... 20
Les fonds de concours ......................................................................................... 22
Les rapports de la commission locale d’évaluation des transferts de charges
(CLETC) .............................................................................................................. 24
Les procès-verbaux de transfert........................................................................... 26
Le schéma de mutualisation ................................................................................ 26
Les services communs ......................................................................................... 27
2 LA GESTION FINANCIERE ............................................................................................ 32
La gouvernance financière ............................................................................................ 32
La programmation pluriannuelle des investissements (PPI) ............................... 32
Le contrôle interne de la commande publique .................................................... 32
L’exécution du budget ......................................................................................... 33
Les régies de recettes des piscines communautaires ........................................... 34
3 LA FIABILITE DES COMPTES ....................................................................................... 35
Intégration des comptes immobilisations en cours dans le patrimoine ............... 35
L’amortissement des frais d’études ..................................................................... 35
Le compte « avances versées sur immobilisations corporelles » ........................ 35
Les écarts constatés entre les documents concernant la dette ............................. 36
Le principe d’indépendance des exercices .......................................................... 36
Le principe de permanence des méthodes ........................................................... 38
Des imputations comptables erronées ................................................................. 38
1RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
L’absence de présentation du budget en opérations ............................................ 39
Le budget annexe « zone d’aménagement »........................................................ 39
4 LA SITUATION FINANCIERE ........................................................................................ 40
Les produits de gestion ........................................................................................ 40
Les dépenses de gestion....................................................................................... 41
La formation de l’autofinancement ..................................................................... 43
Le financement des investissements .................................................................... 44
Les prospectives financières ................................................................................ 46
5 LA GESTION INTERNE.................................................................................................... 47
La gestion des ressources humaines ............................................................................. 47
Organisation et direction ..................................................................................... 47
Les effectifs ......................................................................................................... 47
Les conditions de travail ...................................................................................... 48
Le subventionnement des tiers ...................................................................................... 50
La commande publique ................................................................................................. 52
L’organisation du service .................................................................................... 52
L’examen de dossiers de marchés ....................................................................... 53
Les systèmes d’information .......................................................................................... 56
La gouvernance ................................................................................................... 56
L’environnement informatique ............................................................................ 57
Le suivi de l’utilisation du parc de véhicules ................................................................ 59
2CONCARNEAU CORNOUAILLE AGGLOMERATION
SYNTHÈSE
Concarneau Cornouaille Agglomération comptait en 2014, selon l’INSEE,
49 929 habitants pour neuf communes, dont 40 % pour la seule ville de Concarneau. Le
périmètre de l’agglomération est resté stable sur l’ensemble de la période 2013-2018.
Selon le diagnostic du SCOT, le territoire communautaire correspond à un bassin de vie
qui reste « à affirmer », avec une attraction forte des agglomérations quimpéroise pour les
communes du nord et du centre du territoire, et de Quimperlé à l’est, dans une moindre mesure.
Une intercommunalité faiblement intégrée jusqu’en 2017
Dans un contexte institutionnel de fusions des intercommunalités, Concarneau
Cornouaille Agglomération (CCA) est la 283ème intercommunalité en termes de population, et
la 371ème en termes de recettes réelles de fonctionnement. La richesse fiscale de CCA mesurée
par le potentiel fiscal est faible, avec 282 € par habitant, ce qui est inférieur de 27,7 % à la
moyenne des autres communautés d’agglomération.
Sa dimension ne lui permet pas de disposer d’outils en matière de développement
économique, ce qui l’amène à recourir aux services de l’agence de développement de Quimper
Bretagne Occidentale, Quimper Cornouaille Développement.
Les principales compétences exercées sont, jusqu’en 2017, la collecte et le traitement
des ordures ménagères, le transport, la gestion de deux piscines et de musées. Le coefficient
d’intégration fiscale (CIF) est de 26,76 % en 2017, très en deçà de la moyenne de la catégorie
qui est de 35,3 %. Ce ratio traduit une masse financière correspondant aux compétences
exercées très limitée par rapport à la moyenne des autres communautés d’agglomération. CCA
est une intercommunalité peu intégrée jusqu’en 2017.
Les dépenses dans les budgets communaux augmentent tandis que les dotations aux
communes de CCA sont gelées, ce qui provoque un effet ciseau. Les communes ont ainsi
augmenté en moyenne leurs taux d’imposition de 3,5 % entre 2013 et 2016 pour compenser la
dégradation de leur situation financière.
Des lacunes dans la gouvernance et dans le fonctionnement de CCA
La chambre a relevé des carences et des irrégularités qui affectent la gouvernance de la
communauté. Il s’agit notamment :
- d’une absence de définition claire des compétences transférées et de la définition de
l’intérêt communautaire par liste et non pas par équipement transféré ;
- du caractère transparent de l’association office communautaire du tourisme qui
expose les élus au risque de la gestion de fait ;
3RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
- de délégations irrégulières au président en matière d’adhésion de la communauté à
des établissements publics ;
- de l’absence d’adoption du pacte financier et fiscal pourtant essentiel dans une
communauté ;
- du versement à tort de fonds de concours à des communes en dehors de toute
réalisation d’un équipement ;
- de l’absence de procès-verbaux de transfert des offices de tourisme et de leurs
locaux, de zones d’activités, de huit médiathèques, du terrain d’athlétisme du Porzou
à Concarneau, du pôle d’échange multimodal et du parc d’activités du Restou à
Tourc’h ;
- de l’absence de réunions budgétaires permettant un dialogue de gestion entre élus et
les services opérationnels et fonctionnels.
Il appartient à la communauté de régulariser sans tarder ces situations en prenant les
décisions nécessaires.
Une insuffisante fiabilité des comptes mais une situation financière
équilibrée
La tenue des comptes se caractérise par des changements de méthodes tout au long de
la période contrôlée afin de piloter en partie les résultats financiers, voire de justifier une
augmentation de la fiscalité et optimiser les dotations de l’Etat : création, pourtant facultative,
d’un budget annexe « ordures ménagères » portant sur près de 7 M€, modification d’imputations
comptables sur des montants significatifs, rattachements irréguliers dans le temps de dépenses.
La communauté doit améliorer la fiabilité des comptes qui est insuffisante et ne permet
pas d’avoir une image fidèle et exacte de la situation financière.
L’autofinancement communautaire, estimé à plus de 3 M€ en 2017, permet d’assumer
un endettement faible de 6,1 M€. L’autofinancement a toutefois diminué sur la période 2013-
2017 en raison de l’ouverture du musée de Pont-Aven et de la piscine de Concarneau mais aussi
d’une masse salariale en forte évolution, même en ne tenant pas compte des services communs
transférés par les communes.
Des manquements aux règles de la commande publique
La gestion interne est organisée autour de documents de bonne qualité, notamment avec
la rédaction d’un guide de la commande publique. Toutefois, ce dernier n’est qu’imparfaitement
appliqué et les procédures de mise en concurrence sur certains marchés comportent des
irrégularités qu’il conviendra d’éviter à l’avenir.
4CONCARNEAU CORNOUAILLE AGGLOMERATION
RECOMMANDATIONS
Sur le fondement des observations du rapport, la chambre formule les recommandations
et rappels au respect des lois et règlements suivants :
Recommandation n° 1 Faire figurer des montants de subventions dans les conventions
d’objectifs conclues avec les offices de tourisme. ............................................................... 14
Recommandation n° 2 Veiller à ce que les élus de CCA membres de l’association ne
participent pas au vote de sa subvention. ............................................................................ 14
Recommandation n° 3 Revoir les délégations données au président afin qu’elles
respectent les dispositions de l’article L. 5211-10 du CGCT et de l’article 1609 nonies
C du code général des impôts. ............................................................................................. 19
Recommandation n° 4 Supprimer les fonds de concours attribués en compensation de
la mise en place de la facturation de l’eau et de l’assainissement à deux communes. ........ 24
Recommandation n° 5 Mettre fin aux avances de trésorerie lors de transferts de
charges. ........................................................................................................ 26
Recommandation n° 6 Etablir les procès-verbaux de transferts d’équipements dès la
première année d’exercice de la compétence transférée. .................................................... 26
Recommandation n° 7 Matérialiser l’accord de la commune en matière de facturation
des services communs. ........................................................................................................ 29
Recommandation n° 8 Créer un budget annexe pour les activités des services
communs facturées à des collectivités par le biais d’un catalogue de services. .................. 30
Recommandation n° 9 Réduire et homogénéiser le circuit de validation de la
commande publique et matérialiser les contrôles effectués. ............................................... 33
Recommandation n° 10 Formaliser la mise en œuvre du dialogue de gestion dans la
préparation budgétaire. ........................................................................................................ 34
Recommandation n° 11 Produire dans les annexes budgétaires des notes détaillant les
changements de méthodes comptables. ............................................................................... 39
Recommandation n° 12 Présenter dans les documents budgétaires une répartition par
opération des principaux investissements. .......................................................................... 39
Recommandation n° 13 Appliquer le temps de travail défini par l’assemblée
délibérante. ........................................................................................................ 49
Recommandation n° 14 En liaison avec les communes membres et syndicats
intercommunaux, étudier les voies et moyens pour définir une gestion prévisionnelle
des emplois et des compétences des agents de collecte les plus âgés. ................................ 50
Recommandation n° 15 Formaliser des négociations budgétaires conduisant à fixer le
montant les participations de CCA supérieures à un seuil à définir par la collectivité. ...... 52
Recommandation n° 16 Assurer un contrôle des consommations des véhicules. ................ 59
Les recommandations et rappels au respect des lois et règlements formulés ci-dessus ne
sont fondés que sur une partie des observations émises par la chambre. Les destinataires du
présent rapport sont donc invités à tenir compte des recommandations, mais aussi de
l’ensemble des observations détaillées par ailleurs dans le corps du rapport et dans son résumé.
5RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
INTRODUCTION
Procédure
La chambre régionale des comptes Bretagne a procédé, dans le cadre de son programme
de travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de Concarneau Cornouaille
Agglomération à compter de l’exercice 2013. Ce contrôle a été ouvert par lettre du
8 janvier 2018.
L’entretien prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu
lieu le 30 mai 2018 avec M. Fidelin, président et M. Sacré, ancien président.
La chambre, lors de sa séance du 26 juin 2018, a arrêté ses observations
provisoires, qui ont été adressées le 24 juillet 2018 à M. Fidelin, président et M. Sacré, ancien
président. Des extraits ont été également adressés aux tiers mis en cause.
Après avoir examiné les réponses reçues, la chambre, lors de sa séance du
4 décembre 2018, a arrêté ses observations définitives.
6CONCARNEAU CORNOUAILLE AGGLOMERATION
1 PRESENTATION ET GOUVERNANCE DE CONCARNEAU
CORNOUAILLE AGGLOMERATION
Les suites du précédent contrôle
Le précédent rapport daté du 18 juin 2014 proposait dix recommandations dont cinq ont
été mises en œuvre tandis que cinq autres ne le sont toujours pas : mettre en place un pacte
financier et fiscal ; appliquer le temps de travail défini par l’assemblée délibérante ; définir
précisément et respecter les compétences en matière de déchets, en liaison avec les communes
membres ; étudier les voies et moyens pour définir une gestion prévisionnelle des emplois et
des compétences des agents de collecte les plus âgés ; effectuer un contrôle systématique des
installations d’assainissement non collectif non conformes au terme des périodes de
régularisation.
Dans sa réponse au rapport provisoire, le président indique avoir engagé depuis 2013
une réflexion avec les trois collectivités compétentes en matière de traitement des déchets du
Sud Finistère (SIDEPAQ, VALCOR, CCPBS) et étudier la création d'un syndicat mixte unique.
Par ailleurs, le projet de pôle métropolitain de Cornouaille évoquerait la possibilité de transférer
cette compétence traitement vers ce pôle.
En ce qui concerne le SPANC, l’application d'une pénalité financière annuelle plus
contraignante a été intégrée au règlement de service (article 22 chapitre VI) pour absence,
défaut de sécurité sanitaire ou de structure, ou de dépassement de délais de travaux de mise en
conformité réglementaires d'une installation d'assainissement non collectif. La mise en place de
cette pénalité a été validée par le conseil communautaire du 10 novembre 2016. L'objectif aurait
été de mettre en œuvre dès 2019 cette pénalité annuelle. Enfin, une procédure générale de
gestion des contentieux aurait été élaborée en lien avec les communes.
L’historique de Concarneau Cornouaille Agglomération
Issue de la communauté de communes de Concarneau Cornouaille créée en 1994,
Concarneau Cornouaille Agglomération a été créée au 1er janvier 2012. Elle regroupe les neuf
communes historiques : Concarneau, Elliant, Melgven, Névez, Pont-Aven, Rosporden, Saint-
Yvi, Tourc’h et Trégunc. Son périmètre n’a pas évolué avec les différentes réformes
territoriales.
Le territoire
La communauté d’agglomération comptait en 2014 selon l’INSEE 49 929 habitants pour
neuf communes, en faible augmentation de 0,36 % en moyenne annuelle entre 2009 et 2014
grâce à un solde migratoire moyen positif de 0,74 %. La commune de Concarneau compte 40 %
de la population tandis que Rosporden et Trégunc en représentent respectivement 15 % et 14 %.
7RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Les conclusions du diagnostic du SCOT décrivent un territoire « traversé » par des
dynamiques qui traduisent un déséquilibre. Ainsi les communes du nord du territoire sont
caractérisées par une dynamique démographique soutenue avec l’installation de jeunes
ménages travaillant en majorité sur l’agglomération quimpéroise. Profitant d’un prix du foncier
encore relativement raisonnable, cette population aux caractéristiques périurbaines est
demandeuse d’équipements et de services publics qui obligent souvent les bourgs qui les
accueillent à opérer des investissements importants.
En revanche, les communes situées au sud du territoire connaissent une dynamique
démographique plus faible, s’expliquant en grande partie par un prix du foncier élevé lié à
l’attractivité du littoral et au développement touristique. Pourtant, c’est au sud du territoire que
l’on trouve le plus grand nombre d’emplois, d’entreprises, de services et d’équipements.
De nombreux facteurs soulignent une dynamique différenciée entre le nord et sud du
territoire, la RN 165 marquant physiquement ce phénomène. Les communes du nord et de
l’ouest, bien connectées par la route ou la voie ferrée à l’agglomération quimpéroise,
appartiennent au bassin de vie de Quimper. Le SCOT constate des mouvements est-ouest plus
importants que les mouvements nord-sud, qui traduisent ainsi la faiblesse de Concarneau
comme ville centre à même de structurer le territoire.
Ainsi, en 2014, CCA comptait 21 251 actifs dont 18 570 ayant un emploi pour
15 277 emplois sur le territoire communautaire. Ce déséquilibre se traduit par des déplacements
domicile/travail entre l’agglomération quimpéroise et CCA qui dépassent les 2 600 personnes
dans le sens CCA-Quimper et 880 dans le sens opposé.
Cette dichotomie, de plus en plus prononcée, entraîne des conséquences directes en
matière de politiques publiques : localisation des équipements scolaires, équipements pour les
personnes âgées, création de logements, de parcs et zones d’activités.
CCA est devenue un EPCI de taille moyenne voire faible par rapport aux autres
communautés d’agglomération. Ainsi, selon les données 2017 du ministère de l’Intérieur, CCA
est la 283ème intercommunalité en termes de population et la 371ème en termes de recettes réelles
de fonctionnement. Elle occupe la 435ème place pour son potentiel fiscal et la 565ème pour son
potentiel financier. Son intégration est même très inférieure aux autres intercommunalités
puisque son coefficient d’intégration fiscale (CIF)1 la classe 1 122ème sur 1 281 EPCI.
1
Le coefficient d'intégration fiscale est la mesure économique de l'intégration fiscale, c'est-à-dire du poids
de la fiscalité intercommunale par rapport à la fiscalité totale communale et intercommunale. Plus un EPCI est
fiscalement intégré (et donc plus il exerce de compétences), plus son CIF est important. Plus le CIF est important,
plus la DGF de l'EPCI est importante.
8CONCARNEAU CORNOUAILLE AGGLOMERATION
Les compétences exercées par la communauté d’agglomération
Une définition des compétences perfectible
Les statuts, en mai 2017, listent 40 compétences pour certaines avec des critères très
restrictifs tandis que d’autre apparaissent vagues. Certaines compétences font référence à la
seule capacité à mener des études à l’instar des compétences « eau potable » et
« assainissement » avant qu’elles ne soient transférées en 2018. D’autres libellés ne permettent
pas une répartition claire des compétences entre les communes et l’intercommunalité.
Ainsi, en matière de politique culturelle, les statuts de mai 2017 permettaient d’exercer
les « actions tendant à fédérer les initiatives locales dans le domaine de la musique et de la
lecture publique : recherche et mise en œuvre d’une politique en matière d’enseignement
musical et de danse et formalisation et animation d’un réseau des bibliothèques et médiathèques
du territoire communautaire ». La CCA a financé en fonctionnement l’expression musicale et
les médiathèques (respectivement 264 000 € en 2017 et 89 000 € en 2016) sans que les
équipements n’aient été également transférés.
Par ailleurs, CCA intervient dans des domaines étrangers à ses compétences. Ainsi, des
études portant sur l’élaboration des schémas directeurs « eaux pluviales » communaux ont été
menées pour 169 789 € entre 2013 et 2017. Si cette pratique tend à disparaître, quelques
anticipations de compétences demeurent, avec par exemple une étude de valorisation des étangs
de Rosporden, en août 2015, qui a été attribuée pour 19 700 € HT sans que cela paraisse
rattachable à une compétence communautaire.
Pour les principales compétences, les statuts définissent l’intérêt communautaire par des
listes d’équipements, révélant un fonctionnement « à la carte » de CCA. C’est notamment le
cas des musées (limités aux musée des Beaux-Arts de Pont-Aven et au musée de la Pêche à
Concarneau), des piscines (les espaces aquatiques de Concarneau et Rosporden), du sport (avec
le seul terrain d’athlétisme de Concarneau) et même des médiathèques dont seules huit sur neuf
sont déclarées d’intérêt communautaire, celle de Rosporden restant de la compétence
communale.
Le caractère vague des statuts représente un risque juridique en cas de contestation d’une
dépense par un tiers intéressé et aboutit à une faible lisibilité de la répartition des compétences
entre CCA et les communes. De même, la définition de l’intérêt communautaire par listes et
non par type d’équipement ne favorise guère l’émergence d’un projet commun de
développement et d’aménagement, contrairement à l’objet même des EPCI à fiscalité propre.
Les compétences de l’agglomération
Jusqu’en 2017, les principales compétences exercées en volumes budgétaires étaient la
collecte et le traitement des ordures ménagères, le transport, la gestion de deux piscines et de
musées. Le budget principal enregistrait, en 2017, près de 23,4 M€ de recettes de
fonctionnement dont 9,1 M€ (39 %) étaient restitués aux communes ou au fonds national de
garantie individuelle des ressources (FNGIR).
9RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF), de 26,76 % en 2017, se situait très en deçà de
la moyenne de la catégorie de 35,3 %, malgré des stratégies d’optimisation. Ce ratio traduit des
compétences exercées très limitées en masses financières par rapport à la moyenne des autres
communautés d’agglomération.
Répartition des dépenses par compétence en 2016 hors reversements de fiscalité
aux communes
Source : Rapport d’activité 2016
L’année 2018 représente toutefois une rupture avec les transferts de médiathèques et des
compétences eau potable et assainissement.
Dans sa réponse au rapport provisoire, le président indique que les actions menées par
la collectivité l’amèneraient à atteindre un CIF de 35,4 % pour 2020 ou 2021.
Les conditions de prises de compétence
L’exemple de la lecture publique
En 2016, le conseil communautaire a déclaré d’intérêt communautaire les médiathèques
des communes, à l’exception de celle de Rosporden, au titre de la compétence « construction,
aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt
communautaire ». La délibération a attribué la compétence sur l’investissement au
1er janvier 2017 et celle sur l’exploitation au 1er septembre 2017, échéance repoussée au
1er janvier 2018, en particulier pour le transfert des agents.
10CONCARNEAU CORNOUAILLE AGGLOMERATION
Or, il résulte de la combinaison des articles L. 1321-1 et L. 1321-2 du code général des
collectivités territoriales (CGCT) que l’investissement et le fonctionnement doivent être
exercés simultanément par la même personne publique. Dès lors, en distinguant le transfert de
l’investissement et de l’exploitation, la définition de l’intérêt communautaire retenue par la
CCA pour les médiathèques est irrégulière.
Un diagnostic a été réalisé sur les médiathèques du territoire dans le cadre du transfert.
Non daté, il décrit des équipements qui ne respectent pas les normes, un mobilier vieillissant,
des collections insuffisamment renouvelées avec une insuffisance de documents audiovisuels
et numériques. Les plages d’ouverture étaient jugées trop réduites et les accès à internet trop
limités.
Ces points de faiblesse n’ont pas été abordés dans la délibération de décembre 2017,
fixant les conditions d’exploitation des médiathèques de CCA. Ainsi, aucune politique
d’ouverture n’est arrêtée et les plages d’ouverture restent différentes d’une médiathèque à
l’autre.
Enfin, la programmation pluriannuelle des investissements prévoit, à compter de 2020,
la construction de quatre médiathèques à Concarneau, Elliant, Tourc’h et Trégunc pour 6,3 M€
et des frais de fonctionnement supplémentaires pour 222 000 €. Pour mettre en œuvre une
nouvelle organisation, le conseil communautaire a autorisé la création de 22,8 emplois
équivalent temps plein à l’horizon 2019. De plus, une participation communale est prévue pour
les projets d’investissement qui dépasseraient les ratios prévus par la direction régionale des
affaires culturelles (DRAC) en nombre de m² selon la population ainsi que pour les surcoûts
engendrés en fonctionnement.
Compte tenu des moyens supplémentaires ainsi prévus pour les médiathèques, la
chambre invite CCA à définir un projet stratégique afin de répondre aux enjeux décrits par le
diagnostic, notamment en termes de plages d’ouverture, de rationalisation du réseau, et d’offre
culturelle. Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, le président de CCA affirme
qu’un projet culturel, scientifique, éducatif et social est en cours d'écriture, associant les
professionnels nouvellement intégrés. Il devait être validé au conseil communautaire du
8 novembre 2018. Ce document stratégique serait établi pour cinq ans. Enfin, un travail avec la
DRAC serait engagé depuis mai 2018 dans le cadre du dispositif du Ministère de la Culture
d'extension et d'évolution des horaires d'ouverture.
La compétence tourisme
CCA s’insère dans le territoire touristique de Quimper-Cornouaille (Sud-Finistère)
défini par la région Bretagne dans le cadre de l’action « tourisme en Bretagne ».
Alors que le tourisme représente un enjeu majeur pour le territoire communautaire, CCA
disposait jusqu’en 2017 de compétences limitées, notamment en matière d’actions de
promotion du territoire, d’entretien et de développement des pistes de VTT et randonnée,
l’action en direction des offices de tourisme municipaux se limitant à leur coordination et leur
accompagnement.
11RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
La loi NOTRé du 7 août 2015 a attribué cette compétence au niveau communautaire, ce
qui a imposé son transfert à CCA en 2017. Toutefois, le produit de la taxe de séjour demeure
de la seule compétence communale, comme le permet la loi. En 2017, celui-ci s’est élevé à
483 000 €, provenant notamment des communes littorales (Concarneau, Trégunc, Nevez) et
Pont-Aven.
Les conditions de transfert des offices du tourisme
CCA a souhaité maintenir l’existence de l’office de tourisme (OT) de Concarneau dans
son statut et ses prérogatives jusqu’au 31 décembre 2019 tout en créant un nouvel office de
tourisme communautaire intercommunal (OTCI) « Bretagne Cornouaille Océan » sous statut
associatif. Ce dernier, dont le siège est situé sur la commune de Nevez, dispose de trois bureaux
d’informations touristiques (Trégunc, Pont-Aven et Rosporden) issus d’offices de tourisme
préexistants.
Un plan d’action a été établi sur la période 2018-2019 afin d’aboutir à une logique de
territoire au 1er janvier 2020. La fusion des deux offices de tourisme intercommunaux – OT de
Concarneau et OTCI – n’interviendrait qu’au 1er janvier 2020.
Si l’article L. 134-2 du code du tourisme permet le maintien d’offices de tourisme
distincts pour des stations classées de tourisme, l’agglomération doit dans ce cas définir « les
modalités de mutualisation des moyens et des ressources des offices de tourisme
intercommunaux existant sur son territoire », ce qui n’a pas été fait.
Le maintien de deux offices de tourisme ne permet pas une mutualisation des moyens,
la mise en cohérence des politiques et stratégies associatives alors même que le tourisme reste
un secteur économique clé du territoire et identifié comme tel par le projet de territoire.
Les moyens importants mis par CCA (731 000 € de dépenses réelles de fonctionnement
en 2017) sont dispersés entre plusieurs acteurs institutionnels sans recherche de synergies et de
complémentarité comme le traduit le maintien en 2018 de quatre sites internet distincts pour
l’OTCI et ses trois bureaux d’information.
Dans sa réponse au rapport provisoire, la collectivité rappelle que la réglementation
impose que soient prédéfinies les conditions d'une mutualisation des moyens et des ressources
entre plusieurs offices de tourisme ce qui serait fait au cours de l'année 2019 afin d’éviter des
surcoûts et une perte d'efficacité.
La contractualisation avec l’OTCI
La convention passée entre la communauté d’agglomération et l’OTCI charge ce dernier
de participer à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique du tourisme et des programmes
communautaires de développement touristique. Toutefois, le montant de la subvention n’est pas
arrêté, la convention se limitant à préciser que le « versement de la subvention annuelle
intervient de sorte à ne pas mettre l’OTCI en situation de cessation des paiements ».
12CONCARNEAU CORNOUAILLE AGGLOMERATION
Or, lorsque la subvention d’une administration dépasse 23 000 €, la convention avec
l'association doit définir l'objet, le montant, les conditions de versement et d’utilisation de la
subvention2. La rédaction de la convention apparaît dès lors insuffisamment précise quant aux
montants attribués qui s’apparentent à un droit de tirage. Ainsi, le faible encadrement de la
convention a amené CCA à verser des subventions complémentaires de 4 331 et 47 750 € à
l’issue des neuf premiers mois de fonctionnement de l’OTCI en 2017 sur un total de 384 705 €
versés sur l’exercice.
Les conditions de négociation des subventions aux deux offices de tourisme
La subvention de 163 000 € à l’office de tourisme communautaire de Concarneau,
versée par CCA est indexée sur l’indice INSEE annuel des prix à la consommation. Cette
indexation des conventions contrevient à l’article L. 112-2 du code monétaire et financier qui
interdit « dans les dispositions statutaires ou conventionnelles, (…) toute clause prévoyant des
indexations fondées (...), sur le niveau général des prix ... ». La clause qui lie CCA à l’office de
tourisme de Concarneau doit donc être modifiée.
S’agissant de la subvention versée à l’OTCI, la procédure d’attribution n’est pas
formalisée. Le conseil d’administration, dont sont membres les neuf maires de CCA, arrête un
budget prévisionnel en fonction des opérations qu’il souhaite réaliser puis le soumet à
l’agglomération dans le cadre de sa demande de subvention. Le président de l’OTCI, par ailleurs
premier vice-président à l’économie chargé du développement économique, de l’emploi et du
tourisme de CCA, en informe les services et le vice-président chargé des finances, lui-même
membre du conseil d’administration de l’OTCI.
C’est encore le 1er vice-président chargé du tourisme, également président de l’OTCI,
qui a présenté la délibération et participé aux votes portant sur l’OTCI, dont l’augmentation de
subventions.
Cette pratique fait courir aux intéressés le risque d’une qualification de prise illégale
d’intérêt réprimée par l’article 432-12 du code pénal3.
Au surplus, le conseil d’administration de l’OTCI est composé de 19 membres dont 9
élus communautaires, tous maires de communes membres. Le bureau comprend 3 élus sur ses
5 membres. Le financement est majoritairement communautaire et la gouvernance
particulièrement liée aux élus communautaires puisque le président, son vice-président et le
secrétaire de l’association sont membres du conseil communautaire et maires de communes.
2
Loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations, articles 9-1 (créé par la loi n°2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire
- art. 59) et 10.
3
« Le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public
ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou
indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte,
en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq
ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de
l'infraction. »
13RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Le caractère « transparent » d’une association s’apprécie au regard d’un faisceau
d’indices concordants : conditions de création de l’association, objet, financement et influence
des représentants de la collectivité publique en son sein4. Dès lors que ces critères apparaissent
remplis, l’OTCI s’expose à des risques juridiques, telle la gestion de fait qui sanctionne le
maniement de deniers publics par toutes personnes autres que le comptable public.
Recommandation n° 1 Faire figurer des montants de subventions dans les
conventions d’objectifs conclues avec les offices de tourisme.
Recommandation n° 2 Veiller à ce que les élus de CCA membres de l’association ne
participent pas au vote de sa subvention.
La compétence économie et zones d’aménagement (ZA)
Les statuts de CCA rappellent que le développement économique est la première des
compétences obligatoires de l’EPCI. Elle concerne la création, l’aménagement, l’entretien et la
gestion de zones d'activités industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire
ou aéroportuaire qui sont d'intérêt communautaire. Au regard du caractère central de cette
compétence, la chambre a examiné l’adéquation des moyens aux objectifs fixés par la
collectivité.
Le contexte économique
Un rapport intitulé « Stratégie de développement économique territorialisée » rédigé par
Quimper Cornouaille Développement (QCD), décrit l’attractivité touristique du territoire et la
diversité de ses activités économiques pour souligner qu’en parallèle, il existe un certain
nombre de faiblesses de nature à entraver le développement économique tels que l’aspect
périphérique du territoire, la structure de sa démographie renvoyant une image peu dynamique,
la crise de certains secteurs d’activité.
De même, le territoire apparaît en concurrence avec les grandes agglomérations proches
et est éloigné des grands bassins de consommation et de décision ce qui rend difficile la
détermination d’atouts et d’opportunités en matière de développement économique.
Des moyens limités pour l’exercice de la compétence
La stratégie de développement économique puis la vente des terrains relèvent du service
économie constitué de deux agents rattachés à la direction générale des services. Ces effectifs
n’ont pas évolué sur la période, contrairement à tous les autres services, hors communication.
Le montant du budget dédié au développement économique hors tourisme s’élevait à 1,6 M€
en 2017. Les principales dépenses concernent le déficit des zones d’activités (1,2 M€) et des
subventions à des associations (0,2 M€). Les moyens attribués à ce service sont limités, ce qui
traduit l’absence de priorité donnée à cette compétence.
4
CE 5 décembre 2005 Département de la Dordogne, n° 259748 – publié au Lebon
14CONCARNEAU CORNOUAILLE AGGLOMERATION
Ainsi, l’étude sur la stratégie en matière économique sur le territoire de CCA, annoncée
en 2015 par le projet de territoire, était toujours en cours de réalisation en mai 2018, six années
après la constitution en communauté d’agglomération de CCA.
Le portage local de la commercialisation des parcs d’activités, qui repose sur un seul
chargé de développement économique, n’est pas suffisamment structuré face à une forte
concurrence entre territoires. Les moyens alloués apparaissent limités pour assumer une réelle
démarche de commercialisation des zones, faute de crédits pour assumer la présence de CCA
dans les différents évènements régionaux ou nationaux visant à rapprocher investisseurs et
collectivités. CCA ne participe ainsi que ponctuellement à certaines manifestations locales.
Si les principaux parcs d’activités sont présentés dans un atlas édité par Quimper
Cornouaille Développement, il n’existe cependant pas de démarche formalisée en termes de
marketing territorial.
Les différents services qui interviennent en matière d’aménagement des zones
d’activités (ZA) sur la définition du besoin, la commercialisation, la conception puis
l’aménagement et l’entretien, sont dispersés entre plusieurs pôles de l’organigramme. Cet
éclatement des services, malgré le faible nombre de compétences exercées, ne favorise pas une
gestion stratégique et transversale de cette compétence pourtant centrale. Outre des moyens
limités, la compétence « économie » n’apparaît pas optimisée dans son organisation.
Les services communautaires disposent, pour le suivi des zones d’activités, d’un tableau
de commercialisation qui ne recense que les lots cédés ou à commercialiser pour les ZA en
cours de commercialisation mais pas de tableaux de bord permettant un suivi plus synthétique.
Une telle absence est préjudiciable au pilotage de la politique d’aménagement et de
commercialisation des zones d’activités.
Les zones d’activités communautaires
Le territoire communautaire compte 23 zones d’activités dont une concédée par
délibération du 17 mai 2006 à la Société d’aménagement du Finistère (SAFI - aménagement
pour une durée initiale de 10 ans). Au 31 décembre 2016, huit ZA principalement situées hors
de Concarneau conservaient des terrains à vendre, la plupart situés sur des ZA ayant plus de
10 ans d’ancienneté.
Le SCoT de CCA approuvé le 23 mai 2013 estimait qu’en matière de zones d’activités,
le territoire de CCA affichait plusieurs critères d’attractivité majeurs : disponibilité des terrains
encore importante, localisation et prix des terrains attractifs. Toutefois, la disponibilité et la
localisation des terrains sur les zones d’activité économique (ZAE) du territoire présentait une
situation hétérogène. Certaines zones, comme Cleun Nizon (Pont-Aven) avaient des
améliorations à apporter en termes d’équipements.
15RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Le diagnostic du SCoT relevait que contrairement aux territoires voisins, le territoire de
CCA connaissait un développement limité des ZA à proximité des échangeurs de la RN165 en
raison de l’éloignement entre pôles urbains et échangeurs. Au surplus, certaines de ces ZA telles
que celles de Kerampaou, Coat-Conq et la Boissière ne disposaient pas de services à proximité,
ni d’assainissement collectif. Par ailleurs, il restait très peu de terrains à construire sur ces zones
et certains nécessitaient des travaux d’accès importants comme celle de Coat-Conq à l’entrée
de Concarneau.
Le SCoT concluait qu’afin « d’être davantage attractives, les ZAE devront être de très
bonne qualité sur le plan des équipements, des réseaux et de l’intégration des préoccupations
énergétiques et environnementales ». Plusieurs zones conservent des accès à internet limités ce
qui peut handicaper leur commercialisation.
Situation des ZA de CCA en 2016
ZA Commune Vocation Création Surface Ha % cédé % espace public % à céder % réservé Couverture numérique
Cleun-Nizon Pont-Aven Artisanale 2005 7,20 8% 26% 66% 0% 30 à 100 MBits/s
Coat Conq Concarneau Artisanale NC 59,80 31% 18% 0% 51% 30 à 100 MBits/s
Colguen Concarneau Commerciale 2006 28,00 43% 34% 23% 0% 8 à 30 Mbits/s
Dioulan Rosporden Artisanale 1970 36,60 60% 9% 31% 0% 100 Mbits/s et plus
Ecoparc Keriolet Concarneau Commerciale 2007 4,20 64% 36% 0% 0% 3 à 8 Mbits/s
Ecoparc Le Rhun Concarneau Commerciale 2005 3,00 74% 26% 0% 0% 8 à 30 Mbits/s
Kerambars Elliant Artisanale NC 3,20 46% 14% 38% 0% 8 à 30 Mbits/s
Kerampaou Melgven Artisanale 1979 15,80 62% 28% 11% 0% Moins de 3 Mbits/s
Kerampéru Concarneau Commerciale 1980 32,50 71% 17% 0% 12% 3 à 8 Mbits/s
Keramporiel-Kersalé Concarneau Artisanale NC 29,70 84% 16% 0% 0% 8 à 30 Mbits/s
Keransignour Concarneau Commerciale NC 7,30 87% 13% 0% 0% 100 Mbits/s et plus
Kergazuel Pont-Aven Industrielle NC 6,20 90% 10% 0% 0% 30 à 100 MBits/s
Kerouel Trégunc Artisanale NC 10,70 71% 1% 0% 28% 8 à 30 Mbits/s
Kerveil Saint-Yvi Artisanale NC 4,50 88% 12% 0% 0% 30 à 100 MBits/s
Kervic Névez Artisanale 1982 7,80 90% 10% 0% 0% 8 à 30 Mbits/s
Keryannic Elliant Artisanale NC 1,50 96% 4% 0% 0% 30 à 100 MBits/s
La Boissière Concarneau Artisanale 2003 9,40 28% 21% 0% 51% 30 à 100 MBits/s
Les Pins Trégunc Artisanale 1983 7,00 67% 19% 0% 14% 8 à 30 Mbits/s
Pont Minaouët Trégunc Artisanale NC 2,00 94% 6% 0% 0% 8 à 30 Mbits/s
Restou Tourch Industrielle 1991 5,40 63% 22% 15% 0% 30 à 100 MBits/s
Rocade Nord Rosporden Industrielle 1995 46,90 49% 6% 2% 44% 8 à 30 Mbits/s
Rocade Sud Rosporden Industrielle 1971 27,90 35% 3% 0% 63% 100 Mbits/s et plus
Zone portuaire du Moros Concarneau Portuaire 1925 63,70 61% 23% 8% 5% 100 Mbits/s et plus
TOTAL SURFACES ZA 420,30 55,55% 16,38% 7,69% 20,12%
Source : Atlas 2016 de Quimper Cornouaille Développement + Observatoire France Très Haut Débit
Un rapport stratégique préconise un ensemble de mesures concernant les zones
d’activités. Il est ainsi proposé de développer « la carte d’identité » propre à chaque zone
d’activités, d’acquérir et aménager de nouveaux espaces fonciers à vocation économique,
d’adopter une approche plus qualitative des zones d’activités, et notamment développer l’aspect
« vitrine » de certaines d’entre-elles, prévenir et remédier à la dégradation des secteurs à
vocation économique (requalification de certaines zones, notion de réseau de ZA, repérage des
friches potentielles).
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