Discussion sur les paradis fiscaux: Le cas du Luxembourg
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Discussion sur les
paradis fiscaux:
Le cas du Luxembourg
La perspective du développement
Rainer Falk
Luxembourg juillet 2009
Résumé et
Recommandations
Le bon fonctionnement des systèmes fiscaux développement à Doha, fin 2008, ou la
est un élément primordial de la politique de Conférence de l'ONU sur la crise écono-
développement. C'est notammentle cas de la mique et financière mondiale et ses impacts
collecte des impôts dans les pays en déve- sur le développement de New York, en juin
loppement, et de leur capacité à contrôler et 2009 , des voix s'élèvent pour réclamer un
prévenir l'évasion fiscale et la fuite des capi- renforcement du cadre institutionnel de la co-
taux. L'imposition est le principal outil de mo- opération fiscale internationale sous l'égide
bilisation interne de ressources financières des Nations Unies. Les initiatives concrètes
pour le développement. Dans la coopération se limitent cependant aux organisations do-
bilatérale au développement, l'aide à la mise minées par les pays du Nord, comme
en place de systèmes fiscaux gagne progres- l'OCDE, aux organisations régionales,
sivement en importance. Parallèlement, la comme l'Union européenne, et aux conven-
coopération internationale en matière de poli- tions fiscales bilatérales, notammentles diffé-
tique fiscale revêt depuis peu une importance rentes conventions relatives à la double im-
croissante. position.
L'efficacité de la coopération fiscale est toute- Pendant ce temps, les pays en développe-
fois inversement proportionnelle à l'impor- ment perdent chaque année des milliards :
tance qu'on lui accorde. Lors des confé- les particuliers fortunés préfèrent transférer
rences internationales, comme la 2ème leur fortune à l'étranger et les entreprises
Conférence de l'ONU sur le financement du agissant à l'échelle multilatérale contournent
1l'imposition fiscale sur certains sites via la po- d'image internationale de la place financière
litique de prix de transfert. Les estimations en favorisant la transparence et la justice fis-
des pertes subies par les pays en développe- cales.
ment en raison de l'évasion fiscale varient
Les principaux facteurs qui contribuent à
entre 64-124 et plus de 1000 milliards de dol-
mentionner le Luxembourg dans le contexte
lars en fonction des éléments pris en
du débat sur les paradis fiscaux sont le se-
compte : fortunes privées, transferts de capi-
cret bancaire pour les revenus du capital des
taux des entreprises ou "flux financiers illi-
non-résidents et le régime fiscal d'exception
cites" ( "illicit transfers") en général.
dont bénéficient les succursales des entre-
Le Luxembourg fait partie intégrante d'un prises étrangères via l'ingénierie financière.
système financier de plus en plus mondialisé Sous sa forme actuelle, le secret bancaire fa-
où l'évasion fiscale est à l'ordre du jour. En vorise et encourage l'évasion fiscale de pays
tant que place financière, le Luxembourg est tiers et rend le site attractif pour le placement
intégré au système financier international en d'argent sale, même si ceci reste difficile à
tant qu'acteur dans les secteurs "Private Ban- démontrer en raison de l'opacité des flux de
king" et "Wealth Management" (15% de part capitaux. Le régime fiscal d'exception dont
de marché pour les patrimoines gérés "off- bénéficient les entreprises étrangères reste
shore"), en tant que site international pour les l'un des facteurs principaux qui attirent le ca-
fonds d'investissement (leader en Europe) et pital étranger au Luxembourg. On peut certes
de par sa position évidente de pays d'accueil justifier ce dernier en invoquant la concur-
et de transit pour les investissements directs rence fiscale, reste que la frontière entre l'in-
étrangers (IDE). Cette étude démontre entre citation à l'évasion fiscale et la concurrence
autres qu'à elle seule, la gestion des fortunes fiscale sont floues. En outre, on peut se de-
privées au Luxembourg entraîne des pertes mander si l'on n'encourage pas ainsi un nivel-
de 2,5 milliards de dollars pour les pays en lement vers le bas difficilement justifiable en
voie de développement, soit plusieurs fois la termes d'éthique et de politique de dévelop-
somme dépensée par le Luxembourg dans le pement. Par ailleurs, en termes de répartition
cadre de l'aide au développement (409 mil- des richesses, une concurrence fiscale ex-
lions de dollars). De plus, de par sa position cessive n'est pas souhaitable.
de pays d'accueil et de transit pour les inves-
À ces problèmes s'ajoute le fait que la plupart
tissements directs étrangers, le Luxembourg
de nombreuses dérogations dont le Luxem-
offre l'environnement idéal pour les stratégies
bourg bénéficie actuellement ont un carac-
d'évasion fiscale des entreprises transnatio-
tère provisoire. C'est en particulier le cas des
nales.
dérogations prévues dans le cadre de la di-
La position officielle, qui fait plus ou moins rective sur la taxation des revenus de
l'unanimité chez les politiques et selon la- l'épargne qui autorisent le Luxembourg (de
quelle le Luxembourg ne serait pas un para- même que l'Autriche et la Belgique) à perce-
dis fiscal, est pour le moins contestable. Elle voir une retenue à la source au lieu de parti-
est facile à réfuter, ce même selon les cri- ciper à l'échange automatique d'informations.
tères fixés par l'OCDE. L'application des La position récente visant à appliquer systé-
normes de l'OCDE dans les Conventions de matiquement la norme de l'OCDE, dont
double imposition en cours de négociation l'adoption a fait l'objet de nombreuses réti-
(qui a conduit à la suppression du Luxem- cences, pour la taxation des revenus de
bourg de la "liste grise" de l'OCDE) ne l'épargne au sein de l'UE méconnaît le carac-
change rien au fait que le Luxembourg pré- tère novateur du règlement de l'UE sur la
sente nettement les traits d'un paradis fiscal. taxation des intérêts de l'épargne et l'évolu-
En effet, le secret bancaire n'est levé qu'en tion du débat international concernant ces
cas de soupçons concrets et spécifiques, questions. Il serait illusoire d'espérer que la
voire sur demande expresse et individuelle majorité des pays membres de l'UE ac-
des pays tiers. La politique officielle actuelle ceptent une remise en cause de la directive
ne peut donc remédier aux problèmes sur la taxation des revenus de l'épargne.
2Le débat sur la norme de l'OCDE et la direc- Une politique proactive visant à assurer
tive de l'UE relative aux revenus de l'épargne la pérennité de la place financière peut
est symptomatique de la politique luxembour- s'appuyer sur certains atouts du sec-
geoise, qu'on peut caractériser de défensive teur financier local : une politique de
et axée sur la protection des particularismes produits novatrice, une capacité à tirer
nationaux dans un environnement internatio- parti de l'avantage du "first mover" et,
nal en pleine évolution. En d'autres termes : surtout, le potentiel que représentent
la stratégie adoptée au niveau international l'expérience, les compétences et l'ex-
vise avant tout à gagner du temps.(1) On pertise acquises. Ces facteurs rendent
peut cependant se demander si une po- le site attractif en tant que fournisseur
litique fiscale internationale plus proac- de services financiers, ce indépendam-
tive ne servirait pas mieux les intérêts ment des dérogations fiscales.
du pays à long terme. Ceci d'autant
Certes, cette politique active ne peut se
plus que les actuels problèmes d'image résumer à la promotion de produits in-
de la place financière, la pression inter-
telligents et innovants (même si ces
nationale croissante et la nouvelle place
derniers devaient mettre l'accent sur
qu'occupe la fiscalité dans la politique
les "investissements éthiques" ou la
d'aide au développement pourraient à
promotion de microcrédits), ni à une
long terme affecter également les do-
simple promesse de contribuer, au ni-
maines où la politique du Luxembourg a
veau international, à la lutte contre les
eu un impact positif au cours des der-
niches fiscales. L'essentiel serait d'ac-
nières années. C'est notamment le cas cepter la remise en cause du fonction-
l'augmentation de l'aide publique au
nement de la place financière et de sa
développement à plus de 0,7% du reve-
compatibilité avec le développement
nu national brut qui fait du pays un mo-
mondial, notamment concernant le rôle
dèle en matière d'aide au développe-
du secret bancaire ou du régime fiscal
ment. Dans le contexte des rapports d'exception. La mise à disposition d'in-
Nord-Sud, une place financière tournée formations supplémentaires serait éga-
vers l'avenir devrait s'inspirer du prin-
lement essentielle : ainsi, il serait judi-
cipe : "Il faut non seulement donner da-
cieux de publier non seulement l'origine
vantage, mais aussi prendre moins". et la destination des flux d'investisse-
ments directs, mais aussi les régions et
pays d'origine des actifs gérés au
Luxembourg.
Ces questions, parmi d'autres, pour-
raient faire l'objet d'enquêtes au sein
d'une commission nationale indépen-
dante. La crédibilité d'une telle commis-
sion dépendrait aussi de la présence en
son sein de personnes critiques à
l'égard du système actuel.2
D'autres éléments pourraient favoriser
une approche plus proactive de la poli-
1
Les récentes déclarations du directeur de l'ABBL (As- tique financière internationale :
sociation des Banques et Banquiers), Jean-Jacques
Rommes, illustrent parfaitement cette attitude : "S'il
avait fallu faire des concessions et assouplir le secret
bancaire au moment de l'accord de Feira (taxation des En principe, la récente proposition
revenus de l'épargne dans l'UE), cela aurait été une
catastrophe. Actuellement, ce n'est plus un gros pro-
blème." (Entretien avec le Letzebuerger Journal, 2
(6) Le Luxembourg Institute for Global Integrity (LIG-
20.5.2009, supplément "place financière") FI), créé récemment, ne remplit pas ce critère.
3d'Edmond Israel (cf. d'Letzebuerger rôle précurseur dans une telle initiative
- in
Land, 15.5.2009) va dans le bon ternationale.
sens : le Luxembourg devrait
Il reste probablement beaucoup de- che
prendre l'initiative d'une conférence
min à parcourir avant la mise en place
fiscale internationale et favoriser à
d'une approche multilatérale. Le Luxem -
terme la mise en place multilatérale
bourg devrait donc adopter des stratégies
d'une organisation fiscale internatio-
de transition. Ces dernières pourraient - re
nale compétente au niveau mondial
poser sur une sorte de clause
" de la na-
pour les questions d'équité et de
tion la plus favorisée" au profit des pays
transparence du système financier.
du Sud : si le Luxembourg fait des
Cette dernière aurait, entre autres,
concessions sur l'échange d'informations
l'avantage de ne pas exclure les
dans le cadre de l'OCDE ou de la direc-
pays en développement, contraire-
tive de l'UE sur la taxation des intérêts
ment aux organismes (OCDE, UE) où
(sans ces concessions, la pérennité de la
les questions fiscales transfronta-
place financière ne pourra être assurée),
lières sont actuellement négociées.
le Luxembourg devrait également mettre
Le Luxembourg devrait envisager ces informations à la disposition des pays
d'adhérer à l'initiative "International en développement afin de les soutenir
Tax Compact" ("Pacte fiscal interna- dans leur lutte contre l'évasion fiscale. De
tional") présentée à Doha et soute- même, le Luxembourg devrait reverser
nue par la Commission Stiglitz. Afin les revenus des intérêts de capitaux pro-
de taxer de façon adéquate non venant des pays en voie de développe-
seulement les revenus de place- ment aux pays dont ils sont issus (comme
ments privés mais aussi les béné- c'est le cas dans le cadre de l'UE).
fices des entreprises, les entreprises
Le Luxembourg devrait réexaminer sa co-
transnationales devraient présenter
opération bilatérale au développement et
leurs bilans par pays ("country-by-
envisager d'investir davantage dans la
country reporting"). Ainsi, il leur se-
mise en place d'un système de percep-
rait plus difficile de dissimuler une
tion des impôts efficaces dans les pays
partie des gains via les transactions
partenaires. Parmi les mesures à pro-
internes ou de comptabiliser ces
mouvoir dans les pays en développement
derniers là où les impôts sont les
- ce particulièrement après la suppression
plus faibles, notamment dans les pa-
de recettes douanières suite à la libérali-
radis fiscaux. Cette comptabilité par
sation du commerce - on peut citer la
pays pourrait être introduite dans le
mise en place d'impôts directs progres-
cadre d'un accord international ou
sifs, l'amélioration de la rémunération et
mise en œuvre immédiatement par
de la formation des fonctionnaires des im-
l'International Accounting Standards
pôts et, plus généralement, la création et
Board (IASB). L'IASB élabore des
le développement des administrations fis-
normes comptables pour les socié-
cales dans l'optique du renforcement des
tés transnationales, normes qui sont
capacités institutionnelles.
ensuite transposées en droit national. Le
Luxembourg pourrait, ici encore, jouer un .
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