FONDS EUROPÉEN DE LA DÉFENSE - l'UE au secours de l'industrie - Grip
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Féderico Santopinto
FONDS EUROPÉEN
DE LA DÉFENSE
l’UE au secours
de l’industrie
LES RAPPORTS DU GRIP 2017/5
© Groupe de recherche
et d’information
sur la paix et la sécurité
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La reproduction est autorisée,
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Photo de couverture : Hélicoptère CH-47 Chinook,
durant l’exercice Italian Blade en 2015
(European Defense Agency/Horst Gorup)
Prix : 6 euros
ISSN : 2466-6734
ISBN : 978-2-87291-097-7
Version PDF :
www.grip.org/fr/node/2361
Les rapports du GRIP sont également
diffusés sur www.i6doc.com,
l’édition universitaire en ligne.
Ce rapport est publié dans le cadre du programme « Cellule de veille sur
Le GRIP bénéficie du soutien la production et les transferts d’armes dans le monde » subventionné par
du Service de l’Éducation permanente la Région wallonne. Les informations délivrées et les opinions exprimées
de la Fédération Wallonie-Bruxelles dans ce texte n’engagent que leur auteur et ne sauraient refléter
www.educationpermanente.cfwb.be une position officielle de la Région wallonne.
Federico Santopinto
FONDS EUROPÉEN
DE LA DÉFENSE
L’UE au secours de l’industrie
LES RAPPORTS DU GRIP 2017/5
TABLE DES MATIÈRES
LISTE DES ACRONYMES 3
INTRODUCTION 4
1. LA LONGUE MARCHE DE LA
COMMISSION EUROPÉENNE 6
1.1 Une difficile libéralisation
des marchés de défense 7
1.2 Vers une politique européenne
d’aide à l’industrie de défense 10
2. DES FINANCEMENTS
EUROPÉENS POUR LA DÉFENSE 14
3. OBJECTIF :
DES INCITATIONS POSITIVES 18
4. ARTICULATION
AVEC LA COOPÉRATION
STRUCTURÉE PERMANENTE 20
5. DEUX PROBLÈMES MAJEURS
À RÉSOUDRE 22
CONCLUSION 24
ANNEXE I 26
Une possible structure
administrative pour le FED 26
ANNEXE II 28
Les défis de l’Action préparatoire 28
et les thématiques qui seront financées 28
LISTE DES ACRONYMES
AED Agence européenne de défense
AP Action préparatoire (dans le domaine de la recherche de défense)
BEI Banque européenne d’investissement
BITDE Base industrielle et technologique de défense européenne
BREXIT Sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne
CEE Communauté économique européenne
CJUE Cour de justice de l’Union européenne
CSP Coopération structurée permanente
EATC European Air Transport Command
EDAP European Defence Action Plan
EFSI European Fund for Strategic Investments (plan Juncker) /
Fonds européen pour les investissements stratégiques
FED Fonds européen de défense
FEDER Fonds européen de développement régional
FSI Fonds structurels et d’investissements européen
Horizon 2020 Programme-cadre d’aide à la recherche scientifique (2014 -2020)
OCCAR Organisation for Joint Armament Cooperation /
Organisation conjointe de coopération en matière d’armement
PC Programme-cadre d’aide à la recherche scientifique de l’UE
PME Petites et moyennes entreprises
Programme
de défense Programme européen de développement industriel de la défense
PSDC Politique (européenne) de sécurité et de défense commune
R&D Recherche & développement
R&T Recherche & technologie
SEAE Service européen pour l’action extérieure
TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
TRL Technology Readiness Level (niveau de maturité technologique)
TUE Traité sur l’Union européenne
UE Union européenne
3INTRODUCTION
Le Brexit et l’élection de Donald Trump à la présidence des États-Unis ont certes semé
le trouble dans les relations internationales. Mais dans le domaine plus spécifique de
la défense européenne, ces évènements sont en réalité clarificateurs. Ils clarifient une
fois pour toute deux choses. La première est que les pays de l’Union européenne (UE)
doivent impérativement retrouver une autonomie stratégique propre, en développant
une politique de défense commune. La deuxième est que cela ne peut se faire avec le
Royaume-Uni à bord.
Il aura donc fallu attendre que l’UE soit secouée par ces deux séismes pour qu’elle se
remette en ordre de marche. Aussi, à Bruxelles les initiatives pour relancer la défense
européenne désormais fleurissent. L’objectif poursuivi tient en deux sigles : renforcer la
BITDE, la base industrielle et technologique de défense européenne, en la mettant en
adéquation avec la PSDC, la politique européenne de sécurité et de défense commune.
Le tout dans une perspective d’autonomie opérationnelle dont l’élection de Donald
Trump aura rappelé la pertinence.
Toutes les institutions bruxelloises sont mises à contribution dans cette nouvelle
Rapport du GRIP 2017/5| FONDS EUROPÉEN DE LA DÉFENSE : L’UE au secours de l’industrie
dynamique, y compris la principale institution supranationale de l’Union, la Commission
européenne. Forte de ses compétences économiques, c’est essentiellement dans le
domaine industriel, et donc de la BITDE, que la Commission est appelée à intervenir, en
partenariat avec l’Agence européenne de défense (AED) et les États membres.
Au fil des années, le rôle de l’exécutif européen dans ce domaine est devenu de plus
en plus important, bien qu’il soit resté globalement limité. Or, l’année 2017 pourrait
constituer un tournant, à en croire ce que la Commission a proposé dans ses dernières
communications datées du 30 novembre 2016 (« Plan d’action européen de la
défense ») et du 7 juin 2017 (« Lancement du Fonds européen de la défense »), ainsi que
dans la proposition législative qui a suivi, relative à la création d’un programme d’aide à
l’industrie. Si au cours des dernières années elle était restée cantonnée essentiellement
à la tentative (incertaine) de créer un marché européen de la défense, la Commission
pourrait désormais être impliquée dans le lancement d’une véritable politique d’aide
industrielle, avec des budgets conséquents à l’appui.
À l’heure où les États membres sont appelés à mutualiser leurs outils militaires et à
augmenter leurs dépenses, et ce malgré leurs difficultés budgétaires, cette idée attise
inévitablement les convoitises. Toutefois, le fait que l’UE puisse jouer un rôle significatif
dans un domaine aussi délicat au regard de la souveraineté nationale est loin d’être
évident. Ce qui explique pourquoi il aura fallu tant d’années pour que cette option
commence, timidement, à se concrétiser. Un bref coup d’œil en arrière peut d’ailleurs
aider à comprendre la complexité du parcours qui pourrait amener l’UE, et à travers elle
la Commission, à devenir un acteur notable de la BITDE.
4Aussi, ce rapport retrace brièvement le début de l’histoire, lorsque la Commission a
franchi ses premiers pas dans ces chasses gardées nationales que sont les marchés de
défense nationale.
- Le premier chapitre examine donc comment elle a initialement tenté de promouvoir
une libéralisation partielle dans ce domaine, pour s’orienter ensuite vers une politique
destinée à renforcer l’offre.
- Le deuxième chapitre se concentre sur les propositions concrètes avancées par la
Commission afin de soutenir financièrement l’industrie de défense, ainsi que sur les
objectifs qu’elle voudrait poursuivre par ce biais.
- Le troisième chapitre revient sur les deux principales propositions formulées par la
Commission : le lancement d’une Action préparatoire en soutien de la recherche de
défense (2017-2020) et la création d’un programme d’aide à l’industrie (2019-2020),
préludes à l’institution d’un éventuel Fonds européen de défense.
- Enfin, dans le quatrième et dernier chapitre, les nouveautés proposées par la
Commission seront mises en relation avec une autre initiative actuellement
débattue par les États membres de l’Union : la création d’une coopération structurée
permanente en matière de défense.
L’objectif de ce rapport est d’esquisser un panorama complet des nombreuses
initiatives actuellement débattues au sein de l’UE pour soutenir la BITDE, en identifiant
les principaux défis qu’elles portent en elles.
51. LA LONGUE MARCHE DE LA
COMMISSION EUROPÉENNE
Lorsque le traité instituant la Communauté économique européenne (CEE) a été signé, le
23 mars 1957, les marchés de défense n’étaient pas concernés par le projet d’intégration
économique qui s’amorçait. Les entreprises opérant dans ce secteur pouvaient échapper
à la réglementation communautaire, grâce notamment à l’article 223 du traité de Rome,
qui permettait aux États membres de les protéger d’une règlementation communautaire
destinée à investir, progressivement, les marchés du Vieux Continent.
Au fil des années et des nouveaux traités européens ratifiés, le contenu de cette
disposition demeurera inaltéré, en permettant aux industries de défense d’échapper à
l’inéluctable avancée du marché intérieur et de ses règles, surtout dans le domaine de
la concurrence. Seule la numérotation de ce qui fut initialement l’article 223 changera,
en devenant l’article 296 du traité instituant l’Union européenne et enfin l’article 346 du
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
Cette exception a toutefois commencé à être remise en cause à partir des années 1990.
Rapport du GRIP 2017/5| FONDS EUROPÉEN DE LA DÉFENSE : L’UE au secours de l’industrie
Elle l’a été surtout depuis 1999, lorsque la France et le Royaume-Uni ont proposé à leurs
confrères de l’Union de lancer une politique de défense commune, afin de faire de l’UE un
acteur crédible sur la scène sécuritaire internationale. Ainsi, dans le contexte de la PSDC qui
venait d’être créée, l’exclusion des industries de défense des politiques intégrationnistes
de l’Union est apparue soudainement comme contreproductive. Un projet de défense
commune, devant aboutir à une autonomie stratégique commune, peut-il être mis en
place sans une industrie et un marché de la défense eux aussi communs ?
Le diagnostic de la plupart des experts à ce propos est sans appel. Face à l’émergence
des nouvelles puissances, ou à la résurgence des anciennes, l’Europe ne peut plus se
présenter en ordre dispersé, avec ses marchés de défense fragmentés et ses logiques
nationales déconnectées entre elles. La petite taille de certains États européens, les
limites des budgets militaires nationaux, les carences en matière de coopération, les
gaspillages et les doublons qui en découlent et, enfin, les coûts croissants des systèmes
d’armement sont présentés comme autant de facteurs pouvant miner la compétitivité
des entreprises de ce secteur, jusqu’à en compromettre leur survie.
La solution à ce problème ne pouvait donc être qu’européenne. Intégration, coopérations
industrielles, création d’un marché commun de la défense, financement de projets
collectifs, économies d’échelle, compétitivité : ce sont les mots d’ordre évoqués dans
la myriade de documents et d’analyses visant à justifier l’entrée en scène de l’Union, et
notamment de la Commission, dans une équation qui ne pouvait plus être résolue au
niveau national. Cette entrée en scène, toutefois, se fera progressivement et difficilement.
61.1 Une difficile libéralisation
des marchés de défense
En réalité, les premiers pas d’une institution supranationale de l’UE dans cette chasse-
gardée nationale qu’est l’industrie de défense ont été franchis par la Cour de justice
de l’Union européenne (CJUE) à la fin des années 1990. À travers un certain nombre
d’arrêts, celle-ci a en effet remis en cause l’interprétation que les États membres faisaient
de l’actuel article 346 (art. 296 à l’époque) pour exclure de manière systématique et
automatique leurs industries de défense du droit communautaire, notamment des
règles relatives aux marchés publics, des règles interdisant les offsets et de celles
concernant les aides d’État.
Article 346 du TFUE
(ex-art.223 du Traité instituant la CEE et ex-art. 296 du Traité instituant l’UE)
1. Les dispositions des traités ne font pas obstacle aux règles ci-après :
a) Aucun État membre n’est tenu de fournir des renseignements dont il estimerait la
divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité,
b) Tout État membre peut prendre les mesures qu’il estime nécessaires à la protection des
intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce
d’armes, de munitions et de matériel de guerre ; ces mesures ne doivent pas altérer les
conditions de la concurrence dans le marché intérieur en ce qui concerne les produits
non destinés à des fins spécifiquement militaires.
2. Le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut apporter des
modifications à la liste, qu’il a fixée le 15 avril 1958, des produits auxquels les dispositions
du paragraphe 1, point b), s’appliquent.
L’art. 346 du TFUE prévoit que la production (et le commerce) d’équipements militaires
puisse échapper au droit européen seulement si cela est nécessaire afin de préserver
les intérêts sécuritaires essentiels des États membres. Selon la Cour de justice,
l’invocation d’une telle disposition aurait donc dû se faire dans des cas exceptionnels
et dument justifiés, et non de manière systématique. En d’autres termes, pour la CJUE,
l’article 346 n’a pas vocation à sanctuariser les industries de défense par rapport au
marché intérieur1.
1. Vincenzo Randazzo, « Article 346 and the qualified application of EU law to defence », EUISS Brief, juillet 2014.
7À partir de là, la Commission tentera d’entrer dans l’équation. L’objectif recherché
était certes celui de libéraliser, partiellement au moins, ce secteur, notamment en
remettant en question le principe de préférence nationale appliquée aux marchés
publics de l’armement par les pays de l’UE. Mais il s’agissait également d’éviter qu’un
sujet aussi délicat soit régi par des arrêts de la CJUE. Bref, il fallait combler une
lacune législative, en précisant ce que l’art. 346 permet ou ne permet pas de faire.
Dès lors, à partir de 1996, la Commission adoptera une série de communications
et de documents connexes évoquant (entre autres) cette ambition, dont une
communication en 2006 plaidant pour une interprétation restrictive de l’article 3462.
Toutefois, il faudra attendre 2007 pour que l’exécutif européen franchisse un pas
concret. Cette année-là, la Commission publiera une communication annonçant
l’intention d’étendre la réglementation européenne au secteur de la défense, suivie par
deux propositions de directives allant dans ce sens3. Celles-ci seront adoptées en 2009,
en complétant ce qu’on a appelé le « paquet défense ». Ces directives représentent les
premiers actes législatifs de l’UE s’adressant exclusivement aux biens de défense, bien
qu’une directive s’adressant aux marchés publics en général, adoptée en 2004, avait
déjà mentionné le cas spécifique de la défense4.
Chacune des deux directives de 2009 prend en ligne de mire un objectif spécifique,
dans le but d’ouvrir partiellement le marché européen des équipements de défense. La
première directive s’adresse aux transferts intra-européens de produits liés à la défense.
Rapport du GRIP 2017/5| FONDS EUROPÉEN DE LA DÉFENSE : L’UE au secours de l’industrie
Elle vise à simplifier l’octroi des licences que les États membres doivent délivrer afin
d’autoriser les exportations de biens et de services de nature militaire nécessaires à la
production d’armements, lorsqu’ils doivent être exportés vers d’autres pays membre
de l’UE. L’objectif de cet exercice est de faciliter le commerce entre les entreprises
européennes de défense et, par ce biais, d’éviter la segmentation du marché et de
soutenir leurs chaînes d’approvisionnement5.
2. Documents de la Commission européenne adoptés avant 2007 :
- Communication de 1996, « Les défis auxquels sont confrontées les industries européennes liées à la défense –
Contribution en vue d’actions au niveau européen » COM (96), 10 final.
- Communication de 1997, « Mettre en œuvre la stratégie de l’Union en matière d’industries liées à la défense » suivi du
« Plan d’action pour les industries liées à la défense », COM (97) 583 final.
- Communication de 2003, « Défense européenne – Questions liées à l’industrie et au marché : vers une politique de
l’Union européenne en matière d’équipement de défense », COM (2003) 113.
- Livre vert de 2004 sur les marchés publics de la défense, COM (2004) 608.
- Communication interprétative de 2006 sur l’application de l’article 296 [devenu article 346] du traité dans le domaine des
marchés publics de la défense, COM (2006) 779.
- Communication de 2007 « L’Europe dans le monde : un partenariat renforcé pour assurer aux exportateurs européens un
meilleur accès aux marchés extérieurs », COM (2007) 183.
3. Communication de la Commission européenne, « Stratégie pour une industrie européenne de la défense plus forte et plus
compétitive », COM(2007) 764 final, 5 décembre 2007.
4. Luc Mampaey et Manuela Tudosia, « Le «Paquet défense» de la Commission européenne. Un pas risqué vers le marché
européen de l’armement », Note d’Analyse du GRIP, Bruxelles, 25 juin 2008.
5. Directive 2009/43/CE du 6 mai 2009 simplifiant les conditions des transferts de produits liés à la défense dans la
Communauté, JO L 146 du 10/6/2009.
8La deuxième directive concerne la passation des marchés publics de l’armement, et
s’insère donc dans le sillage des arrêts de la CJUE examinés plus haut. Le sujet est
évidemment très délicat, car il touche de plein fouet la souveraineté nationale des États
membres, et la possibilité pour eux d’avoir recours à des politiques protectionnistes
pour protéger leurs entreprises clés dans ce domaine. À travers l’élaboration de cette
directive, la Commission espère limiter le recours au principe de préférence nationale et
aux offsets lorsque les gouvernements européens achètent des équipements militaires.
Elle voudrait que les entreprises non nationales, mais appartenant néanmoins à un pays
membre de l’UE, puissent entrer dans le jeu, au nom de la concurrence6. La portée de
l’article 346 du TFUE n’est cependant pas remise en question. Il s’agit plutôt d’encadrer
son recours, de mieux le préciser pour éviter les abus et les interprétations trop extensives.
Inédites, les directives de 2009 auront toutes les peines du monde à s’imposer dans
les législations nationales. Celle qui concerne les marchés publics, en particulier, ne
sera transposée qu’en 2013, alors que théoriquement elle aurait dû l’être au plus tard
pour le second semestre 20117. Un retard qui en dit long sur l’empressement des
gouvernements nationaux de soumettre leurs acquisitions en matière de défense à la
concurrence européenne. Une fois transposée, la directive sur les marchés publics ne
sera d’ailleurs que partiellement respectée8. Et ce ne seront pas seulement les États
membres qui continueront à contourner le droit européen en la matière. La Commission
se montrera plus que réticente à lancer des procédures d’infraction à ce propos9.
Malgré ces réticences, le « paquet défense » de 2009 a tout de même permis
d’enregistrer quelques progrès. Selon une étude menée par la Fondation pour la
recherche stratégique, entre 2012 et 2014 le montant des marchés relevant du secteur
de la défense attribués via la directive (donc via une procédure de concurrence ouverte)
est passé de 2 % à 20 % des dépenses totales en achat d’équipements militaires de
la part des États membres10. La Commission confirmera ce progrès dans un rapport
d’évaluation en 2016. Ces résultats doivent toutefois être relativisés11. En premier
lieu parce que le nombre de contrats contournant la directive reste important (80 %).
Et en deuxième lieu parce que, lorsque les États membres ouvrent les portes de leurs
marchés publics à la concurrence européenne, dans la plupart des cas ils finissent
quand même par attribuer le marché en question à une entreprise nationale12.
6. Directive 2009/81/CE du 13 juillet 2009 relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de
travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la
défense et de la sécurité, et modifiant les directives 2004/17/CE et 2004/18/CE, JOUE L 2016/76 du 20/08/2009.
7. Parlement européen, Direction générale pour les relations extérieures, The impact of the defence package Directives on
European defence, étude commanditée par la sous-commission sécurité et défense, 20 avril 2015.
8. Lire à ce propos l’étude détaillée menée par Hélène Masson et Kévin Martin, « La directive 2009/81/CE : d’hésitants
premiers pas », Défense & Industrie (Fondation pour la recherche stratégique), n° 2, mars 2015.
9. Olivier Jehin, « La Commission continue à avoir peur de son ombre », Europe Diplomatie & Défense, EDD 923,
29 septembre 2016.
10. Kevin Martin, « Mise en œuvre de la directive MPDS : un état des lieux », Défense & Industrie (Fondation pour la recherche
stratégique), n° 8, octobre 2016, p. 21.
11. Nicolas Gros-Verheyde, « Marchés publics de défense, transferts : des directives encore peu appliquées ? », Bruxelles 2
Pro, 5 décembre 2016.
12. Parlement européen, Direction générale pour les relations extérieures, op. cit., p. 36.
9Bref, la libéralisation partielle des marchés de défense progresse difficilement et
lentement, et ce malgré toutes les précautions prises par la Commission européenne
afin de préserver les garanties offertes par l’article 346 du TFUE. Aussi, pour renforcer
les industries de défense du continent et soutenir leur intégration, une autre stratégie
a pris progressivement forme. Celle-ci vise à développer une véritable politique d’aide
industrielle au niveau européen, de nature cette fois-ci keynésienne plutôt qu’orthodoxe.
1.2 Vers une politique européenne
d’aide à l’industrie de défense
L’idée de développer une véritable politique de soutien à l’industrie européenne dans
ce domaine n’est pas nouvelle. La Commission avait déjà lancé des initiatives visant
à encourager la coopération entre PME ou à promouvoir l’adoption de normes et de
procédures de certification à l’échelle européenne. Mais c’est seulement dans une
nouvelle communication adoptée en 2013 que l’option de puiser dans le budget
européen sera clairement évoquée13. L’objectif poursuivi est simple : en attendant une
libéralisation plus poussée des marchés de défense, qui dépendra in fine du bon vouloir
des États membres, pourquoi ne pas utiliser une partie du budget communautaire afin
de soutenir la recherche dans le secteur de la défense ?
Rapport du GRIP 2017/5| FONDS EUROPÉEN DE LA DÉFENSE : L’UE au secours de l’industrie
Cette proposition est une première dans l’histoire de l’intégration européenne, si l’on
considère que le budget en question n’a jamais été utilisé à des fins militaires. Et elle est
à ce titre délicate. Dès lors, dans la communication de 2013, la Commission proposera
de se focaliser sur les biens à double usage14, en exploitant pour cela le Programme-
cadre d’aide à la recherche scientifique couvrant la période 2014-2020 (Horizon 2020).
Ce dernier d’ailleurs avait déjà été étendu au domaine de la sécurité intérieure en 2005.
Ainsi, à partir de 2014, la Commission intégrera définitivement les biens à double usage
parmi les secteurs pouvant bénéficier de subsides pour la recherche scientifique,
comme la communication de 2013 l’avait annoncé.
La communication de 2013, toutefois, n’est pas restée cantonnée aux biens à double
usage. Elle suggèrera aussi de lancer, à titre expérimental, une Action préparatoire
de trois ans, exclusivement dédiée au financement de la recherche dans le domaine
de la PSDC, c’est-à-dire de la défense. L’idée devra encore murir, mais les bases pour
une politique d’aide substantielle et palpable de l’UE en matière de défense étaient
désormais jetées. Dans ce contexte, le Parlement européen jouera un rôle très actif, en
se posant comme un véritable fer de lance. En 2015, il lancera un premier Projet pilote
– de petite envergure – doté de 1,5 million d’euros afin d’expérimenter le financement
de la recherche de défense, en confiant sa gestion à l’Agence européenne de défense.
13. Communication de la Commission européenne, « Vers un secteur de la défense et de la sécurité plus compétitif et plus
efficace », COM(2013) 542 final, 24 juillet 2013.
14. Un bien à double usage désigne un bien ou une technologie pouvant avoir une utilisation tant civile que militaire.
10L’objectif du Projet pilote est d’ouvrir la voie à l’Action préparatoire proposée par la
Commission, qui devra disposer de sommes plus conséquentes, quoiqu’encore
limitées15.
Finalement, en 2016 la Commission adoptera une nouvelle communication intitulée
« European Defence Action Plan » (EDAP)16. Ce document officialisera le lancement de
l’Action préparatoire, en suggérant un budget de 90 millions d’euros pour la période
2017-2020. Après cet essai, si le Projet pilote puis l’Action préparatoire produisent
les résultats espérés, l’UE pourrait passer au niveau supérieur. Dans le cadre de sa
prochaine programmation financière pluriannuelle pour la période 2021-2027, qu’elle
devra adopter en 2020, elle pourrait dégager cette fois-ci une somme plus substantielle,
en entérinant définitivement la présence d’une rubrique militaire dans le budget
communautaire. À ce propos, le montant de 500 millions d’euros par an est avancé.
Mais il n’y a pas que cela. La communication de 2016 met la barre encore plus haut,
en soumettant aux États membres quatre autres propositions, à ce stade néanmoins
encore à négocier :
1) La première et plus importante vise à créer un Fonds européen de défense, devant
soutenir le développement de projets industriels, voire les acquisitions de capacités
militaires en commun.
2) La deuxième concerne les prêts de la Banque européenne d’investissement (BEI),
que la Commission voudrait étendre aux PME opérant dans le secteur de la défense.
3) La troisième s’adresse aux différents fonds d’investissements de l’UE, qui pourraient
eux aussi soutenir directement ou indirectement l’industrie de défense européenne.
4) Enfin, l’UE envisage la possibilité de soustraire une partie des investissements des
États membres en matière de défense du calcul sur les déficits publics régulés par
le Pacte de stabilité et de croissance.
Ces propositions formulées par la Commission, et notamment celle qui concerne le
Fonds européen de défense, prendront les États membres par surprise. Les capitales
nationales ne s’attendaient pas à ce que de telles idées, jusqu’il y a peu évoquées
de manière encore très vague dans les couloirs bruxellois, puissent avancer aussi
rapidement. Mais elles joueront le jeu. Le Conseil européen accueillera favorablement
la communication de la Commission de 2016, en demandant à l’exécutif européen de
mieux spécifier ses ambitions.
15. Santopinto Federico, « Le financement de la recherche de défense par l’UE », Note d’Analyse du GRIP, 21 mars 2016, Bruxelles.
16. Communication de la Commission européenne, « Plan d’action européen de la défense », COM (2016) 950 final,
30 novembre 2016.
11Ce sera chose faite le 7 juin 2017, lorsque la Commission publiera une nouvelle
Communication17 et présentera une proposition législative en la matière18. Dans cette
dernière, l’exécutif européen propose de lancer un programme de deux ans (2019
et 2020) afin de soutenir des projets industriels de développement de capacités de
défense, parallèlement à l’Action préparatoire, qui est censée intervenir sur la recherche
en amont. Le programme et l’Action préparatoire devant confluer à terme dans le Fonds
européen de défense.
L’idée de financer les industries de défense européennes au niveau de l’UE semble
donc susciter un certain enthousiasme. Elle en suscite en tout cas plus que l’idée de
libéraliser sérieusement les marchés de défense. Certes, rien n’est encore acquis dans
ce domaine. Il n’en demeure pas moins que, progressivement, l’Union et sa principale
institution supranationale, la Commission, ont réussi à mettre un pied dans ce domaine
privilégié et protégé qu’est l’industrie de défense.
Rapport du GRIP 2017/5| FONDS EUROPÉEN DE LA DÉFENSE : L’UE au secours de l’industrie
17. Communication de la Commission européenne, Lancement du Fonds européen de défense, COM (2017) 295 final, 7 juin 2017.
18. Commission européenne, Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme
européen de développement industriel dans le domaine de la défense visant à soutenir la compétitivité et la capacité
d’innovation de l’industrie de défense de l’UE, COM (2017) 294 final, 7 juin 2017.
12L’UE entre la libéralisation des marchés de défenses
et le soutien à l’industrie militaire :
Les étapes principales d’une longue marche
1996 - 2007 2005
Années 90 Documents de la Intégration de la sécurité
2004
Arrêts de la CJUE Commission intérieure dans
Directive sur les marchés
Interprétations Propositions d’ouverture les programmes cadres
Art. 346 TFUE publics en général
restrictives de des marchés de défense d’aide à la recherche
La directive évoque le cas
l’art.296 TUE et premières mesures (non scientifique (PC)
spécifique de la défense.
(346 TFUE). financières) de politique Action préparatoire de
industrielle. 2004-2006, PC en 2007.
2007
Communication de la Commission sur le « paquet défense »
2009 Ouverture des marchés 2009
Directive sur les transferts Directive sur les marchés publics
intra communautaires de défense
Faciliter le commerce entre Ouverture partielle des marchés
les entreprises de défense UE, de défense à la concurrence UE,
soutenir les chaines d’approvisionnement encadrement du recours à l’art. 346TFUE
intra-européennes. par les États membres.
2013
Communication de la Commission sur la défense
- Proposition d’étendre les PC de l’UE (aide à la recherche scientifique) au domaine du double usage.
- Proposition relative à une Action préparatoire exclusivement axée sur la recherche de défense.
2015
2014
Projet pilote du PE sur
Intégration des biens
la recherche de défense
à double usage
Budget de 1,5 m€.
PC d’aide à la recherche
Exclusivement
scientifique de 2014-2020
pour la défense.
(Horizon 2020).
Gestion confiées à l’AED.
2016
Communication de la Commission sur la défense
- Lancement de l’Action préparatoire pour la recherche de défense (2017-2020, 90 m€).
- Proposition de créer un Fonds européen de défense (développement des capacités et acquisitions).
- Proposition d’étendre les prêts de la BEI et les fonds structurels aux PME de défense.
2017 - 2019
2017 Action préparatoire
Communication de la Commission sur le Fonds européen de défense (AP)
Précisions relatives au projet évoqué dans la communication de 2016. sur la recherche
de défense
Proposition de règlement de la Commission pour créer un Programme de développement Budget de 90 m€.
industriel de défense (2019-202) Gestion confiée à l’AED.
Soutien financier pour les projets de développement des capacités L’AP doit anticiper le FED
« volet recherche ».
2019 - 2020
2021 Programme de développement
2021 - 2027
Financement des PME industriel de défense
Fonds européen de défense
de défense par la BEI Budget de 2,5 M€ ?
« Volet recherche » : 500 m€/par an ?
et d’autres outils Ce programme doit anticiper la création
« volet capacités » 5 M€/an ?
financiers UE ? du Fonds européen de défense
« volet capacités ».
Documents d’orientations, propositions Mesures visant à libéraliser les marchés de défense
Mesures visant à financer l’industrie m = millions ; M = milliards
132. DES FINANCEMENTS
EUROPÉENS POUR LA DÉFENSE
La coopération, plutôt que la concurrence, apparait comme le nouveau moyen privilégié
par la Commission pour renforcer la BITDE et soutenir son intégration. Ce qui ne veut
pas dire que l’exécutif européen ait oublié son objectif de libéraliser les marchés, en
poussant notamment les États membres à respecter pleinement les directives de
2009. Dans sa communication de 2016, la Commission a même formulé de nouvelles
recommandations à ce sujet, en s’annonçant finalement prête à lancer des procédures
d’infractions en la matière.
Malgré cela, l’ouverture des marchés semble désormais un projet secondaire par
rapport à l’idée de soutenir financièrement l’industrie de défense, qui s’impose comme
la principale priorité à suivre dans le futur19. Ainsi, comme examiné dans le paragraphe
précédent, les communications de 2016 et de 2017 et la proposition législative
formulée par la suite par la Commission suggèrent plusieurs mesures pour soutenir le
financement des capacités militaires européennes, et ce dans toutes leurs différentes
phases20 : à partir de la recherche technologique dès ses premières étapes (R&T),
Rapport du GRIP 2017/5| FONDS EUROPÉEN DE LA DÉFENSE : L’UE au secours de l’industrie
en passant par le développement de projets industriels (R&D) et le soutien aux PME
impliquées dans ce processus, jusqu’à de possibles achats groupés.
R&D et R&T
Les termes R&D (Recherche et Développement) et R&T (Recherche et Technologie) sont
utilisés ici en référence aux niveaux de maturité des technologies qui font l’objet d’activités de
recherche (en anglais TRL : Technology Readiness Level). La R&D commence là où la recherche
scientifique est traduite en recherche et développement appliqués (pour une utilisation
concrète), jusqu’à la pleine maturité technologique. La R&T est un sous-groupe de la R&D
qui intervient dans les premières phases de recherche, lorsque la maturité technologique est
encore à un niveau bas (identification des principes, conceptualisation, travail en laboratoire,
démonstrateurs technologiques, etc.).
19. Voir la dépêche de Nicolas Gros-Verheyde, note 12.
20. Discours du Commissaire européen Elżbieta Bieńkowska (Marché intérieur, industrie, entrepreneuriat et PME), prononcé le
10 novembre 2016 lors de la conférence annuelle de l’Agence européenne de défense [lire ici].
14Les principales initiatives prises pour concrétiser cette ambition peuvent être ainsi
résumées :
1) Comme examiné, la Commission a lancé en 2017 une Action préparatoire
(2017-2020) de 90 millions d’euros devant couvrir la recherche de défense dans les
premières phases de maturité technologique (R&T), jusqu’au niveau des prototypes
industriels. Les 90 millions d’euros en question proviennent du budget de l’UE. Pour
plus d’informations sur l’Action préparatoire, voire l’Annexe II.
2) La Commission propose en outre de lancer un Programme européen de
développement industriel dans le domaine de la défense (Programme de
défense) pour financer, en 2019 et 2020, le développement de projets industriels à
plus haute maturité technologique ainsi que d’éventuelles acquisitions communes.
L’idée ici est surtout de soutenir financièrement l’élaboration de prototypes (l’une
des phases les plus risquées en termes d’investissements industriels), en prenant
donc le relais de l’Action préparatoire. Le budget de ce programme devrait être de
2,5 milliards : 500 millions venant des caisses de l’UE et deux milliards venant des
contributions volontaires des États membres.
Cependant, pour des raisons légales et d’opportunité politique, la contribution de
l’UE ne pourra s’étendre à d’éventuelles acquisitions, mais devra rester bornée au
développement des capacités. Le rôle de l’UE face aux acquisitions communes
serait donc essentiellement de coordination, et visera à établir des procédures
communes, à identifier les montages financiers possibles et à fournir un appui
administratif aux États concernés.
Évidemment, les contributions de chaque État membre au Programme de défense
se feront exclusivement sur la base des achats et des investissements auxquels ils
souhaiteront participer. Les pays de l’UE garderont la pleine souveraineté sur les
équipements ainsi acquis. En cela, le Programme de défense peut être perçu comme
un système administratif définissant des règles communes, pour créer autant de
pots communs qu’il y aura de projets, chaque pot étant alimenté principalement
par ceux qui le souhaitent, ainsi que par une aide supplémentaire de l’UE. Grâce à
ce système, les États membres pourront garder leur pleine souveraineté sur leurs
dépenses militaires, tout en bénéficiant de possibles contributions communautaires
(à l’exception des éventuels achats groupés).
3) À plus long terme, la Commission souhaite regrouper ces activités dans le cadre d’un
Fonds européen de défense (FED). Le FED, qui pourrait voir le jour à partir de 2021
dans le cadre de la prochaine programmation financière pluriannuelle (2021-2027),
devrait être doté d’une structure administrative propre (voir l’Annexe I), et devrait être
composé de deux volets différents : un « volet recherche » et un « volet capacités ».
15Bien que complémentaires entre eux, les deux volets du Fonds devraient s’appuyer
sur une base juridique différente et, surtout, pourraient être financés de manière
différente. Le FED « volet recherche » devrait reprendre l’héritage de l’Action
préparatoire et disposer de 500 millions d’euros par an provenant du budget de l’UE.
Le FED « volet capacités » devrait prendre le relais du Programme de défense et
bénéficier annuellement d’un milliard d’euros venant du budget de l’UE et de quatre
milliards d’euros venant des contributions volontaires des États membres.
Recherche et développement (R&D)
Niveau bas de maturité technologique
Niveau élevé de maturité technologique Produits finis
(Recherche et Technologie - R&T)
Financement de projets Financement de projets et développement Acquisitions
de recherche des capacités et achats groupés
Source : budget de l’UE Source: budget de l’UE (1/5) + contrib. des EM (4/5) Source: contrib.des EM
Action préparatoire Programme de défense Coordination
90 millions d’euros de 2017 à 2020 2,5 milliards d’euros de 2019 à 2020 et administration
UE = 500 millions € par les structures
EM = 2 milliards € de l’UE
Fonds européen de défense 2021 - 2027 ?
Rapport du GRIP 2017/5| FONDS EUROPÉEN DE LA DÉFENSE : L’UE au secours de l’industrie
FED «volet capacité» Coordination
FED «volet recherche» 5 milliards d’euros par an et administration
500 millions d’euros par an UE = 1 milliard € par les structures
EM = 4 milliards € du FED
L’Action préparatoire, le Programme de défense et le FED ne sont pas les seuls
instruments imaginés pour soutenir l’industrie de défense. La Commission espère
impliquer la Banque européenne d’investissement (BEI) dans le processus.
Actuellement, les statuts de la BEI ne lui permettent pas d’octroyer des prêts dans le
domaine de la défense, bien qu’elle puisse soutenir certaines activités à double-usage.
Or, la Commission propose aux États membres d’adopter les modifications statutaires
nécessaires pour lever cette limite (le Conseil d’administration de la Banque est composé
de représentants des États membres de l’UE et de la Commission). L’objectif est
notamment celui de soutenir « la chaîne d’approvisionnement de la défense », c’est-à-dire
les PME et les entreprises intermédiaires qui interviennent, à travers la sous-traitance,
dans la production de biens et services de défense. En outre, il est important de souligner
que le Fonds européen pour les investissements stratégiques (le EFSI, appelé aussi
« Fonds Juncker ») ainsi que d’autres programmes d’aide de la Commission se basent
entre autres sur des prêts de la BEI. Les sommes en jeu pourraient donc être importantes.
Enfin, la Commission demande aux États membres de mieux prendre en compte
les besoins des industries de défense dans le cadre des Fonds structurels et
d’investissement européens (FSI). Les FSI sont des outils de financement dont l’UE
dispose afin de promouvoir le développement économique et les infrastructures en
Europe, notamment dans régions les plus défavorisées.
16Le FEDER (Fonds européen de développement régional) est sans doute l’outil le plus
intéressant pour le secteur de la défense. Il est géré par les entités régionales des
États membres, qui doivent établir des plans de développement et de modernisation
économique afin de pouvoir en bénéficier. La Commission voudrait donc que les
autorités régionales susceptibles de bénéficier du FEDER définissent des priorités
de développement régional dans le cadre desquels les PME opérant dans la défense
soient mieux intégrées.
173. OBJECTIF :
DES INCITATIONS POSITIVES
Le Fonds européen de défense, ainsi que le Programme de défense et l’Action
préparatoire qui doivent le précéder, sont les propositions phares de la Commission.
Ces outils doivent jouer un rôle essentiel au sein du plus vaste projet de défense
européenne : ils doivent promouvoir des investissements communs et coordonnés
dans des domaines capacitaires considérés comme lacunaires au niveau européen, et
qui seraient en même temps déterminants afin que l’UE puisse acquérir son autonomie
stratégique propre.
Les déficits capacitaires de l’UE ont été identifiés par les États membres dans de
nombreux documents élaborés dans le cadre de la PSDC et de l’AED, et sont objets
d’analyses et discussions continues au sein de l’Union. Le document phare dans ce
domaine est le « Capability Development Plan (CDP) », dont la dernière version a été
adoptée par l’AED en 2014 et la prochaine mise à jour est attendue pour 2018. Toutefois,
depuis que l’UE s’est dotée d’une nouvelle Stratégie en juin 201621, suivie par un Plan
de mise en œuvre en novembre de cette même année22, Bruxelles entend renforcer ses
Rapport du GRIP 2017/5| FONDS EUROPÉEN DE LA DÉFENSE : L’UE au secours de l’industrie
procédures visant à identifier les priorités capacitaires à soutenir au niveau européen.
La mise en place d’une conférence annuelle de coordination pour la planification
capacitaire (CARD) entre États membres est envisagée à ce propos. Son objectif est
de rendre les planifications nationales en la matière plus transparentes, afin de mieux
cerner les lacunes mais aussi d’assurer à terme une synchronisation des acquisitions23.
Plus concrètement, les priorités vers lesquelles les subventions de l’UE pourraient être
orientées devraient concerner des systèmes d’armes très coûteux (comme par exemple
les drones de reconnaissance et de surveillance, les capacités d’imagerie satellitaire,
les communications par satellite, l’accès à l’espace, le transport aérien stratégique,
le ravitaillement en vol, les munitions de précision), mais aussi des matériels plus
accessibles (hélicoptères et transport tactique, systèmes de protection des soldats en
opération). Dans sa proposition législative concernant le Programme de défense pour
les années 2019-2020, la contribution budgétaire de l’UE devrait intervenir notamment
dans les domaines de la conception, de l’élaboration de prototypes, des essais ainsi que
de la qualification et la certification24.
21. Union européenne, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe - A Global Strategy for the European Union’s
Foreign And Security Policy, juin 2016.
22. Conseil de l’Union européenne, Implementation Plan on Security and Defence, 14392/16, 14 novembre 2016.
23. Gros-Verheyde Nicolas, « CARD : une revue annuelle coordonnée de la défense. Pour quoi faire? » ; Bruxelles 2 Pro,
23 février 2017.
24. Art. 6 de la Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme européen de
développement industriel dans le domaine de la défense visant à soutenir la compétitivité et la capacité d’innovation de
l’industrie de défense de l’UE, COM (2017) 294 final, 7 juin 2017.
18L’objectif est louable mais le défi est de taille. L’idée que la Commission puisse gérer, ou
cogérer avec les États membres, un budget structurel destiné à l’industrie de défense
est très complexe à mettre en œuvre. En effet, comme examiné précédemment, l’UE
est censée intervenir à plusieurs niveaux, avec des bases juridiques et des sources de
financement différentes : l’Action préparatoire et, après elle, le FED « volet recherche »,
devraient agir au niveau de la R&T via le budget européen, alors le Programme de défense,
et ensuite le FED « volet capacités », sont censés agir au niveau des phases successives
de la R&D via les contributions nationales ad hoc et le budget européen. Sans compter
que des achats groupés pourraient être pris en charge par le Programme de défense (et
ensuite le FED « volet capacités »), mais cette fois-ci sans le recours au budget UE.
Cette dichotomie peut paraitre absconse à première vue. Elle est pourtant
indispensable. Elle est le fruit d’un compromis entre, d’un côté, la volonté de lancer
des projets capacitaires communs au niveau de l’UE et, de l’autre côté, la nécessité
de garantir la pleine souveraineté des États membres sur leurs dépenses militaires
et sur les équipements qu’ils entendent développer et acquérir. Si les États membres
peuvent accepter que le budget communautaire couvre entièrement des projets à faible
niveau de maturité technologique (R&T), face à des niveaux plus élevés de maturité
technologique, ils veulent garder la mainmise. La nécessité de créer deux systèmes de
financement différents vient de là.
Ainsi, c’est bien pour pousser les États membres à agir ensemble dans les phases plus
élevées de la R&D que la Commission voudrait contribuer à alimenter le Programme de
défense (et ensuite le FED « volet capacités »), malgré le fait que cet outil soit censé être
financé en premier lieu par les capitales européennes. La contribution UE représente
donc une incitation positive, devant pousser les pays de l’UE à investir ensemble
dans le cadre de ces projets capacitaires ayant des niveaux plus élevés de maturité
technologique, et pour lesquels les collaborations sont plus difficiles. Afin d’atteindre
cet objectif, ce cofinancement du Programme de défense devrait atteindre 20 % des
coûts de l’action.
Le recours possible au budget européen n’est cependant pas la seule incitation positive
proposée par la Commission. À terme, l’exécutif européen émet l’hypothèse que les
contributions des États membres à ce fonds puissent provenir de titres de créance
spécifiquement liés au projet en cause. L’architecture financière imaginée par l’exécutif
européen reste encore entièrement à définir à ce propos, mais le fait que l’UE envisage
l’émission d’obligations pour soutenir l’industrie de défense demeure une nouveauté
intéressante dans le panorama politique actuel.
La dernière incitation positive proposée par la Commission concerne justement la dette.
L’exécutif européen suggère que les capitaux que les États membres apporteraient au
FED « volet capacités » puissent ne pas être pris en compte dans le calcul des déficits
publics prévu par le Pacte de stabilité et de croissance. Là aussi, toutefois, de longues et
difficiles négociations entre Bruxelles et certaines capitales, notamment Berlin, devront
être lancées avant de comprendre la faisabilité d’une telle option.
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