FRANCE TERRITOIRES UN ENGAGEMENT AU SERVICE DES DYNAMIQUES TERRITORIALES - SERGE MORVAN - La Gazette des communes
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FRANCE TERRITOIRES UN ENGAGEMENT AU SERVICE DES DYNAMIQUES TERRITORIALES SERGE MORVAN MISSION DE PRÉFIGURATION DE L’AGENCE NATIONALE DE LA COHÉSION DES TERRITOIRES JUIN 2018
FRANCE TERRITOIRES UN ENGAGEMENT AU SERVICE DES DYNAMIQUES TERRITORIALES SERGE MORVAN MISSION DE PRÉFIGURATION DE L’AGENCE NATIONALE DE LA COHÉSION DES TERRITOIRES
France Territoires Un engagement au service des dynamiques territoriales
Synthèse
des
propositions
7
France Territoires Un engagement au service des dynamiques territoriales
L’annonce par le Président de la République
de la création d’une agence nationale de la cohésion
des territoires amène à revoir profondément notre manière
collective d’agir dans les territoires.
Le développement de solidarités territoriales,
de nouvelles manières d’agir, plus simples, plus dynamiques,
et un État garant d’une nouvelle offre d’accompagnement
des territoires de projet sont essentiels
à la réussite de cette ambition.
Seront aussi déterminants les choix d’organisation
permettant l’intégration à des degrés divers d’opérateurs
intervenant dans le champ de la cohésion des territoires,
tout comme le modèle de financement retenu.
8
Une « approche client » au service
des transitions territoriales
Au-delà des services concrets qu’elle devra Elle s’appuiera avant tout sur les ressources
apporter aux territoires qui la solliciteront, locales dans une logique de subsidiarité et de
l’Agence est d’abord porteuse d’une vision pro- responsabilité des acteurs territoriaux. Des dé-
fondément renouvelée de l’action de l’État dans rogations locales à des normes et surtout à des
ses relations avec les territoires. procédures trop longues et trop coûteuses,
pourront être accordées, notamment en éten-
Les préfets, ses délégués territoriaux, construi- dant aux territoires d’intervention de l’Agence
ront des guichets uniques pour les porteurs de les dispositions du décret du 29 décembre 2017.
projets locaux. Ils interviendront dans le cadre
de « contrats de cohésion territoriale » qui ont Son organisation interne sera profondément
vocation à intégrer les autres contrats territo- novatrice, privilégiant le travail en mode projet
riaux existants pour devenir le cadre de réfé- pour favoriser, notamment, l’innovation ; son
rence unique. ADN sera celui d’une entreprise au service de
ses « clients », les habitants des territoires et les
Au niveau national, l’Agence sera l’interlocutrice élus locaux qui les représentent.
unique de tous les préfets et de tous les minis-
tères pour les sujets qui touchent à la cohésion
des territoires.
Des outils d’intervention concrets,
au plus proche des territoires
L’Agence pilotera ou co-pilotera les différents de l’ensemble pour simplifier, lever les freins et
programmes nationaux au service de la cohésion répondre aux préoccupations locales et animera
des territoires (Action cœur de ville, Plan France les réseaux territoriaux.
Très haut débit et téléphonie mobile, programme
national de rénovation urbaine, égal accès aux Enfin, pour ancrer son action dans le long terme,
soins, …) mais adaptera son offre aux besoins de l’Agence fournira une véritable ingénierie de for-
chaque territoire dans une logique de prise en mation au bénéfice des acteurs locaux.
compte différenciée.
Les périmètres des territoires d’intervention se-
Elle pilotera également un nouveau dispositif ront déterminés au niveau départemental. Le ca-
d’émergence de la capacité d’innovation dans les lendrier d’intervention sera quant à lui déterminé
territoires et une action résolue à destination des au niveau régional par un comité animé par le
territoires ruraux. préfet de région, en fonction de la soutenabilité
budgétaire et technique, et des moyens humains
Des task forces pluridisciplinaires seront posi- mobilisables. L’association du Conseil régional à
tionnées au niveau des préfets de région (SGAR) ce comité sera recherchée. La Caisse des dépôts
pour venir en appui du niveau départemental y siègera également, de même que tous les opé-
voire infra départemental. Les ressources de la rateurs de la cohésion des territoires.
Banque des territoires de la Caisse des dépôts
(en fonds propres et en prêts) seront mobili- L’Agence devra également assurer une fonction
sées pour l’élaboration et la mise en œuvre des de veille pour pouvoir alerter et sensibiliser les 9
contrats de cohésion territoriale. ministères, les administrations, les grands opéra-
teurs publics et privés sur les conséquences de
Le niveau national organisera les ressources d’ap- certaines de leurs décisions sur la cohésion terri-
pui (projection, si nécessaire, d’équipes intermi- toriale et proposer un accompagnement de ces
nistérielles) et d’expertise, assurera la régulation décisions.
Les conditions de la réussite
de France Territoires
France Territoires intègrera le CGET et plu- Ce paysage simplifié des opérateurs de l’État
sieurs opérateurs intervenant dans le champ permettra une meilleure visibilité de son ac-
de la cohésion des territoires parmi lesquels tion et une mutualisation des moyens d’in-
l’ANAH, l’Agence du Numérique, l’EPARECA tervention, des outils de prospective et des
et l’ANRU, selon des modalités spécifiques fonctions support au service d’une ambition
à chaque structure et selon le scénario re- commune.
tenu. D’autres opérateurs, comme l’ADEME,
le CEREMA voire Atout France, seront liés à Elle devra également disposer de ressources
l’Agence par une relation « client-fournisseur » financières propres et suffisantes afin de tenir
afin que cette dernière puisse mobiliser leurs les engagements pris. Les fonds propres que
ressources humaines et financières néces- la Caisse des dépôts a prévu d’affecter pour la
saires à son action. cohésion des territoires (5,2 Mds€ d’ici 2022),ainsi que sa capacité de prêts (18 Mds€) se- La présence des représentants des élus locaux
ront mobilisés et co-pilotés par l’Agence en dans les instances de l’Agence est une condition
lien étroit avec les instances de la Caisse. essentielle de réussite de la mobilisation générale
en faveur des territoires. Elle peut s’envisager se-
Un fonds interministériel pour la cohésion des lon deux scénarios :
territoires doit également être instauré et géré SCÉNARIO 1 leur participation au conseil d’admi-
par l’Agence. Le financement des projets de nistration selon une proportion à définir
territoire mobilisera également, au niveau lo- SCÉNARIO 2 la création d’un conseil stratégique
cal, la DSIL et la DETR dont la gestion restera dans lequel ils seront majoritaires et donneront
de la responsabilité des préfets en leur qualité un avis préalable à l’examen des délibérations
de délégués territoriaux de l’Agence. stratégiques du conseil d’administration (pour
illustration : budget annuel, détermination des
Enfin, des fonds privés, au titre de la respon- programmes globaux d’intervention…).
sabilité territoriale des entreprises, devront
être mobilisés sur les projets locaux, par la Le fonctionnement et la composition précise de
création de fondations régionales ou inter-ré- ces instances feront l’objet d’un décret à prendre
gionales pour la cohésion des territoires1. immédiatement après l’adoption des dispositions
législatives créant l’agence.
Afin de gérer des fonds d’origines aussi di-
verses et pour assurer une grande souplesse Quel que soit le scénario retenu, il est proposé que
de gestion, un régime budgétaire et comp- siègent au conseil d’administration les présidents
table adapté et permettant la pluri-annuali- des commissions de l’aménagement du territoire
té budgétaire devra lui être appliqué dans le de l’Assemblée nationale et du Sénat.
cadre, notamment, des engagements du Mi-
nistère de l’action et des comptes publics en La tutelle de l’Agence pourra relever soit d’un
faveur de la simplification des règles budgé- grand ministère chargé de l’aménagement du ter-
10 taires et comptables des opérateurs. À défaut, ritoire et des collectivités locales qui regrouperait
un régime de comptabilité privée sera à envi- la DGCL et France Territoires, soit du ministre de
sager. la Cohésion des territoires affirmé expressément
comme chef de file de l’action gouvernementale
Le choix du statut juridique de France Terri- sur ces thèmes. Si aucune de ces deux options
toires doit tenir compte de la souplesse in- n’était retenue, la nécessité d’une interministé-
dispensable en matière de procédures, de rialité forte de l’agence impliquerait un rattache-
normes, de règles budgétaires et financières ment direct au Premier ministre. Cette tutelle doit
ainsi que du double rôle d’administration cen- emporter la nomination du directeur général de
trale et d’opérateur d’opérateurs. De ce fait, l’Agence et de ses plus proches collaborateurs.
une organisation juridique sui generis est la
meilleure solution. Il est envisageable d’ouvrir le conseil d’adminis-
tration à des représentants des financeurs voire à
Les ministres chargés de l’Aménagement et des personnalités qualifiées.
de la Cohésion des territoires, de l’Intérieur,
de la Transition écologique et solidaire, de En tout état de cause, et quelle que soit l’option
l’Économie et des Finances, de l’Action et des choisie, le conseil d’administration n’aura pas
Comptes publics, de l’Éducation nationale et compétence pour ce qui relève exclusivement des
des Outre-mer seront membres de son conseil missions d’administration centrale exercées sau
d’administration. L’élargissement aux mi- sein de France Territoires.
nistres chargés de la Santé, de la Culture, de
l’Agriculture, de la Jeunesse, des Sports doit
être envisagé.
Note
1. Créées sous forme de fondation reconnue d’utilité publique ou
de fonds de dotationFrance Territoires Un engagement au service des dynamiques territoriales
Un plan d’action immédiat
L’Agence devra être opérationnelle immédia- échelles de territoires (départementale, EPCI)
tement car les enjeux le justifient et ce, malgré et différentes problématiques (Action Cœur de
l’ampleur potentielle des travaux que nécessi- Ville, revitalisation rurale, rénovation urbaine,
tera l’intégration de plusieurs opérateurs. Des Outre-mer).
équipes d’appui pluridisciplinaires seront consti-
tuées, dès le mois de septembre 2018, au sein Les dispositions législatives devront être adop-
du CGET et auprès des préfets de région. Les tées dans les meilleurs délais possibles et les dé-
moyens humains et budgétaires de cette phase crets d’application pris sans tarder après l’adop-
de lancement seront portés par le CGET et par tion de ces dispositions. Il est souhaitable que
les préfectures de région (SGAR) avec l’appui l’ensemble de ces textes soit applicable d’ici la
des ministères et des opérateurs concernés. fin de l’année 2018.
Les premiers territoires de projet seront désignés L’intégration des collaborateurs des différentes
dès septembre 2018 pour bénéficier de l’inter- institutions concernées sera au cœur des condi-
vention de l’Agence. Ils devront inclure plusieurs tions de réussite de l’Agence.
1112
France Territoires Un engagement au service des dynamiques territoriales
Douze
engagements
fondateurs
ENGAGEMENTS MODALITÉS
a
ENGAGEMENT N°1
UNE ACTION
GÉNÉRALE AU Développer une offre de services pour tous les territoires,
12 SERVICE DE TOUS différenciée selon leurs besoins
LES TERRITOIRES Poursuivre et accélérer le déploiement des interventions
France Très haut débit, Action Cœur de Ville, NPNRU…
• CONFIER À L’AGENCE Mobiliser l’ensemble des moyens de l’État concernés
UNE MISSION D’ACTION GÉNÉRALE par les projets des élus des territoires, en y associant
AU BÉNÉFICE DE TOUS LES l’ensemble des acteurs locaux
TERRITOIRES ET RENFORCÉE
AU PROFIT DES TERRITOIRES
EN TRANSITION
ENGAGEMENT N°2
Mettre fin aux appels à projets nationaux territorialisés
DÉCONCENTRATION, Moduler les interventions selon les besoins des territoires
MODULARITÉ ET Adapter la norme et les procédures en cas de besoin et
SUBSIDIARITÉ dans le cadre d’un dispositif de dérogation ad hoc
Mettre en place des procédures accélérées dès que
• DÉCONCENTRER ET RENOUVELER possible (fast track)
LES MODES D’INTERVENTION Mobiliser les moyens d’appui en privilégiant les ressources
DE L’ÉTAT AU PROFIT
locales, selon un principe général de subsidiarité d’action
DES TERRITOIRES
ENGAGEMENT N°3
Développer une fonction d’appui :
UNE OFFRE DE à l’émergence des stratégies territoriales
SERVICES INTÉGRÉE au développement de l’innovation dans les territoires
au montage rapide et au financement des projets
• INTERVENIR EN SOUTIEN à la mise en œuvre pratique des projets
DES BESOINS DES HABITANTS
à l’ingénierie de formation au bénéfice des territoires
ET DES ÉLUSENGAGEMENTS MODALITÉS
ENGAGEMENT N°4 Identifier pour les porteurs de projets un interlocuteur
+ DE SIMPLICITÉ unique au sein de l’État
POUR LES PORTEURS Partager l’information relative aux différentes procédures
et actions et éviter aux collectivités porteuses
DE PROJETS de projets les dossiers multiples
Regrouper les financements ou les sources
• SIMPLIFIER L’OFFRE DE SERVICES
EN PARTANT DU POINT DE VUE de financements pour permettre des versements
DES PORTEURS DE PROJETS globalisés/coordonnés aux porteurs de projets
LOCAUX Créer des plateformes numériques régionales partagées,
guichets uniques de tous les dispositifs
d’aide et d’accompagnement
ENGAGEMENT N°5
UNE CONTRACTUA-
LISATION UNIFIÉE Regrouper au fur et à mesure les actuels contrats passés
DES ENGAGEMENTS avec les collectivités territoriales
Déployer à terme un contrat unique de cohésion
PUBLICS territoriale sur les territoires accompagnés par l’Agence
• BÂTIR UN CONTRAT UNIQUE
AVEC LES PARTENAIRES LOCAUX
ENGAGEMENT N°6 Confier le pouvoir de décision aux niveaux départemental
UNE ORGANISATION et régional
DÉCONCENTRÉE Instituer un comité de pilotage régional des partenaires
de l’Agence en lien avec le Conseil régional 13
PARTENARIALE Mettre en place des task force pluri-disciplinaires
au sein des préfectures de région (SGAR) en mobilisant
• ORGANISER L’AGENCE
À PARTIR DE SES ÉCHELONS notamment les équipes de la Banque des territoires
DÉPARTEMENTAUX ET RÉGIONAUX Au titre de la solidarité entre les territoires, développer
EN ASSOCIANT TOUS un mécénat de compétences entre collectivités
LES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT,
territoriales (notamment des métropoles dans
LA CAISSE DES DÉPÔTS
ET LES COLLECTIVITÉS leur aire d’influence, des Départements ou
TERRITORIALES des Régions dans leur champ de compétences)
ENGAGEMENT N°7 Créer une « réserve territoriale » d’expertise mobilisable
UNE MOBILISATION Associer les citoyens à l’élaboration des projets
CITOYENNE de territoire
Créer des partenariats ad hoc avec les établissements
• IMPLIQUER LES CITOYENS d’enseignement supérieur
DANS LES PROJETS Développer des actions de mobilisation citoyenne
DES TERRITOIRES financière sous forme de green bonds (emprunt,
obligation, avance remboursable) et crowdfunding (dons
ou prise d’action, investissement en capital-risque,
business-territoires-angels)ENGAGEMENTS MODALITÉS
ENGAGEMENT N°8 Deux scénarios alternatifs :
DES FINANCEMENTS SCÉNARIO 1 Créer un fonds unique d’intervention
RENFORCÉS ET financière, suffisamment doté, géré selon des règles
souples et efficaces (éventuellement en comptabilité
SOUPLES privée) : pluri-annualité garantie, gestion coordonnée
avec les fonds privés mobilisés
• DOTER L’AGENCE DE MOYENS
FINANCIERS REGROUPANT DES SCÉNARIO 2 Piloter sous la coordination de l’Agence des
CRÉDITS BUDGÉTAIRES, DES fonds qui conservent leur mode de gestion financière
FONDS DE LA CAISSE DES DÉPÔTS Regrouper les crédits budgétaires du CGET et
ET DES FONDS PRIVÉS des différents ministères directement liés au soutien
des projets des territoires
Mobiliser et mettre en tension une partie des fonds propres
de la Banque des territoires et de sa capacité de prêts
Créer des fondations de dotation régionales et nationale
pour la cohésion des territoires, pour recueillir les fonds
privés des entreprises
ENGAGEMENT N°9 Intégrer au sein de l’Agence les principaux services ou
UNE ORGANISATION opérateurs au service des projets territoriaux selon des
ET modalités ad hoc et suivant deux scénarios alternatifs :
SCÉNARIO 1 Intégration de l’ensemble opérateurs
UN FONCTIONNEMENT directement concernés
INNOVANTS SCÉNARIO 2 Intégration de certains opérateurs et lien
conventionnel avec les autres opérateurs (attribution
• ORGANISER L’AGENCE
d’une part de leur subvention pour charges de service
EN Y REGROUPANT OU
14 EN Y ASSOCIANT LES SERVICES public, pilotage de cette part de subvention)
ET OPÉRATEURS DE L’ÉTAT Organiser les travaux en équipes projets nationales
AU SERVICE DES PROJETS et régionales
TERRITORIAUX ET LA FAIRE
Développer des modes de travail innovants au sein
FONCTIONNER SUR UN MODE
PROJET AGILE ET INNOVANT, de laboratoires ou autres pratiques favorisant
À L’INSTAR DES START-UP D’ÉTAT l’innovation créatrice des agents
ENGAGEMENT N°10 Intégrer le CGET à France Territoires en différenciant les
UN STATUT fonctions d’administration centrale et celles d’opérateur
SUR-MESURE Organiser la gouvernance de France Territoires selon deux
scénarios alternatifs offrant une place importante aux élus :
SCÉNARIO 1 Conseil d’administration ne comprenant que
• CRÉER FRANCE TERRITOIRES
SUIVANT UN STATUT SUR-MESURE l’État* et conseil d’orientation et de stratégie où les
EN LA DOTANT D’UNE DOUBLE élus locaux majoritaires donneraient un avis préalable
FONCTION D’ADMINISTRATION à l’examen des délibérations stratégiques du conseil
CENTRALE ET D’OPÉRATEUR ET
ASSOCIANT LES PARTENAIRES d’administration (budget annuel, détermination des
programmes d’intervention, ...)
SCÉNARIO 2 Conseil d’administration comprenant l’État et
des représentants des élus
Choisir un rattachement et un mode de tutelle
opérationnelle de France Territoires qui garantissent son
interministérialité
*ministres chargés de l’aménagement et de la cohésion des territoires, de l’intérieur, de la transition écologique
et solidaire, de l’économie et des finances, de l’action et des comptes publics, de l’éducation nationale
et des outre-mer. L’élargissement aux ministres chargés de la santé, de la culture, de l’agriculture,
de la jeunesse, des sports peut être envisagé. Quel que soit le scénario retenu, il est proposé
que siègent au conseil d’administration, les présidents des commissions de l’aménagement
du territoire de l’Assemblée nationale et du Sénat.France Territoires Un engagement au service des dynamiques territoriales
ENGAGEMENTS MODALITÉS
ENGAGEMENT N°11
UNE MISE EN ACTION Désigner deux équipes projets travaillant en parallèle :
IMMÉDIATE une dédiée à la construction de l’Agence et une consacrée
au lancement de ses actions nouvelles et à la montée
• METTRE EN ŒUVRE DÈS en gamme des actions déjà lancées (Cœur de Ville,
L’AUTOMNE 2018 LES PREMIÈRES Cœur de Quartier…)
ACTIONS DE L’AGENCE, Créer dès que possible l’Agence et la faire fonctionner
PARALLÈLEMENT À LA MISE
en élargissant progressivement son périmètre
EN PLACE DE SA STRUCTURE
ET GARANTIR LA CONTINUITÉ et son champ d’action
DES ACTIONS
ENGAGEMENT N°12 Instituer un comité national de cohésion territoriale
LE RENFORCEMENT et des comités régionaux présidés par les préfets,
DE LA COHÉSION délégués régionaux de l’Agence
Responsabiliser les administrations et opérateurs publics
TERRITORIALE sur l’impact territorial de leurs actions :
obligation d’information préalable et de mesure d’impact
• CRÉER UN DISPOSITIF
DE RESPONSABILISATION pour toutes les modifications d’implantation de services ;
TERRITORIALE mesures de compensation adéquates le cas échéant
(méthode inspirée par les études environnementales
« éviter, réduire compenser »)
Inviter les opérateurs de réseaux et autres acteurs privés
à mesurer l’impact territorial de leurs décisions,
à en informer l’État et à présenter le cas échéant,
les mesures de compensation territoriales adéquates
15
ENGAGEMENT
1 000
TERRITOIRES
ACCOMPAGNÉS D’ICI LA FIN
DU QUINQUENNAT
(ACTION CŒUR DE VILLE, TERRITOIRES
RURAUX, QUARTIERS PRIORITAIRES,
OUTRE-MER, ...)France Territoires Un engagement au service des dynamiques territoriales
Sommaire
Synthèse des propositions 7
Douze engagements fondateurs 12
1. Un engagement de l’État au service des territoires 18
1.1. Des attentes fortes exprimées par les élus 18
1.1.1. La demande d’une transformation radicale de la relation État/collectivités 18
1.1.2. Le besoin d’approches transversales 18
1.2. Les missions de France Territoires 19
1.2.1. France Territoires doit disposer d’un droit de regard sur les décisions d’opérateurs 19
ayant un impact sur la cohésion territoriale
1.2.2. L’Agence proposera une aide à l’émergence de stratégies territoriales 20
1.2.3. L’Agence accompagnera la transition et l’innovation dans les territoires 20
16 1.2.4. L’Agence accompagnera l’empowerment des territoires 21
1.2.5. L’Agence animera les réseaux d’acteurs de la cohésion territoriale 22
1.3. Les principes cardinaux de l’Agence 22
1.3.1. Un mandat d’intervention sur l’ensemble du territoire 22
1.3.2. Une offre adaptée aux besoins de chaque territoire 23
1.3.3. Responsabilité des territoires et subsidiarité des interventions de l’Agence 23
1.3.4. Une Agence innovante organisée en mode « start-up » et en mode projet 24
2. Quatre modalités d’action au service des territoires de projet 25
2.1. Un interlocuteur unique pour les élus du territoire, porteurs de projets 25
2.2. Un contrat unique : le contrat de cohésion territoriale 25
2.3. Un dossier de financement unique 27
2.4. Des équipes pluridisciplinaires d’appui en mode projet 27
3. Des moyens adaptés pour une Agence agile 30
3.1. Une organisation largement déconcentrée 30
3.1.1. Le département : niveau de mise en œuvre des projets 31
3.1.2. La région : niveau de régulation et de mobilisation des équipes d’appui 31
3.1.3. Le niveau national : coordination interministérielle, animation et facilitation 323.2. Des ressources financières fongibles et intégrées 32
3.3. Des ressources humaines et organisationnelles à mobiliser 35
selon différents scénarios plus ou moins intégrateurs
3.4. France Territoires : un modèle original associant administration centrale 38
et opérateur national
4. Les conditions de réussite de France Territoires 39
4.1. Une gouvernance et un statut sur mesure 39
4.2. Différentes options possibles pour la tutelle de France Territoires 40
4.3. Éléments de calendrier 41
4.4. Des équipes agiles pour une mise en œuvre accélérée 41
4.5. L’intégration et la gestion des collaborateurs au cœur du projet 42
17
Annexes 43
Annexe n°1 Lettre de mission du préfigurateur 44
Annexe n°2 Liste des personnes consultées 47
Annexe n°3 Quelques exemples de cartographies analytiques 49
Annexe n°4 Projet de réserve territoriale 58
Annexe n°5 Moyens de la Caisse des dépôts mobilisables au bénéfice de l’Agence 59
Annexe n°6 Moyens d’intervention mobilisables par France Territoires 61
Annexe n°7 Moyens de fonctionnement de France Territoires 64
Annexe n°8 Fondation reconnue d’utilité publique et fonds de dotation 67
Annexe n°9 Différents modes de financement participatif et citoyen 68
Annexe n°10 Principaux opérateurs des 1er et 2e cercles 72
Annexe n°11 Opérateurs intervenant dans le domaine de la production d’études territoriales 78
Annexe n°12 Commissariat général à l’égalité des territoires 80
Annexe n°13 Exemple d’organigramme envisageable 81
Annexe n°14 Avantages d’un recours à la comptabilité privée 84
Annexe n°15 L’Agence, un statut sur mesure 861. Un engagement de l’État
au service des territoires
1.1. Des attentes fortes exprimées par Cette demande des collectivités territoriales se
les élus traduit par quatre attentes complémentaires in-
dispensables :
Dans le cadre de la mission de préfiguration, des • une réelle fiabilisation de la parole de l’État,
entretiens ont été conduits avec de nombreux dont la crédibilité est aujourd’hui affectée
partenaires (cf. Annexe 2), au premier rang des- par sa difficulté croissante à tenir ses enga-
quels les associations d’élus suivantes : Régions gements ;
de France, ADF, AMF, ADCF, France urbaine, • une différenciation des politiques publiques,
Villes de France, APVF, AMRF, Ville et banlieue, pour tenir compte des contextes, encoura-
ANPP, ANEM du 23 avril au 15 juin. ger les volontés d’expérimentation, accom-
pagner les initiatives locales ;
Au-delà des positionnements propres à chaque • une simplification drastique des modalités
association, ces échanges avec les présidents et d’intervention territoriale de l’État, avec l’ar-
leurs délégués généraux ont fait ressortir plu- rêt du lancement de nouveaux appels à pro-
sieurs points majeurs de convergence. jets nationaux descendants, la rationalisation
des contrats, la réduction du nombre d’opé-
1.1.1. La demande d’une transformation rateurs développant chacun ses propres
radicale de la relation État/collectivités règles de manière autonome et isolée, et la
remise à plat d’une « tuyauterie financière »
Tous les interlocuteurs, quels qu’ils soient, ont devenue beaucoup trop complexe ;
18 vivement exprimé ce besoin d’une redéfinition • une réduction et une adaptation des normes,
concertée du rôle respectif de l’État et des col- pour « libérer les capacités d’action des ter-
lectivités dans la conception et la mise en œuvre ritoires ».
territoriale de l’action publique.
1.1.2. Le besoin d’approches transversales
L’État est perçu comme trop peu présent, à la
fois dans l’exercice de ses missions régaliennes Les associations d’élus dénoncent la verticalité
(hors sécurité et lutte contre le terrorisme) et et le cloisonnement des différents ministères et
dans sa capacité à définir de grandes orienta- services déconcentrés, et l’affaiblissement des
tions stratégiques. Dans le même temps, les élus fonctions de coordination interministérielle au
considèrent que l’État ne contribue pas à facili- niveau central comme aux niveaux régional et
ter l’action de proximité des collectivités, qu’il départemental.
encadre et contrôle de manière excessive, tout
en essayant parfois, et paradoxalement, sans Elles alertent sur les conséquences négatives,
moyens propres, de continuer à la conduire en pour les territoires, des approches dites en silo :
direct. décisions centrales ou régionales de l’État et
de ses principaux opérateurs, justifiées d’un
La plupart des élus éprouvent ainsi le sentiment point de vue sectoriel et/ou financier mais dont
d’une difficulté de l’État à admettre que cer- les impacts territoriaux ne sont, la plupart du
taines compétences ont été confiées aux col- temps, ni étudiés, ni anticipés, ni accompagnés,
lectivités territoriales. notamment en cas d’effets de cumul.France Territoires Un engagement au service des dynamiques territoriales
Pour inverser la tendance, les interlocuteurs Il est donc nécessaire de ne pas s’en tenir à une
rencontrés, État comme élus locaux, ressentent vision simpliste ou datée des géographies ter-
comme une nécessité impérieuse : ritoriales qui écarterait à tort du périmètre de
• une mise en cohérence des actions et déci- l’Agence certains territoires.
sions de l’État ayant un effet territorial ;
• une réelle prise en compte par l’État et ses 1.2. Les missions de France Territoires
opérateurs du « projet de territoire » dans
leurs politiques d’intervention. 1.2.1. France Territoires doit disposer
d’un droit de regard sur les décisions
Si l’Agence n’aura pas vocation, seule, à appor-
ter des réponses à toutes ces attentes, elle doit
d’opérateurs ayant un impact sur la
impérativement en tenir compte dans ses ac- cohésion territoriale
tions, outils et modalités d’intervention. Au-delà des actions propres qu’elle portera,
l’Agence devra répondre à un besoin particuliè-
Par ailleurs, son action s’inscrit dans un paysage rement exprimé dans les territoires : celui d’une
territorial complexe, qui ne saurait se résumer à information préalable et d’une association aux
une opposition entre territoires « gagnants » et décisions qui nuiraient à la cohésion de l’en-
territoires « perdants ». semble des territoires, ou d’un territoire parti-
culier, voire obèreraient leur avenir proche en
Le dernier rapport de l’Observatoire des terri- enfermant leurs habitants dans une alternative
toires2, rend compte de cette réalité multiple entre le départ forcé et l’assignation à résidence.
avec une classification en quatre catégories
d’espaces : France Territoires doit assurer cette fonction, en
• Un premier ensemble, comprenant les fa- s’appuyant sur deux grands leviers :
çades ouest et sud, et la vallée du Rhône, • la production d’analyses et la cartographie
connaissant une forte croissance de l’emploi des dynamiques territoriales (cf. Annexe 3) :
sur la période 1999 – 2014, une croissance Un baromètre de la cohésion des territoires 19
démographique, mais avec des signaux est aujourd’hui en phase de développement
d’alerte comme le vieillissement de la popu- au sein de l’Observatoire des territoires du
lation, des inégalités croissantes en termes CGET. En croisant de nombreuses données
de revenus, un accès au logement qui peut disponibles et en mettant en lien les géogra-
être difficile ; phies existantes (quartiers de la politique de
• Un second ensemble recouvrant le quart la ville, aires des contrats de ruralité, …), ce
nord-est et le centre, anciennes régions in- dernier permet d’établir une carte de France
dustrielles affectées par la désindustrialisa- des dynamiques territoriales. Les données
tion et la crise des années 2000, aujourd’hui des différents ministères sur l’évolution de
peu attractives, qui connaissent un vieillis- leur implantation territoriale (police, gendar-
sement de la population et des départs de merie, réseau de la direction générale des fi-
populations ; nances publiques, établissements de santé
• l’Île-de-France, qui connaît une attractivité et médico-sociaux, …) devront pouvoir être
en demi-teinte, puisque les jeunes consti- utilisées par France Territoires en assurant la
tuent la seule population pour laquelle elle confidentialité des données en cause.
reste attractive ; Ces analyses et cartographies seront aussi
• Les départements d’Outre-mer, qui mobilisées pour l’élaboration des contrats de
connaissent des écarts très prononcés avec cohésion territoriale. Au sein de France Ter-
la métropole, des départs de la population ritoires, il serait souhaitable de regrouper les
jeune, et un vieillissement marqué. différents services de l’État qui produisent
ce type d’analyses ou, à défaut, de les coor-
donner, de les animer et de les mettre sous
Note tension.
2. Regards sur les territoires – Rapport de l’observatoire des • La création de comités de veille et d’alerte ter-
territoires 2017. ritorialesFrance Territoires Un engagement au service des dynamiques territoriales
France Territoires aura également pour mis- 1.2.2. L’Agence proposera une aide
sions d’accompagner les différents acteurs à l’émergence de stratégies territoriales
(opérateurs publics et privés, ministères) Un besoin fortement exprimé, et aujourd’hui
dans leurs prises de décisions, en mesu- non satisfait, est d’aider les territoires les moins
rant leurs conséquences territoriales. Leurs dotés en ingénierie (notamment les territoires
projets de décisions à fort impact territorial ruraux et ultra marins) à définir un projet de
devront être présentés en amont devant un stratégie territoriale traduisant le projet poli-
comité de veille et d’alerte territoriales qui tique des élus du territoire.
pourra proposer et organiser les mesures
d’accompagnement éventuellement néces- L’Agence développera une offre de services
saires. pour permettre aux acteurs locaux de définir
Le comité de veille et d’alerte territoriales collectivement les axes stratégiques partagés
sera organisé en deux niveaux, national et et leurs déclinaisons en projets concrets.
régional. La nature du sujet déterminera la
saisine de l’un ou l’autre des deux niveaux. Un sous-préfet territorial accompagnera la
Le préfet de région pourra faire usage d’un constitution et l’exécution de ces projets de
pouvoir d’évocation le cas échéant. Sur le stratégie territoriale. Dans quinze à vingt dépar-
modèle du Conseil national d’évaluation tements qui nécessitent une action renforcée,
des normes, ces comités seront composés un sous-préfet dédié au développement territo-
d’élus, d’agents publics et d’experts (géo- rial, nommé expressément pour cette mission,
graphes, économistes, démographes, …). viendra compléter l’équipe préfectorale. Dans
Les modalités d’association des citoyens les autres départements, le préfet désignera au
doivent être prévues afin de les rendre ac- sein de son équipe un sous-préfet référent pour
teurs et prescripteurs de leur avenir. chacun des territoires concernés.
20 ENGAGEMENT N°12 ENGAGEMENT N°3
LE RENFORCEMENT DE LA COHÉSION UNE OFFRE DE SERVICES INTÉGRÉE
TERRITORIALE L’Agence développera une fonction
Instituer un comité national de cohésion d’appui à l’émergence de stratégies
territoriale et des comités régionaux territoriales
présidés par les préfets, délégués
régionaux de l’agence
Responsabiliser les administrations 1.2.3. L’Agence accompagnera la transition
et opérateurs publics sur l’impact et l’innovation dans les territoires
territorial de leurs actions (obligation
d’information préalable et de mesure De nombreux territoires sont aujourd’hui
d’impact pour toutes les modifications confrontés à des changements très importants
d’implantation de services ; mesures de de leur population, de la répartition de l’em-
compensation adéquates le cas échéant ploi local, de la disponibilité et du coût des res-
(méthode inspirée par les études sources (déprise ou forte attractivité, vieillisse-
environnementales « éviter, réduire ment…).
compenser »)
Inviter les opérateurs de réseaux et La gestion de ces transitions réclame une mobi-
autres acteurs privés à mesurer l’impact lisation de ressources en ingénierie de projet, en
territorial de leurs décisions, à en financement, que seuls les territoires fortement
informer l’État et à présenter le cas dotés peuvent assumer en régie. Les autres ter-
échéant, les mesures de compensation ritoires ont besoin de l’État pour les soutenir,
territoriales adéquates ponctuellement ou dans la durée, à l’instar des
territoires dans lesquels ferme une entreprise
qui concentre de nombreux emplois (GM&S
dans le bassin de La Souterraine), ou qui sontconfrontés aux conséquences de la transition tiques publiques, sont autant de thèmes sur les-
énergétique (cf. bassin de Fessenheim) ou aux quels l’Agence devra être en pointe et disposer
mutations du secteur industriel à une échelle de compétences clairement établies (cf. les tra-
supérieure (bassin minier du Nord et du Pas-de- vaux remis par Patrick Levy-Waitz).
Calais)…
Par ailleurs, la capacité d’un territoire à déve-
Plusieurs programmes nationaux d’accompa- lopper de l’innovation devient un facteur majeur
gnement de ces transitions sont ou vont être de la maîtrise de son avenir et de sa capacité à
lancés et doivent être confiés à l’Agence : le plan attirer, ou maintenir, des talents. L’Agence de-
France Très haut débit et le plan d’accès aux vra ainsi être en capacité de proposer des outils
nouveaux usages numériques, aujourd’hui por- d’accompagnement au développement de cette
tés par l’Agence du Numérique, le programme fonction d’innovation, en relation étroite avec la
Action Cœur de Ville, porté par le CGET, le dé- Direction interministérielle de la transformation
veloppement des maisons de services au public, publique (DITP) et la Direction interministérielle
également porté par le CGET ainsi que les dis- du numérique et des systèmes d’information
positifs relatifs à la politique de la ville, au pre- (DINSIC) par exemple via un programme com-
mier rang desquels le NPNRU3. À ce titre, l’an- mun « territoires d’innovation ».
nonce d’un dispositif Action Cœur de Quartier,
visant à transposer Action Cœur de Ville dans
des quartiers de la politique de la ville souligne ENGAGEMENT N°3
les bénéfices d’une approche globale et inté- UNE OFFRE DE SERVICES INTÉGRÉE
grée de la cohésion des territoires. L’Agence pilotera un programme
de développement de la fonction
D’autres programmes de même nature pourront « innovation » dans les territoires
être lancés (accompagnement des territoires
ruraux, territoires innovants, …).
1.2.4. L’Agence accompagnera 21
l’empowerment des territoires
ENGAGEMENT N°1
UNE ACTION GÉNÉRALE AU SERVICE L’Agence devra prévoir une démarche de « mise
DE TOUS LES TERRITOIRES en capacité » des territoires pour qu’ils puissent
Développer une offre de services répondre eux-mêmes aux nouveaux enjeux.
pour tous les territoires, différenciée
selon leurs besoins Cette démarche suppose tout d’abord une meil-
Poursuivre et accélérer le déploiement leure connaissance des ressources locales dis-
des interventions France Très haut ponibles. Celles-ci sont aujourd’hui fragmentées
débit, Action Cœur de Ville, NPNRU… et non précisément recensées (collectivités
territoriales, agences d’urbanismes, CAUE, éta-
blissements publics fonciers, parcs naturels
La transition numérique, au cœur des enjeux de régionaux, Banque des territoires, opérateurs,
tous les territoires et qui redéfinit profondément chambres consulaires, ...). Ce recensement sera
la notion de distance, doit faire l’objet d’une ac- effectué, territoire par territoire, par l’Agence
tion volontariste. qui développera et animera des plateformes ré-
gionales pour assurer leur mise à disposition.
L’innovation numérique, l’accompagnement des
smart cities, l’utilisation de l’intelligence arti- Dans un souci de pérennisation de cette res-
ficielle, de plateformes numériques, de « tiers source locale, l’Agence développera une véri-
lieux », l’utilisation du nudge, du design de poli- table offre d’ingénierie de formation, en lien
avec le centre national de la fonction publique
territoriale (CNFPT), l’École nationale d’admi-
Note
nistration (Ena), l’Institut national des études
3. Nouveau programme national de rénovation urbaine. territoriales (Inet), les Instituts régionaux d’ad-ministration (Ira), les conseils régionaux et dé- tion de l’Agence (réseau État, collectivités lo-
partementaux, les métropoles et les principales cales, autres opérateurs).
agglomérations, et Pôle emploi.
L’Agence doit aussi veiller à animer son réseau
de proximité par une présence projetée en ré-
ENGAGEMENT N°3 gion et par l’organisation d’actions de formation
UNE OFFRE DE SERVICES INTÉGRÉE en local. Pour cela, elle devra modéliser avec les
L’Agence appuiera le développement plateformes Ressources Humaines des SGAR
d’une ingénierie de formation (PFRH), un programme de formations-interven-
au bénéfice des territoires tions permettant à l’ensemble des acteurs de
proximité de bénéficier d’actions de sensibili-
sation-formation. Ces types de formations de-
1.2.5. L’Agence animera les réseaux vront concerner tous les agents du réseau État
d’acteurs de la cohésion territoriale et justifient un déploiement local pouvant asso-
cier les agents des collectivités territoriales.
L’une des missions essentielles de l’Agence sera
de fédérer et d’animer des réseaux profession- 1.3. Les principes cardinaux
nels dans le quadruple but : de l’Agence
• de créer des communautés de travail au ni-
veau national comme au niveau local en dé-
1.3.1. Un mandat d’intervention
signant des community managers ;
• d’améliorer le partage de connaissances et sur l’ensemble du territoire
d’information dans une logique d’émulation Le premier principe consiste à éviter d’ajouter
et de benchmarking ; un nouveau zonage, une nouvelle cartographie
• de capitaliser les bonnes pratiques par la qui constituerait la géographie d’intervention de
création de plateformes ressources ; l’Agence. Au contraire, son action doit bénéficier
22 • de créer un réseau de formation et de base à tous les territoires, en tenant compte de la de-
documentaire nationale accessible à tous. mande locale comme des priorités définies par
l’État.
Ce travail d’animation de réseaux est un aspect
essentiel de l’Agence dans sa fonction de mobi- En effet, la situation et l’évolution de certains
lisation des énergies locales. territoires nécessitent une action résolue de
Pour cela, l’Agence devra comporter en son sein l’État. L’Agence doit intervenir rapidement dans
une direction de l’animation territoriale puis- les bassins de vie qui réclament son action au
sante et qui s’appuiera sur des outils tels qu’un nom de la solidarité nationale pour bâtir un ave-
« réseau social learning » ou sur l’intervention nir commun.
d’équipes de formation au plus près des besoins.
La mission de préfiguration estime que l’Agence
L’Agence mobilisera et modernisera les res- devra intervenir sur 1 000 territoires d’ici la fin
sources existantes dans le domaine documen- du quinquennat, selon des modalités adaptées
taire (comme par exemple le réseau I-ville) et à chacun de ces territoires (bassins de vie, villes
l’arrimera à un outil de formation en ligne (tuto- moyennes, outre-mer, zones rurales, territoires
riels, web conférence, e-learning) ainsi qu’à un urbains…). Le calendrier d’intervention et le ca-
réseau social fédérateur et ouvert le plus large- dencement des opérations seront déterminés
ment possible. en fonction des choix politiques, tant locaux
que nationaux, de l’avancement des projets et
Des outils d’animation de communautés pro- des moyens disponibles. La phase de lancement
fessionnelles existent déjà, en particulier entre de l’Agence devra permettre de définir les cri-
collectivités locales. Il conviendra donc de déve- tères de priorité.
lopper ces outils d’animation dans les meilleurs
délais et d’ouvrir ce réseau social à l’ensemble
des acteurs entrant dans le champ d’interven-France Territoires Un engagement au service des dynamiques territoriales
29 décembre 2017 permettant à certains pré-
ENGAGEMENT N°1
fets de déroger à des règles nationales sur des
UNE ACTION GÉNÉRALE AU SERVICE demandes individuelles (qu’elles soient formu-
DE TOUS LES TERRITOIRES lées par des entreprises, des collectivités, des
Développer une offre de services acteurs de la société civile, …) seront élargies
pour tous les territoires, différenciée à l’ensemble des territoires d’intervention de
selon leurs besoins l’Agence.
En effet, les règles définies nationalement posent
1.3.2. Une offre adaptée aux besoins parfois des difficultés au niveau local, qu’elles
de chaque territoire ne soient pas adaptées ou que leur application
soit contradictoire avec d’autres règles.
Les territoires ont des besoins et des souhaits
d’évolution différents qui appellent des inter-
ventions différenciées de l’Agence. Il n’est donc ENGAGEMENT N°2
pas possible de définir à l’avance une offre glo- DÉCONCENTRATION, MODULARITÉ
bale de services standardisés. L’Agence devra ET SUBSIDIARITÉ
développer des offres modulaires. Adapter la norme et les procédures
en cas de besoin et dans le cadre d’un
Il s’agit d’intervenir selon une approche renver- dispositif de dérogation ad hoc
sée par rapport aux interventions traditionnelles
de l’État : ce sont les projets politiques des élus
du territoire qui détermineront les actions ini- Enfin, pourra être mis en place un traitement
tiales de l’Agence et en seront le fil rouge tout accéléré des projets lorsque les circonstances
au long de la vie des projets. L’Agence devra le demandent. Ce dispositif de fast track néces-
simplement appuyer et permettre l’expression sitera une souplesse dans la mobilisation des
de la demande grâce : ressources humaines et financières afin de per- 23
• au dialogue avec le préfet, délégué territo- mettre des « actions commando » sur certains
rial de l’Agence, territoires.
• à la constitution d’une communauté d’ex-
pertise et d’ingénierie,
• au pilotage des différents acteurs de l’État, ENGAGEMENT N°2
en lien étroit avec l’ensemble des collectivi- DÉCONCENTRATION, MODULARITÉ
tés territoriales concernées, ET SUBSIDIARITÉ
• à la mobilisation des financements nécessaires. Mettre en place des procédures
accélérées dès que possible (fast track)
L’aide de l’Agence sera disponible pour des
territoires particuliers ou dans le cadre de pro-
grammes nationaux déclinés et adaptés aux si- 1.3.3. Responsabilité des territoires et
tuations locales. subsidiarité des interventions de l’Agence
Les premiers acteurs du développement territo-
ENGAGEMENT N°2 rial sont et doivent être les acteurs locaux (col-
DÉCONCENTRATION, MODULARITÉ lectivités, entreprises locales, société civile, …)
ET SUBSIDIARITÉ mais l’État doit les accompagner. Toute logique
Moduler l’offre de services de substitution de l’État ou de contournement
selon les besoins des territoires des élus serait vouée à l’échec.
Il en découle un principe cardinal dans le fonc-
Pour donner tout son sens à cette différencia- tionnement de l’Agence : celui de subsidiarité
tion, dans un objectif majeur de simplification dans l’organisation de son offre. Le curseur du
et d’accélération, les dispositions du décret du niveau d’intervention de l’Agence sera déterminéVous pouvez aussi lire
