ISTANBUL - QUI PAIE QUOI EN MATIERE DE TRANSPORTS URBAINS ? - CODATU
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QUI PAIE QUOI
EN MATIERE DE
TRANSPORTS
URBAINS ?
ETUDE DE CAS
ISTANBUL
Date Auteur
15 avril 2009 Caroline
FABIANSKI
SOMMAIRE
INTRODUCTION....................................................................................................... 6
1 LE SYSTEME DE TRANSPORT............................................................................... 7
1.1 L’espace urbain............................................................................................... 7
1.1.1 Istanbul en quelques chiffres ................................................................................. 7
1.1.2 Contexte général d’Istanbul................................................................................... 7
1.2 Les réseaux de transport ............................................................................... 14
1.3 L’organisation institutionnelle :..................................................................... 21
1.3.1 Qui coordonne les modes ? ................................................................................. 21
1.3.2 Qui contracte pour le développement du rail ? ..................................................... 21
1.3.3 Qui produit les services de transport public ? ....................................................... 22
1.3.4 Quelles ressources pour la mise en place d’une stratégie de transports urbains ?. 24
1.4 L’évolution prévisible à l’horizon 2020 .......................................................... 26
1.4.1 Estimation des dépenses...................................................................................... 26
1.4.2 Les projets. .......................................................................................................... 27
2 LE FINANCEMENT DU SYSTEME DE TRANSPORT ............................................... 28
2.1.1 Pour l’investissement........................................................................................... 28
2.1.2 Pour le fonctionnement ....................................................................................... 32
2.1.3 Financements publics et financements privés ....................................................... 36
2.2 Le financement par filieres clés ..................................................................... 37
2.2.1 Péage des infrastructures de voirie et de stationnement ...................................... 37 2
2.2.2 Valorisation foncière des sites desservis par les transports ................................... 38
2.2.3 Financement par les usagers................................................................................ 39
2.2.4 Contribution des employeurs et des activités commerciales.................................. 44
2.2.5 Les Partenariats Publics-Privés............................................................................. 44
2.2.6 Financement public ............................................................................................. 45
15/04/09
2.3 Schéma général de financement du système de transport............................. 46
2.3.1 Pour l’investissement........................................................................................... 46
2.3.2 Pour le fonctionnement ....................................................................................... 47
CONCLUSION : EVALUATION DE L’EFFICACITE DU SYSTEME DE TRANSPORT .......... 50
ANNEXE 1 : LE RAIL EXISTANT ET EN CONSTRUCTION ............................................ 53
ANNEXE 2 : LE RAIL A L’HORIZON 2023 .................................................................. 55
ANNEXE 3 : CARTES DETAILLEES DU RAIL ............................................................... 56
ANNEXE 4 : LE PROJET MARMARAY....................................................................... 59
ANNEXE 5 : ULAȘIM AS.......................................................................................... 63
ANNEXE 6 : LE BUDGET DE L’IBB ............................................................................ 65
ANNEXE 7 : LES INVESTISSEMENTS DE L’IETT ........................................................ 70
Etude de cas : Istanbul Rapport final
TABLE DES ILLUSTRATIONS
Figure 1: Les relations transports de la région de Marmara...................................................... 8
Figure 2: Les infrastructures de transports et la concentration urbaine................................. 10
Figure 3 : La croissance de la demande (déplacements journaliers) ....................................... 12
Figure 4 : L’évolution de la part modale .................................................................................. 12
Figure 5 : L’administration d’Istanbul. ..................................................................................... 13
Figure 6 : Evolution de l’emprise urbaine du 18eme siècle aux années 2000......................... 15
Figure 7 : Le réseau routier d’Istanbul ..................................................................................... 16
Figure 8 : Le réseau d’autobus ................................................................................................. 18
Figure 9 : Le réseau de minibus................................................................................................ 19
Figure 10 : Un motor et un vapur............................................................................................. 19
Figure 11 : Les projets de rail planifiés .................................................................................... 27
Figure 12 : L’extension nord de Taksim-4 levent et l’aménagement du dépôt de Seyrantepe
.................................................................................................................................................. 30
Figure 13 : Le métro d’Istanbul, le dépôt de Seyrantepe et le projet de................................. 31
développement urbain............................................................................................................. 31
3
Figure 14 : Le projet « Dubai Tower » à Levent ...................................................................... 32
Figure 15 : Un bateau Ro-Ro d’IDO .......................................................................................... 34
Figure 16 : Réappropriation d’un espace de stationnement par l’IBB..................................... 38
Figure 17 : Le projet de « nouvelle Istanbul ».......................................................................... 39
15/04/09
Figure 18 : L’akbil...................................................................................................................... 40
Figure 19 : Les filières de financement de l’investissement .................................................... 46
Figure 20 : Les filières de financement du fonctionnement .................................................... 47
Image 1: Coupe longitudinale du Marmaray ........................................................................... 59
Image 2: La partie immergée du tunnel sous le Bosphore . .................................................... 60
Etude de cas : Istanbul Rapport final
TABLE DES TABLEAUX
Tableau 1 : Les chiffres clés d’Istanbul....................................................................................... 7
Tableau 2 : La part modale des transports .............................................................................. 11
Tableau 3 : Résumé de l’enquête ménages 2007 .................................................................... 11
Tableau 4 : Les réseaux de transport en quelques chiffres ..................................................... 14
Tableau 5 : Les compagnies municipales impliquées dans les transports............................... 17
Tableau 6 : Répartition des voyages quotidiens (2002)........................................................... 20
Tableau 7 : Actionnaires d’IDO et Ulaşim SA ........................................................................... 22
Tableau 8 : Rôles et niveaux politiques.................................................................................... 25
Tableau 9 : Répartition du budget d’investissement transport de l’IBB pour 2007-2010 (1000
YTL) ........................................................................................................................................... 28
Tableau 10 : Estimation des coûts des autobus à partir des revenus et dépenses d’IETT (2007)
.................................................................................................................................................. 33
Tableau 11 : Estimation des coûts du rail à partir des revenus et dépenses d’Ulaşim AS (2007)
.................................................................................................................................................. 34
Tableau 12 : Estimation des coûts des modes maritimes à partir des revenus et dépenses
(2006) ....................................................................................................................................... 35
Tableau 13 : Mode de financement ......................................................................................... 36 4
Tableau 14 : Le processus d’intégration tarifaire .................................................................... 41
Tableau 15 : Le Mavi Akbil : l’arrivée de la carte de prépaiement mensuelle........................ 42
Tableau 16 : Tarification des TC d’Istanbul (IETT/OHO/IDO/ Motor) ...................................... 43
Tableau 17 : Financement par mode et fonction .................................................................... 48
15/04/09
Tableau 18 : Lignes de TCSP existantes (Côte européenne) .................................................... 53
Tableau 19 : Lignes de TCSP en construction (1er tableau) ou en état d’appel d’offres (2ème
tableau) .................................................................................................................................... 54
Tableau 20 : Les projets de TCSP à l’horizon 2020................................................................... 55
Tableau 21 : Les projets de TCSP au stade d’étude ................................................................. 55
Tableau 22 : Les caractéristiques du Marmaray ...................................................................... 61
Tableau 23 : Structure du capital de Ulașim AS ...................................................................... 63
Tableau 24 : Quelques informations extraites du passif (rapport d’activité 2006) (YTL) ........ 64
Tableau 25 : Parts dans d’autres établissements municipaux ................................................ 64
Tableau 26 : Les ressources de l’IBB pour l’année 2008 ......................................................... 69
Tableau 27 : Le budget d’investissement de l’IETT (2007) ...................................................... 70
Etude de cas : Istanbul Rapport final
GLOSSAIRE DES ABREVIATIONS
AFD Agence Française de Développement
AYKOME Centre de Coordination d'Infrastructure
BIMTAS Entreprise de Construction et de Conseil du Bosphore
DLH Directoire Général de la Construction des Ports, Aéroports et des Chemins
de Fer
DPT Institution de Planification Nationale
IBB La Municipalité Métropolitaine d'Istanbul
IDO Entreprise des Bus de Mer d'Istanbul
IETT Entreprise d'Electricité, des Tramways et des Tunnels d'Istanbul (autobus)
ISBAK Entreprise de Transport, des Télécommunications et de Sécurité d'Istanbul
ISFALT Entreprise de Production de l'Asphalte d'Istanbul
ISPARK Entreprise de Management des Parkings
JICA Agence de coopération du Japon
TCDD Compagnie Nationale des Chemins de Fer
TCK Directoire Général des Autoroutes
UKOME Centre de Coordination de Transport
5
Ulaşim AS Entreprise de Transport d'Istanbul (rail)
15/04/09
1 YTL= 0.519 €
Etude de cas : Istanbul Rapport final
INTRODUCTION L’objectif de ce document est de présenter les circuits de financement des systèmes de trans- port à Istanbul : « qui paie quoi ? ». Cette question soulève de bonnes problématiques dans un contexte où, historiquement, le développement des réseaux fut marqué par l’absence de mécanismes de financement appropriés. Cette étude montrera comment le manque de ressources et un cadre institutionnel inadapté à l’offre et la maintenance des équipements de transport ont sensiblement pesé sur le dévelop- pement d’Istanbul. Prenant en compte les initiatives les plus récentes, nous verrons que si le financement des grandes infrastructures semble constituer une préoccupation des acteurs locaux, plus généralement l’offre de services se heurte à des questions de gouvernance. Ici, la notion de gouvernance renvoie à l’ensemble des mécanismes qui permettraient la coordina- tion des acteurs dans le choix des ressources et des moyens alloués aux transports urbains. Cela implique la prise en compte des multiples niveaux et instances de décision, la définition d’une stratégie et d’outils destinés à mesurer les progrès concernant des cibles précises, mais également à résoudre les contradictions susceptibles d’émerger à différentes échelles, organi- sationnelles comme territoriales. Dans cette perspective, nous présenterons l’information autour de la Mairie Métropolitaine d’Istanbul, l’IBB -Istanbul Buyuksehir Belediyesi- en tant que collectivité/gouvernement local et autorité organisatrice des transports. En 2004, le territoire de l’IBB est passé de 2 400 km2 à 5 400 km2, soit une zone de compétence étendue jusqu’aux frontières de la Pro- vince. Parallèlement, l’IBB s’est vue attribuer la responsabilité du financement des infrastructures et des services de transport publics sur l’ensemble de ce territoire. Ainsi, des compétences jusqu'alors dépendantes d’organisations provinciales, directement rattachées au ministère des transports, furent attribuées aux acteurs locaux : la gestion et le contrôle du trafic, l’investissement et la gestion des transports publics ou encore l’entretien des routes. Au niveau des infrastructures, seuls 76 km de lignes de trains de banlieue de part et d’autre 6 du Bosphore et 400 km de ponts et d’autoroutes restent à la charge des institutions nationa- les. Aujourd’hui, l’IBB affecte 60% de ses investissements aux transports urbains afin de venir à bout du grand « mal » d’Istanbul : la congestion. Au-delà du volontarisme politique, il s’agit de mettre en lumière les opportunités pour un développement durable des transports et la systématisation des schémas de financement. La première partie de ce rapport présentera Istanbul, les réseaux de transport et le contexte ins- 15/04/09 titutionnel. La seconde partie analysera les principales filières de financement. Etude de cas : Istanbul Rapport final
1 LE SYSTEME DE TRANSPORT
1.1 L’ESPACE URBAIN
1.1.1 Istanbul en quelques chiffres
Tableau 1 : Les chiffres clés d’Istanbul
Données géographiques Données institutionnelles et économiques
Périmètre administratif (IBB) : 5 400 km2 Richesses : 27 % du PIB national
Surface de forêts : 257 451 hectares Taux de croissance annuel : 3,8 % (contre
3,2% pour la Turquie)
La ville s’étend sur plus de 100 km le long
des côtes de la mer de Marmara, de part et Importance du travail informel dans
d’autre du Bosphore l’activité économique (30 % de la main
d’œuvre)
Forte dépendance de la ville aux infrastruc-
tures routières et importance de la
congestion
Prix de l’essence le plus élevé de l’OCDE soit
Importance des contraintes environnemen- 1,617 € dont 59 % de taxes1
tales et des risques sismiques
Urbanisation incontrôlée et quartiers infor-
mels
Données démographiques Mobilité
Population de l’IBB : 62% de la population est mobile
- 2007 : 12 573 836 hab. Une moyenne de 2,82 déplace-
- Projection 2015 : 16 077 864 hab.
ments/jour/personne. 7
1,5 million de voitures
- Projection 2025 : 22 037 990 hab.
Durée moyenne du déplacement motorisé
Taux de croissance de la pop : 3,3 %
45,8 min
10 602 258 déplacements motorisés/jour
Importance de la marche à pied2 15/04/09
Source : DIE extrait de IBB (2006) Plan environnemental échelle 1/100 000
1.1.2 Contexte général d’Istanbul
Istanbul représente un territoire urbanisé qui s’étend de part et d’autre du Bosphore le long
des côtes de la mer Noire, au Nord et de la mer de Marmara, au Sud. Ce territoire à cheval
entre l’Europe et l’Asie constitue le moteur économique de la Turquie comprenant une popu-
lation de 10 millions à 17 millions d’habitants selon l’aire administrative considérée. Ainsi,
selon la typologie adoptée par l’OCDE (2006) on pourrait distinguer quatre échelles de perti-
nence pour une analyse des flux.
1
OCDE (2008) Istanbul, Turkey, Territorial Reviews.
2
Ulaşim Planlama mudurlugu (2007) Istanbul’da ulasim ve hareketlilik: ozet bilgi [Les transports et la mobilité
à Istanbul : informations générales]
Etude de cas : Istanbul Rapport final
- l’aire métropolitaine qui comprend Kocaeli et Tekirdag et correspond à une bonne
approximation de l’aire fonctionnelle, puis
- l’aire polycentrique incluant aussi Sakarya et Bursa,
- la région de Marmara, une des sept régions de la Turquie ; c’est l’aire fonctionnelle la
plus large (cf. figure 1)
- enfin Istanbul et le périmètre administratif de l’IBB, la Mairie Métropoli-
taine, qui aujourd’hui constitue l’organisation politique et
administrative compétente et financièrement responsable de
l’aménagement des transports urbains.
Brièvement, l’IBB et la figure politique du Maire du Grand Istanbul apparaissent en 1983.
Cette entité administrative regroupe plusieurs mairies d’arrondissement (ou Ilçe Belediyesi)
et se voit attribuer des responsabilités concernant la planification urbaine et des compétences
liées à l’organisation des services publics, dont les transports. Cependant, cette nouvelle au-
torité fut confrontée à d’importants problèmes de coordination dans ses actions : il fallait
organiser les services sur un territoire qui ne correspondait pas à l’aire urbaine tout en com-
posant avec les instances décisionnelles préexistantes. En conséquence, le développement et
la gestion des systèmes de transport furent soumis à la fragmentation des compétences, qui
se répartissaient sur des organisations différentes selon le mode (mer-route-rail), qui elles
même se superposaient sur plusieurs niveaux décisionnels (local-départemental-national).
En 2004, le territoire de l’IBB double pour couvrir l’aire territoriale de la Province, soit
5 400 km2. Cependant, les multiples acteurs du passé n’ont pas disparu, mais leurs actions et
décisions doivent se manifester au sein de l’UKOME, l’organe de coordination transport de
l’IBB.
Aujourd’hui, l’IBB est une autorité organisatrice des transports sur un territoire d’environ
12,5 millions d’habitants.
Figure 1: Les relations transports de la région de Marmara 8
15/04/09
Source : Plan Environnemental à l’échelle 1/100 000 (IBB, 2006)
Etude de cas : Istanbul Rapport final
1.1.2.1 Le contexte démographique
Le périmètre administratif de l’IBB comprend 12 573 836 habitants, mais sur l’échelle régio-
nale, la population urbaine représente 13 861 594 personnes.
En 2000, Istanbul représentait 14,8 % de la population turque. En 2015, elle devrait atteindre
16 077 864 d’habitants et 22 037 990 en 2025 (IBB, 2006).
Les taux de migrations élevés qui ont caractérisé le développement urbain font d’Istanbul la
capitale démographique du pays. Depuis 2000, la croissance démographique est estimée à
3,3 % (contre un taux annuel record de 14 % dans les années 80). Ce taux reste le plus élevé
de la Turquie et des régions métropolitaines des pays de l’OCDE. A titre indicatif, Ankara la
capitale administrative ne vient qu’en seconde position avec 4,5 millions d’habitants et Izmir,
en troisième avec 3,7 millions d’habitants.
1.1.2.2 Le contexte économique
Istanbul et sa région constituent incontestablement le moteur économique du pays.
Istanbul, Tekirdağ et Kocaeli représentent 27,1 % du PIB national. La région de Mar-
mara 38 %. La productivité d’Istanbul excède de près de 50 % la moyenne du pays, de même
pour le PIB par tête qui excède la moyenne nationale de 70 %3. Istanbul et sa région enregis-
trent un taux de croissance annuel de 3,7 % contre 3,2 % pour le pays.
L’emploi se concentre sur les activités industrielles (37 %) et les services (57 %). Le contexte
économique d’Istanbul est marqué par l’importance du secteur informel qui concernerait
environ 30 % de la main d’œuvre. Selon l’OCDE, l’économie d’Istanbul se constituerait d’ :
- un secteur relativement petit mais hautement productif qui bénéficie des inves-
tissements étrangers
- un secteur domestique orienté sur l’exportation qui enregistre de bonnes per-
formances et des taux de croissance élevés en dépit du poids de la régulation et
des taxes importantes
9
- un large secteur à bas taux de productivité qui repose sur l’informalité et survit
en échappant aux contrôles de l’Etat
- enfin, un secteur public aux performances mitigées malgré les politiques de pri-
vatisation.
Pour finir, nous pouvons souligner d’une part l’importance des régulations et des taxes qui
pèsent sur l’activité économique, et d’autre part la complexité et l’opacité du système exis- 15/04/09
tant, qui en quelque sorte favoriseraient les comportements opportunistes et l’informalité
(OCDE, 2008). Dans la perspective d’une taxe pré-affectée au transport, dans l’esprit du ver-
sement transport français, ce contexte pourrait constituer une barrière majeure.
1.1.2.3 Contexte géographique :
La mer constitue la principale distinction géographique d’Istanbul, car la ville se situe autour
du détroit du Bosphore. Une autre caractéristique à prendre en compte est son relief : les
collines impliquent des contraintes pour l’aménageur ; notamment un surcroît des coûts des
infrastructures de transports (25-30 000 $ le mètre de route (Surasi, 2002)).
A ce jour, la côte européenne d’Istanbul est reliée au reste du pays par :
- deux ponts et leurs ceintures autoroutières
- des liaisons maritimes (cf. figure 1).
3
OCDE (2008) Istanbul, Turkey, Territorial Reviews.
Etude de cas : Istanbul Rapport final
En 2009, elle le sera par le Marmaray : tunnel ferroviaire actuellement en construction qui
devrait s’achever pour connecter les deux lignes de train de banlieue existantes. Dans
l’immédiat, cette liaison ferroviaire s’adresse prioritairement aux mobilités quotidiennes
d’Istanbul. A plus long terme, elle devrait s’insérer dans le développement des réseaux ferro-
viaires transeuropéens (TEN), impliquant la planification des lignes de voyageurs à grande
vitesse.
La position stratégique d’Istanbul, ses spécificités géographiques et la dominance des infras-
tructures routières accentuent les pressions environnementales : la lutte contre les émissions
de gaz carbonique, les impacts des risques sismiques, mais également la protection des forêts
au Nord de la ville et des réserves d’eau, mises à l’épreuve par le développement des routes et
l’étalement urbain. Ces pressions légitiment les diverses oppositions soulevées par
l’éventualité d’un troisième pont au Nord de la ville, appelant à une meilleure intégration des
contraintes environnementales dans les décisions relatives au transport.
Figure 2: Les infrastructures de transports et la concentration urbaine
10
Source : Plan Environnemental à l’échelle 1/100 000 (IBB, 2006)
1.1.2.4 La mobilité
Dans le cadre de l’accord de coopération signé le 6 décembre 2006 entre l’IBB et JICA
(l’agence de coopération internationale du Japon) une nouvelle enquête ménage a été effec-
tuée sur le périmètre, élargi, de l’IBB. Cet accord implique la préparation commune du plan 15/04/09
transport et soutient le développement d’une coopération à long terme entre les deux pays,
dont des transferts de technologie.
Les données présentées dans cette partie se basent sur les résultats de cette dernière enquête
ménage réalisée en 2007. Les informations collectées serviront à faire les prévisions de trafic
à l’horizon 20254. Par rapport aux plans transports précédents (1985, 1987 et 1997), le plan
directeur transport 2008 implique une aire d’enquête plus large (539 000 hectares contre
154 733 en 1997) et une collecte des données sur les 32 arrondissements de l’IBB, conformé-
ment à la loi de 2004. En 1997, la population de l’aire d’enquête est de 9 057 747 et le
nombre de ménages enquêtés de 11 795. En 2007, ces chiffres se montent respectivement à 12
007 000 et 72 280.
Les premiers résultats des enquêtes montrent que 62 % de la population peut être considérée
comme mobile et effectue en moyenne 2,82 déplacements par jour. Les déplacements moto-
risés représentent 10 602 258 de déplacements quotidiens.
4
Ulaşim Planlama mudurlugu (2007) Istanbul’da ulasim ve hareketlilik: ozet bilgi [Les transports et la mobilité
à Istanbul : informations générales]
Etude de cas : Istanbul Rapport finalTableau 2 : La part modale des transports
Mode Piéton 2 roues Rail Bus Maritime Taxi, Minibus Voiture
(et servis)
100% 49.3 - 4 12.2 0.5 19 15
Entre 1997 et 2007 :
• Le nombre de voitures enregistrées a sensiblement augmenté : 889 342 en 1997, 1 522
521 en 2005 et 1 676 415 en 2007.
• La durée des déplacements passe d’une moyenne de 41 à 45,8 minutes
• Le principal motif reste le travail avec 4 981 761 de déplacements domicile- travail en
1997 et 5 623 964 en 2007, soit une croissance de 11, 42 %
• De manière intéressante, la proportion des déplacements motorisés réalisés en voi-
ture aurait diminué au profit des transports collectifs : 29 % contre 71 % en 2007,
40 % en voiture contre 60 % en transports collectifs en 1997. Ce qui est équivalent à
une diminution de 38 % de la proportion de la voiture et une augmentation de 15 %
des transports collectifs, une tendance qui mériterait d’être mise en perspective avec
l’importance des niveaux de congestion.
Tableau 3 : Résumé de l’enquête ménages 2007
Enquête 1997 2007 Variation (%)
Aire d’enquête (ha) 154 733 539 000 71
Population de l’aire d’enquête 9 057 747 12 007 000 25
Emploi 2 532 211 3 957 336 36
11
Nbre de véhicules individuels enregis- 889 342 1 522 521 42
trés
Nbre de voyages réalisés avec des vé- 9 057 747 10 602 258 15
hicules motorisés
Durée moyenne du déplacement (en 41 45,8 10
mn et réalisé en véhicules motorisés) 15/04/09
Domicile-travail 43 48,26 11
Domicile-étude 37,4 41,52 10
Domicile-autres 42 44,64 6
Domicile-sans motif 34 40,73 17
Motifs de déplacement (les véhicules
motorisés)
Domicile-travail 4 981 761 5 623 964 11,42
Domicile-étude 1 313 373 1 550 353 15,29
Domicile-autre 1 657 568 2 579 805 35,75
Domicile-sans motif 1 105 045 848 137 -30,29
Total 9 057 747 10 602 258 14,57
Etude de cas : Istanbul Rapport finalRépartition (%)
Transport individuel 40 29 -38
Transport collectif 60 71 15
Pour une première analyse : la mobilité va augmenter, l’enjeu est de maintenir
la part des transports publics et de faire en sorte que cette croissance ne se fasse
pas au seul profit de la voiture.
Figure 3 : La croissance de la demande (déplacements journaliers)
12
Source : Wakui (2008), JICA
Figure 4 : L’évolution de la part modale
15/04/09
Source : Wakui (2008), JICA.
Etude de cas : Istanbul Rapport final1.1.2.5 Organisation institutionnelle générale
L’IBB, en tant que Mairie métropolitaine, occupe un statut spécifique dans le cadre institu-
tionnel turc. Nous pouvons signaler que ces mairies métropolitaines ne correspondent pas au
gouvernement local, au sens propre du terme, mais plus à l’administration provinciale (dé-
partement). Dans le passé, ce chevauchement administratif impliquait des confusions et la
fragmentation des compétences transports (voir Fabianski, 2006). En ce sens, la loi de 2006
a permis d’obtenir une certaine cohérence, du moins territoriale, en conférant à l’IBB le rôle
d’autorité organisatrice des transports sur un territoire élargi correspondant à la Province.
Figure 5 : L’administration d’Istanbul
13
15/04/09
Source : OCDE (2006)
Les acteurs susceptibles d’influencer l’offre d’infrastructures et de services de transport n’ont
pas entièrement disparu, la coordination des décisions et des stratégies reste une question
majeure. De manière très générale, la planification des infrastructures de transport peut être
présentée de la manière suivante :
D’une part, un acteur local très important, l’IBB qui représente le principal acteur des trans-
ports et
- élabore le plan environnemental à l’échelle du département (1/100 000) et le plan
transport réalisé en partenariat avec JICA. Ces plans locaux doivent correspondre aux
grandes orientations formulées par l’organe de planification central (DPT)
- organise l’offre de transport collectif sur son périmètre
- finance les infrastructures et les services de transport.
D’autre part, l’Etat qui reste fortement impliqué pour les projets de grande envergure impli-
quant des effets structurants sur l’espace très importants : Ponts du Bosphore et Marmaray.
Etude de cas : Istanbul Rapport finalEn pratique, le processus d’offre des infrastructures se heurte à un système de planification et
de contrôle complexe et fragmenté. Entre le plan et la phase de réalisation des projets, les
blocages institutionnels sont multiples. Selon Öncü (2007)5 le dispositif décisionnel favorise-
rait systématiquement les infrastructures routières, qui impliqueraient moins de contrôle et
de bureaucratie et seraient relativement plus faciles à mettre en œuvre. L’émergence de pro-
jets routiers non planifiés serait une conséquence directe de l’architecture du système
institutionnel existant : les tunnels routiers « 7 collines-7 tunnels » en sont un bon exemple.
Aujourd’hui, l’IBB est le principal acteur du financement des transports, autrement dit, les
dépenses transport de la ville sont entre les mains d’une institution politique, élue tous les 5
ans. Ainsi, le budget d’investissement transport, comme les dépenses pour les autres sec-
teurs, sont votées chaque année. De même, les décisions stratégiques concernant les
entreprises publiques d’exploitation (IETT, IDO et Ulaşım AS pour le rail) reposent ultime-
ment sur la décision du Maire. Cela signifie que le secteur ne fait pas l’objet de ressources
pré-affectées de la part de cet acteur majeur. L’aide au transport public se manifeste par des
actions ponctuelles et une action sur le déficit des entreprises en fin d’activités (particulière-
ment la compagnie d’autobus IETT) et non sous la forme de subventions régulières.
C’est en ce sens, que même si aujourd’hui le secteur fait l’objet d’un important volontarisme -
près de 60% du budget d’investissement total de l’IBB comme par le passé- il reste vulnérable
aux influences politiques, lobby et conflits d’intérêts.
1.2 LES RESEAUX DE TRANSPORT
Tableau 4 : Les réseaux de transport en quelques chiffres
Routes Bus
400 km d’autoroutes et de routes départe- 2 841 autobus publics IETT
mentales
2 082 autobus privés ÖHO
4 613 km sous la responsabilité de l’IBB
29 km de BRT 14
29 km réservés au BRT
Intégration tarifaire Akbil
Un projet pour un système de gestion du
Importance des modes de petites capacités :
trafic
minibus, taxis partagés et ramassage em-
ployés et scolaires.
Ferroviaire Maritime
15/04/09
72 km de train de banlieue Compagnie publique IDO : 10 ferries rapi-
des, 25 autobus de la mer, 32 vapur, 18
32 km de tramway
bateaux RoRo, 1 bateau de croisière.
9 km de métro
20 km de LRT
1.2.1.1 Des années de croissance incontrôlée à la formation de l’IBB
Entre les années 50 et 90, la Turquie connaît un climat politique instable, encourageant la
croissance incontrôlée d’Istanbul : en trente ans, la ville triple de population. Au cours des
années 80, les flux atteignent des niveaux record de plus de 200 000 personnes par an. De
manière générale, le développement urbain échappe aux systèmes de planification centrali-
sés, pour favoriser des mesures « d’urgence » prises à des échelles plus locales, mais
caractérisées par un manque de coordination et de concertation des acteurs. Dans ce
5
Voir la référence complète de l’article en bibliographie
Etude de cas : Istanbul Rapport finalcontexte, l’offre d’équipements-logement, de réseaux d’assainissement et de canalisation, de
transports s’efforce de suivre la demande sur le mode du rattrapage et selon les opportunités
de financement. C’est dans ce cadre, qu’en 1973, Istanbul profite d’un prêt de la Banque
Mondiale pour la construction du premier pont du Bosphore.
Figure 6 : Evolution de l’emprise urbaine du 18eme siècle aux années 2000
15
15/04/09
Source : Atlas d’Istanbul
Au début des années 80, les politiques économiques, alors basées sur la substitution des im-
portations, changent d’orientation pour participer aux jeux de la concurrence mondiale. Le
Premier Ministre Turgut Ozal introduit le concept des BOT (Build-Operate-Transfer) pour
développer les concessions, l’idée étant de délivrer des projets d’envergure sur la base des
revenus générés sur leur durée de vie. Bien que ce mode de financement ne soit pas appliqué
en Turquie, du moins pour le transport, déjà, une logique de « project-finance » était présen-
tée comme une opportunité de répondre aux besoins d’infrastructures tout en limitant
l’accroissement de la dette publique.
Etude de cas : Istanbul Rapport finalC’est ainsi qu’en 1988, en rupture avec le discours dominant de l’époque, des infrastructures
routières d’envergure, dont le second pont du Bosphore et le boulevard de Tarlabaşi, sont
inaugurées par le Premier Ministre, mais financées exclusivement sur les fonds publics. Ici
nous pouvons rappeler que ces infrastructures s’inséraient à l’origine dans un projet de déve-
loppement plus large, celui d’un plan directeur établi à l’échelle métropolitaine qui prévoyait
la construction des premières lignes de métro. Ces dernières ne furent pas réalisées, faute de
financement et de volontarisme politique, conférant aux routes un rôle d’autant plus structu-
rant sur l’espace.
En parallèle, la Turquie attire l’industrie automotive, encourageant le développement des
modes routiers et l’accès des ménages à la voiture.
Figure 7 : Le réseau routier d’Istanbul.
16
1.2.1.2 La dynamique d’organisation des transports d’Istanbul
Alors que le territoire s’étend, la compagnie nationale d’autobus IETT ne peut réaliser les
investissements nécessaires ; les dessertes des populations aux revenus souvent modestes
s’organisent sur le mode entrepreneurial. Des coopératives de minibus, et autres véhicules de
petites capacités tels que les dolmuş, des taxis collectifs, se forment pour desservir les nouvel- 15/04/09
les périphéries urbaines. Cette dynamique n’épargne pas les modes maritimes : les motor ou
dolmuş de la mer se concentrent sur les traversées du Bosphore les plus rentables pour com-
pléter la flotte des vapur, les bateaux de la compagnie nationale TDI dont les capacités plus
importantes ne permettent pas les mêmes fréquences de service. De même, les employeurs et
établissements scolaires s’adressent directement à des entreprises de servis, pour le ramas-
sage de leurs employés et étudiants. Jusque là, les systèmes de transports collectifs
s’autofinancent. Au prix d’une licence obtenue auprès de la direction départementale du tra-
fic et de la sécurité, ainsi que d’une taxe mensuelle « aylık », ces petits transporteurs
prolifèrent.
Sur cette période, l’action de l’IBB se limitera à la création de sa compagnie maritime, IDO,
pour renforcer le service des motor et de la compagnie nationale TDI. Cette absence
d’intervention publique reste visible au niveau des terminaux : les modes semblent se
connecter les uns aux autres de manière spontanée, afin d’optimiser les prises de passagers.
Encore maintenant, ces lieux restent souvent mal aménagés, absents d’informations ou en-
core inadaptés aux transbordements et à l’attente des usagers.
Au niveau institutionnel, les adaptations sont longues et partielles, il y a une désynchronisa-
tion évidente entre la création de l’IBB, les compétences qui lui sont attribuées et les acteurs
Etude de cas : Istanbul Rapport finaleffectivement en place. L’enjeu étant de savoir si à terme, une institution en particulier pour-
ra effectivement disposer des outils nécessaires pour coordonner et organiser l’offre et la
gestion des différents modes de transports sur un territoire défini. Jusqu'à présent, parmi les
initiatives de l’IBB dans les transports on compte :
- la création de multiples compagnies municipales dont l’IBB est la principale
actionnaire ; d’abord la compagnie maritime IDO, puis vient Ulaşım AS en 1989, afin
d’assurer le management et la maintenance du rail en cours de planification, mais
aussi BELBIM pour le système électronique d’intégration tarifaire ou encore ISPARK,
l’entreprise de construction et d’aménagement des parkings.
Tableau 5 : Les compagnies municipales impliquées dans les transports
IDO AS Entreprise des autobus de la mer
Management, contrôle et maintenance de tous
les modes maritimes
25 autobus de la mer ; 32 vapur (ancienne en-
treprise TDI), 19 bateaux pour voiture ; 8
ferries/ bateaux rapides
IETT Entreprise d’autobus d’Istanbul
Management et maintenance des autobus et
des anciens tramways
2 841 bus IETT ; 2 082 autobus prives (ÖHO) ;
70 LRT ; 50 Métrobus
Ulaşim AS Entreprise pour le management des métros
d’Istanbul
105 LRT ; 32 métros ; 55 tramways ; 3 garages
(7 lignes, 64 km de long) 17
Bimtaş AS Entreprise du Bosphore de construction et
conseil
Responsable pour la construction des infras-
tructures et autres services urbains
(boulangeries, jardins, parcs…)
15/04/09
Belbim AS Entreprise responsable de la technologie à la
base de l’intégration tarifaire et de la gestion du
système akbil
Fonction de bureau d’étude pour la Municipali-
té d’Istanbul concernant les projets urbains qui
nécessitent l’usage des technologies de
l’information
ISPARK Entreprise de management des parkings (ou-
verts, fermés, multi-étage)
ISBAK Entreprise des transports, de télécommunica-
tion et de sécurité d’Istanbul
Production et management de la signalisation
du trafic
ISFALT Entreprise de production d’asphalte d’Istanbul
Etude de cas : Istanbul Rapport final- l’émergence des premières sections d’un système de TCSP : la ligne Taksim-
4 levent est inaugurée en 2001, financée seulement sur les fonds propres de l’IBB,
c’est un pas vers le métro mais la dernière innovation de 2006 consiste en
l’inauguration du BRT, bus en site propre entre Mecidiyekoy et Avcilar (29km).
1.2.1.3 Typologie des modes de transport
Istanbul est la capitale automobile de la Turquie avec déjà 20 % des voitures du pays. Si le
taux d’équipement des ménages et l’accès à l’automobile est encore relativement bas -134
voitures pour 1 000 habitants en 2006- il croît très rapidement. Le nombre de véhicules mo-
torisés augmente plus rapidement que la population : si entre 1980 et 2006 la population
d’Istanbul a plus que doublé, le nombre de véhicules motorisés a été multiplié par 8,
l’automobile représentant 70 % du parc.
Les transports publics d’Istanbul se composent :
1) de modes routiers :
- gérés par des opérateurs privés (environ 50 000 entreprises au total) :
o Les servis : le service de ramassage scolaire (32 000 véhicules)
o Les minibus de 25 places qui exploitent des itinéraires rentables sur les
itinéraires les plus denses (6 000 véhicules). Les minibus ont été interdits sur
la traversée du Bosphore afin de limiter les problèmes de congestion.
o Des dolmuş : les taxis partagés de 8 places qui partent une fois qu’ils sont
pleins et exploitent des itinéraires précis et limités (590 véhicules).
- gérés par la compagnie publique IETT :
o Les autobus IETT : 2 841 bus 18
o Les autobus ÖHO : 2 082 bus de propriété privé regroupés au sein de la
coopérative de chauffeurs.
Figure 8 : Le réseau d’autobus
15/04/09
Source IMP (2008) et IETT (2008)
Etude de cas : Istanbul Rapport finalFigure 9 : Le réseau de minibus
Source : IMP (2008)
2) d’une flotte maritime
- gérée par la compagnie IDO
o Les vapur : 32 bateaux
o Les autobus de la mer : 25 bateaux
o Les ferries express : 8 bateaux.
- gérée par des compagnies privées : Dentur et Turyol
o Les motor : 100 bateaux qui se concentrent sur les traversées du Bosphore
les plus rentables.
19
Figure 10 : Un motor et un vapur
15/04/09
Source : Fabianski (2008) Source : IDO (2008)
3) de TCSP
- gérés par la compagnie TCDD et le DLH (Etat)
o 72 km de lignes de train de banlieue (en cours de renouvellement dans le cadre
du projet Marmaray)
- gérés par l’IBB
o 66 km de rail existant LRT et tramway et 9 km de métro
Etude de cas : Istanbul Rapport finalo 60 km de rail en cours de construction (prévus pour 2009-2012)
o 29 km de BRT.
L’organisation spatiale des modes et l’aménagement de facilités de transbordement restent
un défi considérable pour les autorités publiques. De plus, les franchissements du Bosphore
restent problématiques où contrairement au reste de l’aire urbaine, plus de la moitié des tra-
versées s’effectuent en voiture. Tous les 10 ans il est question d’une nouvelle infrastructure
pour absorber la croissance des flux. Dans ces conditions, l’ambition consiste à faire en sorte
que le rail, via le Marmaray, devienne une alternative crédible et permette d’échapper à ce
cercle vicieux.
Tableau 6 : Répartition des voyages quotidiens (2002)
Type de modes Nombre de Nombre de Part selon le Part dans
de transport véhicules déplacements type de l’ensemble
quotidiens modes des modes
(%) (%)
Transport IETT 2 463 1 400 000 14,75 13,35
terrestre
OHO 2 064 1 121 000 11,81 10,69
Voiture 1 522 521 3 100 000 32,66 29,57
Minibus 586 2 000 000 21,07 19,08
Dolmuş 590 70 000 0,74 0,67
Taxis 17 416 750 000 7,90 7,15
Servis 32 000 1 050 000 11,06 10,02
Total 1 582 896 9 491 000 100 90,54
Rail Train 58 102 888 16,01 0,98
de banlieue 20
Métro 32 140 000 21,78 1,34
Tramway 76 200 000 31,12 1,92
LRT 55 185 000 28,78 1,76
L’ancien 2 1550 0,24 1,76
tramway 15/04/09
(Taksım-Tünel)
L’ancien 4 1800 0,28 0,01
tramway
(Kadiköy-Moda)
Funiculaire 2 10 800 1,68 0,02
Téléphérique 4 700 0,11 0,10
Total 233 642 738 100 6,13
Maritime IDO 83 254 307 72,80 2,42
Deniz Motorları 100 95 000 27,20 0,91
Total 183 349 307 100 100
Total 1 583 312 10 483 045 100
Source : Ulaşim 1. kentici Surasi (2002)
Etude de cas : Istanbul Rapport final1.3 L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE
1.3.1 Qui coordonne les modes ?
La loi de 2004 contribue à la cohérence territoriale des compétences de l’IBB. Si l’IBB est en
charge de l’organisation des transports, les acteurs du passé n’ont pas disparu, ils ont été in-
tégrés au sein de l’UKOME, l’organe de coordination transport de l’IBB.
L’UKOME est un organe de décision qui réunit des membres parmi les opérateurs, les res-
ponsables du contrôle du trafic et des infrastructures, qui correspondent à des échelles
territoriales différenciées. Par exemple, le contrôle du trafic implique toujours le départe-
ment, en tant que gouvernement local, qui partage ses compétences avec l’IBB. De même, les
mesures et initiatives relatives aux infrastructures impliquent des organisations publiques
d’Etat : comme TCDD, l’entreprise nationale des chemins de fer, rattachée au directoire des
ports et des chemins de fer (DLH) du ministère des transports, propriétaire et exploitante des
lignes de trains de banlieue d’Istanbul ; ou encore TCK, le directoire régional pour
l’exploitation et la maintenance des routes, dont les deux ponts du Bosphore. Par contre, au
niveau des autres transports publics, c’est à dire les taxis, les dolmuş, les servis et les mini-
bus, les chambres d’artisans représentant leurs activités n’ont qu’un statut de membres
observateurs au sein de l’UKOME.
L’augmentation des tarifs de l’ensemble des modes de transports est soumise à la décision de
l’UKOME.
1.3.2 Qui contracte pour le développement du rail ?
A l’exception du Marmaray, la nature des contrats régissant le processus d’offre des infras-
tructures se définirait comme une opération de commande classique : un maître d’ouvrage
public, l’IBB, fait appel à des entreprises privées en orchestrant les différents contrats relatifs
à chaque phase des projets. Tout au long du processus, la propriété des infrastructures reste
publique. L’IBB en supporte l’ensemble des responsabilités et des risques.
21
L’IBB est propriétaire des infrastructures mais elle répartit la charge d’investissement et les
crédits qui y sont associés sur ses différentes entreprises. Ainsi, IETT est responsable de la
construction des lignes de métro de l’arrondissement de Kucukçekmece. Elle en assure le
financement et la maîtrise d’ouvrage. Elle contracte et rembourse les emprunts effectués au-
près des banques commerciales ; les prêts n’étant pas garantis par le trésor public, l’IBB se
porte garante. Concernant la maîtrise d’ouvrage, IETT dispose d’une équipe d’ingénieurs qui
suit et contrôle le déroulement des travaux. L’acquisition du matériel roulant se partage entre 15/04/09
l’IBB et Ulaşim AS et se finance souvent par le biais de crédit d’aide à l’exportation des cons-
tructeurs étrangers. Ensuite, Ulaşım AS, en tant qu’exploitante des infrastructures reverse 35
% de ses revenus à l’IBB et à IETT pour l’utilisation des infrastructures.
De manière récurrente, les travaux de métro sont soumis à des délais et des coûts importants
par rapport aux plans. La planification et la construction de la section Taksim-4 levent a
commencé en 1992 et a duré huit années. Les causes de ce retard sont multiples : mauvaise
gestion des interfaces entre les différents contrats qui ne permettent pas de gérer efficace-
ment les problèmes techniques et défauts qui apparaissent entre les phases de construction et
l’électromécanique, conflits et braquages entre les différents partis, réattribution des contrats
à la « va-vite » avec en arrière scène des enjeux politiques très forts. En parallèle, l’IBB a du
mal à sécuriser l’acquisition des terrains auprès des autres acteurs publics… De même, les
travaux de l’extension Sud (Taksim-Yenikapi) ont été interrompus pendant plusieurs années
avant de reprendre en 2006 à la suite d’un nouvel appel d’offre. Si la découverte de richesses
archéologiques est bien à l’origine d’un ralentissement des travaux, l’absence de conditions
favorables à la concertation des acteurs et aux compromis a entraîné l’arrêt du chantier. En
comparaison, la gêne occasionnée par les découvertes archéologiques sur le chantier du
Marmaray semble avoir été mieux intégrée par les acteurs. La maîtrise d’ouvrage est égale-
Etude de cas : Istanbul Rapport finalment publique (le directoire des ports et des chemins de fer (DLH) rattaché au Ministère des
Transports) mais elle s’insère dans un accord bilatéral avec le Japon, financier (3 Mds US$/
2.24 Mds €)6 et de coopération avec les entreprises japonaises, ce qui implique l’existence
d’une structure projet.
Cependant, il y a une volonté de la part de l’IBB de poursuivre le développement du rail sur
un mode BOT, notamment pour une potentielle deuxième extension de la ligne Taksim-4
levent, d’Ayazaga jusqu'à Sariyer. L’IBB deviendrait alors « un client » qui conférerait un
certain nombre de responsabilités à un contractant. Dans cette perspective, il y a des caracté-
ristiques propres au dispositif actuel -bien qu’entre acteurs publics- qu’il serait intéressant de
souligner :
- la propriété des infrastructures et leur rémunération : la propriété des infrastructures
se repartit entre l’IBB et IETT qui se font rémunérer par Ulaşim AS, l’entreprise ex-
ploitante à hauteur de 35 % de ses recettes
- organisation d’appels d’offre compétitifs et publics : l’extension de la ligne Taksim-4
levent jusqu'à Ayazaga et du dépôt de Seyrantepe est un bon exemple, on peut noter
que pour la 1ère section ce ne fut pas le cas, le marché turc n’étant pas suffisamment
développé pour créer des conditions de concurrence entre les entreprises candidates
- plus récemment, l’implication de JICA en amont pour l’élaboration du plan transport.
Ces éléments contribueraient à améliorer les performances d’un processus d’offre, souvent
complexe qui repose sur une bonne coordination des acteurs impliqués dans les différentes
phases du projet.
1.3.3 Qui produit les services de transport public ?
L’offre de transport public se repartit sur une multitude de transporteurs privés et les entre-
prises municipales dont l’IBB est presque l’unique actionnaire.
Tableau 7 : Actionnaires d’IDO et Ulaşim SA 22
le capital existant la part d’IBB la part autres actionnaires
d’IETT
IDO 539 967 410 YTL7 94.30% 5,6% Hamidiye, ISBAK,
l'Entreprise ISTON
des Bus de 15/04/09
Mer d'Istanbul
Ulaşim AS 225 000 000 YTL 99.80% 0.17% IDO, ISBAK, ISTEK
l'Entreprise de
Transport
d'Istanbul
Source : Rapports d’activité IDO 2007 et Ulaşim 2006
L’étude de l’organisation des entreprises est essentielle pour comprendre les bases des per-
formances du système et évaluer les conditions de financement des activités. Parce que, d’une
part, les entreprises municipales adoptent des stratégies commerciales dans la production de
leur service et d’autre part, parce qu’elles disposent de leur comptabilité propre, une analyse
qui s’intéresse aux flux entre l’IBB et ses entreprises reste pertinente. Il faut donc aller au-
delà de la simple classification public-privé pour comprendre comment, en pratique, les
6
Avec un taux de change de 1$=0.74 €
7
A titre informatif, 1 YTL= 0,55167 € (valeur 13/09/2008)
Etude de cas : Istanbul Rapport finalVous pouvez aussi lire
