Le développement au Mali: des mondes séparés?
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Le développement au Mali:
des mondes séparés?
L’harmonisation des bailleurs de fonds: entre efficacité et
démocratisation - étude de cas IV
Hamidou Magassa
Stefan Meyer
50 Working Paper / Document de travail
Février 2008
Working Paper / Document de TravailAbout FRIDE FRIDE is an independent think-tank based in Madrid, focused on issues related to democracy and human rights; peace and security; and humanitarian action and development. FRIDE attempts to influence policy-making and inform pub- lic opinion, through its research in these areas. Working Papers FRIDE’s working papers seek to stimulate wider debate on these issues and present policy-relevant considerations.
Le développement au Mali: des
mondes séparés?
L’harmonisation des bailleurs de fonds: entre efficacité et
démocratisation - étude de cas IV
Hamidou Magassa et Stefan Meyer
Février 2008
Hamidou Magassa est consultant socio-économiste senior en développement rural au bureau d’études “Le
SERNES” après avoir exercé comme enseignant chercheur dans la fonction publique au Mali et en France.
Auteur de diverses publications en développement, il est essayiste et poète. Titulaire d’un doctorat en
anthropologie linguistique (littérature comparée africaine) de l’Université de la Sorbonne Nouvelle (Paris III),
il a effectué un long séjour académique de chercheur postdoctoral en analyse institutionnelle du développement
à l’Université d’Indiana (Bloomington / USA).
Stefan Meyer est chercheur senior dans le département de développement de FRIDE. Spécialiste des Sciences
Politiques formé à l’Université Libre de Berlin, il possède un Master en Gouvernance et Développement de l’IDS
de Sussex. Avant de travailler pour FRIDE, il a été coordinateur de programme pour la GTZ allemande en Sierra
Leone, comme consultant pour KfW mais aussi pour plusieurs ONG.
50 Working Paper / Document de travail
Février 2008
Working Paper / Document de Travail© Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE) 2007. Goya, 5-7, Pasaje 2º. 28001 Madrid – SPAIN Tel.: +34 912 44 47 40 – Fax: +34 912 44 47 41 Email: fride@fride.org All FRIDE publications are available at the FRIDE website: www.fride.org This document is the property of FRIDE. If you would like to copy, reprint or in any way reproduce all or any part, you must request permission. The views expressed by the author do not necessarily reflect the opinion of FRIDE. If you have any comments on this document or any other suggestions, please email us at comments@fride.org
Table des matières
Préface 1
Introduction 3
Contexte 3
Harmonisation entre donateurs d’aide au Mali 4
Mécanismes d’harmonisation des donateurs 5
Formulation et suivi du CSLP 6
Aide budgétaire et réforme institutionnelle 7
Evaluation 9
Système Politique et Démocratisation 11
Acteurs et institutions 14
Assemblée Nationale 15
Organisations de la Société Civile (OSC) 15
Réforme des services publics et contrôles horizontaux 16
Décentralisation 17
Principaux défis à relever 18
Conséquences pour les bailleurs de fonds 21
Dialogue politique 22
Capacités d’analyse 23
Choix des instruments 24
Mise en place institutionnelle 25
Ressources humaines 26
Bibliographie 27Acronymes
ABG Aide Budgétaire Globale
ABS Aide Budgétaire Sectorielle
ANICT Agence Nationale d’Investissement des Collectivités Territoriales
APD Aide Publique au Développement
BAD Banque Africaine de Développement
BID Banque Islamique de Développement
BM Banque Mondiale
CAD Comité d’Aide au Développement
CAFO Coordination des Associations et ONG Féminines
CBMT Cadre Budgétaire à Moyen Terme
CDI Commissariat au Développement Institutionnel
CDMT Cadre des Dépenses à Moyen Terme
CNOP Coordination Nationale des Organisations Paysannes
CNSC Conseil National de la Société Civile
CONFED Cellule d’Appui à l’Ordonnateur National du FED
CSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (2002-2006)
CSRCP Cadre Stratégique de Croissance et de Réduction de la Pauvreté (2007-11)
DP Déclaration de Paris
FECONG Fédération des Collectifs d’ONG
FED Fonds Européen de Développement
FES Friedrich-Ebert-Stiftung (Allemagne)
FRIDE Fondation pour les Relations Internationales et le Dialogue Extérieur
IADM Initiative d’Amortissement de la Dette Multilatérale
MDC Mission de Développement et de Coopération - Présidence de la République
NDI National Democratic Institute (USA)
OCDE Organisation de Coopération et de Développement Economique
OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement
ONG Organisation Non Gouvernementale
OSC Organisation de la Société Civile
PAGAMGFP Plan d’Action Gouvernemental pour l’Amélioration et la Modernisation de la Gestion des Finances
Publiques
PARAD Programme d’Appui à la Réforme Administrative et à la Décentralisation
PAS Programmes d’Ajustement Structurel
PDES Programme de Développement Economique et Social
PDI Programme de Développement Institutionnel
PIB Produit Intérieur Brut
PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement
PPTE Pays Pauvre Très Endetté
PRECAGED Projet de Renforcement des Capacités dans la Gestion Stratégique du Développement
PTF Partenaire Technique et Financier
SCAP Stratégie Commune d’Assistance Pays
SFD Système Financier Décentralisé
UE Union Européenne
UEMOA Union Economique et Monétaire de l’Afrique de l’Ouest1
peaufiner ce consensus international. Parmi ces
Préface initiatives, se retrouvent les efforts visant à une plus
grande complémentarité avec le Code de conduite de la
UE sur la complémentarité et la division du travail
L’aide consolide-t-elle la liberté ? La démocratie aide- dans la politique de développement, l’intégration
t-elle à réduire la pauvreté et les inégalités ? La bonne régionale avec le renforcement des institutions, les
gouvernance est-elle une condition nécessaire pour que résultats du développement au niveau national et enfin,
l’aide soit effective ? Voici quelques unes des questions le débat actuel sur les nouveaux rôles des organismes
pertinentes qui ont servi de base de discussion lors des multilatéraux.
plus récents débats portant sur ce que devraient faire
les pays développés dans leur coopération avec les pays Le résultat de toute cette dynamique internationale est
en développement. Même s’il est de plus en plus évident un changement de relation entre les pays
que les sujets “dépassant” la question de l’aide ont récipiendaires, récemment rebaptisés “pays
davantage de répercussions sur la vie de ceux qui vivent partenaires”, et les pays donateurs. Depuis les années
dans la pauvreté, de grands espoirs sont aujourd’hui 1980, la conditionnalité a régné, soit sous sa forme
portés vers ceux qui sont en charge de programmer économique, la plus évidente, afin d’appliquer des
cette aide. C’est à eux que s’adresse cette étude. principes de marché libre, ou soit sous sa forme
politique, dite de “deuxième génération”, réclamant
Ce projet de recherche intitulé : “L’harmonisation des une ouverture démocratique et une obligation de ren-
donateurs : entre efficacité et démocratisation” a dre compte pour les services publics. Le nouvel
uniquement pour but d’explorer une seule dimension du engagement de responsabilité mutuelle entre les
vaste débat théorique en cours. Elle pose les questions donateurs et les gouvernements bénéficiaires devrait
suivantes : quel est le dommage collatéral potentiel que donc remplacer cette approche de coopération peu
pourrait infliger la croissante coordination et fructueuse entre les parties. Nous constatons un
harmonisation des donateurs sur le contrat social des “régime post-conditionnalité”, qui délaisse en théorie
pays en développement ? Quelles en sont les les approches de confrontation et les appuis qui
implications pour les agences d’aide dans leurs passent outre les structures étatiques, et qui tient à
pratiques de dialogue politique, de mises en œuvre obtenir de nouvelles modalités de partenariat entre le
politiques, d’organisation institutionnelle et de gouvernement et les donateurs, ceci étant néanmoins
stratégie de ressources humaines ? tout aussi intrusif.
Notre hypothèse de base est qu’une nouvelle structure Le postulat de cette recherche est que, en plus des
de relations d’aide a effectivement été mise en place moyens de l’État, il faut un contrat social entre les
durant la dernière décennie. L’État, en tant qu’acteur citoyens et l’État pour réussir un développement
de développement, a été réhabilité après une décennie équitable. Une multitude de configurations ins-
de mise en cause des services publics sous l’égide du titutionnelles peuvent potentiellement cadrer avec ce
Consensus de Washington. Aujourd’hui, un nouvel contrat et sont légitimes dans leur propre contexte
accord se forme. Ses points de repère sont inclus dans local en tant que sédiments de négociations sociales.
la Déclaration sur les Objectifs de Développement du Pour notre étude de l’interface entre l’harmonisation
Millénaire (OMD) en 2000, la Conférence de de l’aide et la démocratisation, nous utilisons une
Monterrey en 2002 sur les ressources et les obligations approche d’économie politique qui explore les
réciproques entre le Nord et le Sud et finalement la opportunités pour les citoyens à être informés, à
Déclaration de Paris en 2005, sur les modalités et ins- participer et à amener le pouvoir en place à rendre des
titutions d’acheminement de l’aide. Au même moment, comptes. Nous avons pris en compte les définitions
de nouvelles initiatives sont en train de réajuster et de locales de ces configurations dans les pays de l’hémis-
Le développement au Mali: des mondes séparés? L’harmonisation des bailleurs de fonds: entre efficacité et démocratisation - étude de cas IV Hamidou Magassa et Stefan Meyer2
phère Sud, en particulier au Vietnam, au Nicaragua, au des gestionnaires et planificateurs de l’aide. Tout en
Mali et au Pérou. En conséquence, nous nous publiant les documents de travail, nous tentons d’in-
demandons quel rôle les donateurs occidentaux clure le plus possible les praticiens, élaborateurs de
exercent sur les politiques de ces pays ? Existe-t-il une politiques, ainsi que les universitaires, en leur offrant
certaine tendance à harmoniser l’interaction avec leurs de présenter leurs ouvrages en cours.
partenaires gouvernementaux et dans une moindre
mesure, avec les autres acteurs locaux importants, tels Cette étude de cas sur le Mali décrit les leçons
que le Parlement, la société civile et les autres ins- apprises dans un pays hautement dépendant de l’aide
titutions publiques de contrôle ? externe et qui figure parmi la liste de pays de la
région sub-saharienne avec les meilleurs indicateurs
Ce projet de recherche tentera d’informer les donateurs de gouvernance et de démocratie. L’extroversion de la
en adoptant une perspective participative incluant les responsabilité des pouvoirs publics fut caractéristique
opinions d’un large spectre d’acteurs. Plus durant une longue période, presque pas touchée par
particulièrement, il pourrait être utile au futur du trois changements de régime depuis l’indépendance
système d’aide espagnol. Ce fut le cas d’un projet en 1960. C’est récemment, avec la déconcentration
antérieur, foroaod, qui a donné une visibilité au de services gouvernementaux et les prises de
processus rapide de réforme des politiques et ins- décisions décentralisées, que les actions du
titutions du système espagnol d’aide au gouvernement sont examinées plus minutieusement
développement. L’étude actuelle implique aussi un tandis que les donateurs ont fait un effort pour éviter
dialogue plus aisé entre les bailleurs de fonds de dicter les politiques. Ce rapport soutient que tous
européens à travers les pratiques et leçons apprises. les éléments d’une relation productive entre
Nous cherchons donc à appuyer une politique gouvernement et bailleurs de fonds sont à présent sur
européenne commune de développement. la table pour renforcer le contrat entre citoyen et
État. Les efforts du gouvernement, des donateurs et
Le projet s’est étalé sur trois phases. Dans la première de la société civile sont nécessaires pour réunir ces
phase, nous avons présenté un cadre analytique et la éléments. Renforcer différents corps et institutions de
méthodologie pour les études de pays, établissant ainsi contrôle et les relier aux acteurs politiques en fait
la base pour les approches et les hypothèses de cette partie.
recherche. Les études de cas ont été conduites dans la
seconde phase et sont en majorité le fruit d’un Ce rapport est en soi un moyen de combiner une vision
partenariat avec des chercheurs de pays en du Sud - de Bamako - et une vision du Nord - de
développement. La troisième phase tient lieu de Madrid -. La méthodologie de recherche et sa
conclusion, avec la présentation d’un instrument rédaction furent un dialogue fascinant et un défi pour
appliqué d’analyse. L’objectif final étant de promouvoir trouver une compréhension mutuelle de la pro-
l’utilisation des résultats dans la pratique quotidienne blématique du développement politique malien.
Working Paper 503
été entreprises par le Gouvernement avec l’appui de
Introduction l’OECD/CAD et le PNUD. Dans certains domaines, le
Mali a été en position pionnière, plus comme pays test
que leader, pour une meilleure harmonisation et
Le Mali est constamment cité en Afrique comme un efficacité de l’aide. Et ce, bien avant les engagements
“bon élève” dans la consolidation du processus démo- pris lors de la Déclaration de Paris en 2005.
cratique en cours depuis 1991. Par ailleurs, les multi-
ples besoins d’une population très appauvrie, vivant En effet, la Commission Mixte Mali - Partenaires
dans un environnement difficile marqué par la Techniques et Financiers (PTF) pour la réforme de
désertification et l’enclavement, favorisent l’ac- l’APD, mise en place par le Gouvernement en 1998,
croissement de l’aide et le nombre de donateurs. A cet s’était déjà donnée sept orientations principales, à
égard, le Mali est un parfait exemple de pays en savoir : (1) clarification et simplification des mandats
développement où s’inscrit l’investissement inter- institutionnels des structures chargées de la gestion et
national de l’aide publique au développement dans un de la coordination de l’aide; (2) harmonisation des
contexte politique incitateur. procédures et conditions de mise en œuvre des actions
de coopération; (3) mise en place de mécanismes de
coordination et d’arbitrages intra, intersectoriels et
spatiaux de l’aide; (4) renforcement des capacités
Contexte nationales et locales; (5) mise en place d’un système
d’information permanent sur les activités de coo-
Ce qui donne à l’étude de cas du Mali une dimension pération; (6) implication de la société civile à tous les
assez originale tient à (1) la mise en œuvre du niveaux de conception et de gestion de l’aide; (7) inté-
processus de décentralisation territoriale dans les 703 gration du système de coopération dans les circuits
communes rurales et urbaines, (2) la particularité du économiques et financiers nationaux.
«leadership consensuel» dans le système démocratique
pluraliste (3) l’ancrage institutionnel de la Dans le cadre de la “Revue de l’Aide au Mali”
participation de la société civile dans le cadre du effectuée par l’OECD/CAD en 1999, la volonté des
second Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté pouvoirs publics a permis d’améliorer les échanges
(2007-2011). entre le Gouvernement et les PTF de l’APD (PNUD /
OECD 1999). Toutefois, les efforts d’harmonisation et
Le Mali a une longue expérience de pays récipiendaire d’amorce de réflexion institutionnelle sur la mise en
d’Aide Publique au Développement (APD) venant cohérence des ressources budgétaires mobilisables se
d’abord des pays de l’ex-bloc Soviétique et de la Chine sont réduits à la gestion des per diem des
dès le début des années soixante et ensuite des pays fonctionnaires maliens fournie par les donateurs.
arabes après le boom pétrolier lors des années
soixante dix. Sans conteste, l’APD des pays européens Dans la pratique du dialogue politique de la coo-
et américains est aujourd’hui la plus importante après pération et du développement, il reste toujours à
la fin des Programmes d’Ajustement Structurel concevoir et à rendre plus opérationnel tout le
(PAS) dans les années quatre vingt et la démo- dispositif d’harmonisation et de coordination de l’APD
cratisation pluraliste depuis les années quatre vingt par un copilotage de haut niveau. Il se doit d’être
dix. accessible au suivi évaluation rapproché des
Organisations de la Société Civile (OSC) et des
Lorsque des dysfonctionnements croissants sont populations bénéficiaires dont la capacité à saluer, à
apparus dans la gestion du système de l’aide dans les s’accommoder ou à s’indigner des résultats de l’APD
années quatre vingt, un certain nombre d’initiatives ont est le meilleur indicateur de son efficacité.
Le développement au Mali: des mondes séparés? L’harmonisation des bailleurs de fonds: entre efficacité et démocratisation - étude de cas IV Hamidou Magassa et Stefan Meyer4
Le Mali a été cité en Afrique comme une réussite dans publiques, comme c’est souvent le cas dans des pays
la consolidation du processus démocratique en cours dont une importante partie du budget national est
depuis 1991. En outre, les multiples besoins d’une couverte par les ressources provenant de l’ex-
population très appauvrie, vivant dans un ploitation minière.
environnement difficile marqué par la désertification et
l’enclavement, ont favorisé l’accroissement de l’aide et
le nombre de donateurs. A cet égard, le Mali est un
parfait exemple de pays en développement où s’inscrit Harmonisation entre
l’investissement de l’aide dans un contexte politique
incitateur. donateurs d’aide au
Néanmoins, un certain nombre de considérations Mali
stratégiques sont à prendre en compte pour accroître
le volume de l’aide telles que la lutte contre la
corruption, l’application diligente de la réforme des Le Mali est un pays largement dépendant de l’aide. La
services publics et l’accélération du transfert des part de l’aide représentait 14% dans la croissance du
compétences financières et techniques dans le cadre de revenu national et 38% dans le budget national en
la décentralisation. 2005. Les principaux mécanismes de décaissement des
donateurs passent à 83% par les projets, à 9% par
Parmi les distorsions politiques que connaît ce pays l’aide budgétaire globale et 2% par l’aide budgétaire
carrefour en Afrique de l’ouest, il faut retenir que : sectorielle. Les trois principaux donateurs sont l’Union
Européenne, la France et la Banque Mondiale. Ils sont
• le Mali est le point de départ et de transit d’une forte suivis par les Pays-Bas, le Japon, les États-Unis
migration vers l’Afrique et l’Europe Occidentale. A d’Amérique, la Banque Africaine de Développement et
un niveau politique non explicite, les ressources de le Canada. L’Allemagne et les Agences Arabes
l’aide sont en partie destinées à soutenir la volonté contribuent tout aussi bien. L’atlas des donateurs de
gouvernementale de réguler ces flux migratoires l’Union Européenne indique l’une des densités les plus
internes et externes au continent; élevées dans le nombre de partenaires européens. A
• le Nord du Mali est confronté depuis plusieurs contrario de cette externalisation des revenus de
décennies à une rébellion Touareg résiduelle malgré l’État, la faible pression fiscale est restée en 2005 au
de nombreux accords avec le gouvernement. Cette niveau de 11% en dessous de l’objectif de 20% fixé
zone saharienne est aussi engagée dans la lutte par l’UEMOA.1
contre le terrorisme transfrontalier avec l’appui de
l’armée américaine qui assure la formation et l’en- Au delà de ces faits descriptifs, il y a dans le paysage
cadrement des troupes militaires maliennes et celles de l’aide quelques nouvelles initiatives qui pourraient
de la sous-région sahélienne; changer les modalités de sa gestion et parmi lesquelles
• le Mali, entouré par sept frontières internationales, figurent : la tranche incitative de bonne gouvernance
subit les instabilités politiques de ses proches voisins proposée par l’Union Européenne; le nouveau
comme la Côte d’Ivoire, la Guinée, la Sierra Leone, le mécanisme du Millenium Challenge Account des USA;
Libéria, le Niger et l’Algérie; la contribution des donateurs non-traditionnels (Chine,
• le Mali est le troisième producteur d’or en Afrique, Pays Arabes, Cuba et Venezuela).
avec en perspective du pétrole, sans que l’indus-
trialisation du pays s’en trouve stimulée. Ceci accroît
le risque de souffrir de l’érosion institutionnelle et de 1 Données de OECD/CAD, Banque mondiale, UEMOA,
manque de transparence dans la gestion des finances Commission Européenne, Colombo 2006.
Working Paper 505
Mécanismes d’harmonisation des 2. La Commission Mixte Mali/PTF regroupe l’ensem-
ble des PTF et les autorités maliennes, elle est co-
donateurs présidée par le Ministre de l’Economie et des
Finances et par le Chef de file des PTF. Les supports
Au niveau le plus élevé, nous vous présentons ci-des- techniques de la Commission Mixte sont des outils
sous trois mécanismes d’harmonisation des donateurs généraux comme le Cadre Stratégique de Lutte
et de la Présidence de la République que sont le cadre contre la Pauvreté (CSLP) ou sectoriels comme les
de coordination, la commission mixte et la mission de Programmes en Institutions/Décentralisation,
développement et de coopération. Education ou Santé. Ils sont accompagnés d’ins-
truments d’opérationnalisation budgétaire
1. Le Cadre de coordination/concertation et pluriannuelle (Cadre Budgétaire à Moyen Terme -
d’harmonisation de l’aide au Mali est à ce jour CBMT, Cadre des Dépenses à Moyen Terme CDMT,
composé de 35 PTF, réparti en huit groupes Accord Cadre pour l’Appui Budgétaire) et de
sectoriels et trois groupes transversaux. Les Pays- dialogue politique dont la maîtrise et
Bas, la Belgique et la Banque Mondiale (chef de l’intensification sont en cours de consolidation.
file) animent la gestion tournante de ce pool Toutefois, le faible leadership de la partie
technique jusqu’en décembre 2007 (la présidence gouvernementale, les limites du processus
de ces réunions est semestrielle et tournante). Pour participatif de la société civile et le manque
mettre en oeuvre les engagements des PTF selon les d’analyse partagée au sein des PTF sont, entre
objectifs de la Déclaration de Paris, le Cadre s’est autres, des facteurs qui ne contribuent pas à
précisément donné une Feuille de Route (2005- l’efficacité de la Commission Mixte.
2010) en rapport avec le Plan National d’Action
sur l’Efficacité de l’Aide (2007-2009) récemment 3. La Mission de Développement et de Coopération,
élaboré par le Gouvernement. Contrairement à leur rattachée à la Présidence de la République, assure
approche classique par agence, les PTF sont en directement auprès du Chef de l’Etat le suivi et
cours d’entente et d’élaboration d’une Stratégie l’impulsion à donner aux activités.
Commune d’Assistance Pays (SCAP) pour servir
d’interface au CSCRP. Outre les réunions Pour la mise en œuvre des objectifs de la Déclaration
mensuelles des PTF, les groupes sectoriels tiennent de Paris (DP), le Gouvernement du Mali, à travers le
des rencontres à périodicité variable et avec une Ministère de l’Economie et des Finances, vient de
assez large participation des membres. Le groupe valider un Plan National d’Actions sur l’Efficacité de
sectoriel Institution et Décentralisation, avec 15 l’Aide au Développement (2007-2009) selon 12
membres, est le plus grand avec l’Environnement, indicateurs autour des cinq axes que sont l’appro-
l’Education, la Santé, l’Eau potable et priation, l’alignement, l’harmonisation, la gestion axée
Assainissement, la Sécurité Alimentaire, l’Appui sur les résultats et la responsabilité mutuelle. Inscrit
budgétaire et la Gestion des finances publiques. Les dans un tableau de bord de cible, d’actions, de
six PTF qui accordent des ABG (Aide Budgétaire suivi/vérification, de responsable et de calendrier, le
Globale) rencontrent moins de difficultés de coor- rappel détaillé de ces 12 indicateurs donne une idée des
dination que ceux des ABS (Aide Budgétaire défis à relever au Mali (Gouvernement du mali 2007).
Sectorielle) en raison de la sensibilité de chaque Cette initiative a obtenu une réponse par le PTF
donateur à se fixer sa propre priorité. Pour sa part, formulant une feuille de route d’harmonisation (Pool
l’Union Européenne (UE) vient de présenter à 2007b).
Bamako son propre Code de Conduite sur la com-
plémentarité et la division du travail dans la
politique du développement.
Le développement au Mali: des mondes séparés? L’harmonisation des bailleurs de fonds: entre efficacité et démocratisation - étude de cas IV Hamidou Magassa et Stefan Meyer6
Formulation et suivi du CSLP Finances, est composé de 13 groupes thématiques et
de neuf comités régionaux;
Le passage progressif de l’aide projet à l’aide pro- • la Cellule technique du CSLP, rattachée au Ministère
gramme puis à l’aide budgétaire se traduit à présent de l’Economie et des Finances (MEF), est chargée
par une nouvelle vision du développement et une des activités de coordination et de diffusion des
relecture des relations entre donateurs et informations;
récipiendaires inspirée de la Déclaration de Paris. Mais • le Secrétariat à l’harmonisation de l’aide, au sein du
auparavant, la prise en compte des recommandations MEF, est une nouvelle unité de coordination inter-
de l’atelier sur les réformes institutionnelles pour une ministérielle mise en place en 2007 suite à la DP;
meilleure coordination de l’aide tenue en novembre • la Direction Nationale du Plan et du Développement,
1999 avait contribué à faire admettre, aux décideurs au sein du Ministère du Plan et de l’Aménagement
nationaux et aux PTF du Mali, la nécessité d’élaborer du Territoire (MPAT), est responsable de la
un cadre de référence unique. Ce dernier allait publication annuelle du rapport de suivi du CSLP.
bénéficier de la mise en place par le FMI de l’initiative
de réduction de la pauvreté liée à la réduction de la Par ailleurs, un certain nombre de services techniques
dette en faveur des Pays Pauvres Très Endettés publics sont chargés de produire des données
(PPTE). statistiques. Parmi ceux-ci, il y a la Direction Nationale
de la Statistique et de l’Informatique (DNSI), au sein
Ce cadre unique de référence, à l’origine Document de du MPAT, et l’Observatoire du Développement Humain
Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP), est Durable (ODHD) - un projet financé par les Nations
devenu le Cadre Stratégique de Lutte contre la Unies - au sein du Ministère du Développement Social
Pauvreté (CSLP), adopté par le Gouvernement pour la et des Personnes Agées (MDSA). De plus, chaque
période 2002 à 2006, avec l’appui des Institutions de département ministériel dispose de sa propre Cellule de
Bretton Wood. D’instrument de négociation financière Planification et de Statistique (CPS). En termes de
tenant lieu par la suite de plan de développement, le suivi du CSLP et de gestion des résultats, les diverses
CSLP relève du Ministère de l’Economie et des contraintes sont :
Finances (MEF), chargé de la coordination de l’en-
semble des programmes de réforme économique. Il 1. le manque de fiabilité des données statistiques ne
constitue aussi la base des apports d’aide des PTF favorise pas l’évaluation de l’impact de réduction de
ainsi que des allégements de dette consentis en faveur la pauvreté. Selon les représentants des PTF, les
de l’Initiative PPTE et de l’Initiative d’Amortissement fréquents rapports de planification ne reflètent pas
de la Dette Multilatérale (IADM). la réalité et les donateurs, sous la pression des
décaissements, n’arrivent pas à vérifier les données
La mise en œuvre du CSLP fait l’objet d’un important produites dans les dépenses effectuées par les
appui institutionnel gouvernemental, avec tenue ministères. Une illustration de cette situation est le
régulière de rencontres de coordination : calcul de l’Indice de Développement Durable (IDH)
: selon le PNUD, l’espérance de vie au Mali est de
• le Comité de Pilotage, présidé par le Premier 47,9 ans et le Mali est classé au 175ème rang sur
Ministre et composé des principaux ministères 177, avec un IDH de 0,338. Selon le Ministère du
intéressés, des PTF et des représentants de la Plan, l’espérance de vie est de 65,5 ans, et l’IDH de
Société Civile; 0,450. Un long chemin reste à parcourir pour
• le Comité de Suivi, présidé par le Ministre de l’utilisation publique des données statistiques au
l’Economie et des Finances; Mali, aussi bien de la part des auteurs que des
• le Comité Technique National, présidé par le utilisateurs d’une information chiffrée fiable.
Secrétaire Général du Ministre de l’Economie et des 2. les rapports de suivi budgétaire sont élaborés
Working Paper 507
séparément du CSLP. Ils portent plus sur la Conçues dans un sens social ou économique selon les
régularité des opérations que sur les impacts des conjonctures d’une période à passer, les orientations du
priorités et résultats du CSLP. Parce que le budget CSLP reflètent plutôt les vues des institutions
d’état est conçu pour l’encaissement de recettes, financières internationales, multilatérales ou
aucune relation ne peut être établie d’une part, avec bilatérales, que celles du Gouvernement et des
le MTEF, et d’autre part, avec les résultats ou populations du Mali, à très forte préoccupation
impacts des indicateurs de pauvreté et de budgétaire structurelle. L’inversion des priorités affi-
développement social. En conséquence, aucune chées entre le CSLP I et II en faveur de la croissance
évaluation basée sur la gestion des résultats ne peut (commune à tous les CSLP dits “de seconde
être conduite. (Fritz/Lange 2006) génération” en Afrique) ne s’accompagne pas vérita-
blement ici d’une volonté politique élargie à tout le
3. l’utilisation des données de la pauvreté et de la potentiel d’acteurs, de zones géographiques et de
gouvernance pour des raisons descriptives mais secteurs susceptibles de tirer la croissance et de
aussi comme déclencheur des tranches incitatives. partager le développement. Et lorsque les conditions
La Commission de l’Union Européenne et le MCC plurielles de participation formelle et de définition des
des USA, avec différentes approches d’indicateurs, priorités nationales sont retenues dans un cadre de
lient le décaissement à des critères de performance. référence unique, les questions récurrentes de pro-
Ce qui peut potentiellement dévier la valeur réelle grammation, de mise en œuvre et de suivi des résultats
des données. restent le plus souvent sans réponse institutionnelle
appropriée.
L’élaboration du CSLP I (2002-2006), plus orientée
vers les secteurs sociaux et institutionnels, a certes Ces propositions de réformes, essentiellement
favorisé un large débat sur l’ensemble de la stratégie sectorielles, connaissent néanmoins de nombreuses
des pouvoirs publics, notamment au sein de l’adminis- lacunes et dysfonctionnements dans la gestion générale
tration malienne. Le CSLP II, défini comme le Cadre du développement et particulière de l’aide extérieure
Stratégique de Croissance et de Réduction de la au Mali. La réponse au cadre unique de référence des
Pauvreté (CSCRP) pour la période 2007 à 2011, politiques et stratégies de développement à moyen
décrit les politiques et programmes terme trouvée avec le CSLP (2002/2006), devenu
macroéconomiques, structurel et social, à exécuter en CSCRP (2007/2011), mérite cependant d’être
cohérence avec le Budget d’Etat. Dans ses principes, il consolidée par une meilleure appropriation
s’agit d’accélérer la croissance dans les secteurs gouvernementale, civile et privée.
porteurs des productions rurales, des mines et des
infrastructures dans l’ordre de 7% et d’intégrer les
Aide Budgétaire et réforme
Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD)
tout en consolidant les acquis du CSLP I. institutionnelle
Toutefois, le processus participatif de préparation avec Il est désormais établi que le CSLP représente le cadre
le CSLP II, le CSCRP, avec une priorité affichée en unique de référence à moyen terme de la politique de
direction du secteur productif, n’a pas connu développement du Mali et le principal référentiel pour
d’évolutions significatives pour nos interlocuteurs l’ensemble des PTF dans leurs appuis techniques et
maliens de la société civile ou du secteur privé. financiers à la mise en œuvre de plusieurs programmes
Directement validé par le Conseil des Ministres, il n’a prioritaires retenus, à savoir : le développement ins-
pas fait l’objet d’une session parlementaire en tant que titutionnel et l’amélioration de la gouvernance et de la
cadre unique de référence pour le développement participation, le développement humain et le
socio-économique du pays. renforcement de l’accès aux services sociaux, le
Le développement au Mali: des mondes séparés? L’harmonisation des bailleurs de fonds: entre efficacité et démocratisation - étude de cas IV Hamidou Magassa et Stefan Meyer8
développement des infrastructures et l’appui aux renforcement des capacités institutionnelles. Ce qui
principaux secteurs productifs. Pour la réalisation de semble être le point de vue partagé par la plupart des
ses objectifs et la réforme de la gestion des finances PTFs. A cet égard, la question fondamentale demeure
publiques, l’Accord-cadre relatif aux Appuis pour le Gouvernement soit la mise en cohérence de
Budgétaires, signé en mars 2005, a formulé des l’exercice budgétaire avec les résultats de réduction de
propositions de participation des PTF au processus la pauvreté, en termes de programmation, de mise en
budgétaire et à sa revue afin d’identifier, d’analyser et œuvre et d’évaluation. Parmi les objectifs de ces pro-
de rechercher les risques d’une part et de réaliser des grammes de développement institutionnel, il faut citer
audits externes de comptes du Gouvernement d’autre pour :
part.
• la réforme du service public : le Programme de
Le Mali s’est engagé dans l’aide budgétaire par la Développement Institutionnel (PDI) et le
signature de : Programme d’Appui à la Réforme Administrative et
à la Décentralisation (PARAD) du Commissariat au
1. Un accord-cadre appui budgétaire en 2006 avec au Développement Institutionnel (CDI);
départ pour six bailleurs. Maintenant huit PTF y • la réforme de la gestion des finances publiques : le
participent (Banque Mondiale, BAD, Belgique, Plan d’Action Gouvernemental pour l’Amélioration
Canada, France, Union Européenne, Pays-Bas, et la Modernisation de la Gestion des Finances
Suède). L’accord-cadre comporte des arrangements Publiques (PAGAMGFP) ; inclut le nouveau code
spécifiques d’appui budgétaire général et d’appui de procédures de passation des marchés publics et
budgétaire sectoriel. l’élaboration de Cadre des Dépenses à Moyen Terme
2. Un arrangement spécifique d’appui budgétaire (CDMT);
sectoriel (Education et Santé) en juillet 2006. Y • la consolidation de programmes sectoriels comme le
Participent la Suède, la Norvège et la Suisse. Programme Décennal de Développement du Secteur
3. Un arrangement spécifique d’appui budgétaire de la Santé (PRODESS) et le Programme
général en juin 2007. d’Investissement dans le Secteur de l’Éducation
(PISE);
Un certain nombre de programmes de réforme ont été • la décentralisation : de nombreux donateurs,
conçus pour appuyer directement la gestion des notamment bilatéraux, se sont engagés dans des pro-
services publics. D’une part, ils doivent répondre aux grammes d’appui au renforcement des capacités
conditions procédurales des accords sur l’ABG et locales de planification et de mise en oeuvre avec
l’ABS. D’autre part, ils sont formulés comme projets l’Agence Nationale d’Investissement des
qui doivent renforcer les performances de l’Etat. Collectivités Locales (ANICT).
Toutefois, les engagements d’aide budgétaire pris par
les donateurs et les critères de résultats de L’Organisation de Coopération et de Développement
développement - plutôt que le financement interne des Economique (OCDE) a réalisé en 2006, avec le
activités de fonctionnement des ministères – ont poussé Gouvernement et 13 PTF, une enquête portant sur les
les relations entre le Gouvernement et les PTF à aller cinq axes et les 12 indicateurs de la DP (OECD 2007,
plus loin. Banque Mondiale 2006a). Les constats de cette
enquête OCDE font ressortir, en ce qui concerne l’ap-
Contrairement à une précédente évaluation de la propriation, la faiblesse des liens entre le budget et le
Banque Mondiale de 1990 à 2003 qui considérait document stratégique pays. En ce qui concerne l’ali-
comme négligeable et modeste l’impact du gnement, il y a prise insuffisante de l’aide par les
développement institutionnel (BM 2007c), un autre systèmes de gestion du pays. Pour ce qui est de
rapport de 2005 recommandait une stratégie de l’harmonisation, elle se limite aux deux secteurs de
Working Paper 509
l’éducation et de la santé. Les recommandations récipiendaire de l’APD. C’est le cas par exemple avec
demandent d’élaborer une stratégie commune les sous-secteurs de l’éducation, des dépenses de
d’assistance pays basée sur les priorités pays, et des sécurité ou des charges de fonctionnement (salaire,
principes en matière de division du travail des indemnités et per diem). La qualité de l’enseignement
donateurs. En ce qui concerne la responsabilité supérieur, la prévention/règlement des conflits et l’en-
mutuelle, aucun mécanisme formel n’existe. L’enquête tretien du personnel public préoccupent plus l’Etat
OCDE recommande de mettre en place un dispositif quand les PTF préfèrent mettre l’accent sur l’ensei-
d’évaluation conjointe du plan d’action et d’évaluer gnement de base et les investissements collectifs. Selon
annuellement les efforts entrepris par le Gouvernement leur conception de l’efficacité de la dépense dans la
et les PTF. lutte contre la pauvreté au Mali, les PTF
souhaiteraient être associés au stade initial du
processus budgétaire tandis que le Gouvernement, pour
Evaluation
des raisons de souveraineté, n’envisage leur implication
Dotée d’une législation appropriée, d’un cadre qu’une fois les priorités définies de façon autonome.
macroéconomique, d’un CSLP et de programmes
sectoriels agréés par les principaux partenaires au En outre, une commission interministérielle, sous
développement, d’une gestion des finances publiques l’autorité de la Mission de Développement et de
transparente, fiable et efficace et qui va être renforcée Coopération (MDC) / Présidence de la République, éta-
(plan d’action gouvernemental), d’une budgétisation blissait en juillet 2005 que malgré son importance
pluriannuelle (CBMT et CDMTs) orientée vers les dans l’économie, les institutions et la société malienne,
résultats (budget de programmes) qu’elle se propose l’APD manque de coordination, est faiblement intégrée
d’institutionnaliser, et d’un mécanisme de dans les circuits nationaux et son efficacité peu perçue
concertation/coordination de l’aide (Commission par les populations. Un tel constat officiel situe la res-
Mixte Mali / PTF), la République du Mali réunit à ponsabilité de la coordination au niveau du
présent les conditions formelles d’une généralisation de Gouvernement du Mali. Il rappelle la nécessité de se
l’appui budgétaire comme instrument de coopération référer à un unique cadre stratégique de
financière. Et les appuis budgétaires constituent à développement dont les procédures d’élaboration,
présent l’instrument de coopération financière entre le d’organisation et de mise en oeuvre favoriseraient la
Gouvernement du Mali et les PTF qui permet : (i) de concertation pour susciter la prise de décisions et
mieux coordonner leurs activités, (ii) de substituer pro- assurer les arbitrages intra et intersectoriels.
gressivement les procédures nationales à la multiplicité
des procédures des bailleurs de fonds et (iii) Par ailleurs, la Commission Mixte Mali/PTF pour la
d’examiner les moyens concrets d’harmoniser les pro- réforme de l’APD utilise le processus CSLP comme
grammes et les procédures, afin de préparer une instance de dialogue entre les autorités maliennes et
réorientation progressive d’une partie de l’aide inter- les donateurs. Il se réduit le plus souvent à une simple
nationale sous la forme d’une aide- programme rencontre entre le MEF et les PTF. Du point de vue de
transitant par le budget. l’approche globale du développement, une telle gestion
Au regard de la souveraineté nationale et de la exclusive de l’APD peut être source de dys-
consolidation du leadership malien commentés par nos fonctionnement, de confusion et de conflit avec d’au-
interlocuteurs de la société civile, cette ouverture totale tres départements ministériels.1
aux PTF du processus d’élaboration du budget de
l’Etat et de l’exécution de la dépense pose de lourds 2 comme ceux du Plan et de l’Aménagement du Territoire
(MPAT), des Affaires Etrangères et de la Coopération Internationale
problèmes de définition des priorités, de conception du (MAECI), de l’Administration Territoriale et des Collectivités Locales
développement, de visions du monde et de contraintes (MATCL), de l’Industrie et du Commerce (MCI), du Développement
Social et des Personnes Agées (MDSPA) ou de la Promotion des
de calendrier qui varient fortement entre donateur et Investissements et des Petites et Moyennes Entreprises (MPIPME).
Le développement au Mali: des mondes séparés? L’harmonisation des bailleurs de fonds: entre efficacité et démocratisation - étude de cas IV Hamidou Magassa et Stefan Meyer10
L’un dans l’autre, sous la pression des nécessités et des donateurs. En outre, la société civile fait des
nationales et de l’agenda international, la coordination pressions pour être prise en compte dans ces espaces
des procédures a largement évolué ces dernières publics. Bien que cela soit légitime, ce fait accroît les
années. Une structure complexe multidimensionnelle coûts de transaction interne.
des donateurs, un affinement du système • Les rencontres Bamakoises entre donateurs et
gouvernemental et un engagement des acteurs de la gouvernement sont aussi virtuelles qu’une bourse de
société civile ont émergé au Mali. Quand formellement, valeurs : Il y a une grande déconnection entre les
tous les éléments du puzzle semblent posés sur la table, rapports produits à Bamako et la réalité en milieu
il y a toujours nécessité de les assembler en une grande rural. Les chiffres ne sont pas exempts d’erreur, les
figure des effets de l’aide et ceci, dans la consolidation données ne sont pas accessibles, les systèmes de suivi
du processus démocratique où l’investissement public au niveau national ne sont pas fiables et ils ne
pourrait être suivi par les citoyens et avoir une plus peuvent servir de référence dans un débat public. Il
grande productivité. Il est à noter ces quelques ne s’agit pas simplement d’une question de
observations qui empêchent les pièces du puzzle de se disponibilité des données mais de leur fiabilité et de
joindre3. l’usage à en faire. Quelques-uns de nos interlocuteurs
disent que les rapports sont établis en fonction des
• Les donateurs ont mis la charrue avant les bœufs : situations à satisfaire, ce qui génère des chiffres
comme indiqué plus haut, l’élaboration du CSLP n’a contradictoires. Certains donateurs outrepassent ce
pas respecté une séquence logique, ni techniquement défi en établissant leurs propres indicateurs sur la
ni politiquement. Le CSLP II a été formulé avant base de l’évaluation de leurs projets tandis que d’au-
l’évaluation du CLSP I. De plus, elle a été réalisée tres s’en tiennent aux données établies dans les
avant les élections présidentielles 2007, ce qui douces conditions des bureaux de Bamako plutôt
n’autorise pas la synchronisation de la substance qu’à l’aune des dures réalités du terrain rural.
technique avec le leadership politique. • Les donateurs passent par l’entrée de service quand
• En termes d’horizon à long terme, les donateurs se l’entrée principale ne répond pas : Il y a une large
tiennent dans la vallée : compte tenu du caractère rhétorique de complaintes à propos des principes de
attractif du Mali dans la mobilisation de l’aide pour la Déclaration de Paris. Quand les donateurs ne
la réduction de la pauvreté et les indicateurs trouvent pas de répondant immédiat avec les services
raisonnables de gouvernance, les donateurs subissent centraux des ministères, ils ont recours aux
une croissante pression de décaissement. Ce qui peut structures gouvernementales à un autre niveau,
rapidement conduire à des goulots d’étranglement contournant les procédures budgétaires et de
dans les capacités d’absorption. Ceci détourne planification. Il est tout aussi courant de négocier
l’attention des planificateurs d’un horizon de indépendamment les projets avec les ministères sans
développement politique de 15-20 ans qui ne corres- se référer aux structures centrales de planification.
pond pas aux cycles actuels de trois à quatre ans. La division, et souvent la compétition, entre les
• Les structures de coordination ressemblent à un ministères sectoriels du plan, des finances, de
cube à cinq dimensions, avec entrée d’un côté et l’administration du territoire et des collectivités
sortie en désordre de l’autre : l’extrême complexité locales, et d’un nombre plus élevé d’autres
de la structure de coordination multidimensionnelle, ministères, est un des effets de cette pratique et elle
qu’elle soit par secteur, zonage ou instruments, contribue à sa pérennisation.
conduit à une situation de perte de temps en réunions • La rencontre du théâtre et de la bureaucratie :
de la part des services techniques du gouvernement L’objectif, assez réussi, du Président de la
République est d’accroître le montant de l’aide.
3 La plupart de ces constats découle des interviews avec les inter-
Etant plus concerné par le volume à mobiliser, la
locuteurs de la présente mission, voir notamment la synthèse de
Bergamaschi, 2007. dimension de l’efficacité de l’aide en souffre dès l’ins-
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