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Lien social et Politiques
Le workfare et l’activation de la protection sociale, vingt ans
après : beaucoup de bruit pour rien ? Contribution à un bilan
qui reste à faire
Workfare and employment promotion after 20 years – more
noise than light? A contribution to the still-needed assessment
Jean-Claude Barbier
Pauvreté, précarité : quels modes de régulation ? Article abstract
Number 61, printemps 2009 For more than 10 years most countries have promoted the employment of
social assistance recipients, that is activation. Any assessment reveals common
URI: https://id.erudit.org/iderudit/038463ar characteristics as well as continuing and large diversity across Europe and
DOI: https://doi.org/10.7202/038463ar between Europe and the United States. Activation of social protection is part of
an historical logic even as these reforms have had both ideological and
institutional consequences and have altered political strategies. Everywhere
See table of contents
the promises that legitimated the reforms were both access to paid work and
elimination of poverty and social exclusion. As we now know, these promises
have not been met. While levels of spending have been contained, we know
Publisher(s) less about the effects on the lived experiences of individuals, these being so
hard to compare across countries.
Lien social et Politiques
ISSN
1204-3206 (print)
1703-9665 (digital)
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Barbier, J.-C. (2009). Le workfare et l’activation de la protection sociale, vingt
ans après : beaucoup de bruit pour rien ? Contribution à un bilan qui reste à
faire. Lien social et Politiques, (61), 23–36. https://doi.org/10.7202/038463ar
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Le workfare et l’activation de la protection sociale,
vingt ans après : beaucoup de bruit pour rien ?
Contribution à un bilan qui reste à faire
Jean-Claude Barbier
Sous la bannière politique de management public des organis- Workfare et activation : que
l’« activation », des réformes de la
† † mes, transformation des expé- s’est-il passé ?
protection sociale qui, à pre- riences des personnes, des
mière vue, présentent des res- contenus de la citoyenneté Beaucoup de chercheurs se
semblances ont été engagées, sociale, etc. Tenir tous ces élé- sont intéressés à l’apparition de
depuis la fin des années 1980 ments ensemble n’est pas à la nouvelles politiques (ou pro-
dans certains pays (États-Unis et portée du présent article, qui ne grammes publics) présentées par
France), depuis la moitié des cherche qu’à contribuer à un les responsables politiques sous
années 1990 dans la majorité des programme de recherche, déjà l’étiquette workfare, souvent wel-
autres. On dispose désormais entamé à bien des égards. On fare-to-work, « politiques actives »
† †
d’un recul suffisant pour en envi- conclura sur une vision plus et aussi « activation », etc. S’il n’est
† †
sager le bilan et pour bien identi- macrosociologique, autour d’une pas possible de consacrer cet
fier ce qu’elles ont changé, tout question qui résume bien, à notre article à la genèse de toutes ces
en illustrant leur diversité. Pour avis, l’un des enjeux principaux expressions, il est pourtant indis-
le faire, il est indispensable de se de la réforme de la protection pensable de séparer, autant qu’il
mettre d’accord sur le repérage sociale contemporaine, en termes est possible, le langage des politi-
empirique des politiques dont on de légitimité : ses auteurs, dans
†
ciens du langage de l’analyse
parle, ce qui n’est pas évident, tous les pays, ont en effet promis scientifique. On ne présente pas
tant le vocabulaire qui les de diminuer la pauvreté, de ici cet aspect abordé par ailleurs
nomme est, comme tout vocabu- rendre les marchés du travail (Barbier, 2002 ; 2008a)1. On
†
laire de la politique, imprécis, plus « inclusifs » et plus équi-
† † décrira ce qu’on peut raisonnable-
ambigu et normatif. Ensuite, il tables, d’intégrer les gens par le ment considérer comme des
faut repérer des types différents travail, d’augmenter les revenus réformes d’activation de la protec-
de changements consécutifs aux du travail. On dispose désormais tion sociale, et on en présentera
réformes : modification de l’idéo-
† de suffisamment de données les principaux traits et des
logie justificatrice, des règles, du pour apprécier si ces promesses exemples significatifs qui cou-
contenu des droits sociaux, du nombreuses ont été tenues. vrent la variété des possibles.
Lien social et Politiques, 61, Pauvreté, précarité : quels modes de régulation ? Printemps 2009, pages 23 à 36.LSP 61-24 14/10/09 10:54 Page 24
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES, 61 dans l’assistance résiduelle améri- des cohérences sociétales et cul-
caine, avec le Family Support Act turelles (Barbier, 2008b). Encore
Le workfare et l’activation de la protection
sociale, vingt ans après : beaucoup de bruit (Handler and Hasenfeld, 2007). faut-il définir un concept, car le
pour rien ? Contribution à un bilan qui Ce sont deux exemples d’activa- terme « activation » est issu du
† †
reste à faire tion de la protection sociale, qui langage politique, comme l’ont
reposent sur des conceptions très fait remarquer P. Dufour et ses
différentes du travail et de l’em- collègues. L’activation, en ce sens,
ploi, qu’on peut référer à une qui n’est pas l’« activation » de
† †
opposition philosophique ancienne l’OCDE, par exemple, représente
entre Locke et Rousseau (Barbier l’une des tendances principales de
et Théret, 2001 : 176-177), ou à une
† la restructuration que P. Pierson
logique de réciprocité et des « cou- † (2001) a décrites, et prend des
24 tumes » différentes (Morel, 2000).
† formes diverses non seulement
selon les types de welfare capita-
P. Dufour, G. Boismenu et A. lism, mais aussi selon les pays
La « nouvelle activation » Noël (2003 : 3-6) ont proposé
†
concernés.
comme dimension de d’étudier les réformes sous l’éti-
la restructuration des systèmes quette de « l’aide au condition-
† En outre, on ne saurait prendre
de protection sociale nel », ce qui permettait de dépasser
† pour argent comptant la « nou- †
les limites de l’analyse « workfa-
† veauté » que les politiciens met-
†
Réservant le mot workfare riste ». Mais leur choix offre
† tent en scène sous l’étiquette
pour les réformes américaines cependant un inconvénient : il † d’activation. Il faut réaffirmer un
spécifiques (Morel, 2000), il est focalise l’attention sur une partie acquis de l’analyse internationale
nécessaire de trouver un concept seulement des réformes, celles qui des systèmes de protection
plus généralisant pour désigner ce concernent les obligations des sociale, à savoir que tous ces der-
qui rassemble les réformes d’am- « personnes sans emploi ». Or, les
† † niers ont été et restent fondés sur
pleur qu’on a vu se déployer en enjeux des transformations de leur lien avec l’activité profes-
Europe et aux États-Unis depuis plus de 10 ans sont plus systé- sionnelle, le travail, qu’ils soient
plus de 10 ans. Par exemple, cha- miques. Même dans les pays les bismarckiens ou béveridgiens.
cun à sa façon et dans des direc- plus généreux du point de vue de Parce que G. Esping-Andersen,
tions bien différentes, les la protection sociale, le chômage empruntant à K. Polanyi la caté-
États-Unis et la France ont partagé et l’assistance occupent une place gorie de decommodification (« dé- †
le projet de « valoriser » l’activité
† †
limitée dans l’ensemble des marchandisation »), l’a utilisée
†
professionnelle. Avec un recul de dépenses sociales. C’est pourquoi, pour en faire un critère de distinc-
20 ans, le contraste France–États- plus générale, la notion d’activa- tion entre ses régimes, la notion a
Unis illustre assez bien la diversité tion de la protection sociale peut été mal interprétée, non seule-
des réformes : en 1988, le parle-
†
rassembler pour les décrire les ment pour l’analyse précise du
ment français vota unanimement politiques menées en Europe, sans type universaliste social-démo-
une loi dont le premier article2 se rester prisonnière ni du champ crate, mais, surtout, pour l’analyse
référait à la justification des étroit et de la conception de l’as- des réformes d’activation (Kvist,
secours comme dette de la nation sistance des pays anglophones, ni 2002). Or, le terme se révèle de
(en citant les textes de la Révo- de l’étude des obligations impo- peu d’intérêt analytique dans la
lution française) et qui cristallisa sées aux chômeurs. La notion mesure où les systèmes de protec-
une conception de l’insertion semble plus adéquate pour la tion sociale ont tous été « activés »
† †
comme participation républicaine, compréhension du champ, des depuis leurs origines et où une
qui avait été depuis plusieurs formes et des contenus de poli- logique ancienne, structurante,
années construite par l’initiative tiques dont la grande diversité, sur d’activation est présente dans
des associations (Eme, 1997). La fond de pressions économiques leur architecture commune. Ainsi,
même année, le Congrès améri- similaires, s’explique au premier dès leur origine, les systèmes de
cain renforçait « l’esprit punitif »
† † chef par leur encastrement dans remplacement du revenu pour lesLSP 61-24 14/10/09 10:54 Page 25
chômeurs, systèmes mutualistes tion des dépenses sociales, rem- taire restrictive, mise en place
ou syndicaux, ont toujours reposé plaçant, dans les systèmes bis- dans les années 1950-1960, se
sur la recherche active de l’em- marckiens, le financement par les révèle avoir été un pays pionnier,
ploi. Le principe de la capacité de cotisations. Même aux États-Unis, avec une autre logique originale,
travailler est présent dans la légis- où la visibilité politique de la dans le cadre d’un partage haute-
lation républicaine française de réforme clintonienne a été essen- ment socialisé des risques. Ici
1793 sur les secours. Avec une tielle, cette réforme n’a jamais encore, la variété des stratégies et
tonalité bien différente, parce que constitué le cœur de la « nouvelle »
† †
des conceptions de l’activation
fondée sur l’obligation charitable activation, lequel a été l’introduc- paraît extrême.
des communes, il est aussi cepen- tion de l’Earned Income Tax
dant présent dans la loi allemande Au total, les éléments de la pro-
Credit (EITC), maillon crucial du
sur l’assistance – désormais tection sociale faisant l’objet des
système fiscal américain qui
réformes (régulièrement actuali-
caduque – de 1961. Il faut donc constitue (avec la redistribution 25
bien souligner, par opposition, ce sées) ont été, le plus souvent, l’in-
fiscale selon les familles, et le
qui fait la nouvelle activation des demnisation du chômage, les
financement de l’éducation) l’un
années 1980 aux années 2000. Au politiques de l’emploi, les presta-
des piliers majeurs de la protec- tions d’assistance et de solidarité,
demeurant, bien qu’ils soient tous tion sociale. Cette dernière presta-
historiquement « activés » – qu’il puis les préretraites, et les
† †
tion est, sans aucun doute, l’une retraites. Les politiques « fami-
s’agisse de l’Allemagne, de la des premières au monde, puisque
†
France ou de l’Italie de ce point liales » sont aussi « activées » dans
† † †
son invention émerge au milieu de nombreux pays (crédits d’im-
de vue – certains systèmes ont été des années 1970, pour devenir
beaucoup plus difficiles à réfor- pôt associés au fait d’avoir des
majeure à la fin des années 1980, enfants et de travailler). La cou-
mer dans le sens contemporain en s’adjoignant des déclinaisons
que ceux des pays béveridgiens, verture maladie, parce qu’elle a
variées au niveau des États fédérés. pris de plus en plus une forme
pour des raisons institutionnelles Alors que les manifestations de la
(Clasen et Clegg, 2006), même si universelle, n’est en revanche pas
« nouvelle activation » en Grande-
† †
directement concernée, encore
ces différences ne sont pas inter- Bretagne ou au Danemark, par
prétables uniquement en termes que des réformes des indemnités
exemple, datent seulement de la journalières de maladie ont eu
de résistance fonctionnelle des première moitié des années 1990,
institutions, car elles se rappor- lieu, qui peuvent aussi s’interpré-
l’invention, par les associations ter comme participant d’une
tent à des cultures politiques ins- françaises du secteur social, de la
crites dans l’histoire (Barbier, logique générale d’activation
logique de l’insertion par le tra- (voir le cas suédois). Plus impor-
2008b). vail, dans un esprit solidariste et tant encore, la réforme du finan-
L’essentiel de la « nouvelle acti-
†
républicain, reprise (et pour cer- cement de la protection sociale et
vation » réside dans le fait que les
†
tains, détournée) ensuite par les l’articulation impôts-cotisations
réformes ont partout réactivé ou pouvoirs publics, est aussi très pré- font aussi partie de la même
renforcé, voire introduit, des liens coce en comparaison internatio- dynamique systémique, dans l’ob-
explicites (réglementaires ou nale : si elle culmine avec la loi sur
†
jectif de favoriser l’activité pro-
légaux) entre le droit à la protec- le Revenu minimum d’insertion fessionnelle, que ce soit sur le
tion sociale et l’activité profes- (RMI), ses fondements histo- plan global de la demande de tra-
sionnelle, sous tous ses aspects. riques sont aussi ancrés dans les vail (par exemple, diminution des
Dans certains cas, cela s’est traduit années 1970, avec, en particulier, cotisations sociales d’employeurs
pas le renforcement d’obligations les lois visant les personnes handi- en France, introduction et exten-
imposées aux bénéficiaires, dans capées de 1975. De même, la sion de la CSG, fiscalisation de la
d’autres, par des mécanismes bien Suède, avec son invention des sécurité sociale, baisse des cotisa-
différents, par exemple, par le « politiques actives du marché du
† tions allemandes et britan-
remplacement des prestations du travail » comme élément complé-
† niques), ou sur celui des
budget social par des crédits d’im- mentaire de la solidarité salariale incitations individuelles (tax cre-
pôt (tax credits) ou par la fiscalisa- couplée avec une politique budgé- dits à la britannique ou à l’améri-LSP 61-24 14/10/09 10:54 Page 26
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES, 61 est partout présente (Bouchoux et logique générale de la nouvelle
al., 2004, pour la France ; Larsen et
† activation s’est manifestée depuis
Le workfare et l’activation de la protection
sociale, vingt ans après : beaucoup de bruit al., 2002, pour le Danemark ; † 10 à 20 ans (voir annexe 1 : Les†
pour rien ? Contribution à un bilan qui Morel, 2000 : 19-20, pour les États-
† expériences nationales).
reste à faire
Unis) : si une orientation est domi-
†
nante, les types ne se réalisent pas Des promesses de l’activation
de façon homogène. Plusieurs fac- aux transformations objectivables
teurs jouent un rôle, dont le
Considérant les politiques pré-
moindre n’est pas la dynamique
sentées précédemment, la ques-
économique des territoires parti-
tion majeure se posant à l’analyste
culiers. Dans le premier type, deux
est celle des transformations effec-
outils ont prédominé : la très large
†
26 tives qu’elles ont amenées dans les
diffusion des incitations fiscales
systèmes de protection sociale et
au travail (remplaçant les presta-
de leurs conséquences pour les
caine ; formes dites « d’intéres- tions non directement condition-
† †
citoyens et les bénéficiaires. Il faut
sement » associées aux prestations nées à l’activité professionnelle) a
†
tout particulièrement rapporter
de chômage en Allemagne ; en été combinée avec le renforce-
†
ces dernières aux promesses des
France, le revenu de solidarité ment des programmes fondés sur
discours politiques qui ont justifié
active [RSA] en est le dernier les exigences accrues vis-à-vis des
la réforme. On partira d’une
avatar). En outre, l’activation des chômeurs et des personnes à l’as-
« carte » des transformations, sans
sistance. Dans le second type, avec
† †
systèmes de protection sociale pouvoir toutes les étudier en
doit, à notre avis, être distinguée de une protection sociale restée géné-
détail.
la « flexibilisation » des systèmes
† †
reuse, alors même que les taux
juridiques (le droit du travail prin- d’emploi – chez les hommes et les
Les promesses politiques
cipalement), qui conservent une femmes, chez tous les types d’âge –
logique relativement autonome – étaient très élevés, et le chômage Il serait fastidieux et inutile de
fût-elle coordonnée avec la pro- et l’inactivité relativement faibles, revenir sur la foison de discours
tection sociale. Il existe en effet les systèmes ont été réformés pour politiques tenus dans les diffé-
des pays, comme nous l’avons mettre en avant systématiquement rents pays, mais aussi par l’OCDE
montré en comparant la France le but d’insérer tous les membres et l’Union européenne (Serrano
et l’Italie (Barbier et Fargion, de la société dans la norme com- Pascual, 2007). Au-delà des varia-
2004), qui flexibilisent leur mar- mune de l’emploi. Ces deux types tions, trois principales promesses
ché du travail tout en n’activant idéaux d’activation de la protec- ont été présentées : les systèmes
†
pas leur protection sociale. tion correspondent à des systèmes anciens, considérés (abusivement,
béveridgiens. Si, dans les systèmes on vient de le souligner) comme
De nombreux travaux ont mon- bismarckiens, les réformes n’ont « passifs », se sont vu opposer
† †
tré qu’on pouvait styliser les pas été non plus négligeables l’idéal d’un « État social actif »,
† †
réformes en types différents.
(Palier et Martin, 2007), elles ont motif qui résume les innom-
S’opposent ainsi un type libéral,
connu – on le voit d’autant mieux brables dénominations qu’on a vu
plus centré sur le fonctionnement
avec le recul du temps – des diffi- naître en Europe dans les 10 der-
du marché, à un type universaliste
cultés importantes, au point qu’au- nières années dans le vocabulaire
qui combine haut niveau de socia-
cun type idéal clair ne s’est imposé des politiques sociales3. L’acti-
lisation des risques et appel au
(Barbier, 2008a). Au-delà de cet vation de la protection sociale
marché (Barbier, 2002 ; Serrano †
essai de modélisation de types, il était d’abord censée augmenter la
Pascual, 2007 ; Lødemel, 2004 ;
† †
est possible de schématiser, sur la participation de tous les membres
Goul Andersen et Pedersen,
base d’expériences de quelques de la société au travail (activité
2007).
pays significatifs (États-Unis, professionnelle) : dans certains
†
À l’intérieur de chacun des France, Danemark, Allemagne, cas, la promesse allait jusqu’à l’es-
pays, la variété de mise en œuvre Royaume-Uni), comment la poir de l’accès à des emplois deLSP 61-24 14/10/09 10:54 Page 27
qualité, mais, le plus souvent, il envisage des systèmes entiers en principes, outils) et dans les
s’agissait de mettre d’abord les réforme sur une période longue, prestations et aides fournies
gens en présence d’emplois tels abandonner toute velléité d’ob- aux personnes, tel qu’il a eu lieu
que le marché les proposait. En jectiver des causalités précises. dans la pratique, ce qui suppose
deuxième lieu, cet accès universel Ceci ne détruit pas l’utilité des une enquête détaillée de terrain
à l’activité professionnelle allait milliers d’études d’évaluation qui (Barbier, 2006) ;†
faire reculer la pauvreté, car le sont commanditées en Europe : †
travail était désormais considéré – les changements effectifs qu’on
mais leur valeur d’information
partout comme la solution par peut, sinon toujours imputer
pour la recherche est inévitable-
excellence à la pauvreté. Par le directement à la réforme géné-
ment limitée par les restrictions et
même mouvement, en troisième rale, du moins considérer
simplifications, par les réductions
lieu (les inégalités en général comme liés à elle, par la mesure
qui président à leur fabrication4.
étant passées au second plan), d’indicateurs quantitatifs clas- 27
Ainsi, contrairement aux préten-
« l’État social actif » était en même siques des sciences sociales :
tions constamment réitérées par
†
† †
temps un agent d’inclusion pauvreté, activité profession-
les gestionnaires de politiques, la
sociale, pour reprendre le mot nelle, niveau et structure des
notion de « bonne pratique » est
† †
politique inventé en Grande- dépenses sociales, etc. ; c’est à ce
une illusion si l’on croit pouvoir
†
Bretagne et diffusé par l’Union deuxième niveau qu’on recher-
transférer d’un pays à un autre,
européenne pour remplacer la chera ici si les trois promesses
d’une époque à une autre, d’un
vision négative d’exclusion ont été ou non tenues ; †
contexte spécifique à un autre, des
sociale. Dans tel ou tel pays, il y politiques comme des « boîtes à †
– les transformations idéolo-
avait bien sûr des promesses plus outils ». Régulièrement adminis-
†
giques qui les accompagnent : †
spécifiques : ainsi, l’une des pro-
†
trées, les leçons normatives de modification des idées, des dis-
messes du workfare aux États- l’OCDE ou des services de la cours, et, plus largement, des
Unis était le « soutien » de la
† †
commission européenne concer- référentiels des politiques
famille et du mariage (Morel, nant « ce qui marche » sont ici de
† †
(Jobert et Muller, 1987), plus ou
2000), mais nous laisserons de peu de secours, car elles mélan- moins nationaux, plus ou moins
côté les idiosyncrasies nationales gent intrinsèquement jugements internationalisés ; †
pour nous concentrer sur les trois normatifs et méthodologies des
promesses communes. sciences sociales. – les conséquences que les
réformes diverses entraînent
Les transformations De ce point de vue, deux pro- dans la légitimité (collective)
observables/observées : comment blèmes essentiels se posent : d’une † des politiques, et de la protec-
les objectiver ? part, les politiques ne sont jamais tion sociale en général, mais
exactement mises en œuvre aussi les conséquences qu’elles
Le repérage des conséquences comme leurs auteurs les envisa- provoquent sur la subjectivité
des réformes menées en matière gent à l’origine, et d’autre part, et des personnes (le vécu indivi-
d’activation depuis 10 à 20 années surtout, leurs conséquences duel), sur leur « citoyenneté†
n’est pas une tâche facile. S’il est sociales excèdent infiniment les sociale » (Goul Andersen, 2005 ;
† †
relativement aisé – et largement objectifs formels qui leur sont Bothfeld, 2008).
pratiqué dans tous les pays – prescrits. Il convient donc de des-
d’évaluer, à l’aide de méthodes siner une « carte » des consé-
† †
Les deux premières transfor-
sociologiques ou économiques quences possibles de la vague de mations relèvent en quelque sorte
appropriées, les « effets » de tel ou
† †
l’activation de la protection d’une analyse fonctionnelle clas-
tel programme d’action bien cir- sociale. Quatre domaines sont à sique des politiques publiques.
conscrit, sur une période délimitée explorer : †
Au-delà de la délicate question,
et courte, l’objectivation de l’im- déjà soulignée, de l’imputation
pact de multiples réformes pose – le changement introduit dans le causale des « effets » à des « pro-
† † †
des problèmes d’une autre fonctionnement des systèmes grammes », elles ne posent pas de
†
ampleur. Il faut, dès lors qu’on (financement, architecture, problèmes insurmontables. LesLSP 61-24 14/10/09 10:54 Page 28
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES, 61 « loin du terrain » et qu’ils ont pris
† † des objectifs symboliques d’affir-
les mesures à leur « valeur † mation d’un discours de responsa-
Le workfare et l’activation de la protection
sociale, vingt ans après : beaucoup de bruit faciale », comme si le fait de les
† bilisation (et de culpabilisation)
pour rien ? Contribution à un bilan qui édicter signifiait qu’elles chan- des personnes. Cependant, dans
reste à faire geaient vraiment les choses, et bien des cas, la substance – natio-
comme s’il n’y avait pas aussi des nalement diverse – de l’équilibre
politiques symboliques. L’exemple effectif entre les fameux « droits »
† †
de l’échec éclatant du Revenu et « devoirs » n’a pas pour autant
† †
minimum d’activité (RMA) en été automatiquement transfor-
France, introduit par une loi du mée ; c’est particulièrement le cas
†
gouvernement Raffarin, en 2003, en France et au Danemark. Dans
est significatif à cet égard : alors † le cas français, dans les périodes
28 qu’on parlait de 100 000 contrats (et les lieux) où la création d’em-
de RMA pour la fin 2003, il n’y en ploi s’est révélée trop faible, l’ad-
a, à la mi-2008, que 15 000 à ministration de l’emploi n’a
deux autres transformations relè-
peine, après que le contrat RMA jamais eu les moyens d’imposer
vent d’une analyse méthodique
initial a été revu juridiquement de des obligations punitives, et les
différente, puisqu’il s’agit de repé-
fond en comble. De la même sanctions – par exemple pour non-
rer des idées, des valeurs et
manière, la mise en œuvre de la respect du contrat d’insertion
normes, et, pour le cas des indivi- réforme dite « Hartz IV » a ren-
† † pour les bénéficiaires du RMI ou
dus, des traces de vécu. S’il est contré une résistance pour son pour les chômeurs –, sont restées,
assez aisé d’analyser le contenu application aux chômeurs les plus en comparaison internationale,
des discours officiels, ou d’en âgés et elle a dû être rapportée en fort limitées. De même, au
recueillir les traces par des entre- octobre 2007. En Grande- Danemark, la sévérité apparente
tiens approfondis auprès des Bretagne, comme d’ailleurs aux du discours danois à la fin des
acteurs, il est beaucoup plus ardu de Pays-Bas, malgré toutes les pro- années 1990 a toujours rendu pos-
mesurer la légitimité des politiques, messes « d’activer les personnes
† sible la prise en compte des diffi-
et, encore plus problématique d’ob- handicapées », le nombre des per-
† cultés des personnes, dans une
jectiver les transformations du vécu sonnes hors du marché du travail logique égalitaire5.
des personnes, à relier à la mise en et classées comme handicapées n’a
place des réformes de l’activation. été réduit qu’à la marge depuis 10 Les trois grandes promesses
Les éléments pour répondre à ans. Ceci est d’ailleurs aussi le cas
toutes ces questions n’ont qu’à Ces transformations ont pris
dans un des « modèles » contempo-
† †
peine commencé à être réunis, ils place dans une conjoncture éco-
rains de l’activation par excel-
réclament une enquête approfon- nomique favorable (1997-2007),
lence, le Danemark (voir ci-après).
die, dans une perspective de com- ce qui aurait dû favoriser l’accom-
paraison internationale, d’autant S’il est effectif que les réformes plissement des promesses. En
plus difficile à conduire que le ont été plus cohérentes et systé- matière d’activité professionnelle
mouvement des réformes est matiques dans les pays béverid- des personnes, cependant, malgré
incessant et variable selon les sec- giens, et n’y ont pas rencontré les l’activation sous toutes ses formes,
teurs (Barbier, 2005b). obstacles institutionnels et cultu- dans tous les pays considérés ici
rels-politiques des pays bismarc- (quoique de façon nettement
Architecture et prestations kiens, cela ne veut donc pas dire moindre aux États-Unis), une part
qu’elles sont traduites par des réa- importante de la population reste
Sur le premier point, l’enquête lisations mirobolantes en matière « hors emploi » après les réformes.
† †
a été largement faite dans la litté- de réduction de la pauvreté, Elle est soutenue chichement et
rature comparative internationale d’augmentation des taux d’acti- de façon précaire (sauf dans les
déjà citée : c’est le domaine le
† vité et de recul de l’exclusion pays scandinaves) par des presta-
mieux documenté, à ceci près que sociale. Ainsi, dans tous les pays, la tions d’assistance ou d’autres rem-
certains analystes sont restés rhétorique politique a poursuivi placements de revenu. AuxLSP 61-24 14/10/09 10:54 Page 29
États-Unis, à cause de la bonne objectifs affichés par ce gouverne- tés se sont le plus accrues, nette-
santé de l’économie encore tout ment ne seront cependant pas ment plus que dans les pays conti-
récemment, les réformes ont atteints6 et les observateurs sont nentaux, sans parler des pays
entraîné une augmentation de convaincus de la « rentabilité »
† † scandinaves. Ainsi, la proportion
l’activité professionnelle pour les décroissante du système des des personnes exposées à l’exclu-
personnes pauvres isolées, mais impôts négatifs. En Allemagne, où sion sociale – y compris sous la
pas la part des emplois de qualité. il est trop tôt pour enregistrer les forme de la « marginalisation » à la
† †
En Grande-Bretagne, la part des effets de l’ensemble des réformes scandinave – n’a pas significative-
inactifs n’a pas considérablement d’activation de la protection ment changé dans les 10 dernières
diminué : des catégories de la
† sociale, le niveau de la pauvreté années. Le positionnement relatif
population sont restées peu affec- n’a pas brutalement évolué ces des pays reste globalement le
tées par les réformes, dans un pays dernières années ; il n’a en tous les
†
même en matière d’inégalités et
où la part des ménages sans travail cas pas diminué en raison de d’exclusion, les deux phénomènes 29
est parmi les plus élevées « l’activation ». Aux États-Unis,
† †
ayant plutôt augmenté partout. Là
d’Europe (3 millions de ménages non plus : l’effet majeur de la
†
encore, la promesse de l’activa-
sans travail actuellement). Malgré réforme Clinton aura été de main- tion, par temps économique favo-
la générosité, réelle, des tax credits tenir les mêmes niveaux relatifs rable, n’a pas été tenue.
introduits par le gouvernement de pauvreté, tout en obligeant les
travailliste, et l’augmentation de assistés à tirer leurs revenus du En revanche, dans tous les pays,
la qualité des services de l’emploi travail alors qu’ils les tiraient les dépenses ont été ajustées et
(elle aussi réelle), les choses n’ont auparavant de l’assistance ; il y a
†
contenues. Ce constat peut être
guère changé, au cours des 10 der- eu le plus souvent en quelque fondé ici de façon globale, mais il
nières années, sauf pour les sorte substitution, sauf pour des requiert des travaux plus complets
familles monoparentales, dont la groupes particuliers. Le Dane- qui tiennent compte de la multi-
situation s’est améliorée. En mark reste, avec la Suède, l’un des plicité des dépenses publiques ou
Allemagne, le recul de l’analyse pays où la pauvreté est la moins socialisées qui peuvent être consi-
est moins long, mais les emplois à répandue, mais cela n’est pas dû dérées comme relevant de l’acti-
bas salaire (travaux à temps par- aux réformes d’activation. Ce ne vation au sens où nous l’avons
tiel, les « mini-jobs »), se sont mul-
† † sont pas, d’ailleurs, les offres d’ac- définie7. Si l’ajustement a été bien
tipliés, avant même la réforme tivation des chômeurs qui ont créé différent (avec les pays scandi-
Hartz du gouvernement Schröder, de l’emploi net et les chercheurs naves restés très généreux en
faisant prendre conscience à la danois restent sceptiques, sauf sur comparaison) et, partant, très
société allemande de l’importance un point : la longueur de la percep-
†
inégal et inégalitaire en Europe,
de situations de vulnérabilité, au tion des prestations se combine les dépenses d’assistance et de
point que le mot Prekariat a été avec l’effet des offres d’activation chômage, des prestations de han-
introduit dans la langue alle- qui peut être considérée à la fois dicap et contre l’exclusion sociale,
mande en 2006. La Grande- comme un soutien et comme, par- à l’intérieur de la dépense sociale
Bretagne est cependant toujours fois, un repoussoir, une incitation en général, ont été maîtrisées8.
pionnière en Europe pour la pro- à être mobile. C’est ce qu’illustre le tableau sui-
portion des emplois de mauvaise vant pour trois cas significatifs de
qualité dans les comparaisons de En matière d’inégalité (entre pays.
la Commission européenne. couches sociales, entre qualifiés et
moins qualifiés, entre hommes et Cela ne veut donc pas dire que
En matière de pauvreté, des femmes, entre jeunes et vieux), ces dépenses ont été radicalement
résultats non négligeables ont été force est de reconnaître que les réduites, mais cela tend à confir-
revendiqués par le gouvernement pays où la version la plus punitive mer l’impact en termes de cost-
britannique : ils concernent la part
† et rigoureuse des réformes d’acti- containment (Pierson, 2001),
la plus vulnérable des enfants, vation a été mise en œuvre, sont pendant que d’autres secteurs de
mais ces résultats sont dus à l’aug- aussi ceux (les États-Unis, la prestations (surtout la santé) ont
mentation des allocations. Les Grande-Bretagne), où les inégali- continué d’augmenter.LSP 61-24 14/10/09 10:54 Page 30
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES, 61 Tableau 1. Proportion des prestations sociales consacrées au
Le workfare et l’activation de la protection
chômage, handicap, exclusion sociale (%)
sociale, vingt ans après : beaucoup de bruit
pour rien ? Contribution à un bilan qui
reste à faire 1997 2001 2005
Danemark, chômage 12,6 10,0 8,6
Danemark, handicap 10,8 12,5 14,4
Danemark, exclusion et autres 4,0 3,7 3,4
Danemark, total 27,4 26,2 26,4
30 France, chômage 7,8 7,1 7,5
France, handicap 5,9 5,9 5,9
Les transformations
France, exclusion et autres 1,3 1,5 1,6
idéologiques
France, total 15,0 14,5 15,0
Comme l’ont bien montré plu-
sieurs chercheurs (Van Berkel et Royaume-Uni, chômage 3,9 3,5 2,6
Møller, 2002 ; Serrano Pascual,
†
Royaume-Uni, handicap 10,3 9,3 9,0
2007) la réforme s’est accompa-
gnée d’une transformation idéolo- Royaume-Uni, exclusion et autres 0,8 0,9 0,7
gique profonde, qui combine Royaume-Uni, total 15,0 13,7 12,3
l’introduction de nouvelles idées
quant à ce qui est censé être le
Source : Eurostat, 2008, séries 1997-2005, European Social Statistics
« plus efficace » et une nouvelle
† †
« logique morale et politique »,
† †
articulée avec un discours morali-
ici que, dans la comparaison, le Le vécu des personnes
sateur des « droits et devoirs ».
† †
Dans cette transformation, sur- raisonnement en termes de
Enfin, c’est sur le plan des
tout depuis le début des années niveaux d’abstraction auquel nous
conséquences sur le vécu, l’auto-
2000, l’influence internationale convie G. Sartori (1991) est nomie, la reconnaissance sociale
des économistes mathématiciens, important. Si partout les politi- des personnes que la transforma-
qui se font les avocats des ciens articulent un discours de tion apportée par la vague de l’ac-
réformes, est allée croissant. Pour droits et de devoirs, dénoncent des tivation – qui va, avec la crise, au
autant, cette idéologie commune profiteurs et des fraudeurs, la sub- moins en partie refouler – est la
ne s’incarne pas pareillement dans stance des droits et des devoirs plus difficile à objectiver. Le chan-
tous les pays : si elle les influence
†
reste, à un niveau moins abstrait, gement idéologique est inévita-
tous, elle n’y pénètre pas de la hétérogène ; pour ne prendre qu’un
†
blement amorti dans les pays
même façon, et les cultures poli- exemple : alors que le gouverne-
†
universalistes qui ont maintenu un
tiques différentes, les systèmes de degré généreux de protection
ment libéral-conservateur danois
normes nationales différents se sociale et des orientations fortes
en place depuis 2001 s’efforce de
chargent d’en filtrer l’influence en ce qui concerne l’égalité et la
(Barbier, 2008b). Globalement, la réduire la durée de versement des
citoyenneté sociale commune
transformation idéologique pro- prestations d’assurance-chômage, (Goul Andersen, 2005), ce qui
fonde ne met pas en cause l’oppo- cette durée était encore, fin 2008, n’exclut pas pour autant une
sition des deux types, universaliste de quatre ans contre les six mois dégradation relative du vécu de
et libéral de l’activation que nous du filet de sécurité de la leur situation chez certains
avons mentionnés plus haut. C’est Jobseeker’s allowance britannique. groupes de personnes. Dans ceLSP 61-24 14/10/09 10:54 Page 31
domaine, s’il existe des enquêtes minorer leur impact sur les constat de la maîtrise des coûts
et des réflexions nombreuses conceptions morales des per- (cost containment) – de l’assis-
(Paugam et Duvoux, 2008, pour la sonnes, sur leurs capacités d’ac- tance, de la couverture chômage
France ; Bothfeld, 2008, pour
† tion, leur autonomie et leur et des préretraites – émerge, sans
l’Allemagne), un double pro- dignité en tant que personnes, qui qu’il y ait réduction radicale de la
blème se pose pour que la entrent dans les capabilities, au protection sociale (Castles, 2004).
recherche comparative internatio- sens d’Amartya Sen ou dans la Dans le même temps, selon tous
nale soit en mesure d’objectiver substance de la citoyenneté les indicateurs classiques, les pro-
les choses. Le premier tient dans sociale (Goul Andersen, 2005) et messes politiques n’ont pas été
la mesure dans laquelle l’analyse ont aussi à voir avec la « recon-
†
tenues. L’expansion des discours
sociologique est capable de poser naissance » (Paugam et Duvoux,
†
et d’une rhétorique générale des
la question de la légitimation – 1998). Mais, sur ces points, on ne droits et des devoirs semble
sinon de la légitimité, des dispose aujourd’hui d’aucune n’avoir que peu de liens avec les 31
réformes. Le second, intimement étude comparative internationale. « performances » des politiques
† †
associé au précédent, est celui de La question majeure ici est celle publiques. Il y a surtout un point à
la variété des contextes normatifs de savoir comment rendre compa- propos duquel des recherches
nationaux dans les différents pays tibles des constats au sein de sys- supplémentaires, menées avec des
qui ont pratiqué des stratégies tèmes normatifs très hétérogènes méthodes qui restent à inventer
d’activation depuis 10 ans ou plus. de pays à pays (voir par exemple en matière de comparaison des
la variété de la perception de la systèmes nationaux de normes,
Dans certains pays, la stratégie précarité de l’emploi en Europe,
de l’activation de la protection sont nécessaires ; il s’agit de la
†
Barbier, 2005a). On rencontre là transformation du vécu (et de la
sociale résulte, y compris dans la une limite actuelle des sciences
dimension des exigences accrues substance de la citoyenneté
sociales, qui ne peut être comblée sociale), en liaison avec la com-
vis-à-vis des personnes, d’un large dans le fait de choisir le point de
débat social de légitimation. Dans préhension à chaque fois située au
vue normatif de tel ou tel cher- plan national, de la légitimité des
les pays scandinaves tout spéciale- cheur9, forcément marqué par son
ment, les réformes résultent de la réformes et de leur insertion dans
appartenance à telle ou telle cul- des logiques « politiques et
construction de consensus, fus- ture politique. On s’aperçoit
†
sent-ils conflictuels, et leur légiti- morales » à chaque fois différentes
†
encore plus facilement de cette selon les pays, ce qui s’articule
mation repose sur la construction aporie quand on compare les pays
d’une perception de réciprocité avec des « formes élémentaires de
†
européens riches et les moins pauvreté » (Paugam, 2005). Enfin
générale (Rothstein, 1998). Cette riches, récemment entrés dans
†
situation est bien différente tant – ce qui est essentiel –, les grandes
l’Union, ou encore plus avec les différences entre les « perfor-
en Allemagne, qu’en France ou en pays en développement.
†
Grande-Bretagne. Il faut aussi mances » sociales ont persisté
†
tenir compte du fait que la légiti- Au total, il est fort probable entre les pays, presque inchangées
mation des mesures intervient au qu’autour de la réforme de l’acti- après 15 ans de réformes : en †
sein d’un espace donné, le plus vation, sauf cas national ou local, Europe, l’écart entre la Suède et la
souvent national (mais aussi catégorie ciblée particulière, les Grande-Bretagne n’a pas fonda-
régional et local) ; or, ces contextes
† principales conséquences en mentalement changé si on le
sont porteurs de références nor- termes d’une activation réelle mesure selon les coefficients d’in-
matives différentes et il n’est pas (c’est-à-dire, d’aider les personnes égalité classiques, alors que les
aisé de comparer entre eux des à trouver des emplois ou de les deux pays ont maintenant un
vécus de personnes au-delà des faire sortir durablement de la pau- niveau de vie moyen tout à fait
frontières de la solidarité, qui res- vreté ou de l’exclusion sociale) comparable. Les dépenses sociales
tent pour l’essentiel, nationales. sont restées très modestes et que ont été ralenties : l’activation aura
†
Comme S. Bothfeld l’a fait juste- les politiciens aient fait beaucoup certainement été un moyen de
ment observer, l’objectivation des de bruit pour pas grand-chose. Sur maîtriser les coûts et cela corres-
effets des réformes a tendu à le plan macrosociologique, seul le pond bien à la logique écono-LSP 61-24 14/10/09 10:54 Page 32
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES, 61 bution fiscale pour les familles, (le type en est le Contrat emploi
l’éducation et la social security (la solidarité [CES] dans le secteur
Le workfare et l’activation de la protection
sociale, vingt ans après : beaucoup de bruit retraite par répartition), l’essentiel associatif et public), mais concer-
pour rien ? Contribution à un bilan qui de la protection sociale aux États- nant un stock significatif de la
reste à faire Unis. Vingt-deux millions de population active (jusqu’à plus de
ménages, soit un sur cinq, en béné- 10 % dans les années 1990), et un
ficiaient, en 2007. Dans le même système particulièrement coûteux
temps, le welfare-to-work, désor- de dégrèvements de cotisations
mais appelé TANF, s’applique à sociales pour les employeurs, com-
moins de deux millions de familles. biné avec une réforme du finance-
Dans un système fortement créa- ment de la sécurité sociale11. À lui
teur d’emploi, il s’agit donc d’une tout seul, appuyé par la réforme
32 activation fondée sur le marché et annoncée du service public de
un large filet de sécurité résiduel l’emploi et de l’assurance-chô-
sous la forme fiscale, pendant que mage, le RSA n’a que peu de
mique de gestion de l’austérité ;
l’accès à l’assistance proprement chance de faire passer la France
†
mais, dans les pays scandinaves,
dite, décentralisée, était rendu dans le type libéral d’activation de
cela n’a pas abouti à une augmen- la protection sociale. On en doute
radicalement plus restrictif et
tation significative des inégalités conditionnel. Ce système est stabi- dans la mesure où la réforme ne
et ces derniers restent vraiment lisé depuis de nombreuses années, met pas fin à la variété des mini-
très spécifiques. mais il est évidemment vulnérable mums sociaux et n’instaure pas,
Tirer cette leçon en 2009, au à la crise financière et économique selon les informations disponibles,
moment où la crise économique et il est profondément inégalitaire d’obligation stricte pour les béné-
étend partout ses ravages est d’au- (notamment en matière de santé). ficiaires de recherche un emploi.
tant plus intéressant que, jusqu’à Cette réforme a accru la part de la
présent, les gouvernements n’ont France : un méli-mélo de logique béveridgienne du système
adapté qu’à la marge leur discours réformes bigarrées français, déjà présente à ses ori-
gines (Barbier et Théret, 2001) et
en faveur de l’activation comme Le Revenu de solidarité active qui apparaît comme de plus en
solution innovante et juste. (RSA), ainsi que la réforme plus hybride. La configuration sin-
annoncée des aides à l’emploi en gulière française comprend un
France sont évidemment au cœur État qui agit à la fois comme
d’une nouvelle étape de réforme
ANNEXE 1 de la « stratégie française d’activa-
employeur de dernier ressort
†
(certes au petit pied, et non uni-
Les expériences tion ». Toutefois, encore plus avec
†
versellement) et comme un « acti-
†
la crise économique de 2008, le vateur » de la demande de travail
nationales
†
système français d’activation ne en jouant sur son coût. Comme en
devrait pas, malgré les nom- Italie et en Espagne, cette activa-
É.-U. : EITC et workfare breuses réformes de la nouvelle tion est poursuivie parallèlement
présidence en 2007-2008, s’écarter avec une flexibilisation des
Aux États-Unis, l’innovation de son style acquis depuis le début contrats de travail qui ne dit pas
majeure d’activation est l’impôt des années 1980. Il combine, son nom, la plupart du temps.
négatif, EITC fédéral et local. depuis une quinzaine d’années,
C’est le dispositif qui permet de une multiplicité de minimums Grande-Bretagne :
faire sortir de la misère les titu- sociaux10 (dont certains, on a ten- de la « wisconsinisation »
laires de bas salaires. Petit à petit dance à l’oublier, ont une articula- blairiste à la généralisation
le programme a pris une telle tion ancienne avec l’emploi – que annoncée du work-test
ampleur, à partir de la fin des ce soit l’ASS ou l’API), une
années 1980, qu’il constitue désor- palette de programmes d’emplois Sous le conseil de sociologues
mais, avec le système de redistri- renouvelés depuis les années 1980 (A. Giddens) et d’économistes duVous pouvez aussi lire
