LES MUTUELLES LES SYNDICATS L'ÉTAT DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L'ÉTAT - SOUS LA DIRECTION DE LOUIS DOMINICI
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LES MUTUELLES
LES SYNDICATS
L’ÉTAT
DANS LA
PROTECTION SOCIALE
COMPLÉMENTAIRE
DES AGENTS
DE L’ÉTAT
PAR LE CRAPS ET LA MAEE
SOUS LA DIRECTION DE LOUIS DOMINICILES MUTUELLES LES SYNDICATS L’ÉTAT DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
L’essai a été réalisé par des membres du Cercle de recherche et d’analyse sur la Protection sociale (CRAPS) et par des membres de la Mutuelle des affaires étrangères et européennes (MAEE). Le groupe de travail et de rédaction ainsi constitué a été présidé par l’ambassadeur ministre plénipotentiaire honoraire Louis Dominici, président de la MAEE. © CRAPS 2021 I S B N : 9 7 8 - 2 - 4 92470-04-2
INTRODUCTION
LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT INTRODUCTION
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
c o ti s a ti o ns mu t u al i s t es ; en t r ée en f i s c al i t é d es éven -
tue l s e x c é d en t s an n u el s d és or mai s d én ommés b én é-
fi c e s ; fi n d es mi s es à d i s p os i t i on d e p er s on n el s ; ar r êt
de l a c o mmu n i c at i on ad mi n i s t r at i ve au x or g an i s mes
c o m pl é m e n t ai r es d es c h an g emen t s d ’ af f ec t at i on d es
a ge nts ; c omp l i c at i on p u i s ar r êt en c on s éq u en c e d u
pr é c o m pte ad mi n i s t r at i f d es c ot i s at i on s s u r l e s al ai r e
de s a ge nts ; ob l i g at i on s d e g es t i on et d e « r ep or t i n g »
En mat ière de Protection sociale com plé m e nta i r e (P S C ), de s m utue l l es , p r og r es s i vemen t al i g n ées s u r c el l es d es
que l es t le rôle actuel et à ven ir d es mutue l l e s s a nté c o m pa gni es d ’ as s u r an c es p ar t r an s c r i p t i on ab u s i ve d u
e t pré voy a nce de la Fonction pu bliq ue d’ Éta t e t c e l ui dr o i t e ur o p éen .
des s yndicat s ? Et q uelles p euvent êtr e l e s r e l a ti o ns
e nt re ce s mutu elles, ces syn dicats et l ’ Éta t, da ns c e C ’ e s t pr é c i s émen t au n om d u p r i n c i p e eu r op éen d e
doma ine ? c o nc ur r e nc e, ab u s i vemen t t r an s p os é en Fr an c e, q u ’ a
é té i ns ti tué e en 2 0 0 7 l a p r oc éd u r e d e r éf ér en c emen t ,
L a ques t io n s e p ose en term es n ouveaux , e n r a i s o n de s pa r l a que l l e l ’ É t at s él ec t i on n ai t d és or mai s p ar ap p el s
é volut io ns com binées de la constructi o n e ur o pé e nne d’ o ffr e s , l e ou l es or g an i s mes c omp l émen t ai r es au x-
e t de s a pproches n ationales. L’ avenir hum a ni s te de l a que l s i l a c c or d ai t u n e ai d e f i n an c i èr e p ou r l a c ou ver-
Prot ect ion s ociale complém entaire des a ge nts de l a tur e de s e s ag en t s . O n ven ai t ai n s i d i r e au x ag en t s , q u i
F o nct ion publ iqu e d’ É tat en d épen d. s ’ a s s ur a i e n t eu x- mêmes r éc i p r oq u emen t , à t r aver s l a
m utue l l e hi s t or i q u e c on s t i t u ée et g ér ée p ar eu x et p ou r
L e s s yndicat s et les mutuelles on t lon gte m ps a v a nc é e ux , qu’ o n n ’ ai d er ai t p as l eu r mu t u el l e s i l es of f r es
s ur de s v o ie s parallèles, chacu n se conc e ntr a nt s ur s o n d’ un a utr e or g an i s me c or r es p on d ai en t mi eu x au x at -
mét ier pa rt iculier, rég i p ar d es Codes s pé c i fi que s . te nte s de l ’emp l oyeu r p u b l i c , même s i l ’ ai d e d e c el u i - c i
é ta i t m i ni me. H eu r eu s emen t , l e n on - r éf ér en c emen t
Mais dans les vin gt d ern ières ann ées, l ’ hi s to i r e s ’ e s t n’ e m pê c han t p as l es ag en t s d e r es t er memb r es d e l eu r
co mpliqué e . Les relation s privilégiées de s m utue l l e s m utue l l e h i s t or i q u e, n i l e r éf ér en c emen t d e 2 0 0 7 n i
a vec l’Ét a t on t été m ises en cause, au no m du pr i n- c e l ui de 2 0 1 6 , n ’ on t p r ovoq u é d e t r an s f er t s s i g n i f i c a-
cipe europé e n de l’ égalité devant la conc ur r e nc e . L e s ti fs d’ a dhé r en t s . Les mu t u el l es h i s t or i q u es s on t en c or e
changeme nt s ont p orté sur p lu sieurs poi nts e s s e nti e l s : l à , e t l e ur p r és en c e d omi n an t e s ’ es t c on t i n u ée p ar l a
a bolit ion pro gressive des exon ération s de ta x e s s ur l e s v o l o nté de s ag en t s , d an s l e d i s p os i t i f d e r éf ér en c emen t
10 11LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT INTRODUCTION
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
qui v a jus qu’ au 31 décembre 2023 d a ns c e r ta i ns m i - a pr o dui t u n r ap p or t à u s ag e i n t er n e s u r l es r el at i on s
nis t è res , et jusqu ’ à m i 2024 p our d’ au tr e s . e ntr e m utu el l es et s yn d i c at s . Le s ec on d , au p r emi er
tr i m e s tr e 2 0 2 0 , a c on t r i b u é à l a r éd ac t i on d e l ’ ou vr ag e
Mais , le no uveau p rojet d e réforme de l ’ a i de de l ’ e m - i nti tul é Q ui veu t t u er l es Mu t u el l es ?, éd i t é f i n mai 2 0 2 0
ploy e ur public, qu i pou rrait s’ app liqu e r à c o m pte r de pa r l e C e r c l e d e r ec h er c h e et d ’ an al ys e s u r l a P r ot ec -
2024, e s t beau coup p lu s d ang ereu x p o ur l a M utua l i té ti o n s o c i a l e ( C R A P S ) . Le t r oi s i ème g r ou p e d e t r avai l a
e t po ur la f ratern ité q u’ elle porte. C’ es t c e qui r e s s o r t r é a l i s é l a p r és en t e ét u d e, f i n al i s ée en f évr i er 2 0 2 1 .
du pro je t d’ord onn ance qu i devrait être s o um i s dé but
mars 2021 au Con seil d es min istres : il y e s t pr é v u - c e El l e c o m pren d : u n e p r emi èr e p ar t i e h i s t or i q u e ; u n e
qui es t he ureu x - qu e les aid es soient a ugm e nté e s de s e c o nde pa r t i e r el at i ve à l a p r ob l émat i q u e d u r éf ér en -
maniè re s ign ificative et soien t attribu é e s di r e c te m e nt c e m e nt da n s l a Fon c t i on p u b l i q u e d ’ É t at ; u n e t r oi -
a ux age nt s ; m ais il y est au ssi p révu - c e qui n’ e s t pa s s i è m e pa r ti e q u i t r ai t e d e l a n éc es s i t é d ’ éc ar t er l a p os -
heureux - que ch aqu e m in istère pu isse i m po s e r à s e s s i bi l i té d’ u n c on t r at c ol l ec t i f à ad h és i on ob l i g at oi r e ;
a gent s un con trat collectif à ad hésion ob l i ga to i r e , s i l e s e t une quat r i ème p ar t i e q u i p r op os e d es r ép on s es à l a
s y ndica t s le d em and aien t p ar accord ma j o r i ta i r e . que s ti o n « Q u e f ai r e ? ». I l s ’ ac c omp ag n e d e p l u s i eu r s
a nne x e s .
Ce t t e pro cé dure p ermettrait de priver d’ un s e ul c o up
la mut uelle historiqu e d’ u n min istère de to us s e s a d-
hére nt s , a lo rs q u’ elle n’ existe qu e p ar e ux e t po ur e ux ,
e t donc de la faire disp araître. Il im porte que l e s s y ndi -
ca t s conviés à s’ y prêter, s’ y refusent c a té go r i que m e nt
e n co mmuna uté d’ esprit avec les mut ua l i s te s . I l s ne
l’ont pa s f a it suffisamm ent lors d u Con s e i l c o m m un de
la Fonct io n pu bliq ue du 18 jan vier 202 1 . I l e s t e nc o r e
t e mps pour qu’ ils le fassent.
Co mme nt en est-on ven u à la situ ation a c tue l l e ? Q ue
f a ut - il f aire ? C’ est pou r réfléchir sur c e s s uj e ts que
la Mut uelle des affaires étran gères e t e ur o pé e nne s
( MAEE) a nime, dep uis plus d ’ un an , de s gr o upe s de
t rav a il. Le premier, réun i d’ octobre à dé c e m br e 2 0 1 9 ,
12 13PREMIÈRE PARTIE LA CONSTRUCTION DE LA SOLIDARITÉ FRANÇAISE
LA CONSTRUCTION DE LA SOLIDARITÉ FRANÇAISE
I.
Une histoire déjà ancienne
S y ndi c a ts e t mu t u el l es : u n e or i g i n e p r es q u e c ommu n e,
un dé v e l o p p emen t s ép ar é.
En r e m o nta n t au Moyen  g e, on s ai t q u ’ i l exi s t ai t d es
s o c i é té s qu e l ’ on d éf i n i r ai t au j ou r d ’ h u i , s el on l es c as ,
c o m m e s y n d i c al es ou mu t u al i s t es . S ou s l ’ A n c i en R é-
gi m e , de nomb r eu s es as s oc i at i on s , t el l es l es c on f r ér i es ,
l e s c o r po rat i on s et l e c omp ag n on n ag e as s u r ai en t l a
dé fe ns e de s i n t ér êt s p r of es s i on n el s et or g an i s ai en t d es
a c ti v i té s s ol i d ai r es , au t r aver s d e c ai s s es d e s ec ou r s
m utue l s . Mai s à l ’ ép oq u e, r i en n e d i s t i n g u ai t vr ai men t
c e s fo r m e s d ’ ac t i on s s oc i al es , t ou t es en g ag ées d an s l a
c o ns tr uc ti on d ’ u n e s ol i d ar i t é.
17LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT LA CONSTRUCTION DE LA SOLIDARITÉ FRANÇAISE
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
L a Rév o lut ion française de 1789 mettra un c o up d’ a r r ê t À pa r ti r d e c et t e ép oq u e, l es c h emi n s d u s yn d i c a-
mome nt ané mais brutal à cette h istoire, e n c o ns i dé r a nt l i s m e e t de l a mu t u al i t é s e s ép ar en t p r og r es s i vemen t
que la s olida rité est la seule affaire de l ’ Éta t. C e s e r a m a i s dur a b l emen t , d u f ai t d e l a d i f f ér en c e d e n at u r e
la lo i L e Chap elier et l’ interd iction d e s a s s o c i a ti o ns qui c a r a c tér i s e d és or mai s l eu r ac t i on r es p ec t i ve. A u
pro f e s s io nne l les, ain si qu e de tout ce qui po uv a i t r e s - s y ndi c a l i s me, l a d éf en s e d es i n t ér êt s p r of es s i on n el s ,
s embler à des synd icats. de s c o ndi t i on s d e t r avai l , d es r ég i mes d e r et r ai t e et
de l a P r o tec t i on s oc i al e en g én ér al . À l a mu t u al i t é, l a
D è s lo rs , la c onstruction d e la solidari té fr a nç a i s e v a c o uv e r tur e s an t é et l a p r évoyan c e.
s e f a ire dans la cland estin ité ou, d ans l e m e i l l e ur de s
ca s , bé néf icier d ’ un e tolérance d e fait. C a r l e pr o j e t L a M utua l i t é d evi en t même, s ou s l ’ i mp u l s i on d e
rév o lut ionnaire de construction d ’ un e a s s i s ta nc e uni - N a po l é o n I I I - et l a vol on t é af f i r mée d e l a c on t r ôl er
vers elle res t era lettre morte faute d e cré di ts s uffi s a nts - une v é r i t ab l e i n s t i t u t i on , p r és en t e t er r i t or i al emen t
e t ceux qui avaient malg ré tou t la volo nté d’ o r ga ni s e r pa r to ut, d an s c h ac u n e d es c ommu n es d e Fr an c e.
la s olida rit é ont n atu rellement occu pé l ’ e s pa c e l a i s s é C e l a pr o v o q u e u n e c er t ai n e méf i an c e d e l a p ar t d es
libre pa r l’Ét at. s y ndi c a ts , q u i voi en t al or s d an s c et t e or g an i s at i on et
c e dé v e l o p p emen t s ou s l ’ ai l e d u p ou voi r i mp ér i al , p u i s
Ce pragmat isme va accompag ner le dé v e l o ppe m e nt s o us l ’ œ i l b i en vei l l an t d e l a I I I e R ép u b l i q u e, u n e f or me
de la s o lidarité française pen dan t prè s d’ un s i è c l e , de no ta bi l i s at i on . C ’ es t u n f ai t q u e l e s yn d i c al i s me,
jus qu’à la s up pression du délit de coali ti o n (l o i O l l i v i e r hi s to r i que men t , s ’ es t c on s t r u i t d an s l e c on f l i t et l e
du 25 mai 1 864), ce q ui valait reconna i s s a nc e de c o ns ta nt r ap p or t d e f or c e avec l e p ou voi r, q u el q u ’ i l
f a it du dro it d e grève, pu is ving t an s pl us ta r d l a s o i t. L a M u t u al i t é l u i es t ap p ar u e c omme u n mou vemen t
lo i Walde ck- Rou sseau d u 21 m ars 1884 , qui r e c o nna î t r é fo r m i s te s t r i c t emen t at t ac h é à s es ac t i on s d ’ en t r ai d e
o f f icie lle ment le syn dicalisme. Le d ével o ppe m e nt de s e t i ns uffi s ammen t i n t ér es s é p ar l ’ u n i t é d es l u t t es
s y ndica t s es t alors marq ué d e façon si gni fi c a ti v e pa r s o c i a l e s , d og me d u s yn d i c al i s me r évol u t i on n ai r e d e
le congrè s con stitutif d e la Confédérati o n gé né r a l e du c e tte é po q u e.
t rav a il (CG T) à Limoges du 23 au 28 se pte m br e 1 8 9 5 .
P o i nt i m po r t an t , l e s yn d i c al i s me, d an s c et t e p ér i od e,
Pe u a prè s , la loi du 1 avril 1898 ét a bl i t l a C ha r te
er
n’ e s t to uj o u r s p as au t or i s é d an s l a Fon c t i on p u b l i q u e,
de la Mut ua li té, qu i accom pag ne un e a utr e fo r m e de m ê m e s i l e S yn d i c at n at i on al d es i n s t i t u t eu r s ( S NI ) voi t
s olida rit é. l e j o ur e n 1 9 0 5 . S on exi s t en c e, n on of f i c i el l e, a ét é
18 19LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT LA CONSTRUCTION DE LA SOLIDARITÉ FRANÇAISE
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
rendue pos s ib le en utilisant le statut a s s o c i a ti f d’ une
a micale a u t itre de la loi 1901.
L a « pare nt hèse » du gou vernement de V i c hy, fa v o r a bl e
à la Mut ualit é et rad icalem ent hostile au s y ndi c a l i s m e ,
a ugment e ra en core u n p eu p lu s la dista nc e qui s é pa r e
le s deux pôles m ajeu rs de la solid arité fr a nç a i s e . II.
De l’après-guerre à nos jours : de l’action
parallèle au droit d’intervention des
syndicats dans la PSC
C ’ e s t a u l en d emai n d e l a S ec on d e Gu er r e mon d i al e
que l e s y n d i c al i s me es t of f i c i el l emen t i n s t al l é d an s l a
F o nc ti o n pu b l i q u e p ar l ’ or d on n an c e d u 5 oc t ob r e 1 9 4 6
i ns ti tua nt l e s t at u t g én ér al d e l a Fon c t i on p u b l i q u e.
L a S é c ur i té s oc i al e vi en t d ’ êt r e c r éée et l e s t at u t d e
l a M utua l i t é p r éc i s é p ar l ’ or d on n an c e n ° 4 5 - 2 4 5 6
du 1 9 o c t ob r e 1 9 4 5 p or t an t s t at u t d e l a Mu t u al i t é
(a nne x e 1 ).
L a M utua l i t é voi t al or s c l ai r emen t s ’ ou vr i r l e c h amp d e
l a P r o te c tion s oc i al e c omp l émen t ai r e ( P S C ) , l e t er me
« c o m pl é men t ai r e » s i g n i f i an t « c omp l émen t ai r e d e l a
S é c ur i té s oc i al e ».
20 21LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT LA CONSTRUCTION DE LA SOLIDARITÉ FRANÇAISE
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
L a Mut ualit é de la Fonction p ub liqu e d’ Éta t v a s ’ y e s t fo r m e ll emen t c od i f i é p ar l e d éc r et n ° 7 6 - 6 6 7 d u
inv e s t ir de f açon forte et efficace et dé v e l o ppe r une 1 6 j ui l l e t 1 9 7 6 ) , et d u C od e d e l a s éc u r i t é s oc i al e.
cult ure « ma i son », ad m in istration par a dm i ni s tr a ti o n,
e n de vena nt exp erte recon nu e des m éti e r s , de s fi l i è r e s V i e nt e ns u i t e, l a l oi n ° 8 3 - 6 3 4 d u 1 3 j u i l l et 1 9 8 3 ,
e t de s ris ques p rofession nels. di te l o i L e P or s , q u i i n s t i t u t i on n al i s e et f or mal i s e
une po s s i b i l i t é d e c on t r ôl e i n d i r ec t p ar l es s yn d i c at s ,
À l’Éducat ion n ationale, la M GEN, p ion ni è r e de l a M u- de l ’ a i de p u b l i q u e à l a s ol i d ar i t é mu t u al i s t e. I l y es t
t ualit é mo dern e, don ne dan s ce d om ain e l ’ e x e m pl e de no ta m m e nt d i t d an s s on ar t i c l e 8 b i s q u e l es or g an i -
l’engage ment fraternel et d e la force. L a M utue l l e de s s a ti o ns de f on c t i on n ai r es on t q u al i t é p ou r p ar t i c i p er,
a f f a ires ét ra ng ères et eu rop éenn es, c r é é e dè s 1 9 4 4 , a v e c l e s au t or i t és c omp ét en t es , à d es n ég oc i at i on s
t é moigne de puis lors d’ u ne conn aissanc e i nti m e du r e l a ti v e s « à l ’ ac t i on s oc i al e et à l a P r ot ec t i on s oc i al e
milieu de s relations in ternation ales et d e s be s o i ns de s c o m pl é m e n t ai r e » ( ar t . 8 b i s , I I , 4 ° ) . L’ ar t i c l e 9 d e l a
pers onnels e t d e leur fam ille dan s tou te s l e s c i r c o ns - l o i du 1 3 j u i l l et 1 9 8 3 p or t an t d r oi t s et ob l i g at i on s d es
t a nces de leur ser vice actif, en Fran ce e t à l ’ é tr a nge r, fo nc ti o nna i r es p r éc i s e q u e c et t e p ar t i c i p at i on s yn d i c al e
a ins i qu’à la retraite. s e fa i t pa r « l ’ i n t er méd i ai r e d e l eu r s d él ég u és s i ég ean t
da ns l e s o rg an i s mes c on s u l t at i f s ».
Si le s mut ue ll es vont n atu rellement inve s ti r l a F o nc ti o n
publique, le s synd icats von t, p our leur pa r t, da ns l e C e po uv o i r, « d e p ar t i c i p er avec l es au t or i t és c omp é-
s ect eur privé, créer pou r les salariés d e s e ntr e pr i s e s , te nte s à d es n ég oc i at i on s r el at i ves à l ’ ac t i on s oc i al e
le s Ins t it ut io ns de prévoyance (IP), g érées pa r i ta i r e m e nt e t à l a P r ot ec t i on s oc i al e c omp l émen t ai r e », es t à
a vec le pa t ron at (articles L. 931 et su iva nts du C o de de c o ns i dé r e r d e d eu x man i èr es : s oi t i l s ’ ag i t d e ven i r
la s é curit é s ociale). e n a ppui d es mu t u el l es d e l a Fon c t i on p u b l i q u e p ou r
l e s s o ute n i r et l es c on f or t er d an s l eu r ac t i on , s oi t i l
Au f il du t e mp s, le cad re ju ridiqu e intér e s s a nt l e s m u- s ’ a gi t d’ i nf l u er s u r l eu r s r el at i on s avec l ’ É t at , t an t s u r
t uelles e t le s synd icats va se p réciser et év o l ue r. L e C o de l e ur o ffr e d e s er vi c e q u e s u r l e mod e d e p ar t i c i p at i on
de la mut ua li té (Décret n° 55-1070 du 5 a o ût 1 9 5 5 ), fi na nc i è r e d e l ’ É t at .
qui f e ra l’o bjet d ’ am énag em ents success i fs (a nne x e 2 ),
s e dis t ingue d u Cod e d es assurances, qui r e m o nte à D a ns l e pr e mi er c as , l a l i b er t é d ’ ac t i on d es mu t u el l es ,
la loi du 13 juillet 1930 sur les assur a nc e s de s v é - do nt i l fa ut r ap p el er q u ’ el l es s on t c on s t i t u ées et q u ’ el l es
hicule s t errestres à moteu r (le Code de s a s s ur a nc e s e x i s te nt pa r l a s eu l e ad h és i on d e l eu r s memb r es , es t
r e s pe c té e . Dan s l e s ec on d c as , i l y a u n r i s q u e d ’ i n t r u -
22 23LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT LA CONSTRUCTION DE LA SOLIDARITÉ FRANÇAISE
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
s ion dans la vie des m utuelles et u ne f o r m e de r e m i s e s ta tua nt s u r l a r eq u êt e p r és en t ée l e 1 e r d éc emb r e 2 0 0 3
e n ca us e de leu r autonomie. La lig ne d ’ é qui l i br e n’ e s t a u s e c r é ta r i at d u c on t en t i eu x d u C on s ei l d ’ É t at , p ar l a
pas s imple à ten ir. Il y faut de la bon ne v o l o nté de pa r t « M utue l l e g én ér al e d es s er vi c es p u b l i c s » ( an n exe 3 ) ,
e t d’aut re e t un e app roch e aussi loyal e qu’ i m pa r ti a l e j us qu’ a l o r s p eu c on n u e d an s l e mon d e mu t u al i s t e. Le
de la pa rt de l’ État. C o ns e i l d’ É t at a an n u l é d an s l e même ar r êt l ’ ar r êt é
du 1 9 s e pt emb r e d e 1 9 6 2 d i t « ar r êt é C h az el l e », q u i
Au début des ann ées 2000, la relation e ntr e l ’ Éta t e t pr é c i s a i t l es mod al i t és d e s u b ven t i on au x or g an i s mes
le s mut uelles est m arq uée par la mise e n c a us e de de P r o te c ti on s oc i al e c omp l émen t ai r e.
l’art icle R523-2 d u Code de la m utualité , qui pe r m e tta i t
à l’Ét at d’a cc ord er aux mutuelles con st i tué e s e ntr e l e s A ux y e ux d e l a C ommi s s i on eu r op éen n e, « l a r u p t u r e
f o nct ionnaires, agen ts et em ployés de l ’ Éta t e t de s d’ é ga l i té » n e r és u l t e p as s eu l emen t d e l a p r éf ér en c e
é t a blis s eme nts p ub lics n ationau x des subv e nti o ns de s - do nné e au x mu t u el l es exc l u s i vemen t c omp os ées
t inées not ammen t à d évelopp er leu r ac ti o n s o c i a l e e t, d’ a ge nts d e l ’ É t at , mai s ég al emen t d u f ai t q u ’ i l s ’ ag i t
dans les co nd ition s fixées p ar arrêté du m i ni s tr e c ha r gé d’ une a i de d ’ É t at , q u i s er ai t c on t r ai r e au p r i n c i p e d e l a
de la mut ua li té et du min istre ch arg é d e s F i na nc e s , à l i br e c o nc u r r en c e à l ’ éc h el l e d e l ’ E u r op e.
part iciper à la cou vertu re des risqu es santé pr é v o y a nc e
a s s uré s par ces m utuelles. I l y a v a i t p ou r t an t j u s t emen t l à u n e oc c as i on d e mai n -
te ni r l e s a i d es d ’ É t at à l a Mu t u al i t é en s ’ ap p u yan t s u r
C’es t s ous l’ influ ence croisée d e s c o m pa gni e s l ’ a r ti c l e 1 0 7 d u t r ai t é s u r l e f on c t i on n emen t d e l ’ U n i on
d’a s s ura nces et d e la Com m ission eur o pé e nne que e ur o pé e nne , q u i c on s i d èr e c omme ét an t c omp at i b l es
ce dis pos it if a été mis en q uestion. Il a é té e n e ffe t a v e c l a l i b r e c on c u r r en c e l es ai d es al l ou ées p ar l es
co ns idéré que l’ article R523-2 p récité, do nt l ’ o bj e c ti f Éta ts à de s f i n s s oc i al es , d ès l or s q u ’ el l es s on t ver s ées
é t a it de pe rmettre le sou tien d e l’ action de l a M utua l i té di r e c te m e n t « … au x c on s ommat eu r s i n d i vi d u el s , à
f rança is e et de contribu er ain si à la Pr o te c ti o n s o c i a l e c o ndi ti o n q u ’ el l es s oi en t ac c or d ées s an s d i s c r i mi n at i on
co mplé ment aire d es ag ents d e l’ É tat, c r é a i t une « r up- l i é e à l ’ o r i g i n e d es p r od u i t s ».
t ure d’éga lit é » en tre les m utuelles con s ti tué e s e x c l u-
s iv e ment de fon ctionn aires et celles qui a c c e pta i e nt M a i s s ’ a gi s s an t d e l a Fon c t i on p u b l i q u e d ’ É t at , au l i eu
é galeme nt des ad hérents h ors de la Fonc ti o n publ i que . de s a i s i r l a p os s i b i l i t é d e ver s er d i r ec t emen t l ’ ai d e au x
a ge nts , l e g ou ver n emen t d e l ’ ép oq u e a c h oi s i d e c on t i -
L’art icle R523-2 a été fin alement inv a l i dé pa r une nue r à a ttr i b u er s on ai d e au x or g an i s mes d e P r ot ec t i on
décis io n du Conseil d ’ État du 26 septe m br e 2 0 0 5 , s o c i a l e : i l s ’ es t t r ou vé d e c e f ai t « ob l i g é », p ar l es
24 25LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
règle s européenn es sur la con curren ce, de s é l e c ti o nne r
par a ppe l d’ offres le ou les org anisme s a ux que l s i l
a ppo rt era it une contribu tion fin ancière. C e m é c a ni s m e
qui a pour ef fet n égatif de mettre en qu e s ti o n à l a fo i s
la s pé cif icit é et la p résence dan s les m i ni s tè r e s , de s
mut uelles historiq ues d e la Fon ction publ i que d’ Éta t
créées et gérées par les agen ts eux-mê m e s , e s t dé c r i t
dans la de uxièm e p artie du p résent ra ppo r t, i nti tul é e
« L a problé matiq ue d u référencement » .
D a ns ce t t e période, la p rog ressive m ise e n c a us e de
la s it ua t io n d es m utuelles et l’ affaibliss e m e nt de l e ur s
s out ie ns pub lics se produ isent en mê m e te m ps que
s e re nf orce , du moin s dan s les textes j ur i di que s , l a
pos it io n des synd icats d ans le d ialogu e s o c i a l a u s e i n
des minis t è res. C’ est ainsi q ue comm enc e à a ppa r a î tr e
un ra ppo rt nou veau , où il est certes poss i bl e que s y ndi -
ca t s et mut uelles p oursu ivent leu rs chem i ns pa r a l l è l e s
e n a mis , ma is où il est p ossib le aussi q ue l e s s y ndi c a ts
int er viennent davantage dan s la relation du m i ni s tè r e
a vec la mut uelle historiqu e.
Il e s t do nc essentiel q ue ce rapp ort n o uv e a u a i t de s
co ns é que nces positives p our la Mutual i té e n gé né r a l ,
qui e s t s œur d u syn dicalisme, et pou r l e s m utue l l e s
de la Fonct ion pu bliq ue d ’ État, qu i so nt l ’ e x e m pl e l e
plus f ort de la réu ssite de la protection c o m pl é m e nta i r e
s ant é et pré voyan ce entre les ag ents d ’ une m ê m e a d-
minis t ra t io n ministérielle.
26DEUXIÈME PARTIE LA PROBLÉMATIQUE DU RÉFÉRENCEMENT
LA PROBLÉMATIQUE DU RÉFÉRENCEMENT
I.
Le principe actuel du référencement et
des appels d’offres
L e di s po s i t i f d i t d e « r éf ér en c emen t » d es or g an i s mes
de P r o te c t i on s oc i al e c omp l émen t ai r e ( P S C ) d an s l a
F o nc ti o n pu b l i q u e d e l ’ É t at a ét é c r éé en ap p l i c at i on d e
l ’ a r ti c l e 2 2 b i s d e l a l oi n ° 8 3 - 6 3 4 d u 1 3 j u i l l et 1 9 8 3
(di te l o i L e P or s ) p or t an t d r oi t s et ob l i g at i on s d es f on c -
ti o nna i r e s . I l es t mi s en p l ac e p ar l e d éc r et n ° 2 0 0 7 -
1 3 7 3 du 1 9 s ep t emb r e 2 0 0 7 ( an n exe 4 ) r el at i f à l a
pa r ti c i pa ti on d e l ’ É t at et d e s es ét ab l i s s emen t s p u b l i c s
a u fi na nc emen t d e l a P r ot ec t i on s oc i al e c omp l émen -
ta i r e de l e u r s p er s on n el s .
L a pr o c é du r e d e r éf ér en c emen t c on s i s t e en l a mi s e en
c o nc ur r e nc e d es or g an i s mes d e P S C p ar l ’ emp l oyeu r
publ i c , da n s l ’ ob j ec t i f d e p r oc u r er à s es p er s on n el s u n e
31LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT LA PROBLÉMATIQUE DU RÉFÉRENCEMENT
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
co uv e rt ure com plém entaire m ettant en œ uv r e de s m é -
ca nis mes de solid arité fam iliau x et inter gé né r a ti o nne l s .
L e nouveau disp ositif m ain tient le p rinc i pe d’ une a i de
f inanciè re de l’ État, sous la forme d’ u ne c o ntr i buti o n
f inanciè re v e rsée, n on pas person nelleme nt a ux a ge nts
de l’Ét at , mais au x organ ism es d e Prote c ti o n s o c i a l e II.
co mplé ment aire qu i auront été référ e nc é s s ur l a
bas e de procédu res d’ ap pels d ’ offres. C e tte a i de e s t
décidé e par chaq ue m in istère mais el l e ne pe ut dé - La première vague de référencement
pas s er le montant des transferts de sol i da r i té r é a l i s é s (2008) et la Cour des comptes
par l’o rga nis me référen cé. E n réalité, l a c o ntr i buti o n
f inanciè re des m in istères n’ a jamais éga l é l e m o nta nt
des t rans f ert s d e solidarité et en est m ê m e r e s té e fo r t
é lo igné e , alors m êm e q u’ elle ser vait d e j us ti fi c a ti o n a u
pro cé dé des ap pels d ’ offres.
L o r s de l a p r emi èr e vag u e d e r éf ér en c emen t , en t r e f i n
2 0 0 7 e t dé b u t 2 0 0 8 , l es mu t u el l es h i s t or i q u es on t ét é
c ho i s i e s s a n s r éel l e s u r p r i s e. S eu l Gr ou p ama a r éu s s i
l ’ e x pl o i t d’emp or t er l ’ ap p el d ’ of f r es d e l ’ O f f i c e n at i on al
de s fo r ê ts ( O NF) .
L e s e c te ur as s u r an t i el avai t c er t es r ép on d u au x ap -
pe l s d’ o ffr es au f u r et à mes u r e q u e l es mi n i s t èr es ,
c o nfo r m é men t au n ou veau d i s p os i t i f , s ’ ou vr ai en t à l a
c o nc ur r e nc e, mai s s es of f r es ét ai en t p eu ad ap t ées et
l a pr e s s i o n p ol i t i q u e en s a f aveu r ét ai t r es t ée mod ér ée.
U n c o ur a nt c r i t i q u e a p r i s f or me, n ou r r i s s an t l ’ i d ée
qu’ i l fa udr a i t f ai r e au t r emen t au r éf ér en c emen t s u i van t ,
pr é v u po ur 2 0 1 6 / 2 0 1 7 .
32 33LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT LA PROBLÉMATIQUE DU RÉFÉRENCEMENT
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
D a ns le s années q ui on t su ivi, la Cour de s c o m pte s ,
dans s a mis sion gén érale d ’ évaluation e t de c o ntr ô l e ,
a e xaminé l’ensem ble du processus de r é fé r e nc e m e nt.
D a ns la le t t re (an nexe 5), q u’ il a adre s s é e l e 2 1 fé -
vrie r 2012 à p lu sieurs m in istres, le p r e m i e r pr é s i de nt
de la Cour d es com ptes in diqu e en subs ta nc e que l e
dis pos it if du référen cem ent n’ était pa s s a ti s fa i s a nt. III.
L’aide des min istères à la complém enta i r e s a nté de
le urs age nt s restait faib le, à tel p oin t que l ’ o n po uv a i t
s e de mander s’ il n e valait pas m ieu x q u’ i l s r é o r i e nte nt La circulaire du 27 juin 2016
le s crédit s qu ’ ils y affectaient et les uti l i s e nt da ns l e ur
a ct io n s ociale g lob ale. De plus, il ap par a i s s a i t que l e s
pro cé dures de référen cem ent n ’ avaient pa s s uffi s a m -
ment ga rant i les prin cip es d e transpare nc e e t d’ é ga l i té
des candida t s.
C’es t dans ce contexte q ue le m in istère de l a F o nc ti o n L a c i r c ul a i r e d u 2 7 j u i n 2 0 1 6 d e l a Di r ec t i on g én ér al e
publique a décid é d e resserrer et contr ô l e r da v a nta ge de l a F o nc t i on p u b l i q u e ( an n exe 6 ) es t ai n s i ven u e
le de ux iè me référen cem ent q ui allait s e j o ue r e n fi n i ns tr ui r e l e s mi n i s t èr es s u r l a mar c h e à s u i vr e. C et t e
2016 et début 2017. i ns tr uc ti o n , l on g u e et d ét ai l l ée - el l e c omp or t e s ep t
a nne x e s - en c ad r e l es op ér at i on s d e r éf ér en c emen t .
L’ a nne x e I I , s u r « l ’ ai d e à l a d éf i n i t i on d u c ah i er d es
c ha r ge s » , ap p or t e u n e d i s p os i t i on n ou vel l e : l ’ ap p el
d’ o ffr e s devr ai t , en ef f et , n on s eu l emen t c on t i n u er à
fi x e r de s n or mes g én ér al es d e s ol i d ar i t é, mai s d és or-
m a i s dé c r i r e l es p r es t at i on s at t en d u es . I l es t p r éc i s é
que l e s m i n i s t èr es d evr on t exi g er p l u s i eu r s n i veau x
de pr e s ta ti on s , et en t ou t c as au moi n s t r oi s . C ’ es t
l à une a ut r e man i èr e d ’ i n t r od u i r e d es p r at i q u es p l u s
pr o c he s des u s ag es d es c omp ag n i es d ’ as s u r an c es q u e
34 35LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT LA PROBLÉMATIQUE DU RÉFÉRENCEMENT
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
des t ra dit ions d e lib erté, d' ég alité et de fr a te r ni té de s
mut uelles .
L a circula ire prescrite au x m in istères de r e m e ttr e à l a
D irect ion gén érale de la Fonction pu bli que e t à l a D i -
rect ion de la Sécurité sociale, leu r avis d’ a ppe l publ i c
à co ncurre nce, leur cah ier d es charges e t l a c o nv e nti o n IV.
de réf ére ncem ent sign ée.
Il e s t enf in p révu q ue les min istères po ur r o nt fa i r e La deuxième vague de référencement
e nt re r le s s y nd icats dan s les com ités de s ui v i du r é fé - (2016)
rence ment .
« R é fé r e nc emen t s Fon c t i on p u b l i q u e, l a s ec ou s s e »,
ti tr a i t l ’ A r g u s d e l ’ as s u r an c e d an s u n ar t i c l e d u 0 7 -
1 2 -1 7 . L’ ar t i c l e p ou r s u i vai t en s ou l i g n an t q u e « La
de ux i è m e vag u e d e r éf ér en c emen t s en s an t é et p r é-
v o y a nc e a u s ei n d es mi n i s t èr es a r emi s en c au s e l e
qua s i -m o nop ol e d e f ai t d es mu t u el l es h i s t or i q u es et
s e c o ué fo rt emen t l a Mu t u al i t é Fon c t i on p u b l i q u e ».
D a ns l e m ê me ar t i c l e, u n exemp l e ét ai t p ar t i c u l i èr emen t
s i gni fi c a ti f d e l a r u d es s e d e l a s ec ou s s e : « L’ É d u c a-
ti o n na ti o n al e, mi n i s t èr e c omp t an t l e p l u s d ’ ag en t s et
de r e tr a i té s, n ’ a d e s on c ôt é p as u n i q u emen t r éf ér en c é
l a M G EN » . « C ’ es t p ou r n ou s u n e i n c omp r éh en s i on »,
s o ul i gna i t s on n ou veau p r és i d en t R ol an d B er t h i l i er p eu
de te m ps a p r ès l ’ an n on c e d u r és u l t at . O n t ét é ég al e-
36 37LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT LA PROBLÉMATIQUE DU RÉFÉRENCEMENT
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
ment re t e nus Intériale avec Axa et… C N P A s s ur a nc e s ,
réas s ureur historiq ue de la m utuelle des e ns e i gna nts » .
Au minis t ère de la Justice, la M utuell e du m i ni s tè r e
de la jus t ice (MM J) n’ a pas été référe nc é e . C ’ e s t a u
co nt ra ire une m utuelle ven ant du m in i s tè r e de l ’ I nté -
rieur e t appu yée su r la com pag nie d ’ a s s ur a nc e s A x a V.
qui a é t é re t enu e. Heureusem ent, le non -r é fé r e nc e m e nt
s ignif iant s e ulement l’ absence d’ aide fi na nc i è r e , l a
MMJ a co ns er vé la qu asi-totalité de s e s a dhé r e nts , La question de la définition des
f idèles à eux-mêm es à travers leur m utue l l e hi s to r i que . prestations
D e ux mut uelles seu lement on t été réfé r e nc é e s s e ul e s
dans leurs min istères resp ectifs : la M utue l l e gé né -
rale de l’écon om ie et des fin ances et de l ’ i ndus tr i e
( MG EF I) a u min istère de l’ Écon om ie et de s F i na nc e s ,
e t la Mut uelle des affaires étrang ères e t e ur o pé e nne s S o us l e pr é t ext e d u r éf ér en c emen t , l es p r es t at i on s , d é-
( MAEE) a u min istère de l’ Eu rop e et d es A ffa i r e s é tr a n- s o r m a i s pr es c r i t es p ar l es mi n i s t èr es , p l u s p r éc i s émen t
gère s . Elles l’ on t d û, certes, à la q ual i té du s e r v i c e pa r l e s c a b i n et s c on s ei l q u ’ i l s on t en g ag és , t en d en t à
rendu e t de leur symbiose avec leu rs adhé r e nts , m a i s ê tr e fo r m a t ées d an s l ’ ap p el d ’ of f r es , s u r d es mod èl es
e lle s l’ont dû aussi à la lu cid ité et à l’ es pr i t de j us ti c e da ns l e s qu el s en t r en t l es u s ag es d u s ec t eu r c ommer c i al
des aut o rit és de ces deu x min istères, qui , m a l gr é l e s a s s ur a nti e l . O r, l es l og i q u es n e s on t p as l es mêmes , et
pre s s io ns e xtérieures, on t eu le cou rage de dé fe ndr e o n ne v o i t d ’ ai l l eu r s p as c ommen t l a l og i q u e mu t u al i s t e
l’es prit mut ualiste. po ur r a i t ê tr e c omp ar ée à l a l og i q u e d es en t r ep r i s es d u
s e c te ur de s as s u r an c es .
L a dé fi ni ti on p ar l ’ É t at emp l oyeu r d es p r es t at i on s s an t é
o u pr é v o y an c e s er vi es au x ag en t s d e l ’ É t at a i n t r od u i t
une m o di fi c at i on s u b s t an t i el l e d ’ u n e ext r ême g r avi t é,
da ns l a r e l at i on en t r e l ’ É t at et l es mu t u el l es , et p ar
v o i e de c on s éq u en c e, d an s l a vi e d es mu t u el l es d e l a
38 39LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT LA PROBLÉMATIQUE DU RÉFÉRENCEMENT
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
F o nct ion publiqu e d’ É tat. E n effet, l’ Éta t e m pl o y e ur,
e n agis s a nt de la sorte, a fait comm e si l e s m utue l l e s
é t a ie nt de s imples prestataires d e ser v i c e s , a ppe l é e s
à ré pondre à un ap pel d ’ offres sur la s e ul e que s ti o n
des prix. Il y avait là un e forme d e n éga ti o n de l a na -
t ure des mutu elles, qu i est d e rassembl e r l e s a ge nts
qui le s cons titu ent et les gèrent p our s ’ a s s ur e r e ux - VI.
même s ré ciproqu em ent. Il y avait là aus s i une a tte i nte
f o nda ment a le aux libertés m utualistes, pa r l e s que l l e s
le s age nt s de l’ É tat, ag issan t p réciséme nt e n ta nt que La problématique ambiguë de l’aide
mut ualis t e s , d éfinissent eu x-m êm es, d a ns l e ur s a s s e m - financière à la complémentaire santé des
blées gé néra l es, les prestations q ui le ur c o nv i e nne nt, agents de l’État
e n même t emps qu e les cotisation s qu’ i l s v e ul e nt
a ppo rt er pour les finan cer. Cette lib ert é i ns c r i te da ns
le Co de de la m utualité, n e doit p as êtr e e nl e v é e a ux
mut ualis t e s et au x mutuelles qu ’ ils con s ti tue nt.
D a ns l e s y s t ème d u r éf ér en c emen t i n ven t é en 2 0 0 7 ,
l ’ a i de fi na n c i èr e d e l ’ É t at au x or g an i s mes d e P r ot ec -
ti o n s o c i a le r et en u s et r éf ér en c és es t d ét er mi n ée p ar
c ha que m i n i s t èr e : el l e va t r ad i t i on n el l emen t s el on l es
m i ni s tè r e s d e 0 , 5 % à 4 , 5 % d u mon t an t d es c ot i s a-
ti o ns . El l e c on s t i t u e j u s q u ’ à p r és en t u n ap p or t mar g i n al
po ur l e s m u t u el l es .
I l n’ e n r e st e p as moi n s q u e l e f ai t q u e c et t e ai d e s oi t
v e r s é e a ux or g an i s mes c omp l émen t ai r es a p er mi s à l a
C o m m i s s i o n eu r op éen n e d ’ exi g er q u e l e r éf ér en c emen t
s e fa s s e pa r ap p el d ’ of f r es . I l au r ai t ét é p os s i b l e d ’ évi -
te r c e tte p r oc éd u r e d ’ ap p el d ’ of f r es , en c h oi s i s s an t d e
v e r s e r l e s ai d es d i r ec t emen t au x ag en t s . Mai s on n e
l ’ a pa s fa i t . Les r éf ér en c emen t s d e 2 0 0 7 / 2 0 0 8 p u i s
40 41LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT LA PROBLÉMATIQUE DU RÉFÉRENCEMENT
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
de 2016 ont été d écid és sur app el d ’ o ffr e s a v e c de s un c ha ngemen t p os i t i f d e l ’ at t i t u d e g l ob al e d es p ou -
e xige nces croissantes et dan s un con te x te po l i ti que v o i r s publ i c s à s on ég ar d .
peu f av o rable aux mutuelles d e la Fon c ti o n publ i que .
D e puis 2007, l’ aide finan cière d e l’ État a a i ns i a ppo r té M a i s l a s ui t e a p os é p r ob l ème.
a ux mut ue lle s d e la Fon ction pu bliq ue d’ Éta t pl us d’ i n-
co nv é nient s que d ’ avan tag es.
S’agis s a nt du montant d es aid es fi na nc i è r e s , l e s
mut uelles ont, dan s cette p ériode, hési té à de m a nde r
dav a nt age , parce qu ’ elles ont ressenti que l e s a i de s
publiques deven aien t p arad oxalem ent un m o y e n de
met t re en cause les prin cip es et les v a l e ur s m utua -
lis t es e t d’un e certaine m anière l’ existe nc e de s m u-
t uelles , cré é es et gérées p ar les ag ents e ux -m ê m e s .
Mais les s yndicats on t in clu s dan s leu rs r e v e ndi c a ti o ns
géné rales s ur les salaires et l’ accompagne m e nt s o c i a l ,
une augme nt ation forte des aides pu bli que s à l a c o m -
pléme nt aire san té, sans trop ab ord er l a que s ti o n de s
pré ca ut ions à p ren dre pou r l’ aven ir de l a M utua l i té .
L e minis t ère de la Fonction pu bliq ue a i ndi qué , e ntr e
f in 2020 et déb ut 2021, q u’ il prépara i t une r é fo r m e
met t ant f in au référen cem ent à l’ issue d e s c o nv e nti o ns
e n co urs , e t qu ’ il était d isposé à aug m e nte r l e s a i de s
à la complém entaire san té afin de les po r te r pr o gr e s -
s iv e ment à a u m oin s 50 % du m ontant de s c o ti s a ti o ns .
Il a précis é , à la satisfaction d es mutue l l e s , que c e tte
a ide po urrait être versée directem ent aux a ge nts , à l a
maniè re de la prime d e tran sp ort. Le mo nde m utua l i s te
a a pprécié ces an non ces et esp éré qu ’ e l l e s s i gni fi a i e nt
42 43TROISIÈME PARTIE LA SOUDAINE MENACE DU CONTRAT COLLECTIF À ADHÉSION OBLIGATOIRE
LA SOUDAINE MENACE DU CONTRAT COLLECTIF À ADHÉSION OBLIGATOIRE
En a nno nç an t u n e p os s i b l e au g men t at i on d e l ’ ai d e et
s o n v e r s e m en t d i r ec t au x ag en t s , l e mi n i s t èr e d e l a
F o nc ti o n pu b l i q u e a aj ou t é q u e c es mêmes ag en t s p ou r-
r a i e nt ê tr e c on t r ai n t s d ’ en t r er d an s u n c on t r at c ol l ec t i f
à a dhé s i o n ob l i g at oi r e, s i l es s yn d i c at s l e d eman d ai en t
pa r a c c o r d maj or i t ai r e.
C ’ e s t un pr oj et q u i es t d i r ec t emen t i n s p i r é d u d i s p os i t i f
m i s e n pl a c e d an s l e s ec t eu r p r i vé p ar l ’ A c c or d n at i on al
i nte r pr o fe s s i on n el ( A NI ) . O r, l ’ emp l oi d an s l a Fon c t i on
publ i que n ’ es t p as l ’ emp l oi d an s l e s ec t eu r p r i vé. La
pr o te c ti o n c omp l émen t ai r e s an t é et p r évoyan c e d e l a
F o nc ti o n p u b l i q u e d ’ É t at a ét é c on s t r u i t e d e man i èr e
s pé c i fi que à r ai s on d ’ u n e mu t u el l e p ar mi n i s t èr e. C es
m utue l l e s a p p ar t i en n en t au x ag en t s q u i l es c on s t i t u en t
e t l e s gè r e n t . I l s er ai t au s s i an t i d émoc r at i q u e q u ’ an t i -
s o c i a l de v en i r d i r e à c es ag en t s q u e p ar l e j eu d ’ u n
a ppe l d’ o ff r es , d on t on c on n aî t l es mu l t i p l es al éas , i l s
de v r a i e nt s e s ou met t r e au r i s q u e d e d evoi r ab an d on n er
l e ur œ uv r e d e f r at er n i t é, p ou r r ej oi n d r e d e f or c e u n
pr e s ta ta i r e ext ér i eu r.
47LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT LA SOUDAINE MENACE DU CONTRAT COLLECTIF À ADHÉSION OBLIGATOIRE
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
L e s mut uelles d e la Fon ction p ub liqu e d’ Éta t, qui s o nt ne s o nt pa s . U n e t el l e avan c ée s er ai t c ep en d an t j u r i -
é vide mme nt favorab les à l’ au gmentatio n de l ’ a i de à l a di que m e nt d i f f i c i l e d an s l a Fon c t i on p u b l i q u e p u i s q u ’ i l
co mplé ment aire san té et à son verseme nt di r e c t a ux ne s e r a i t p as p os s i b l e d ’ y met t r e en œ u vr e l e mod e d e
a gent s ont , pour la p lu part, manifesté l e ur s ur pr i s e e t ge s ti o n pa r i t ai r e en t r e s yn d i c at s et p at r on at , p r évu p ar
le ur mécont en tement de voir réap para î tr e un m é c a - l e C o de de l a s éc u r i t é s oc i al e d an s l e s ec t eu r p r i vé.
nis me de s élection , q ui les m et en qu es ti o n c o m m e l ’ a
f a it ce lui du référencement, m ais q ui va be a uc o up pl us C ’ e s t i c i l ’ oc c as i on d e r ap p el er q u e l es I n s t i t u t i on s d e
lo in da ns ce sens : il les jette en effet, c e tte fo i s -c i , a u pr é v o y a nc e et l es mu t u el l es , i n s t i t u t i on s p ar en t es en
ris que de dis paraître, dan s le cas où le c o ntr a t c o l l e c ti f e s pr i t e t les u n es et l es au t r es es t i mab l es p ar l eu r
à adhés io n oblig atoire q ue leur m in istè r e i m po s e r a i t e nga ge m e n t d e s ol i d ar i t é s an s b u t l u c r at i f , s on t n éan -
a prè s av is f avorable des synd icats, n e s e r a i t pa s a t- m o i ns di ffér en t es en d r oi t c omme en p r at i q u e, t an t p ar
t ribué à la mutuelle h istoriq ue, alors mê m e qu’ e l l e e s t l e ur hi s to i r e q u e p ar l eu r voc at i on .
e nt ière ment déd iée à ce min istère et à s e s a ge nts .
L e s I ns ti tut i on s d e p r évoyan c e ( an n exe 7 ) , r ég i es p ar,
Il e s t clair que les mutuelles de la Fo nc ti o n publ i que l e C o de de l a s éc u r i t é s oc i al e, on t p ou r ad h ér en t s l es
d’Ét at , s auf inexplicab le exception , n e pe uv e nt qu’ ê tr e e m pl o y e ur s p r i vés , q u i l es g èr en t p ar i t ai r emen t avec
o ppo s ées à t ou te hypothèse d e con trat c o l l e c ti f à a dhé - l e s s y ndi c a t s d e s al ar i és d on t r el ève l ’ i n s t i t u t i on d e
s ion obligat oire et à tout app el d ’ offres s ’ y r a tta c ha nt. pr é v o y a nc e .
Ce rt ains s yndicats voien t les ch oses à l a m a ni è r e de s L e s m utuel l es d e l a Fon c t i on p u b l i q u e d ’ É t at , r ég i es
mut uelles . D ’ autres, au contraire, sou ti e nne nt l ’ a c tue l de l e ur c ô t é p ar l e C od e d e l a mu t u al i t é, on t p ou r ad -
pro je t de l’ad m in istration. Certain s h é s i te nt e nc o r e . hé r e nts l e s ag en t s d e l ’ É t at d u mi n i s t èr e où el l es s on t
D a ns la mes ure où les majorités syn dica l e s s ’ é ta bl i r o nt i m pl a nté e s . C ’ es t en t ou t e l i b er t é q u e c es mu t u al i s t es
minis t ère par min istère, l’ incertitu de e s t gr a nde po ur o nt a dhé r é à l a mu t u el l e, y d emeu r en t , et l a g èr en t
le s mut ualis t es et leur mutuelle dan s cha que m i ni s tè r e . e ux -m ê m e s et p ou r eu x- mêmes . I l s l e f on t à ég al i t é d e
po uv o i r, c h ac u n d i s p os an t d ’ u n e voi x, s el on l a r èg l e
L a ré f le xion d es syn dicats su r ce sujet pe ut ê tr e c o m - « une pe r s on n e, u n e voi x ». E n s emb l e, i l s on t mi s s i on
pliquée pa r le fait q u’ étant eu x-m êm e s fo nda te ur s e t hi s to r i que d e d éf i n i r l es p r es t at i on s q u i l eu r p ar ai s s en t
ges t io nna ires d ’ In stitution s d e p révoyan c e , i l s pe uv e nt s o uha i ta bl es et p os s i b l es et d e f i xer l es c ot i s at i on s
ê t re t e nt és d ’ avan cer les p ion s des I ns ti tuti o ns de qu’ i l s e nten d en t ap p or t er en c on s éq u en c e. A n i més p ar
pré voy a nce dan s la Fon ction pu bliq ue d’ Éta t, o ù e l l e s l ’ e s pr i t de f r at er n i t é, i l s p r en n en t en c omp t e, d an s t ou t e
48 49LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
la mes ure de leu rs m oyen s, les situ atio ns de dé tr e s s e
e xcept io nne ll e. Les ag ents m utualiste s c o nj ugue nt
a ins i nat urellem ent leur d évou em ent au s e r v i c e publ i c
e t leur f idélit é à leu r mutuelle.
Il es t d’int é rêt comm un p our les m utuel l e s de l a F o nc -
t io n publique d ’ État d’ u ne part, et p our l e s I ns ti tuti o ns
de pré voy a nce d’ au tre part, de con tinue r à fa i r e c e
qu’elles s av e nt si bien faire dan s leurs c ha m ps pr o fe s -
s ionnels re s p ectifs.
Ce la ét ant , il est possible q u’ u ne m utuel l e pui s s e a v o i r
bes o in du concou rs d ’ un e Institu tion de pr é v o y a nc e
pour re nf orcer ou dévelop per son action s ur de s po i nts
part iculiers . Il est possible aussi qu ’ une I ns ti tuti o n
de prév o yanc e ait b esoin d’ u n app ui mutua l i s te da ns
t e lle o u t elle circonstan ce de son acti v i té . C e s o nt l à
des hypo t hèses positives, au xq uelles on pe ut r é po ndr e
ut ileme nt a u cas p ar cas.
50QUATRIÈME PARTIE QUE FAIRE ?
QUE FAIRE ?
I.
Mesurer le danger et dialoguer
L a M utua l i t é es t ar t i f i c i el l emen t s ou mi s e à u n g r an d
da nge r. P ar c e q u e l a C ommi s s i on eu r op éen n e n e l ’ a
pa s r e c o nn u e d an s s on i d en t i t é et l ’ a j et ée d an s l e
c ha m p de l a c on c u r r en c e, s an s t en i r c omp t e d u f ai t
qu’ e l l e e s t d ’ ab or d œ u vr e d e f r at er n i t é n on l u c r at i ve.
P a r c e que l es g ou ver n emen t s on t l ai s s é f ai r e, c on s t a-
ta nt que l a Mu t u al i t é avai t p eu d e p l ac e et d on c p eu
d’ a l l i é s dan s l es au t r es p ays d e l ’ U n i on eu r op éen n e, à
l ’ e x c e pti o n d u P or t u g al et d e l a B el g i q u e. P ar c e q u e,
s a ns do ute , l a p r es s i on d es c omp ag n i es d ’ as s u r an c es
a é té pl us f or t e q u e l a d éf en s e d e l a Mu t u al i t é. P ar c e
que c e r ta i n s s yn d i c at s n ’ on t p as c omp r i s p l u s t ôt q u e
ne pa s dé fe n d r e ac t i vemen t l es mu t u el l es r even ai t à l es
a ba ndo nne r, et p ar voi e d e c on s éq u en c e à af f ai b l i r l e
fr o nt s o c i al . C ’ es t d an s c e c on t ext e q u ’ on a s ou mi s ou
55LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT QUE FAIRE ?
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
t e nt é de s o umettre progressivem ent l’a c ti v i té m utua - à dé fi ni r eu x- mêmes l eu r s p r es t at i on s et à d éc i d er en
lis t e aux rè gles d u m ond e assu ran tiel, o ù l a « r e l a ti o n c o ns é que n c e d es c ot i s at i on s q u ’ i l s en t en d en t ap p or t er
clie nt » re mp lace la relation m utualiste , e t que l e s po ur l e s fi n an c er. P l u s g r ave en c or e, on a vu q u e c er-
réf ormes des ving t d ern ières an nées sont a l l é e s c o ntr e ta i ns o r ga n i s mes ext ér i eu r s , l oi n d e s ’ en t en i r c omme
l’es prit mut ualiste. l e s m utue l l es h i s t or i q u es à l a vér i t é d es c oû t s , f ai s ai en t
de s o ffr e s d e d u mp i n g , en exp l i q u an t q u e l eu r t ai l l e l eu r
L e s mut uelles d e la Fon ction p ub liqu e d’ Éta t, a u pr e - pe r m e tta i t d es t ar i f s i n f ér i eu r s à c eu x d es mu t u el l es ,
mier rang du mond e m utualiste d e la Fonc ti o n publ i que , a l o r s qu’ e n r éal i t é c es t ar i f s ét ai en t i n t en ab l es et n e
par a ncienneté et le n om bre con sidér a bl e de l e ur s po ur r a i e nt man q u er d ’ êt r e r évi s és q u an d l es mu t u el l es
a dhé rent s , on t été les p remières visées - i l n’ y a pa s a ur a i e nt di s p ar u et q u e l es n ou veau x ven u s vi en d r ai en t
d’a ut re s mot s - par la mise en p lace du r é fé r e nc e m e nt. à ê tr e s e ul s maî t r es d u t er r ai n .
L a pe rs pect ive au jou rd ’ hu i d e l’ im position po s s i bl e d’ un
co nt ra t collectif à ad hésion oblig atoir e , da ns c ha que L e s m utua l i s t es d oi ven t en c on c l u r e, n on s eu l emen t ,
minis t ère , le s met anorm alement au risque pl us gr a v e que l e r é fé r en c emen t s u r ap p el d ’ of f r es d oi t b i en d i s -
e ncore d’êt re privées d e force de le ur s a dhé r e nts , pa r a î tr e a u t er me j u r i d i q u e d es c on ven t i on s en c ou r s
a u pro f it d’u n p restataire extérieu r qu e l a pui s s a nc e (du 3 1 dé c emb r e 2 0 2 3 à c ou r an t 2 0 2 4 ) , mai s q u e
publique ret ien drait. l ’ o n do i t tou t f ai r e p ou r évi t er l a f or mu l e mor t i f èr e d u
c o ntr a t c o l l ec t i f à ad h és i on ob l i g at oi r e.
L e s pa rt is a ns, d e cette nou velle règle, q ui bi e n e nte ndu
ne s ont pa s mutualistes, la défend ent e n pr é te nda nt L a bo nne s ol u t i on , c h ac u n en r éal i t é l e s ai t b i en ,
que s i les mutu elles h istoriq ues son t au s s i e x c e l l e nte s c o ns i s te r a i t p ou r l ’ É t at à ver s er d i r ec t emen t au x ag en t s
qu’on le dit , elles feron t la m eilleu re offr e e t ga gne r o nt. e n a c ti v i té et au s s i à s es r et r ai t és , l ’ ai d e q u ’ i l l eu r
a ttr i bue o u at t r i b u er a, en l eu r l ai s s an t l a l i b er t é d e
Or, chacun s ait q ue les ap pels d ’ offres ne fo nc ti o nne nt c ho i s i r l e u r c omp l émen t ai r e s an t é p ar mi d es c on t r at s
pas a us s i s implem ent. O n l’ a vu , n otamm e nt, à l ’ o c c a - e t r è gl e m en t s l ab el l i s és à u n n i veau d e b as e et q u e
s ion de la s econ de vag ue de référen cem e nt e n 2 0 1 6 . En bi e n e nte n d u l es mu t u el l es s au r on t f ou r n i r et b on i f i er.
e f f e t , les appels d’ offres d écrivaient dans l e dé ta i l l e s Enc o r e fa u t - i l t en t er à n ou veau d ’ en c on vai n c r e l e
pre s t at ions attend ues, en ne laissan t a ux o r ga ni s m e s go uv e r ne m en t , à c ommen c er p ar l e mi n i s t èr e d e l a
co mplé ment aires consultés qu e la liber té de pr o po s e r F o nc ti o n p u b l i q u e. E n c or e f au t - i l r ec h er c h er p l u s ac -
des t a rif s , s an s tenir compte du fait q ue l a v i e m utua - ti v e m e nt l ’ ap p u i d es s yn d i c at s d an s c e s en s . C h ac u n
lis t e co ns is t e au con traire p our les agents m utua l i s te s do i t y tr a v a i l l er.
56 57LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT QUE FAIRE ?
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
s o l i da r i té ». E l l e r even d i q u e au s s i « u n e c ou ver t u r e
gl o ba l e i ntég r an t l a p r i s e en c h ar g e d es r i s q u es c ou r t s
e t de s r i s qu es l on g s , en c omp l émen t d es g ar an t i es s t a-
tuta i r e s e t c on c er n an t l es f r ai s d e s an t é, l ’ i n c ap ac i t é
te m po r a i r e d e t r avai l , l ’ i n val i d i t é, l e d éc ès et l a p er t e
d’ a uto no m i e ».
II.
M a i s c e tte d éc l ar at i on u n i t ai r e n e va p as as s ez l oi n p ou r
pe r m e ttr e l ’ es s en t i el , q u e d ’ ai l l eu r s el l e n e d eman d e
Pour un nouveau dialogue avec les pa s a s s e z f or t p ou r êt r e en t en d u e : l a c omb i n ai s on
syndicats de l ’ a i de d i r ec t e au x ag en t s , avec l a l i b er t é p ou r c es
a ge nts de c h oi s i r l eu r c omp l émen t ai r e s an t é, et d on c
po ur c e ux q u i l e veu l en t , l a l i b er t é d e c on t i n u er à f ai r e
v i v r e l e ur mu t u el l e d an s l eu r mi n i s t èr e, où el l e es t s i
pr é c i e us e et s i ap p r éc i ée. I l d oi t êt r e c l ai r q u ’ i l s ’ ag i t
l à no n pa s d ’ u n e d eman d e p ar mi d ’ au t r es mai s d ’ u n e
L e s mut uelles d e la Fon ction p ub liqu e d’ Éta t pe uv e nt r e v e ndi c a ti on c en t r al e.
reprendre l’in itiative, afin de faire reconna î tr e que l e ur
ident it é , leur spécificité d ans l’ action, l e ur s v a l e ur s , U n no uv e a u d i al og u e avec l es s yn d i c at s es t d on c
jus t if ie nt aut ant q ue p ar le passé anté r i e ur un tr a i te - né c e s s a i r e, r es p ec t i vemen t et s ép ar émen t , p ou r l es
ment po s it if . m utue l l e s d e l a Fon c t i on p u b l i q u e d ’ É t at , p ou r l es mu -
tue l l e s de l a Fon c t i on p u b l i q u e t er r i t or i al e et p ou r l es
L e s t ra vaux menés dan s cet esp rit p ar l a « M utua l i té m utue l l e s d e l a Fon c t i on p u b l i q u e h os p i t al i èr e.
F o nct ion publiq ue » (M FP) avec les fédé r a ti o ns s y ndi -
ca le s ont don n é lieu le 7 février 2020 à une dé c l a r a ti o n P o ur l a F on c t i on p u b l i q u e d ’ É t at , c e d i al og u e d evr ai t
unit a ire (annexe 8), qu i marq ue un e ava nc é e s i gni fi c a - ê tr e c o ndu i t d i r ec t emen t , s an s i n t er méd i ai r es , p ar l es
t ive pour la d éfen se p artagée d e l’ espri t m utua l i s te . m utue l l e s h i s t or i q u es d es mi n i s t èr es , q u i p ou r r ai en t
s e r a s s e mb l er l i b r emen t et en voyer l eu r s p r és i d en t s
Elle re vendiq ue u ne p articipation financ i è r e publ i que e ns e m bl e à l a r en c on t r e d es f éd ér at i on s s yn d i c al es ,
« s ignif ica t ive et suffisamm ent in cita ti v e po ur pr o - a ppr o c hé e s u n e p ar u n e d an s u n p r emi er t emp s . C e
mouvoir le s règ lements org anisan t un ha ut ni v e a u de di a l o gue p ou r r ai t êt r e p r ol on g é p ar c h aq u e mu t u el l e
58 59LES MUTUELLES, LES SYNDICATS, L’ ÉTAT QUE FAIRE ?
DANS LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE DES AGENTS DE L’ÉTAT
dans le ministère où elle est h istoriq ueme nt i m pl a nté e ,
o ù elle re cherch erait l’ ap pu i des syn di c a ts s i é ge a nt
dans le s ins t an ces con su ltatives m in isté r i e l l e s .
Au- de là de s préoccup ations imm édiate s , un te l di a -
lo gue e s t d’autant p lu s nécessaire qu’ i l c o r r e s po nd
a ux int érê t s com m un s d es syn dicats et de s m utue l l e s III.
à mo yen et long term e, les u ns et les a utr e s e nga gé s
dans la s o lidarité san s bu t lu cratif, pour une s o c i é té
à la f o is plus attach ée à la fratern ité e t à l ’ é ga l i té Pour un dialogue de plein exercice avec
e t plus re s pectueu se d es lib ertés. Les I ns ti tuti o ns de le ministère de la Fonction publique
pré voy a nce portées paritairem ent par l e s s y ndi c a ts
dans les e nt rep rises, ainsi q ue les mutue l l e s da ns l a
F o nct ion publ iqu e n otamm ent, au ron t d e pl us e n pl us à
f a ire f ace aux id éolog ies de la concu rre nc e c a pi ta l i s te .
D é jà , o n a t en té d ’ affaib lir l’ eng ageme nt c i to y e n de s
mut ualis t e s . Déjà, on a ten té d e diviser. I l y a ur ge n c e p ou r l es mu t u el l es d e l a Fon c t i on p u b l i q u e
d’ Éta t à é tab l i r avec l e g ou ver n emen t et en p ar t i c u l i er
Éga le ment menacées, m ais égalem ent c a pa bl e s de a v e c l e m i n i s t èr e d e l a Fon c t i on p u b l i q u e et l e mi n i s t èr e
rés is t er et de construire en semble, les I ns ti tuti o ns de de s F i na nc es , u n d i al og u e d i r ec t et d e p l ei n exer c i c e.
pré voy a nce vou lu es par les synd icats e t l e s m utue l l e s
dire ct e ment p ortées par les agen ts o nt a uj o ur d’ hui En e ffe t, d ep u i s d e t r op n omb r eu s es an n ées , t ou t s e
l’occas io n de faire progresser la cause s o c i a l e e n s ’ e n- pa s s e c o m me s i l a q u es t i on d e l ’ ai d e à l a c omp l émen -
t raida nt , af in d e p ouvoir mieu x faire fa c e da ns l e ur s ta i r e s a nté d es ag en t s d e l ’ É t at r el evai t s eu l emen t
champs d’action respectifs. de s né go c i at i on s en t r e l ’ É t at et l es s yn d i c at s et n on
pa s d’ un d i al og u e avec l es mu t u el l es el l es - mêmes , à
qui po ur ta n t l a P r ot ec t i on s oc i al e c omp l émen t ai r e d es
a ge nts de l ’ É t at a ét é c on f i ée i l y a p l u s d e 7 5 an s ,
da ns l e gr an d él an s oc i al d e l a Li b ér at i on .
60 61Vous pouvez aussi lire
