Loger les pauvres - UN-Habitat
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GUIDES
P R AT I Q U E S
POUR LES
DÉCIDEURS
POLITIQUES
loger
les pauvres
dans les
L’ Alliance des Villes
Cities Without Slums
villes africaines
3
LE FONCIER :
UN RÔLE CRUCIAL DANS L’ACCÈS DES CITADINS
PAUVRES À UN LOGEMENTGuide pratique n°3 : le foncier Copyright © United Nations Human Settlements Programme (UN HABITAT), 2011 Tous droits réservés Programme des Nations Unies pour les établissements humains (ONU-Habitat) PO Box 30030, Nairobi, Kenya Tél : +254 2 621 234 Télécopie : +254 2 624 266 www.unhabitat.org AVERTISSEMENT Les appellations employées dans la présente publication n’impliquent, de la part du Secrétariat de l’Organisation des Nations Unies, aucune prise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou zones ou de leurs autorités, ni quant au tracé de leurs frontières ou limites, ni quant à leur système économique ou à leur degré de développement. L’analyse, les conclusions et recommandations figurant dans le présent rapport ne reflètent pas nécessairement les vues du Programme des Nations Unies pour les établissements humains, de son Conseil d’administration ou de ses Etats Membres. The analysis, conclusions and recommendations of the report do not necessarily reflect the views of the United Nations Human Settlements Programme, the Governing Council of the United Nations Human Settlements Programme or its Member States. Numéro : HS/040/11F Numéro ISBN (Series): 978-92-1-131926-2 Numéro ISBN (Volume): 978-92-1-132339-9 Photo de couverture : A. Grimard La publication de la série Loger les pauvres dans les villes africaines a été possible grâce au soutien financier de l’Alliance des villes. Publié par Programme des Nations Unies pour les établissements humains (ONU-Habitat) Service de la formation et du renforcement des capacités Courriel : tcbb@unhabitat.org Impression et Pré-presse ; BNUN/ Section des Publications/ Nairobi, Certification ISO 14001:2001
GUIDES PRATIQUES POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES
loger
les pauvres
dans les
villesafricaines
LE FONCIER:
UN RÔLE CRUCIAL DANS L’ACCÈS DES CITADINS
PAUVRES À UN LOGEMENT
L’Alliance des Villes
Cities Without SlumsREMERCIEMENTS
Cette série de guides pratiques a été préparée en s’inspirant d’une série similaire sur le logement des
pauvres dans les villes d’Asie et qui a été publiée conjointement par ONU-Habitat et la CESAP (Commission
économique des Nations Unies pour l’Asie et le Pacifique) en 2009. Cette série est une adaptation de la version
pour l’Asie aux réalités et aux contextes des pays d’Afrique sub-saharienne et elle sera disponible en anglais,
français et portugais. Ceci a été rendu possible grâce aux contributions financières de l’Alliance des villes et
d’ONU-Habitat.
Les guides ont été rédigés par l’équipe d’experts du Centre africain pour les villes (ACC) dirigé par Edgar
Pieterse, avec des contributions importantes de Karen Press, Kecia Rust et Warren Smit. Les experts de
l’équipe qui ont contribué aux rapports de base précieux pour les guides sont Sarah Charlton, Firoz Khan,
Caroline Kihato, Michael Kihato, Melinda Silverman et Tanya Zack. Bruce Frayne a apporté son concours à
la gestion du projet et Tau Tavengwa en a magistralement assuré la conception. Un certain nombre de col-
lègues du Service de la formation et du renforcement des capacités, du Service du logement et du Bureau
régional pour l’Afrique et les pays arabes d’ONU-Habitat ont contribué à la conception, au développe-
ment et à l’étude des guides. Ce sont notamment Gulelat Kebede, Cynthia Radert, Claudio Acioly, Jean
D’Aragon, Rasmus Precht, Christophe Lalande, Remy Sietchiping et Alain Grimard. Les guides ont aussi
bénéficié des contributions de plusieurs experts ayant participé à la Réunion du Groupe d’experts qui s’est
tenue en novembre 2009 à Nairobi (Kenya) : Benjamin Bradlow, Malick Gaye, Serge Allou, Barbra Kohlo,
Ardelline Masinde, Esther Kodhek, Jack Makau, Allain Cain, Sylvia Noagbesenu, Kecia Rust, Babar Mum-
taz, Alain Durand Lasserve, Alan Gilbert et Tarek El-Sheik.
Toutes ces contributions ont orienté cette série de guides pratiques. Nous espérons qu’ils faciliteront le
travail quotidien des décideurs politiques dans la région de l’Afrique sub-saharienne dans leur quête de
moyens susceptibles d’améliorer le logement et l’accès au foncier pour les citadins pauvres.
2 GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIERTABLE DES MATIÈRES
CONDITIONS
IMPORTANCE DE L’ACCÈS AU FONCIER 5
PEU DE POSSIBILITÉS D’ACCÈS AU FONCIER LAISSÉES AUX CITADINS PAUVRES 6
LE FONCIER : CLÉ DE L’AMÉLIORATION DES BIDONVILLES EXISTANTS AUJOURD’HUI
ET DE LA PRÉVENTION DE LEUR DÉVELOPPEMENT DEMAIN 7
CONCEPTS
QU’EST-CE QUE LA SÉCURITÉ D’OCCUPATION? 8
OCCUPATION RELEVANT DU DROIT FONCIER COUTUMIER ET DE LA COMMON
LAW DANS LES VILLES AFRICAINES 9
CARACTÉRISTIQUES SPÉCIFIQUES DU FONCIER 11
DROITS FONCIERS : INDIVIDUELS OU COLLECTIFS? 12
QUELLES OPTIONS DE RÉGIME FONCIER POUR LES PAUVRES? 13
LES FEMMES ET LES DROITS FONCIERS 15
COMMENT FONCTIONNENT LES MARCHÉS FONCIERS 16
MARCHÉS FONCIERS INFORMELS 18
COMMENT LES VILLES POURRONT-ELLES METTRE A DISPOSITION DU
FONCIER POUR LE LOGEMENT 20
GOUVERNANCE FONCIÈRE
MÉTHODES
10 STRATÉGIES POUR FACILITER L’ACCÈS DES PAUVRES AU FONCIER 24
STRATÉGIE 1 : PLANIFIER D’UNE MANIÈRE PLUS EFFICACE 25
STRATÉGIE 2 : UNE MEILLEURE INFORMATION FONCIÈRE 27
STRATÉGIE 3 : AMÉLIORATION DES SYSTÈMES D’IMPOSITION FONCIÈRE 30
STRATÉGIE 4 : PARTAGE DES TERRES 32
STRATÉGIE 5 : MISE EN COMMUN DES TERRES 32
STRATÉGIE 6 : PROGRAMMES PROGRAMMES DE SUBVENTION CROISEE 33
STRATÉGIE 7 : RÉGULARISATION DES BIDONVILLES EXISTANTS 34
STRATÉGIE 8 : UTILISATION DE TERRAINS DOMANIAUX POUR LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS36
STRATÉGIE 9 : APPRENDRE DES PROMOTEURS DU SECTEUR INFORMEL 36
STRATÉGIE 10 : APPUI AUX INITIATIVES COMMUNAUTAIRES 37
OUTILS ET LIGNES DIRECTRICES
AVANTAGES ET LIMITES DES DIFFÉRENTES POLITIQUES FONCIÈRES 39
HUIT MESURES POLITIQUES SUSCEPTIBLES DE FACILITER L’ACCÈS
DES PAUVRES À LA TERRE 40
RESSOURCES
RÉFÉRENCES 43
AUTRES OUVRAGES À CONSULTER ÉVENTUELLEMENT 44
SITES INTERNET 44
GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIER 3Le foncier est indispensable
au développement urbain :
« Des terres et des droits
de propriété garantis pour
tous sont indispensables
pour réduire la pauvreté
parce qu’ils sous-tendent le
développement économique
et l’inclusion sociale ».1
LE FONCIER: UN RÔLE CRUCIAL DANS L’ACCÈS DES CITA-
DINS PAUVRES À UN LOGEMENT
GUIDE PRATIQUE N° 3 POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES
Sans le foncier, il n’y aura pas de logements. Si l’on ne tient pas compte du problème du foncier, il est
inutile de discuter de la question de savoir comment résoudre les problèmes de logement des pauvres dans
nos villes. L’impossibilité d’avoir accès à des terrains décents, sûrs et abordables explique la présence d’un
si grand nombre d’établissements informels dans les villes africaines et contribue à la pauvreté urbaine.
Le présent guide examine les différents types de régime foncier en vigueur dans les villes africaines et passe
en revue certains des problèmes qu’ils posent et des avantages qu’ils présentent. Il étudie ensuite les dif-
férentes formes d’offre, d’évaluation, de financement et de transfert du foncier sur le marché formel, les
raisons pour lesquelles celui-ci n’arrive pas à mettre à disposition des populations urbaines à faible revenu
des terrains sûrs et appropriés et celles pour lesquelles la majorité des citadins pauvres d’Afrique sont con-
traints de passer par les marchés informels pour obtenir des terrains pour leur logement.
Il est sans doute impossible de mettre un frein à l’urbanisation ou aux forces du marché qui font monter le
prix des terrains en ville les rendant inaccessibles à la plupart des habitants – les pauvres en particulier. Bien
que les autorités locales aient souvent un pouvoir de contrôle limité sur la terre et les processus fonciers,
elles peuvent néanmoins faire bien des choses, à présent et dans le futur , pour fournir plus de terrains
aux pauvres. Le présent guide décrit certaines des stratégies classiques et plus innovantes utilement mises
en œuvre à cette fin.
Il ne s’adresse pas à des spécialistes mais a pour but d’aider à renforcer, aux niveaux national et local, les
capacités des autorités et des décideurs politiques qui doivent rapidement arriver à mieux comprendre les
problèmes de logement de ceux qui ont de faibles revenus.
4 GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIERIMPORTANCE DE L’ACCÈS AU
CONDITIONS
FONCIER
Les citadins pauvres n’ont probablement pas les profondément enracinées et les régimes
de problème plus fondamental que celui de légués par l’administration coloniale qui, par
l’impossibilité d’avoir accès à des terrains le passé, régissaient l’attribution et l’utilisation
décents et sûrs pour répondre à leur besoin des terres, prescrivent comment le foncier doit
de logement, aussi minime soit-il. L’accès au être utilisé et transmis à des particuliers et des
foncier est un ingrédient inséparable de la communautés.
capacité d’un ménage défavorisé à survivre,
gagner son pain, épargner et se sortir de la
misère. Outre le fait qu’ils servent de base au L’occupation des sols a un
logement et donnent accès aux services, les
droits fonciers garantis peuvent aussi jouer le caractère politique
rôle de filet de sécurité pendant des périodes Dans beaucoup d’endroits et de bien des fa-
difficiles et assurer une sécurité financière. Ils çons, les citadins pauvres continuent à être
représentent un actif transférable important traités comme des blocs de couleur sur une
qui peut aussi faire l’objet d’une vente, d’une carte du développement, que l’on élimine ici
location, d’un héritage ou d’un emprunt. Ils et remet là - et non comme des êtres humains
encouragent aussi les gens à investir dans un ayant de véritables besoins, de vraies familles,
logement meilleur et dans le foncier lui-même. des aspirations concrètes et vivant dans des
En même temps, il y a peu de problèmes ur- communautés bien réelles.
bains plus complexes ou susceptibles de créer Les plans de développement qui déterminent
des conflits que le foncier et l’utilisation qui ce qui va se passer dans une ville et où, les
en est faite. Au fur et à mesure que les villes politiques d’occupation des sols déterminant
s’étendent, que leur population augmente l’utilisation qui en sera faite sont souvent trai-
et qu’elles deviennent plus prospères, la de- tés comme des documents techniques que
mande de toutes les couches de la société seuls des spécialistes peuvent comprendre et
pour le foncier exerce des pressions inimag- dont la préparation se borne à un exercice
inables sur l’espace urbain déjà rare et aug- purement technique consistant à aménager
mente sa valeur commerciale. le plus efficacement possible les routes, les
Actuellement il est beaucoup moins ques- zones, le drainage et l’accès.
tion d’utiliser les biens publics comme le fon- L’administration de la croissance d’une ville a
cier à des fins sociales mais beaucoup plus naturellement une dimension technique qui
d’optimiser le rendement de l’actif parce que n’est pas négligeable mais le fait est que les
le foncier est devenu un produit de base ache- plans de développement et les politiques d’oc-
té et vendu au plus offrant sur le marché. cupation des sols ont un caractère hautement
Les pressions toujours plus fortes exercées politique et devraient donc être traités comme
sur le foncier sont affrontées de différen- tels. Ils ne sont pas gravés dans la pierre et
tes manières et à différents niveaux dans les chacun de leurs aspects est négociable. Si les
villes africaines. En Afrique, les pouvoirs na- villes peuvent trouver des moyens permettant
tionaux et locaux ont élaboré des lois et des aux communautés défavorisées de participer à
politiques qui régissent l’utilisation des sols et la planification qui affecte leurs conditions de
leur occupation pour répondre à des divers vie et leurs abris, les villes peuvent se dévelop-
besoins contradictoires. En même temps, des per sans causer les déplacements, la misère et
pratiques et traditions religieuses et culturel- l’appauvrissement de si grandes parties de la
population urbaine.
GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIER 5PEU DE POSSIBILITÉS D’ACCÈS AU FONCIER
CONDITIONS
LAISSÉES AUX CITADINS PAUVRES
L’expulsion peut être violente ou silencieuse : l’expulsion peut se faire de différentes manières. Les
propriétaires fonciers privés et les agences gouvernementales ont leurs propres méthodes pour expulser les pauvres
qui n’ont pas de titre légal pour le terrain qu’ils occupent. Mais il existe aussi des formes d’expulsion plus silencieuses
et plus efficaces : les forces du marché repoussent peu à peu les pauvres hors de la ville, une petite parcelle de terrain
après une autre de sorte que pratiquement personne ne s’en rend compte jusqu’au jour où tous les pauvres ont disparu.
Alors que les systèmes législatifs jouent un rôle villes du continent. En Tanzanie par exemple,
important en Afrique au niveau de l’offre de plus de 70 % des terres étaient acquises par
terrains en milieu urbain, la majorité des cita- le biais de leur attribution par les pouvoirs lo-
dins pauvres n’ont accès au foncier dans les caux ou par héritage, en 1994. En 2001, 79 %
villes africaines que dans le cadre de transac- des terrains périurbains étaient miss en vente
tions extrajuridiques (informelles) fondées sur sur le marché. Ceci montre bien que les ré-
les pratiques traditionnelles de distribution des gimes fonciers sont amenés à changer. Mais
terres. Il ressort d’une étude réalisée dans six si le fait de considérer les terres coutumières
villes que 50 à 70 % des terres destinées au comme un produit de base ouvre le marché
logement dans les villes africaines proviennent foncier urbain en Afrique, il a aussi le potentiel
de sources informelles.2 Le morcellement illic- d’exclure les citadins défavorisés qui sont dans
ite de terrains publics et privés est le moyen l’impossibilité d’acheter aux prix du marché.
le plus courant d’obtenir des terrains à amé-
Les possibilités qu’ont les pauvres de s’installer
nager dans beaucoup de villes d’Afrique.
sur des terrains publics inutilisés et de constru-
En même temps, une étude des villes sur ire des établissements informels s’amenuisent
l’ensemble du continent montre que, en mi- aussi, au fur et à mesure que sont occupées
lieu urbain, la vente des terrains est de plus en les parcelles de terre laissées à l’abandon dans
plus assimilée à celle d’un produit de base ce les villes. Beaucoup de propriétaires fonciers
qui contribue à la création d’un marché fon- privés et d’institutions publiques continuent à
cier en plein épanouissement dans les grandes expulser les pauvres des larges zones urbaines
6 GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIERafin de libérer les terres qu’ils occupent pour tie importante des ménages urbains, les pers-
CONDITIONS
les développer commercialement ou pour des pectives de développement économique d’une
projets d’infrastructures urbaines. Dans cer- ville diminuent. Les personnes qui vivent dans
tains cas, ces gens se voient offrir une petite la crainte d’une expulsion seront vraisembla-
compensation monétaire ou un autre loge- blement moins à même de réaliser pleinement
ment dans des sites éloignés mais la majorité leur potentiel de travailleurs ou de citoyens et
des expulsés ne reçoivent rien du tout. il est peu probable qu’elles investissent dans
l’amélioration de leur logement ou de leur
L’expulsion a presque inévitablement pour
quartier. L’incertitude d’occupation peut aussi
résultat un accroissement de la pauvreté ce
faire obstacle à l’investissement extérieur et à
qui pose un sérieux problème aux autorités
l’amélioration d’autres services comme l’eau,
qui tentent de développer l’économie et de
l’électricité et l’assainissement. (Voir le guide
réduire la pauvreté. Toute possibilité d’accès à
pratique °4 sur l’expulsion).
un logement décent étant exclu pour une par-
LE FONCIER : LA CLÉ DE L’AMÉLIORATION DES
BIDONVILLES EXISTANTS AUJOURD’HUI ET DE
LA PRÉVENTION DE LEUR FORMATION DEMAIN
Lorsqu’on parle du foncier pour la construc- mais c’est souvent au prix de l’exclusion des
tion de logements pour les revenus faibles, il pauvres et des limites imposées à la capacité
est important de penser non seulement aux des pouvoirs publics d’administrer les terres en
besoins fonciers d’aujourd’hui mais aussi à milieu urbain en équilibrant mieux leurs utili-
ceux de demain lorsque les habitants des bi- sations commerciales et sociales. Les terrains
donvilles existants seront plus nombreux et domaniaux restent l’une des sources potenti-
que des migrants démunis arriveront dans les elles de foncier les plus importantes pour la
villes. Il ne suffira pas d’assurer une meilleure construction de logements destinés aux pau-
sécurité d’occupation pour tous ceux qui vi- vres – maintenant et à l’avenir – mais ils posent
vent aujourd’hui dans des établissements in- encore de sérieux problèmes.
formels et des bidonvilles si nous ne pouvons
trouver aussi les moyens de mettre un terme
à la nécessité de nouveaux bidonvilles et Pourquoi les pauvres ne peuvent-ils
établissements informels à l’avenir.
avoir accès aux terrains domaniaux
Il est particulièrement important de planifier dans les villes?
les besoins fonciers des populations futures
dans les villes africaines. Bien que le rythme de 1. Du fait de la centralisation de la prise
l’urbanisation ralentisse, la population urbaine de décision, les gouvernements nation-
en Afrique devrait doubler d’ici à 2030 par aux gardent la main mise sur le foncier et
rapport à son niveau de 2007. (Voir le guide les programmes de gestion foncière, tan-
pratique n°1 sur l’urbanisation.) Cette crois- dis que les autorités locales, qui doivent
sance considérable exige des efforts sérieux gérer les problèmes des sans terre, n’ont
pour augmenter l’offre de terrains planifiés, qu’un rôle insignifiant dans la résolution
légaaux et abordables pour répondre aux be- de ces problèmes au niveau local.
soins futurs. 2. En raison de l’inefficacité de
Il se pourrait que, dans les villes, les biens fon- l’organisation de l’espace urbain, il ar-
ciers privés soient utilisés de manière plus rent- rive trop souvent que l’on ne réfléchisse
able que ceux appartenant au domaine public pas assez à la planification, au développe-
GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIER 7ment, à la viabilisation et à l’occupation en milieu urbain et a créé pour eux plus
CONDITIONS
des sols en milieu urbain - par exemple à d’obstacles que de possibilités.
la situation des sites par rapport aux pos-
4. Des cadres règlementaires stricts et
sibilités d’emploi, aux routes et autres ré-
coûteux qui dictent comment le foncier
seaux de transport, et aux endroits où il est
devrait être fourni et aménagé ne réus-
possible de construire des infrastructures
sissent bien souvent pas à satisfaire la
rentables comme l’eau et les systèmes
demande des pauvres qui ont besoin
d’égout - avec pour résultat un gaspillage
de conditions beaucoup plus souples et
de terrains et de revenus urbains.
abordables.
3. Les approches adoptées à l’initiative
5. La médiocrité des systèmes cadas-
des gouvernements, reposent sur le
traux et la forte centralisation des sys-
fait qu’il appartient à l’État de fournir des
tèmes d’information foncière pour
terres à des fins de logement et d’établir
l’enregistrement des droits fonciers et
des normes et des procédures pour les
d’utilisation peuvent être à l’origine d’obs-
aménager. Dans bien des cas, un mono-
tacles majeurs qui empêchent beaucoup
pole public d’appropriation du foncier
de ménages défavorisés d’avoir accès au
a empêché les pauvres d’y avoir accès
foncier.3
QU’EST-CE QUE LA SÉCURITÉ D’OCCUPATION?
Dans tous les cas d’occupation, la sécurité à leurs héritiers et de lelouer, le prêter ou le
comprend deux composantes principales, soit : donner à d’autres à titre provisoire ou pour une
longue durée avec des garanties raisonnables
UÊ Une durée raisonnable des droits corre-
de pouvoir le récupérer.
spondant à l’utilisation qui est faite du fon-
cier et aux besoins sociaux de l’utilisateur; Il est possible d’assurer la sécurité d’occupation
de différentes manières, par exemple par le
UÊ Une protection juridique effective contre
biais de contrats locatifs de longue durée
l’expulsion ou la limitationarbitraire des
ou d’une reconnaissance formelle des droits
droits fonciers, assortie de garanties exécu-
fonciers coutumiers, assortie de mécanismes
toires, de mesures juridiques ou sociales de
accessibles et efficaces de règlement des dif-
compensation contre la perte de ces droits
férends. Il ressort de l’expérience acquise dans
et de mécanismes accessibles et efficaces
le monde entier qu’une meilleure sécurité
de règlement des différends.
d’occupation présente beaucoup d’avantages
D’autres aspects importants de la sécurité pour les ménages et la communauté car elle
d’occupation sont notamment la liberté des favorise l’investissement dans les habitations et
utilisateurs des parcelles de léguer leur terrain les quartiers.4
ENSEMBLE DES DROITS FONCIERS5
Possession Formes intermédiaires
Approches percues Occupation « adverse » d’occupation
de la propriété conflictuelle (par ex. certificats d’occupation)
Propriété
Occupation foncière libre (pro-
informelle priété privée)
Occupation par des Bail enregistré
Anti-expulsion groupes
Occupation
(ex. coopératives et
coutumière
condominiums)
8 GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIERCONDITIONS
SYSTÈMES D’ADMINISTRATION FONCIÈRE EN AFRIQUE
Il est important de relever que les systèmes d’administration foncière varient considérablement sur le con-
tinent africain. Dans la plupart des pays, les régimes formels/juridiques, coutumiers et extrajuridiques/
informels coexistent. Leur importance relative peut varier d’un pays à l’autre – ainsi dans certains pays
il existe un régime foncier formel/juridique étendu avec un marché foncier formel florissant alors que
dans d’autres le régime foncier coutumier prédomine et le marché foncier formel est peu développé ou
inexistant.
La proportion de fonciersappartenant à l’État comparée à ceux appartenant à des particuliers ou des com-
munautés peut également varier. Ainsi, dans les pays où subsistent un héritage marxiste, comme le Mo-
zambique, l’État possède toutes les terres. La plupart des régimes d’administration foncière se fondent sur
des pratiques soit coutumières soit héritées du colonialisme alors que, dans certains pays, l’administration
foncière s’appuie sur une approche islamique.
L’OCCUPATION RELEVANT DU DROIT
COUTUMIER ET DE LA COMMON LAW DANS LES
VILLES AFRICAINES
Juridiquement, dans la plupart des villes af- reçoit le droit de l’utiliser, il ou elle ne paie
ricaines le foncier est mis à disposition dans pas le prix du marché mais est censé offrir un
le cadre du double système de l’occupation cadeau au chef en témoignage de gratitude.
coutumière et de l’acquisition de titres de pro- Ainsi, à Kinshasa, les chefs traditionnels Ba-
priété soit en propriété libre soit par bail, en humbu jouent encore un rôle important dans
vertu du droit coutumier et de la common law l’octroi de terres à des fins de développement
respectivement. urbain.
Dans les régions où la charia est reconnue, Ces cadres juridiques relative à l’offre foncière
par exemple au Nord du Nigéria, au Soudan ne sont pas statiques et ont évolué au cours
et dans la région côtière du Kenya, ces règles des ans. Au Ghana et au Nigéria par exem-
religieuses influencent également l’offre fon- ple, le droit de la famille a remplacé le régime
cière dans les villes. Bien que ces systèmes coutumier qui attribuait des droits fonciers à
aient évolué depuis l’époque précoloniale et un groupe. L’occupation prend maintenant la
coloniale, les doctrines et les principes qui les forme de la libre propriété de droit coutumier
sous-tendent sont différents de ceux d’autres plutôt que celle de droits d’utilisation com-
systèmes juridiques autochtones et coloniaux; munaux. La pression exercée sur les terrains
ceci a contribué à des rapports complexes au en milieu urbain augmentant en raison de la
foncier dans les villes africaines et aux sys- croissance démographique et des migrations,
tèmes parfois contradictoires qui en ont ré- dans les zones situées à la périphérie des villes,
sulté. Lorsque des terrains communaux font les terres détenues en vertu d’arrangements
l’objet de transactions avec des « étrangers », d’occupation communaux sont rapidement
le foncier est considéré comme un produit vendues par les membres des familles à des
de base et vendu contre espèces au prix du « étrangers » sur le marché libre.6
marché. Toutefois, lorsqu’un membre du clan
GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIER 9CONCEPTS
TABLEAU 1 : COMMENT LE FONCIER EST PERCU: PRINCIPALES DIFFÉRENCES ENTRE LE DROIT
COUTUMIER ET LA COMMON LAW
DROIT COUTUMIER COMMON LAW
Le foncier n’est pas considéré comme un Le foncier est considéré comme un bien privé.
bien privé.
Le foncier n’est pas un produit de base. Il est gé- Le foncier est un produit de base.
néralement hérité ou attribué par un chef ou un
roi.
Le foncier a une valeur symbolique et spirituelle – Le foncier peut avoir une valeur symbolique et spiri-
ce n’est pas simplement une entité physique. tuelle mais il est plutôt considéré comme une entité
physique.
L’accès au foncier est déterminé par les relations L’accès au foncier est déterminé par les relations so-
sociales et politiques. ciales et politiques et par les moyens économiques
– capacité de le louer ou de l’acheter.
Le foncier ne peut être vendu par les personnes qui L’octroi de titres fonciers – aliéner le foncier à un
l’occupent – le droit d’occupation communale ou particulier en propriété libre ou par bail – est un
familiale est conféré par un chef ou un roi, selon processus régi par l’accès à des moyens financiers
des pratiques sociales plutôt que des considéra- pour acheter ou louer le foncier et par son prix sur
tions financières. le marché.
L’occupation et l’utilisation du foncier sont domi- L’occupation et l’utilisation du foncier sont domi-
nées par des pratiques sociales ancrées dans la nées par des pratiques financières telles que con-
tradition. trats de location, de loyer ou d’achat.
10 GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIERCARACTÉRISTIQUES
CONCEPTS
SPÉCIFIQUES DU FONCIER
Complexité de l’occupation des terres : il arrive parfois que dans une même zone défavorisée, des ménages voisins
aient des conditions d’occupation et un niveau de sécurité différents. Certains peuvent avoir un bail de location, d’autres
peuvent être propriétaires de leurs parcelles, d’autres peuvent bénéficier de droits d’utilisation, d’autres encore peuvent
être des squatters – ou les locataires de squatters – sans aucun droit d’occupation légale de la terre.
Le foncier a un certain nombre de caractéris- fait, les droits fonciers ont de nombreuses di-
tiques spécifiques qui rendent la situation par- mensions physiques (notamment les droits sur
ticulièrement complexe. le sol, l’eau, l’air et les minerais qu’il contient)
et sociales (notamment les droits relatifs au
Ainsi, le foncier est plus qu’un simple actif.
contrôle de l’accès à ce terrain, de son utilisa-
Pour beaucoup de gens, il est étroitement lié
tion, de sa vente, de sa location et de sa trans-
à l’identité, à l’histoire et à la culture individu-
mission par héritage ou don). Ainsi un certain
elles et communautaires; il est aussi un moyen
nombre de personnes et d’institutions peuvent
de subsistance et, pour beaucoup de pauvres,
détenir différents types de droits sur le même
leur seule forme de sécurité sociale.
terrain. Cette multiplicité de droits a engendré
Une autre caractéristique particulière du fon- le concept de «ensemble de droits», ceux-ci
cier est le fait que différentes personnes ou étant détenus par différentes parties. Certains
différents groupes peuvent détenir des droits peuvent l’être par le propriétaire foncier (soit
multiples sur la même parcelle. À un moment un propriétaire privé, soit une autorité poli-
donné, une même personne peut ne pas tique coutumière, comme les stool lands du
nécessairement avoir le droit d’utilisation, de Ghana, ou l’État au Mozambique), d’autres
propriété et de contrôle d’un lopin de terre. En l’étant par les usagers.7
GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIER 11DROITS FONCIERS : INDIVIDUELS OU
CONCEPTS
COLLECTIFS?
Ces dernières années, beaucoup d’institutions
internationales de développement, de gouver-
nements et d’agences de financement ont en-
couragé les titres fonciers individuels, tant dans
le cadre des établissements informels existants
que des projets planifiés de réinstallation, dans
l’intention de donner aux ménages pauvres
des droits fonciers et la sécurité d’occupation
afin de leur permettre d’avoir accès aux ser-
vices et de sortir de la misère. Ils considèrent
aussi que les titres de propriété individuels
permettent à leurs détenteurs d’utiliser leur
actif foncier comme garantie pour l’obtention
de prêts bancaires pour leur logement ou leurs
moyens de subsistance.
Mais la régularisation de l’occupation par
l’octroi de titres individuels à des résidents Réfléchir à long terme : à l’heure de choisir entre
d’établissements informels peut parfois pren- droits fonciers individuels ou collectifs, toute politique
dre beaucoup de temps, être coûteux et fa- devrait avoir pour objectif premier d’assurer la sécurité
voriser la corruption. Il est aussi de plus en plus des ménages et des communautés déshérités et de les
manifeste que les avantages des titres fonciers protéger contre l’expulsion – à court et à long terme.
individuels ont été exagérément grossis. Beau-
coup de ménages n’en veulent pas à cause de rité d’occupation. Une autre solution consiste
leur coût et du risque de perdre leur terrain à formaliser ou améliorer progressivement les
s’ils doivent engager leurs titres pour obtenir droits de propriété.
des prêts bancaires qu’ils auront peut-être des Le titre collectif est l’un des meilleurs moyens
difficultés à rembourser. Les titres de propriété de garantir le maintien des établissements de
individuels peuvent même accroître un sen- personnes à faible revenue; ceci est possible
timent d’incertitude en sapant à la base les avec des baux de location collectifs de longue
droits fonciers préexistants, établis éventuelle- durée ou l’octroi de titres fonciers à des coo-
ment en vertu du droit coutumier. pératives communautaires, pour autant que
Les pauvres qui possèdent un bien précieux la communauté soit organisée. (Voir le Guide
et légalement commercialisable comme pratique n°6 concernant les organisations
le foncier risquent rapidement de se trou- communautaires).
ver dans l’obligation de s’en défaire et de Les droits de propriété collective peuvent jouer
s’installer illégalement ailleurs. Le proces- un rôle tampon puissant contre les forces du
sus d’embourgeoisement des établissements marché, souder les membres des communau-
pauvres et des projets de logements pour les tés entre eux et leur donner un motif structurel
faibles revenus dans des zones urbaines cen- de rester unis, là où la vie communautaire peut
trales convoitées est un véritable danger. être un mécanisme important de survie.
Les titres de propriété individuels ne sont pas
le seul moyen de garantir aux pauvres la sécu-
12 GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIERQUELLES OPTIONS DE RÉGIME
CONCEPTS
FONCIER POUR LES PAUVRES?
Dans toute ville, différents types de régime bales pour la gestion foncière au niveau des
foncier peuvent exister parallèlement, depuis villes. La possession du foncier par des institu-
des titres formels de propriété jusqu’à des ré- tions publiques ou des organisations à but non
gimes fonciers coutumier et informel. Chacun lucratif peut offrir aux occupants et locataires
a des avantages et des inconvénients. Les ré- ayant de faibles revenus de meilleures possi-
gimes coutumiers par exemple sont excellents bilités d’accès à des emplacements de choix
pour maintenir la cohésion sociale d’une com- mais la bureaucratie et la corruption rendent
munauté mais ils peuvent ne pas résister aux difficile l’administration de ce type de foncier.
pressions économiques toujours plus fortes ex-
Le tableau ci-dessous montre les principaux
ercées sur la terre et, bien souvent, ils ne sont
régimes fonciers typiques des villes afric-
pas accompagnés de documents justificatifs.
aines.8 Les pauvres ont habituellement intérêt
Dans un régime de propriété privée, le foncier
à s’en tenir aux régimes déjà en place dans un
est en général utilisé de manière plus efficace
établissement, ce qui leur permet de rester au
et plus rentable mais l’utilisation qui en est
même endroit, sans bouleversement ni pertur-
faite évince souvent les pauvres et limite la
bation de leurs conditions de vie précaires et
capacité de l’État à élaborer des stratégies glo-
de l’aide sociale qu’ils reçoivent.
TABLEAU 2 : LES RÉGIMES FONCIERS ET LEURS CARACTÉRISTIQUES
RÉGIME FONCIER CARACTÉRISTIQUES AVANTAGES LIMITES
Libre propriété UÊ Propriété à durée UÊ Sécurité maximale UÊ Coûts d’accès élevés
(propriété privée) illimitée UÊ Liberté d’utiliser, dis- UÊ Nécessite de normes hau-
poser, hériter tement techniques, d’une
UÊ Peut servir de garantie forte capacité d’adminis-
d’emprunts tration de la part des auto-
UÊ Optimise la valeur com- rités, d’incitations claires à
merciale et permet au enregistrer les transactions
détenteur de bénéficier UÊ Risque d’embourgeoise-
des plus-values ment s’il n’y a pas de plan
d’ensemble
Bail de location UÊ Possession d’une UÊ Presque aussi sûr que UÊ Nécessite un cadre juri-
enregistré propriété en la libre propriété mais dique et coûts d’accès
location pour une pour une durée spéci- généralement élevés
durée déterminée fique
(allant parfois UÊ Le locataire emphytéo-
jusqu’à 999 ans) tique peut vendre le
UÊ Le propriétaire doit bail, les années restant à
créer la propriété courir sur celui-ci seront
à louer et la trans- transférées au nouveau
férer au locataire locataire emphytéo-
emphytéotique tique
GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIER 13CONCEPTS
TABLEAU 2 : LES RÉGIMES FONCIERS ET LEURS CARACTÉRISTIQUES
RÉGIME FONCIER CARACTÉRISTIQUES AVANTAGES LIMITES
Location Deux options : UÊ Les deux options UÊ L’offre de location publique
(publique ou UÊ publique : occupa- offrent une bonne peut être limitée et mal
privée) tion d’un terrain ou sécurité; cependant, un située
d’un logement ap- contrat juridiquement UÊ La location privée est
partenant à l’État exécutoire est plus susceptible d’abus
UÊ privée : location par important dans le cas UÊ Les deux formes peuvent
un propriétaire à de la location privée soulever des problèmes au
des locataires UÊ La mobilité dépend de niveau de l’entretien
l’offre, souvent meil- UÊ La location privée dépend
leure dans le cas d’une de la libre propriété
location privée
Coopératives et UÊ Propriété acquise à UÊ Bonne sécurité UÊ Nécessité d’un cadre
condominiums une coopérative ou UÊ Maintien de la cohésion juridique
à une société dont du groupe UÊ Les restrictions imposées
les résidents ou UÊ Avantages pour le peuvent réduire l’intérêt à
les membres sont remboursement des investir
copropriétaires emprunts de logement UÊ Nécessité d’un double
par le groupe enregistrement – celui du
terrain et celui de l’asso-
ciation
UÊ Les associations peuvent
être victimes de mauvaise
gestion
Occupation UÊ Propriété acquise UÊ Pratique largement UÊ Subit les pressions de l’aug-
coutumière dans la famille, la acceptée dans mentation de la valeur du
communauté, le certaines parties du foncier et de sa commer-
groupe ou la tribu monde cialisation
UÊ Le foncier est géré UÊ Simplicité de UÊ Faiblesse éventuelle de
par des dirigeants l’administration l’obligation de rendre
au nom de la com- UÊ Maintien de la cohé- compte des autorités
munauté sion sociale traditionnelles
UÊ Une variante
est l’occupation
religieuse
Formes intermédi- UÊ Offre un degré UÊ Provide reasonable UÊ Gouvernement responsable
aires d’occupation raisonnable de security, while protecting de la compensation en cas
sécurité tout en long-term public interest de transfert; ceci risque
protégeant l’intérêt and options for change of d’entraver la reconversion
public à long terme land use UÊ Souvent perçues comme
et les possibilités peu sûres du fait de leur
de changement courte durée
dans l’utilisation du
foncier
Occupation UÊ Squatting, sous- UÊ Souvent une réaction à UÊ Risque d’expulsion
informelle répartitions non l’échec de la politique UÊ Exposition à des pratiques
autorisées, location d’attribution des terres corrompues
non officielle, etc. publiques UÊ Emplacement dangereux
UÊ Peut fonctionner avec UÊ Logement inadéquat
des éléments issus du
système « formel » (par
ex. contrats)
14 GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIERLES FEMMES ET LES DROITS
CONCEPTS
FONCIERS
Un plus grand nombre de femmes apposent leur signature sur la ligne pointillée : dans les projets de
logement de plus en plus nombreux administrés par des communautés, les titres de propriété ou les baux de location sont
habituellement signés par les femmes du foyer.
Dans la plupart des pays d’Afrique, l’accès des Outre le fait que ce genre de discrimination
femmes au foncier et leurs droits dans les ré- constitue une violation des droits fondamen-
gimes fonciers coutumiers sont déterminés par taux des femmes, il est contraire à une bonne
leurs relations avec une figure patriarcale telle gestion urbaine et n’a aucun sens sur le plan
qu’un père, un mari, un oncle ou un frère. Tant économique. Les femmes sont invariablement
que ces relations restent claires et incontes- considérées comme débitrices à moindre ris-
tées, les droits des femmes au foncier et à son que que les hommes en ce qui concerne le
utilisation sont souvent protégés. Cependant, remboursement de prêts et les ménages di-
en cas de décès, de divorce ou de litige avec rigés par une femme représentent souvent
le patriarche principal, le droit de la femme une forte proportion de la population à faible
au foncier est menacé. Ce manque de sécu- revenu d’une ville.
rité pose problème non seulement pour les
Ces ménages peuvent tirer des avantages con-
femmes mais aussi pour les ménages qu’elles
sidérables des possibilités de sécurité, de stat-
soutiennent.
ut et de gain que peut offrir une parcelle de
Même dans les pays où la législation est mod- terrain, aussi petite soit-elle. Il existe aussi un
erne et interdit la discrimination, les droits de lien étroit entre les droits fonciers des femmes
propriété des femmes sont souvent ignorés et la réduction de la pauvreté car le contrôle
lors de l’achat, de la vente, de l’héritage, de qu’elles exercent peut améliorer les conditions
la location ou de l’attribution de terres. Les de vie d’un ménage à bien des égards.
femmes dépendent ainsi souvent des hommes
Trop souvent les femmes n’ont pas droit à la
de la famille ou du ménage et elles sont donc
parole lorsque les politiques foncières sont
très vulnérables lorsqu’il y a des problèmes
élaborées du sommet vers la base et elles
suite à leur abandon par un époux volage ou
n’ont guère de possibilités d’exprimer leurs
endetté, à la saisie de la maison lors d’un dif-
préoccupations et leurs préférences. La partici-
férend domestique ou à la perte du terrain et
pation des organisations locales à la concep-
du logement après un divorce.9
GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIER 15tion et à la mise en œuvre des programmes borent pour que les droits fonciers des femmes
CONCEPTS
est un très bon départ mais il ne reflète pas deviennent une réalité dans la pratique. À titre
automatiquement les besoins des femmes et d’exemple, les gouvernements devraient ex-
ceux des hommes. Les organisations locales aminer comment définir les droits fonciers (le
sont souvent représentées par des hommes postulat étant bien souvent que l’homme est
et la contribution des femmes aux décisions le chef du ménage) et faciliter les procédures
est souvent inexistante. Il y a lieu de faire da- de leur enregistrement au nom de la femme.
vantage d’efforts pour que les intérêts des Ceci permet aussi de protéger plus facilement
femmes soient dûment pris en compte dans les femmes en cas de litige foncier. Pour que
toutes les interventions foncières. les femmes connaissent vraiment leurs droits
fonciers, il est important qu’elles aient une
De plus en plus, les gouvernements, les ONG
connaissance de leurs droits et bénéficient
et les organisations communautaires colla-
d’une assistance juridique.
COMMENT FONCTIONNENT LES MARCHÉS
FONCIERS
De plus en plus, le foncier est perçu comme même les terres du domaine public, une fois
un produit de base et non comme un bien attribuées et construites en logements pour
courant dont l’utilisation doit être soigneu- les faibles revenus , sont mises sur le marché
sement réglementée dans l’intérêt de tous formel ou informel où elles sont achetées ou
les citoyens. Ce changement a de profondes vendues. Les prix sont déterminés par la de-
répercussions sur l’utilisation qui est faite des mande immobilière à un emplacement spéci-
terres des domaines public et privé et sur sa fique doté d’infrastructures de qualité.
règlementation par les gouvernements.
Les forces du marché, les pressions dé-
Tout terrain propre à la construction de loge- mographiques et la croissance urbaine con-
ments a une valeur et peut être acheté ou tinuent à accroître la demande de terres mais,
vendu, qu’il appartienne à l’État ou à des dans la plupart des villes, l’offre reste bien
particuliers et qu’il soit intégré dans le secteur inférieure à cette demande. Certains gouver-
du marché formel ou informel. Les forces du nements se sont efforcés d’augmenter l’offre
marché déterminent en définitive qui utilise de terrains viabilisés en règlementant les
une parcelle de terrain et quelle est sa valeur, marchés fonciers urbains, tandis que parallèle-
sauf lorsque les pouvoirs publics fournissent ment toutes sortes de systèmes informels se
directement des terres dans le cadre de pro- sont développées avec le temps pour répon-
jets d’habitation subventionnée. Et pourtant, dre aux besoins que le marché formel ne peut
16 GUIDE PRATIQUE POUR LES DÉCIDEURS POLITIQUES 3 LE FONCIERsatisfaire. Toutes les tentatives faites par des squatters les occupent, ou si les politiques
CONCEPTS
pauvres ou des gouvernements pour obtenir gouvernementales encouragent leur dével-
des terrains pour la construction de logements oppement ou leur utilisation pour des loge-
abordables doivent tenir compte de ces forces. ments sociaux, elles entrent alors dans la
Il est donc indispensable de ben comprendre sphère de l’offre foncière.
les principes fondamentaux des marchés qui
Contrairement à d’autres objets qui peuvent
ont une incidence sur les possibilités d’accès à
être achetés ou vendus, chaque parcelle de
des terres constructibles en milieu urbain.
terrain est unique. Chacune se trouve dans un
endroit spécifique et présente des avantages
et des inconvénients aux niveaux de l’accès, du
L’offre foncière terrain, de la proximité des moyens de trans-
À moins qu’il soit possible de créer de nou- port et des infrastructures. Son emplacement
veaux espaces en aplanissant des montagnes, et ses autres attributs déterminent sa valeur,
en comblant des étendues d’eau ou en re- son utilisation et son prix de vente. Tous ces
poussant les frontières de la ville en prenant attributs sont influencés par les changements
sur les zones agricoles, l’offre foncière est qui interviennent au niveau de la demande
plus ou moins fixe. Les règlements en matière dans une ville. Lorsque l’offre diminue et
d’urbanisme peuvent, cependant, avoir une que la demande croît, les prix montent – très
influence sur les superficies disponibles à cer- rapidement même. En conséquence, ce sont
taines fins. Les terres non utilisées ne sont les plus riches qui auront accès aux meilleurs
pas officiellement comprises dans l’offre du terrains des villes, pas ceux qui en ont le plus
marché tant qu’elles ne sont pas mises en besoin.
vente ou proposées à la location, mais si des
LA DEMANDE FONCIÈRE
L’accroissement démographique a automa- terrain à usage commercial qu’à usage rési-
tiquement pour corollaire une augmentation dentiel.
de la demande foncière – parcelles de terre de
La demande a aussi des effets sur les choix
toutes dimensions et situées dans différents
que font les propriétaires fonciers . Ainsi, un
endroits, pour tous les groupes de revenu et
propriétaire peut décider de vendre son bien
couvrant l’ensemble du spectre de régimes
à des fins commerciales plutôt que pour la
fonciers ( formels et informels), et pour toutes
construction de logements, si des acheteurs
sortes d’utilisation : commerciale, industrielle,
commerciaux sont prêts à payer le prix fort.
de loisir et publique. Lorsque la population
Lorsque des promoteurs espèrent faire de gros
d’une ville augmente rapidement et que les
bénéfices en aménageant un terrain, ceci peut
pouvoirs publics et les marchés fonciers ne
faire monter le prix qu’ils sont prêts à payer.
peuvent répondre assez vite à la demande, les
prix des terrains montent en flèche. Les propriétaires fonciers peuvent également
choisir de garder leurs terres et d’attendre
Il ne s’agit pas tant de la demande foncière
pour vendre plus tard lorsque les prix mon-
proprement dite que de l’utilisation que l’on
teront peut-être ou que les acheteurs auront
peut faire de la terre. La demande sera plus
plus facilement accès à des capitaux. Ce genre
forte dans certains endroits que dans d’autres
pour certaines utilisations. La demande de ter- de spéculation peut contribuer à la hausse des
rains commerciaux à proximité du centre ville prix. Pour un spéculateur qui vend un terrain
par exemple peut être supérieure à celle de acheté six mois plus tôt le triple de ce qu’il l’a
terrains pour la construction de logements. payé, c’est très agréable; par contre, pour les
Pour la même raison, les acheteurs peuvent ménages à faible revenu qui cherchent un en-
être prêts à payer davantage s’il s’agit d’un droit pour vivre, cela rend les choses encore
plus difficiles.
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