MAISON DEPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPEES (GUYANE) - Cour des comptes
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
MAISON DEPARTEMENTALE
DES PERSONNES HANDICAPEES
(GUYANE)
Exercices 2011 et suivants
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 27 octobre 2017.
Parc d’activités La Providence – Kann’Opé – Bât. D - BP 157 – 97181 LES ABYMES CEDEX
Tél. 05 90 21 26 90 – Courriel : « antillesguyane@crtc.ccomptes.fr »
Site internet : « www.ccomptes.fr/fr/antilles-guyane »
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE ............................................................................................................... 3
RECOMMANDATIONS ___ ................................................................................... 7
1 LE PORTAGE JURIDIQUE DE LA MDPH ..................................................... 11
1.1 Un groupement d’intérêt public, interlocuteur unique des personnes
handicapées, prévu par la loi ........................................................................ 11
1.2 Une convention constitutive « type » ........................................................... 12
1.3 Une formalisation insuffisante des participations de l’État, de la collectivité
et des organismes de solidarité nationale (CAF et CGSS) ........................... 13
1.3.1 La participation prépondérante du conseil général puis de la CTG .............. 13
1.3.2 La participation de l’État .............................................................................. 14
1.3.3 La participation limitée de la CAF ............................................................... 14
2 L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT ......................................... 15
2.1 La commission exécutive (COMEX) ........................................................... 15
2.2 La direction de la MDPH ............................................................................. 16
2.3 L’organigramme et les services.................................................................... 17
2.4 Les ressources humaines .............................................................................. 17
2.4.1 Une répartition catégorielle des agents inadaptée aux missions ................... 17
2.4.2 Des compétences qui ne correspondent pas toutes aux besoins de
l’établissement .............................................................................................. 18
2.4.3 Des agents insuffisamment formés au cœur de métier de la structure.......... 18
2.4.4 Une indemnité de fonction de la directrice et du directeur-adjoint mal
fondée ........................................................................................................... 19
2.4.5 Une durée du travail prévue insuffisante et dont le respect n’est pas vérifié 21
2.4.6 L’absence de projet d’établissement............................................................. 23
3 L’ACCUEIL DES PERSONNES ET LE TRAITEMENT DES DEMANDES . 24
3.1 La faible connaissance statistique de la population à soutenir ..................... 24
3.2 Une implantation géographique trop concentrée ......................................... 25
3.2.1 Une initiative encore trop timide : le partenariat avec les CCAS ................. 26
3.2.2 Une antenne improductive à Saint-Laurent du Maroni ................................ 27
3.2.3 Un accueil peu fonctionnel à Cayenne ......................................................... 28
3.3 Un traitement des dossiers peu performant .................................................. 29
3.3.1 Le faible rendement de la structure .............................................................. 29
3.3.2 Une dématérialisation partielle et peu efficace............................................. 30
3.3.3 Des délais d’instruction et de notification excessifs ..................................... 30
3.3.4 Les correctifs nécessaires ............................................................................. 31
4 LA COMMISSION DES DROITS ET DE L’AUTONOMIE DES
PERSONNES HANDICAPEES ......................................................................... 32
4.1 Un fonctionnement à rendre plus efficace.................................................... 33
4.2 Des décisions dont la mise en œuvre doit être suivie................................... 34
5 LE FONDS DEPARTEMENTAL DE COMPENSATION DU HANDICAP ... 34
5.1 Une utilisation conforme très faible ............................................................. 35
5.2 Le détournement du principal des crédits du fonds...................................... 35
1
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
6 LA SITUATION FINANCIERE ........................................................................ 37
6.1 Une qualité et une fiabilité des comptes médiocres ..................................... 37
6.1.1 Les documents comptables et financiers sont mal référencés ...................... 37
6.1.2 L’information budgétaire des membres de la COMEX n’est pas assurée .... 37
6.1.3 Les frais d’étude ne sont pas rattachés à un investissement ou amortis ....... 38
6.1.4 Les comptes d’attente ne sont pas apurés ..................................................... 38
6.1.5 Les dépenses d’investissement sont mal évaluées ........................................ 39
6.1.6 Les prévisions de dépenses et de recettes ne sont pas sincères .................... 39
6.2 Une situation financière dégradée ................................................................ 41
6.3 Des ressources en diminution....................................................................... 42
6.4 Des charges de fonctionnement en augmentation ........................................ 42
6.4.1 Des véhicules inutiles et coûteux.................................................................. 43
6.4.2 Des dépenses de téléphonie trop importantes ............................................... 43
6.4.3 Des dépenses de personnel excessives ......................................................... 44
7 LA NECESSITE D’UN CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE MOYENS ENTRE
LA MDPH ET SES TUTELLES ........................................................................ 45
ANNEXES .............................................................................................................. 48
2
MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
SYNTHÈSE
Présentation de la MDPH
La Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de Guyane, comme
toutes ses homologues sur le plan national, est un groupement d’intérêt public (GIP)
à la création duquel a participé le conseil général, autorité de tutelle principale avant que
la collectivité territoriale de la Guyane se substitue à lui, l’État, la caisse générale de
sécurité sociale, la caisse d’allocations familiales et le rectorat. Ces GIP ont été créés sur
le fondement de l’article 64 de la loi n°2005-102 du 11 février 2005 « pour l'égalité
des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes
handicapées ». Leur fonctionnement est encadré par le code de l’action sociale et de la
famille.
La mission des MDPH consiste à recevoir, à accompagner, à informer et à conseiller
les personnes en situation de handicap et leurs familles, dès l’annonce du handicap et
tout au long de la vie lorsque le handicap n’est pas réparable.
La convention constitutive du GIP MDPH de la Guyane est conforme au cadre national
mais la convention d’application pluri-annuelle entre les parties est absente. Elle est
pourtant nécessaire pour que soit précisées les participations financières et en nature de
celles-ci et leurs attentes vis-à-vis de la structure en fonction des diverses compétences
exercées, avec une stabilité suffisante pour sa bonne administration.
Organisation et fonctionnement
L’organe supérieur de direction de la MDPH est sa commission exécutive (COMEX), à
laquelle sont représentés tous les membres du GIP, présidée de droit par le président
de la collectivité territoriale (précédemment, par le président du conseil général) qui peut
déléguer cette fonction à un autre élu de la collectivité.
En Guyane, la COMEX s’est réunie sous la présidence effective du président du conseil
général jusqu’à la fin 2015, puis du président de la collectivité territoriale en 2016, en
respectant le rythme minimal réglementaire de deux réunions par an. Le président de la
COMEX est l’ordonnateur en titre de la structure. Il est secondé par un directeur, nommé
par lui avec l’accord de la COMEX.
Au cours de ses réunions, la COMEX a traité quasi-exclusivement des questions
financières globales et des contributions des membres du GIP. Les orientations générales
de la mission, les objectifs de performance dans le domaine de l’accomplissement du
service public en faveur des personnes handicapées et l’organisation générale n’ont pas
fait l’objet de débat et encore moins de décisions. Les résultats dans ces domaines ne
sont pas présentés. Or, il appartient à cette instance de définir les objectifs stratégiques,
avec un calendrier et des indicateurs de suivi, et de décider des grandes options quant à
l’exécution des missions en termes de moyens, de partenariat, d’obtention de résultats. Des
réunions plus fréquentes de la COMEX sont nécessaires pour qu’elle prenne des
décisions dans ces domaines qu’il appartiendra à la direction de l’établissement de mettre
en œuvre avec une obligation de compte rendu périodique.
3MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
Jusqu’au 30 septembre 2016, la MDPH était dirigée par une directrice assistée d’un
directeur-adjoint. Ce dernier lui a succédé en qualité de directeur, le 1er octobre 2016, et
le poste de directeur-adjoint n’a pas été pourvu. Ce poste devrait être supprimé, compte
tenu de la taille de la structure.
Le personnel est constitué de 42 personnes (37,7 équivalents temps plein), dont une partie
est mise à disposition par les membres du GIP et l’autre a été recrutée par le GIP lui-
même. Le personnel, réparti entre cinq « pôles fonctionnels », constitue un ensemble
disparate, rassemblé non en fonction des besoins de la structure mais des disponibilités et
du bon vouloir de chaque partenaire. Sa structure d’emploi est inversée par rapport aux
besoins du service, avec un excès de cadres et une insuffisance de personnel d’exécution.
Pour autant, la MDPH n’a pas, elle-même, formalisé de fiches de postes permettant de
définir les bons profils à recruter ou à qualifier, au moins progressivement au fur et à
mesure des départs volontaires ou à la retraite, en concertation avec l’administration dont
ils proviennent.
L’effort de formation aux métiers liés à l’accueil, à la compréhension et à
l’accompagnement du handicap est notablement insuffisant alors qu’il constitue un levier
de progrès essentiel pour la structure et la motivation de son personnel.
Le régime de travail de la structure n’est pas conforme à la loi car il concède un écart
sensible avec le minimum légal de 1 607 heures par an, et l’effectivité du temps de travail
accompli n’est pas vérifiée.
Une indemnité de fonction et de performance a été accordée de manière indue à la
directrice de la MDPH ainsi qu’au directeur-adjoint.
Outre les corrections à apporter aux points ci-dessus, l’élaboration d’un projet
d’établissement est nécessaire pour orienter le travail des agents et renforcer leur cohésion
au service des missions à accomplir. Ce document serait un outil de pilotage par la
performance et constituerait le cadre de référence permettant d’évaluer le travail de
chaque service et des agents qui le composent et de corriger les insuffisances par la
formation, notamment.
L’accueil des personnes et le traitement des demandes
En 2015, la MDPH de Guyane déclarait administrer 24 885 personnes handicapées dont
2 107 bénéficiaires de l’allocation pour adulte handicapé et 1 432 bénéficiaires de
l’allocation pour l’éducation d’enfant handicapé, versées par la caisse d’allocations
familiales, pour un montant total annuel de 25,8 M€. La MDPH a enregistré
10 156 demandes, soit une progression de 5 % par rapport à l’année précédente, dont
7 395 adultes et 2 761 enfants, et a accueilli dans ses locaux 17 721 usagers.
Ces données doivent cependant être considérées avec réserve, du fait des insuffisances
des connaissances statistiques de la population atteinte de handicap en Guyane et du mode
de décompte, peu fiable, de l’activité de la structure. Un progrès doit aussi être obtenu sur
ce point. En outre, la MDPH ne procède à aucune enquête sérieuse sur les besoins de ses
administrés et sur le degré de satisfaction de ceux-ci.
Les points de contacts proposés à la population ressortissant aux compétences de la
MDPH sont inadaptés au besoin : implantation centrale unique à Cayenne, dans un
4MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
immeuble peu pratique pour recevoir les administrés et avec des horaires limités en
amplitude, implantation secondaire à Saint-Laurent du Maroni qui a fait la preuve de son
inefficacité pour la population qui recourt aux associations pour transmettre les dossiers
au siège. Cette antenne doit être supprimée.
L’accueil téléphonique n’est pas en mesure de répondre à tous les appels dont bon nombre
sont perdus. Ses plages horaires, notamment, sont trop étroites.
Des conventions entre la MDPH et les centres communaux d’action sociale (CCAS) ont
été conclues, ce qui est positif. Elles doivent être développées et étendues aux centres
médico-sociaux (CMS) pour que ces structures contribuent à faire connaître à la
population concernée, au plus près d’elle, les aides et droits auxquels elle peut prétendre.
Ce partenariat doit s’accompagner d’une animation de réseau par la MDPH et
l’organisation de formations à destination du personnel assurant sa représentation dans
les CCAS et CMS.
Les indicateurs de délai de traitement des demandes ne sont pas bons en Guyane.
L’objectif recherché par toutes les MDPH est de traiter chaque demande jugée recevable
dans un délai maximal de quatre mois. La MDPH de Guyane est la dernière sur le plan
national en termes de délai de traitement pour ce qui concerne les dossiers des enfants
(5,1 mois alors que la moyenne nationale est de trois mois et une semaine) ; pour les
dossiers des adultes, le délai est aussi supérieur à la moyenne nationale puisqu’il est de
6,8 mois contre 4,5 mois au niveau national.
Dans la mesure où il s’agit d’une moyenne, calculée sur 10 156 demandes déposées, le
délai d’attente entre la demande et la notification de la décision de la CDAPH est encore
beaucoup plus important pour certains dossiers. La MDPH doit résolument s’attacher à
réduire ces délais, notamment par la mise en œuvre de procédures informatisées.
Un site internet interactif, hébergé sur le site de la collectivité territoriale, devrait
permettre au public de disposer de toutes les informations générales utiles, des
formulaires à remplir et de faire parvenir ses demandes. Ce dispositif devrait permettre
aux personnes de suivre l’avancement de leur dossier puis d’être informées des décisions
prises, sans déplacement ni obligation de contact téléphonique.
La commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées
La commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH)
constitue depuis 2006, date de la suppression des anciennes COTOREP et CDES 1, la
seule instance de décision pour l’ensemble des demandes présentées par, ou pour, les
personnes handicapées en matière de prestations et/ou d’orientations (scolaire ou
professionnelle, avec ou sans hébergement).
La CDAPH ne se réunit qu’en formation plénière, avec des ordres du jour excessivement
longs et non priorisés, alors qu’elle pourrait se réunir en formation restreinte pour traiter
l’essentiel du flux ne présentant pas de complexité.
1
Commission technique d’orientation et de reclassement professionnel et commission départementale d’éducation
spéciale.
5MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
Le fonds départemental de compensation du handicap
L’article 64 de la loi de 2005 précitée a institué un fonds départemental de compensation
du handicap (FDCH) afin d’aider les personnes handicapées à financer des équipements
spécifiques pour leur domicile ou leur véhicule. Les ressources de ce fonds proviennent
de la caisse générale de sécurité sociale (CGSS), du conseil départemental (en Guyane,
de la collectivité territoriale) et de l’État. Cependant, en Guyane comme au niveau
national, ce fonds est peu utilisé. De manière non conforme à son objet, le reliquat de ces
crédits affectés spécialement au soutien des personnes handicapées est consommé par la
structure, pour le financement de son propre fonctionnement. La MDPH doit mettre fin à
cette pratique et restituer les crédits à ce fonds.
Une situation financière très préoccupante
La situation financière de la MDPH de Guyane est très préoccupante. Depuis plusieurs
exercices, ses dépenses générales excèdent ses ressources de fonctionnement.
La MDPH qui applique l’instruction comptable M 52, comme prévu, doit améliorer la
qualité et la transparence de ses comptes en produisant annuellement les rapports de
gestion, les états du personnel, les durées d’amortissement et les inventaires. Elle doit
rectifier ses écritures comptables sur les frais d’études, les subventions reçues et les
comptes d’attente, en inscrivant régulièrement le montant des amortissements, et établir
des prévisions budgétaires réalistes et sincères.
Des dépenses de fonctionnement supérieures à ses ressources
Les ressources de fonctionnement, votées à chaque budget prévisionnel depuis 2012 et
dont la réalisation apparaît au compte administratif, ont toujours été inférieures aux
charges courantes, notamment aux charges de personnel.
Des économies doivent en conséquence être recherchées dans les dépenses de
fonctionnement, notamment les dépenses relatives au carburant et à l’entretien des
véhicules et les dépenses de téléphonie. Néanmoins, ce sont surtout dans les dépenses de
personnel qui représentent une part prépondérante des charges courantes, que la MDPH
trouvera des gains de productivité.
Etablir un contrat d’objectifs, de moyens et de performance afin de pérenniser les
ressources de la MDPH
La situation financière de la MDPH de Guyane n’est pas tenable en l’état.
Outre la formalisation des contributions des membres du GIP à la structure, un contrat
d’objectifs et de moyens, établi entre la structure et la COMEX est indispensable pour
orienter les priorités, optimiser les moyens, définir des objectifs et les indicateurs
permettant d’en suivre la réalisation, et ce, selon un rythme pluriannuel, le sens général
d’un tel contrat étant la performance du service rendu aux administrés à soutenir. Des
enquêtes de satisfaction sérieuses en constituerait un élément de suivi stratégique.
6MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
RECOMMANDATIONS
___
Recommandation n° 1 : Proposer aux partenaires du GIP une convention pluri-
annuelle permettant de préciser leurs contributions et
attentes à l’égard de la MDPH en application de la
convention constitutive.
Recommandation n° 2 : Réunir la COMEX au minimum une fois par trimestre pour
qu’elle puisse exercer réellement sa fonction de pilotage de
l’établissement.
Recommandation n° 3 : Ajuster la structure des emplois à l’organigramme
fonctionnel.
Recommandation n° 4 : Former les agents de la MDPH à leur cœur de métier
en leur proposant des formations médico-sociales
adaptées, sans limiter le champ de celles-ci au catalogue de
formations du CNFPT.
Recommandation n° 5 : Supprimer l’indemnité de fonction et de performance
accordée à la directrice et au directeur-adjoint et obtenir le
reversement des sommes indues versées.
Recommandation n° 6 : Appliquer la durée réglementaire de travail de
1 607 heures/an ;
Recommandation n° 7 : Installer un système automatisé d’enregistrement du temps
de travail et limiter les aménagements d’horaires aux seuls
cas prévus par des textes réglementaires ;
Recommandation n° 8 : Vérifier la nécessité d’un régime de compensation et, s’il
est réellement indispensable, le rendre conforme aux règles
régissant la fonction publique territoriale.
Recommandation n° 9 : Établir un projet d’établissement pour le mobiliser et lui
permettre de répondre aux objectifs fixés dans la
convention pluriannuelle conclue avec les contributeurs de
la MDPH.
Recommandation n° 10 : Signer des conventions avec tous les CCAS et les CMS,
à défaut avec les mairies, pour organiser des points
d’accueil en faveur des personnes handicapées sur tout le
territoire guyanais.
Recommandation n° 11 : Organiser l’animation du réseau par la MDPH et la
formation des agents qui lui serviront de relais.
Recommandation n° 12 : Fermer l’antenne de Saint-Laurent du Maroni et développer
le partenariat établi avec le CCAS.
7MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
Recommandation n° 13 : Améliorer les conditions d’accueil physique des
administrés sollicitant la MDPH ;
Recommandation n° 14 : Procéder régulièrement à des enquêtes sérieuses de
satisfaction auprès des personnes handicapées.
Recommandation n° 15 : Répartir les dossiers selon leur importance et leur urgence.
Recommandation n° 16 : Créer un site internet interactif consacré à la MDPH,
hébergé sur le serveur de la collectivité territoriale de
Guyane.
Recommandation n° 17 : Augmenter la fréquence de réunion de la formation
restreinte de la CDAPH pour diminuer la durée de
traitement des dossiers.
Recommandation n° 18 : Collecter l’information de suivi des décisions de la CDAPH
selon les préconisations de la CNSA.
Recommandation n° 19 : Cesser d’utiliser les crédits du FDCH pour le
fonctionnement de la MDPH et restituer à ce fonds les
crédits irrégulièrement consommés.
Recommandation n° 20 : Ne plus faire référence à l’instruction M 1-5-7 dans les
documents comptables et financiers mais à l’instruction
M 52.
Recommandation n° 21 : Élaborer un rapport de gestion détaillé pour la bonne
information des membres de la COMEX ;
Recommandation n° 22 : Rédiger des annexes aux documents budgétaires relatives à
l’état du personnel, aux amortissements des
immobilisations et au suivi du FDCH.
Recommandation n° 23 : Fiabiliser les comptes de la MDPH :
a) en vérifiant la pertinence des écritures comptables sur
les frais d’études, les subventions reçues et les comptes
d’attente ;
b) en inscrivant régulièrement le montant des
amortissements ;
c) en établissant des prévisions budgétaires sincères
permettant de voter le budget en équilibre et de
l’exécuter pleinement.
Recommandation n° 24 : Transformer le véhicule de fonction du directeur en
véhicule de service.
Recommandation n° 25 : Réduire les dépenses de téléphonie.
8MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
Recommandation n° 26 : Proposer aux membres du GIP un contrat pluriannuel
d’objectifs, de moyens et de performance d’une durée
minimale de trois ans, en adéquation avec la trajectoire
d’amélioration du fonctionnement de la MDPH résultant de
l’autodiagnostic visé à l’article 1.1 de la convention
triennale signée entre la CNSA et la CTG.
9MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
INTRODUCTION
Ordonnateurs :
- M. Alain TIEN-LONG, de l’année 2011 au 31 décembre 2015 ;
- M. Rodolphe ALEXANDRE, depuis le 1er janvier 2016.
Rappel de procédure
La chambre a inscrit à son programme de 2016 l'examen de la gestion de la Maison
départementale des personnes handicapées (MDPH) de la Guyane, à partir de l'année
2011. Par lettres en date du 15 avril 2016, le président de la chambre en a informé
M. TIEN-LIONG, ancien président du conseil général de Guyane et précédent
ordonnateur, ainsi que M. ALEXANDRE, président de la collectivité territoriale de
Guyane et ordonnateur en fonction.
L’entretien préalable prévu à l’article L. 243-1 du code des juridictions financières s’est
tenu séparément le 22 décembre 2016 avec M. TIEN-LIONG, puis avec
M. ALEXANDRE.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur
financier, la chambre a arrêté, le 17 janvier 2016, au titre du contrôle des comptes et de la
gestion, un rapport d’observations provisoires qui a été transmis :
- le 6 mars 2017, à l’ordonnateur actuel qui en a accusé réception le
16 mars 2017 ;
- le 6 mars 2017, à l’ordonnateur précédent qui en a accusé réception le
15 mars 2017 ;
- le 7 mars 2017, à Mme FURCY et M. SEBELQUE qui en ont respectivement
accusé réception les 18 et 16 mars 2017.
Le rapport d’observations provisoires a aussi été notifié, le 7 mars 2017 :
- au directeur de la caisse d’allocations familiales de Guyane ;
- au directeur de la caisse générale de sécurité sociale de Guyane.
Une réponse de l’actuel ordonnateur a été transmise à la chambre par lettre datée du
23 juin 2017, enregistrée au greffe le 12 juillet 2017.
Dans sa séance du 27 octobre 2017, la chambre a arrêté les observations définitives ci-
après développées.
Le présent rapport, qui doit encore être considéré comme confidentiel, est communiqué à
l’ordonnateur en fonction et à son prédécesseur. Ils disposent d’un délai d’un mois pour,
s’ils le souhaitent, y apporter une réponse qui engagera leur seule responsabilité.
10MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
1 LE PORTAGE JURIDIQUE DE LA MDPH
1.1 Un groupement d’intérêt public, interlocuteur unique des
personnes handicapées, prévu par la loi
Créées par l’article 64 de la loi n°2005-102 du 11 février 2005 « pour l'égalité des droits
et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées », les
maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) constituent l’interlocuteur
unique des personnes en situation de handicap pour les sujets liés à celui-ci. Elles ont pour
mission de recevoir, d’accompagner, d’informer et de conseiller les personnes
handicapées et leurs familles, dès l’annonce du handicap et tout au long de la vie si ce
handicap n’est pas réversible.
Elles examinent chaque situation de manière pluridisciplinaire en s’appuyant sur les
compétences de professionnels médico-sociaux (médecins, infirmiers, assistantes
sociales, ergothérapeutes, psychologues) pour évaluer les besoins de la personne par
rapport à son projet de vie et proposer un plan personnalisé de compensation du handicap.
Les MDPH organisent enfin des actions de coordination avec les dispositifs sanitaires et
médico-sociaux et désignent un référent pour l’insertion professionnelle des adultes.
Elles ont la forme juridique d’un groupement d’intérêt public (GIP).
Les dispositions relatives aux MDPH sont l’objet des articles L. 146-3 et suivants du code
de l'action sociale et des familles qui a intégré les dispositions du décret n°2005-1587 du
19 décembre 2005 relatif aux maisons départementales des personnes handicapées.
Les MDPH situées en France hexagonale sont placées sous la tutelle des conseils
départementaux. Le président du conseil départemental préside la commission exécutive
(COMEX), l’organe délibérant qui rassemble l'ensemble les acteurs institutionnels
constituant les MDPH (conseil départemental, État, organismes de protection sociale...)
ainsi que des représentants d'associations d’usagers. Elle définit la politique générale de
l'institution et en assure sa gestion.
Les MDPH emploient des agents et des professionnels provenant d'horizons différents
(agents territoriaux, fonctionnaires de l'État venant du ministère du travail et de la
formation professionnelle, des affaires sociales et de la santé, de l'éducation nationale,
médecins, agents des caisses d’allocations familiales, des caisses d'assurance-maladie).
Structures de simplification administrative, les MDPH assurent ainsi les missions
dévolues auparavant aux COTOREP (commission technique d’orientation et de
reclassement professionnel) pour les adultes de plus de 20 ans et aux CDES (commission
départementale d’éducation spéciale) pour les jeunes de moins de 20 ans, ainsi qu’aux
SVA (site pour la vie autonome) pour le financement des aides techniques.
C’est désormais une commission unique, la commission des droits et de l’autonomie des
personnes handicapées (CDAPH), supportée par la MDPH, qui décide de l’orientation
des personnes handicapées (enfant ou adulte) et de l’attribution de l’ensemble des aides
et prestations, notamment de la prestation de compensation du handicap (PCH) versée par
le conseil départemental. Le président de la commission des droits et de l'autonomie des
11MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
personnes handicapées (CDAPH) est désigné tous les deux ans par les membres de la
commission, en son sein.
1.2 Une convention constitutive « type »
La MDPH de la Guyane a été créée par une convention constitutive en date du
22 décembre 2005, signée par le préfet, le président du conseil général, le recteur
d’académie, l’administrateur provisoire de la caisse générale de sécurité sociale et le
directeur de la caisse d’allocations familiales. La délibération du conseil général
AP/05/DGASP-DIVH-102 du 5 décembre 2005, portant constitution de la maison
départementale des personnes handicapées de la Guyane, a été publiée au recueil des actes
administratifs du conseil général de la Guyane de décembre 2005.
La COMEX est présidée par le président de la collectivité territoriale depuis que celle-ci
a succédé au conseil général, début 2016.
La convention constitutive précise notamment les fonctions du président et du directeur
de la MDPH, ainsi que le fonctionnement et les attributions de la commission exécutive.
Elle énumère par ailleurs les statuts de son personnel, expose les modalités de gestion du
fonds départemental de compensation du handicap (FDCH) par la MDPH et rappelle que
le groupement est soumis aux règles de gestion financière et comptable applicables aux
établissements publics à caractère administratif.
La MDPH instruit les dossiers de demandes d’allocation, accordée après examen par la
CDAPH, puis versée par la caisse d’allocations familiales et par la collectivité territoriale.
Les allocations versées en 2015 par la CAF pour un montant total annuel supérieur à
25,8 M€ sont :
- l’allocation aux adultes handicapées (AAH) attribuée à 2 107 personnes ;
- l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) attribuée à
1 432 bénéficiaires.
Les prestations versées au cours de la même année par la collectivité territoriale sont,
principalement :
- la prestation de compensation du handicap (PCH) au profit de 305 personnes
pour un montant de plus de 2,5 M€ ;
- l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) dont bénéficient
125 personnes pour un montant de près de 1,35 M€.
La MDPH est associée au schéma médico-social 2011-2015 de la Guyane, établi par
l’agence régionale de santé et l’ancien conseil général, qui prévoit notamment plusieurs
dispositifs d’aides, de soutien, de structures et de recherche en faveur des personnes
handicapées.
12MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
1.3 Une formalisation insuffisante des participations de l’État, de la
collectivité et des organismes de solidarité nationale (CAF et
CGSS)
La convention constitutive du 22 décembre 2005, acte fondateur de la MDPH de la
Guyane, prévoit une participation de l’ensemble des partenaires du GIP, soit sous une
forme financière, soit par la mise à disposition de personnel, soit par la mise à disposition
de locaux, de matériels ou de logiciels, soit par la combinaison de ces formes de
participation.
Plusieurs avenants à la convention, signés entre plusieurs membres du GIP et la MDPH,
précisent les modalités de leur participation au fonctionnement de la structure :
- avenant du 7 octobre 2009 signé avec le rectorat et la direction départementale
de la santé et du développement social (DSDS), pour les prestations de missions
d’enseignants spécialisés au profit d’enfants handicapés et le versement au
rectorat par la DSDS d’une somme annuelle de 11 782 €, correspondant aux
dépenses de fonctionnement de la commission départementale d’éducation
spéciale (CDES) 2 ;
- avenant n° 3 du 1er juin 2010 signé avec le rectorat pour la mise à disposition de
2 agents et le versement d’une participation financière annuelle de 14 506 € ;
- convention annexe non datée à la convention constitutive signée avec l’État et le
rectorat, pour la mise à disposition de personnel 3 ;
- conventions du 28 février 2011 et du 8 février 2012 signées avec l’État, le conseil
général et la CGSS pour la gestion et le financement du fonds départemental de
compensation du handicap.
1.3.1 La participation prépondérante du conseil général puis de la CTG
La participation du conseil général (auquel s’est substituée la collectivité unique de la
Guyane) n’a été formalisée que pour la mise à disposition des locaux, bien que cette
collectivité soit intervenue dès l’origine au profit du fonctionnement de la structure.
Actuellement, la contribution de la CTG correspond aux moyens nécessaires à
l’administration de l’allocation compensatrice de tierce personne ainsi qu’aux moyens
désignés dans la convention du 24 novembre 2005 conclue entre le président du conseil
général et le préfet de la Guyane, c’est-à-dire au versement au département d'une
subvention d'aide à l'installation et au fonctionnement de la maison départementale des
personnes handicapées.
En 2016, la participation de la CTG s’est concrétisée par la mise à disposition des locaux
de la MDPH et de 14 agents. En outre, le conseil général a attribué à la MDPH une
subvention d’équilibre en 2011, 2014 et 2015 afin qu’elle puisse faire face à ses dépenses
obligatoires, notamment de personnels. En 2016, la CTG lui a de nouveau versé une
2
C’est la CDAPH qui assure depuis sa création les missions autrefois dévolues à la CDES.
3
7 ETP de la DDSDS, 2 ETP de la direction départementale du travail de l’emploi et de la formation
professionnelle, 2 ETP du rectorat.
13MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
subvention de 250 000 €, afin d’assurer le paiement des salaires du quatrième trimestre
des agents de la MDPH.
1.3.2 La participation de l’État
Si les services de l’État ont conventionné avec la MDPH la mise à disposition du
personnel nécessaire à ses missions et particulièrement de la CDAPH, en revanche,
l’annexe financière de la convention constitutive relative aux moyens nécessaires à
l’administration de la CDES et de la COTOREP et du dispositif pour la vie autonome,
n’a pas été signée.
Malgré de nombreuses réunions entre les partenaires du GIP, notamment au sein de la
commission exécutive, aucun accord avec l’État n’a pu être trouvé sur le montant des
charges financières correspondant aux missions transférées à compenser. L’État et la
MDPH n’ont pas trouvé d’accord sur le montant des frais de structure de la COTOREP
et de la CDES devant être compensés par l’État, notamment sur le montant des vacations
médicales supportées antérieurement par ces deux commissions.
Par une note du 10 février 2015 adressée par le président de la MDPH au préfet de région,
la « dette » de l’État envers la MDPH s’élèverait à plus d’1 M€ 4. La somme alléguée
correspond à la différence calculée par la MDPH entre les dotations reçues de l’État de
2006 à 2014 et la part des frais de structure, des frais de vacations médicales et des charges
de personnel résultant des emplois transférés par l’Etat.
Dans une autre lettre du 31 juillet 2015 adressée au préfet de région, le président du GIP
a demandé à l’État de revoir sa position et d’approuver le montant total de la
compensation au titre des charges de fonctionnement, soit 237 767,00 € par an, hors
charge de personnel. Ce dernier montant inclut, à hauteur de 19 827,00 €, les dépenses
annuelles de fonctionnement de la CDES.
Cependant, la MDPH n’a pas fourni les éléments chiffrés permettant de fonder sa
demande. Or, au moins une partie de ces frais, soit 11 782,00 €, ont été imputés au rectorat
par l’avenant n°3 du 7 octobre 2009 précité, contresigné par la DSDS, le rectorat et la
MDPH.
En conséquence, le ministère des affaires sociales n’a pas validé le montant de l’arriéré
demandé par la MDPH sur la période 2006-2014.
La participation annuelle versé par l’État s’élevait, au mois de mai 2016, à 342 133,00 €
sur un montant prévisionnel de 427 666,00 € inscrit au budget.
1.3.3 La participation limitée de la CAF
La participation de la CAF au fonctionnement de la MDPH n’est pas formalisée et, en
dehors de sa qualité statutaire de membre de la COMEX et de la CDAPH, elle ne
contribue ni financièrement, ni par la mise à disposition de personnel ou de matériels, ni
par la réalisation de prestations « intellectuelles » telle que formation au profit des
personnels de la MDPH par exemple.
4
1 038 752,39 €
14MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
La CAF est favorable à la signature d’une telle convention en 2017. Cette convention
pourra identifier ses contributions possibles dans les domaines de l’accompagnement du
personnel, de l’amélioration des circuits de gestion et d’une éventuelle mise à disposition
de matériel informatique, notamment dans le cadre de la promotion de la
dématérialisation à destination des usagers/allocataires.
Dans l’état actuel de la situation budgétaire, elle ne s’engage cependant pas à apporter
une contribution financière versée à la MDPH. Pour autant elle se dit prête à étudier de
nouveau cette question dans le cadre de la prochaine Convention d’objectifs et de gestion
de la branche famille (2018-2022) et dans la limite des disponibilités budgétaires.
Proposer aux partenaires du GIP une convention pluri-
annuelle permettant de préciser leurs contributions et
attentes à l’égard de la MDPH en application de la
convention constitutive
2 L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT
La MDPH est dirigée, au niveau supérieur, par la commission exécutive (COMEX) et, au
niveau administratif, par la direction de l’établissement qui exerce son autorité sur les
cinq services spécialisés de la structure.
2.1 La commission exécutive (COMEX)
Conformément au code de l’action sociale et des familles, la COMEX est l’organe
délibérant du GIP. Elle a été présidée par le président du conseil général depuis sa création
jusqu’au 31 décembre 2015, puis par le président de la collectivité territoriale de la
Guyane à partir du 1er janvier 2016. Le président de l’exécutif peut déléguer cette
responsabilité à un élu suppléant. Par arrêté n°1341/2017 du 8 février 2017, la présidence
de la commission a été déléguée à Mme Émilie VENTURA, conseillère territoriale
déléguée aux personnes âgées et aux personnes handicapées.
Les membres de la COMEX sont désignés pour quatre ans par arrêté du président :
- 50 % représentent la CTG ;
- 25 % représentent l’État (Éducation nationale, DIECCTE/DJSCS) et l’ARS ;
- 25 % représentent les associations de personnes handicapées proposées par le
conseil départemental consultatif des personnes handicapées (CDCPH 5).
Pour réguler son fonctionnement, la COMEX se référait, depuis sa création, à la
convention constitutive. Un règlement intérieur a été arrêté lors de la séance
du 29 mai 2017.
La convention constitutive précise que la commission exécutive doit se réunir au moins
deux fois par an. Au cours de la période sous revue, cette disposition minimale a été
5
Devenu conseil départemental de la citoyenneté et de l'autonomie (CDCA) avec la loi n°2015-1776
du 28 décembre 2015 relative à l'adaptation de la société au vieillissement
15MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
respectée, même si les réunions ne se sont pas tenues selon un calendrier régulier et
prédéfini.
Entre les réunions de la COMEX, des réunions en format plus restreint sont nécessaires
pour préparer les décisions de la COMEX. Ces réunions de bureau sont très peu
fréquentes. La chambre prend note de l’intention de la présidente déléguée de réunir
régulièrement le bureau à l’avenir.
La COMEX dispose de compétences étendues relatives, notamment, au fonctionnement
et à l’organisation de la MDPH, au budget, aux relations de la MDPH avec ses partenaires
et à la gestion du fonds départemental de compensation du handicap (FDCH).
A la lecture des procès-verbaux et des comptes rendus de réunions, il apparait que la
COMEX a surtout traité des problèmes financiers de la structure, sans se préoccuper
réellement de son organisation ni de son fonctionnement, alors que ces points aussi
importants que les finances relèvent de sa compétence. Il est indispensable que la
COMEX joue pleinement son rôle dans le pilotage de la structure et que l’ensemble des
sujets liés à l’organisation du GIP (ressources humaines, organisation territoriale,
partenariat) puisse être examiné par cette commission.
Il appartient en effet à la COMEX d’assigner des objectifs qualitatifs et quantitatifs à la
direction de l’établissement et de définir avec elle une stratégie à court et moyen terme.
A minima, une réunion par trimestre, voire tous les deux mois, sur un ordre du jour précis
et restreint, arrêté par le président sur proposition du directeur de la structure, serait
nécessaire pour orienter l’action de la MDPH et suivre l’avancement des dossiers en
cours.
Réunir la COMEX une fois par trimestre au minimum
pour qu’elle puisse exercer réellement sa fonction de
pilotage de l’établissement.
2.2 La direction de la MDPH
Jusqu’au 30 septembre 2016, la MDPH était dirigée par une directrice assistée d’un
directeur-adjoint. Ce dernier lui a succédé en qualité de directeur au 1er octobre 2016, et
le poste de directeur-adjoint n’a pas été pourvu. Ce poste devrait être supprimé, compte
tenu de la taille de la structure.
Conformément à la convention constitutive, le directeur de la MDPH est responsable du
fonctionnement de l’établissement et met en œuvre les orientations et décisions prises par
la commission exécutive. Il soumet au président de la commission exécutive
l’organisation de la maison départementale des personnes handicapées, de la commission
des droits et de l’autonomie, de la gestion du fonds départemental de compensation du
handicap.
Il établit le budget prévisionnel, les décisions modificatives et le compte administratif du
groupement, qu’il présente à la commission exécutive. Il assure l’exécution du budget par
délégation du président.
16MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES DE LA GUYANE
2.3 L’organigramme et les services
Depuis 2012, les 42 agents de la MDPH sont répartis entre cinq « pôles » :
- le pôle « Accueil, communication et réseaux », pour recevoir les différentes
demandes ;
- le pôle « Médico-social », pour étudier le dossier des usagers et notifier les
décisions de la CDAPH ;
- le pôle « Insertion », pour favoriser l’insertion professionnelle des personnes en
situation de handicap ;
- le pôle « Accès aux droits », pour défendre les usagers et garantir le respect des
règles régissant le handicap ;
- le pôle « Ressources », pour gérer les finances, le personnel, l’informatique et la
logistique.
Cette organisation classique par rapport aux missions n’appelle pas de commentaire
particulier.
2.4 Les ressources humaines
2.4.1 Une répartition catégorielle des agents inadaptée aux missions
La MDPH a pour cœur de métier l’accueil et le conseil aux personnes handicapées. Aussi,
au niveau national, la répartition entre les différentes catégories de personnels, privilégie-
t-elle un effectif élevé d’agents de catégorie C qui assurent ce cœur de métier, soutenus
par des agents de catégorie B et A pour les fonctions d’encadrement et d’expertise
technique sur l’appréciation du handicap. À titre de comparaison, la MDPH de Gironde
compte 56 % de son effectif en catégorie C, celle des Pyrénées-Atlantiques en emploie
46 %. Or, en Guyane, la structure pyramidale est inversée : Sur un effectif total de
42 agents au 31 décembre 2015, 14 agents relèvent de la catégorie A, soit 33 %, 15 agent
de la catégorie B, soit 36 %, et seulement 13 agents de la catégorie C (31 %). Ce sont
pourtant ces agents d’exécution qui procèdent concrètement à l’instruction des dossiers.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a précisé que « depuis ce constat et à la faveur de
plusieurs départs (réintégrations par la CTG, […] ou départs à la retraite), le nombre
d’agents de catégorie A de la MDPH a diminué, modifiant ainsi la structure d’emploi
désormais proche des autres structures équivalentes ». C’est ainsi que pour un effectif
total de 41 agents en 2017, la répartition catégorielle se distribue ainsi : 10 agents de
catégorie A, soit 24 %, 14 agent de catégorie B, soit 34 % et 17 agents de catégorie C,
soit 42 % de l’effectif.
Par ailleurs, il ressort de la lecture de fiches de postes que des fonctions confiées aux
agents de catégorie A ou B ne correspondent pas toujours à des missions d’encadrement
ou d’expertise. Ainsi, une fiche intitulée « Responsable du pôle communication, réseau
et accueil » détaille les activités attendues dont l’aide des usagers à remplir les
formulaires, la vérification de la complétude du dossier, les opérations de saisie,
l’accompagnement des usagers jusqu’à la salle de rendez-vous ainsi que l’accueil
physique et téléphonique et le classement des dossiers. Ces missions ne relèvent pas de
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