Mettre la relance verte au service de l'emploi, des revenus et de la croissance - OECD
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Mettre la relance verte au service de
l’emploi, des revenus et de la croissance
mis à jour 06 octobre 2020
Cette synthèse s’intéresse à la manière dont les pays peuvent tirer parti de
la pandémie de COVID-19 pour mettre en œuvre une reprise économique à
la fois verte et inclusive. Une relance verte renforcerait sensiblement la
résilience de nos économies et de nos sociétés face à la forte récession et
aux enjeux environnementaux en pleine expansion. Ce document dresse
également un premier bilan des politiques de relance annoncées dans les
pays membres de l’OCDE et dans les pays partenaires clés. Beaucoup de
pays concentrent leurs mesures sur la durabilité environnementale tout en
promouvant l’emploi, les revenus et la croissance, cependant d’autres pays
proposent des mesures en faveur d’activités nocives pour l’environnement.
Mesurer et évaluer dans le temps l’incidence sur l’environnement des
politiques de relance est essentiel. Un jeu d’indicateurs couvrant l’ensemble
des dimensions critiques pour l’environnement est donc proposé à cette fin.
Cette synthèse a été initialement publie le 14 Septembre 2020. Celle-ci est
une version révisée qui intègre une correction à la page 8. Le montant des
subventions aux combustibles fossiles s’élevait à 478 milliards USD
en 2019 et non pas à 582 milliards USD.
METTRE LA RELANCE VERTE AU SERVICE DE L’EMPLOI, DES REVENUS ET DE LA CROISSANCE © OECD 2020
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Introduction
La pandémie de COVID-19 est passée du stade de crise majeure de santé
publique à celui de crise économique et crise de l’emploi dont on ignore encore
l’ampleur. L’impact économique est considérable : il s’agit de la plus forte
récession depuis près d’un siècle, dont les répercussions se font durablement
sentir à tous les niveaux (individus, entreprises et gouvernements). La pandémie
est aussi inextricablement liée aux problèmes environnementaux mondiaux,
comme la perte de biodiversité, le changement climatique, la pollution de l’air et
de l’eau ou la gestion des déchets, tant en ce qui concerne son origine que ses
implications sur les résultats environnementaux et le bien-être futur des sociétés
partout dans le monde.
Les programmes de relance économique actuellement mis en œuvre par les
gouvernements pourraient favoriser une relance à la fois verte et inclusive. La
relance peut être génératrice de revenus, d’emplois et de croissance, et peut
stimuler la mise en œuvre d’actions à moyen et long terme conformes aux objectifs
environnementaux nationaux et mondiaux. La résilience de nos économies et de
nos sociétés s’en trouvera sensiblement renforcée face aux enjeux
environnementaux en pleine expansion, en raison du renforcement des boucles
de rétroaction et de la probabilité croissante de points de basculement en cascade.
Autre considération importante : le fait de placer l’humain au centre des plans de
reprise verte peut jeter les bases d’un bien-être durable.1
Les conséquences environnementales du COVID-19
Les impacts environnementaux à court terme de la pandémie (positifs
comme négatifs) ont été très importants. Beaucoup seront sans doute
passagers, mais certains pourraient perdurer sous forme d’évolutions structurelles
ou comportementales à plus long terme :
On s’attend à une baisse globale des émissions mondiales de CO2 de
8 % en 2020, pour revenir aux niveaux enregistrés il y a une dizaine
d’années.2 Cette baisse prévisionnelle ponctuelle n’aura cependant aucune
incidence à long terme sur les niveaux de CO2 présent dans l’atmosphère,
la concentration atmosphérique en CO2 (principal responsable du
changement climatique) continuant d’augmenter rapidement.3 À défaut de
changements structurels permettant de maintenir les émissions en deçà
des niveaux antérieurs à la pandémie, la situation restera inchangée.
La pollution de l’air a également diminué temporairement en raison du
ralentissement sévère de l’activité industrielle, du transport terrestre et du
transport aérien pendant plusieurs mois. Divers pays ont toutefois signalé
un retour rapide à la hausse des niveaux de pollution d’air.4 La pandémie a
mis en exergue le lien étroit entre pollution de l’air et mortalité par COVID-
19, une pollution de l’air plus importante en intérieur comme en extérieur
exacerbant l’impact sanitaire du virus. Plusieurs études ont montré qu’une
faible augmentation de particules (PM2,5) est liée à une hausse du taux de
décès par COVID-19 allant de 8 à 16 %, selon la région.5 Il apparaît en
outre clairement que la pollution de l’air augmente très sensiblement la
transmission du SARS-CoV-2 par les voies aériennes.6 Dans la mesure où
il est prouvé que les catégories sociales défavorisées sont déjà davantage
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exposées et vulnérables à la pollution de l’air, cela les rend donc
potentiellement plus sensibles aux effets cardiovasculaires et respiratoires.
Le recul de l’activité économique s’est traduit par une amélioration de la
qualité de l’eau de nombreux cours d’eau et zones côtières. Plusieurs pays
et régions ont d’ailleurs fait état d’une réduction des concentrations de
particules en suspension et autres polluants des milieux aquatiques. Il s’agit
toutefois, là encore, d’un phénomène temporaire puisque la pollution de
l’eau devrait augmenter lorsque l’activité économique reprendra. Les
répercussions sur les segments les plus vulnérables de la société doivent
être prises en compte, notamment les personnes exposées aux sites
contaminés ou à des conditions de logement inadéquates.
Les problèmes de gestion des déchets se sont considérablement accrus en
raison de la pandémie, les gouvernements étant confrontés à une hausse
importante des déchets médicaux (notamment les équipements personnels de
protection), une demande accrue en plastiques à usage unique (pour les produits
alimentaires, médicaux ou pharmaceutiques, les livraisons de repas ou les
emballages du e-commerce), une capacité de recyclage réduite et un effondrement
des prix des plastiques recyclés. Compte tenu de l’obligation du port du masque
imposée par de nombreux gouvernements à de larges pans de la population,
l’usage des masques médicaux jetables explose et, avec lui, les problèmes de
gestion des déchets et autres problèmes environnementaux.
La pandémie a aussi mis en évidence le problème de l’interférence de
l’homme sur la biodiversité, celle-ci contribuant à créer les conditions
d’une transmission de pathogènes de l’animal à l’homme. La déforestation,
la dégradation et la fragmentation des habitats, l’intensification de
l’agriculture, le commerce d’espèces sauvages et le changement
climatique… tous ces phénomènes ont joué un rôle dans les maladies
zoonotiques. Outre le COVID-19, de nombreux pathogènes mortels inscrits
dans l’histoire récente (Ebola, HIV, dengue, SARS, MERS, Zika, West Nile)
sont le fruit de cette transmission interespèces. Certains pays ont
également signalé une augmentation du braconnage et de l’extraction
illégale des ressources. Ces activités causent la disparition de certains
moyens de subsistance en milieux ruraux et affaiblissent la capacité à
surveiller ces zones et y faire respecter la loi.
La pandémie et la crise économique qui en découle ont souligné le rôle
important joué par la santé et la résilience environnementales dans la santé
publique. Une meilleure qualité d’air et d’eau, une gestion efficace des déchets et
une protection renforcée de la biodiversité permettront non seulement de réduire
la vulnérabilité des communautés aux pandémies, mais aussi d’améliorer le bien-
être et la résilience de la société dans son ensemble. Une bonne qualité de l’air
est bénéfique sur le plan de la santé publique et du bien-être, mais elle procure
aussi des avantages économiques significatifs dans la mesure où le nombre de
maladies liées à la pollution diminue, tout comme leur impact sur la productivité
des travailleurs. De même, un meilleur accès à des services d’assainissement et
de distribution d’eau potable correctement gérés sera très bénéfique aux plus
défavorisés, aussi bien dans les pays membres de l’OCDE que dans les autres.
Dans les pays membres de l’OCDE, un meilleur accès peut améliorer
sensiblement l’inclusivité pour les catégories défavorisées (personnes souffrant de
problèmes de santé, mal-logés, migrants et sans-abri). Dans de nombreux pays
en développement, la collecte de l’eau incombe souvent aux femmes et aux jeunes
filles et ce sont elles qui souffrent le plus du manque d’accès aux services
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d’assainissement. La préservation de la biodiversité et son utilisation durable sont
également des facteurs essentiels, dans la mesure où la biodiversité et les services
écosystémiques procurent des avantages évalués à 125 à 140 000 milliards USD
par an (c.-à-d. plus d’une fois et demie le PIB mondial). La préservation efficace
de la biodiversité et son utilisation durable (impliquant la nécessité de résoudre le
problème de la déforestation) limiteront le risque de transmission zoonotique tout
en contribuant à maintenir les services écosystémiques existants.7
Le suivi des mesures de relance
Dans ce contexte, il est clair que la prise en compte des questions
environnementales comme le changement climatique, la pollution de l’air et
de l’eau, la perte de biodiversité, la dégradation des océans et l’utilisation
inefficace des ressources s’impose à l’heure où les pays cherchent à
reconstruire leur économie et à améliorer leur résilience aux chocs futurs.
Les études suggèrent qu’en dépit de la souffrance économique généralisée, la
pandémie a fait naître une prise de conscience collective de la fragilité des
systèmes naturels et de leur importance pour le bien-être humain. En intégrant
l’environnement et l’inclusivité dans leurs mesures de relance, les gouvernements
seraient donc gagnants sur tous les fronts : ils pourraient se rapprocher plus
rapidement de leurs objectifs environnementaux, stimuler l’activité économique à
court terme et réduire les inégalités. Lorsqu’elles sont correctement élaborées et
mises en œuvre, les mesures de relance verte peuvent générer des revenus, créer
de l’emploi, améliorer le bien-être et renforcer la résilience. C’est l’un des
principaux enseignements tirés de l’examen des mesures déployées après la crise
financière mondiale de 2008.8 Intégrer la viabilité environnementale et l’équité
socioéconomique dans les politiques publiques est important pour atténuer les
effets régressifs des politiques environnementales, pour offrir à tous des chances
équitables de contribuer à la croissance économique et d’en cueillir les fruits.9
De nombreux gouvernements ont inclus dans leur plan des mesures de
relance « verte » dont la finalité est de combattre les effets
socioéconomiques à court et moyen termes de la crise du Coronavirus. Ces
plans comportent aussi un certain nombre de mesures qui n’ont pas pour cible des
secteurs verts ou des activités vertes, mais peuvent néanmoins avoir une
incidence positive ou négative sur les résultats environnementaux. Certains
gouvernements ont également planifié ou mis en œuvre des mesures qui se
répercuteront négativement sur l’environnement (comme les aides accordées aux
industries utilisant des combustibles fossiles).
Selon une analyse préliminaire réalisée par le Secrétariat de l’OCDE en août 2020,
au moins 30 pays membres de l’OCDE et pays partenaires clés10 ont intégré
dans leurs programmes ou stratégies de relance des mesures visant à
soutenir la transition vers une économie plus verte (voir encadré p.7). Ces
mesures sont notamment :
des subventions, des prêts et des allégements fiscaux en faveur du
transport vert, de l’économie circulaire et de la recherche, du
développement et du déploiement d’énergies propres ;
une aide financière aux ménages et aux entreprises pour l’amélioration de
la performance énergétique et les installations d’énergies renouvelables ;
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de nouveaux types de financement et de programmes de création
d’emplois et de stimulation de l’activité économique par la restauration de
l’écosystème ;
le contrôle des espèces étrangères invasives et la préservation des forêts.
D’après les premières analyses, jusqu’à présent les mesures vertes des
gouvernements ont porté principalement sur les secteurs de l’énergie et des
transports terrestres ou maritimes (voir tableau p.6). D’autres secteurs importants
pour une relance verte et résiliente ont été relativement délaissés, tels que
l’industrie, l’agriculture, la foresterie et la gestion des déchets. Les types de
mesures incitatives les plus fréquents ont été l’allégement de taxes et les primes
ou prêts, suivis par les subventions à la recherche et développement (R-D).
Jusqu’à présent, peu de mesures ont ciblé l’acquisition de compétences.
Dans le cas du transport urbain, par exemple, certains pays ont choisi d’intensifier
les efforts et les financements pour rendre l’espace habituellement réservé aux
voitures à des modes de transport doux (piétons, vélos, micromobilité, transport
public) ou lui donner d’autres fonctions urbaines. Certains pays ont aussi
conditionné au respect de principes et critères environnementaux le versement
d’aides publiques à des entreprises de secteurs clés, comme le transport aérien,
et subordonné l’aide à l’industrie automobile à la promotion de technologies plus
propres.
Note : les nuances de couleur indiquent le nombre total de mesures prises dont l’incidence environnementale attendue est nettement positive,
dans l’ensemble des pays membres de l’OCDE et pays partenaires clés, en août 2020.
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Encadré 1. Le temps des pactes verts
Le pacte vert pour l’Europe proposé fin 2019 par la Commission européenne (CE) est une nouvelle
stratégie de croissance visant à faire de l’Union européenne une société juste et prospère, dotée d’une
économie moderne, compétitive et économe en ressources, qui atteindrait le zéro émission nette de
gaz à effet de serre en 2050 et où la croissance économique ne rimerait pas avec une consommation
accrue de ressources.
Le pacte vert pour l’Europe est au centre de la stratégie de reprise de l’UE après la pandémie de
COVID-19, notamment grâce à l’instrument Next Generation EU de la CE, annoncé en mai 2020 et
doté d’un budget de 750 milliards d’euros. Les États membres de l’UE ont également commencé à
annoncer des plans de relance nationaux qui s’ajoutent aux aides de l’UE et dont certains prennent
fortement en compte l’écologie.
Pour atteindre les objectifs du pacte vert pour l’Europe, tous les secteurs de l’économie doivent être
mis à contribution :
décarboner le secteur de l’énergie au moyen de projets valorisant les énergies
renouvelables, en particulier l’éolien et le solaire, et donner le coup d’envoi de
l’hydrogène vert ;
investir dans des technologies respectueuses de l’environnement ;
soutenir l’innovation dans l’industrie ;
déployer des moyens de transport privé et public plus propres, plus abordables
et plus sains ;
améliorer l’isolation thermique des bâtiments et promouvoir l’économie
circulaire ;
travailler avec des partenaires internationaux pour améliorer les normes
environnementales mondiales.
L’UE fournira également un soutien financier et une assistance technique pour aider ceux qui sont les
plus touchés par la transition vers une économie verte, grâce au mécanisme pour une transition juste.
Le nouveau pacte vert de la Corée du Sud, présenté en juillet 2020, fait partie d’une stratégie
nationale visant à créer 659 000 emplois et à aider le pays à surmonter la crise tout en répondant aux
enjeux climatiques et environnementaux.
La Corée du Sud consacrera environ 61 milliards USD sur cinq ans (2020-25) pour accroître la
production énergétique renouvelable (de 12,7 GW en 2019 à 42,7 GW en 2025) et pour renforcer la
mobilité verte en atteignant 1,33 million de véhicules électriques ou à hydrogène. Le plan prévoit
également la rénovation du parc locatif social et des écoles publiques pour en faire des bâtiments à
énergie zéro, ainsi que la transformation de zones urbaines en villes vertes et connectées.
Sources : CE (2020), site du pacte vert pour l’Europe, https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en ;
https://www.forbes.com/sites/donaldkirk/2020/07/14/koreas-reveals-new-deal-designed-to-boost-jobs-revive-sagging-
economy/#7b17f8423250.
METTRE LA RELANCE VERTE AU SERVICE DE L’EMPLOI, DES REVENUS ET DE LA CROISSANCE © OECD 20207
Parallèlement, l’analyse initiale de l’OCDE réalisée à l’échelle des pays révèle que
24 gouvernements nationaux ont annoncé des mesures susceptibles d’avoir
un impact négatif direct ou indirect sur les résultats environnementaux.
Celles-ci incluent la possibilité d’assouplir les règlementations environnementales
existantes (notamment concernant la qualité de l’eau, l’émission de polluants
atmosphériques et les plastiques à usage unique), de réduire voire supprimer les
taxes, droits et redevances environnementaux, le sauvetage inconditionnel
d’industries ou entreprises produisant beaucoup d’émissions (comme les
compagnies aériennes ou les industries impliquées dans l’extraction de
combustibles fossiles) et l’augmentation des subventions accordées aux
infrastructures utilisant une quantité importante de combustibles fossiles
(notamment les transports routiers) et aux consommateurs d’électricité. En ce qui
concerne les consommateurs, beaucoup de pays ont pris des mesures de soutien
aux ménages en assouplissant les conditions de paiement (allongement du délai
de grâce, absence d’interruption du service, etc.) et en réduisant ou en
subventionnant directement les factures d’électricité. Si certaines de ces mesures
pourraient être limitées aux plans d’aide d’urgence, d’autres risquent d’avoir des
répercussions environnementales, économiques et sociales à long terme.
Malheureusement, l’équilibre entre les dépenses vertes et les dépenses non
vertes ne joue pas en faveur du volume des résultats environnementaux.
Selon plusieurs études, le montant du financement alloué aux mesures non vertes
l’emporte sur celui accordé aux mesures vertes. Dans le cas du secteur
énergétique, par exemple, l’Institut international du développement durable (IISD)
estime que les pays du G20 fournissent un soutien à différents types d’énergie par
le biais de nouvelles politiques ou de modification des politiques existantes, dont
47 % sont destinés aux combustibles fossiles et 39 % aux énergies propres11. Plus
généralement, un indice mesurant le degré de « vertitude » de la relance
(Greenness of Stimulus Index) développé par Vivid Economics a identifié des
mesures de relance dans 17 pays qui permettront d’injecter quelque
3 500 milliards USD dans des secteurs ayant un impact durable et significatif sur
la nature et dont les effets potentiellement dommageables sur l’environnement
l’emporteront sur les effets positifs dans 14 des 17 pays en question.12 Selon une
étude de Rhodium Group, basée sur une définition assez restrictive des dépenses
de relance dans les principales économies, l’UE a consacré 20 % de ses dépenses
à des priorités vertes ou climatiques, mais ce pourcentage est bien plus faible
ailleurs.13
Opportunités d’une relance verte
La crise actuelle pose des défis aux gouvernements dans leurs efforts pour veiller
à ce que les mesures de relance impactent positivement (et non négativement) la
viabilité environnementale et le bien-être. En définitive, cependant, la reprise est
une occasion de « reconstruire en mieux », en combinant l’accent mis sur le
rétablissement de la croissance et la création d’emplois avec la réalisation des
buts et objectifs environnementaux.
Combattre l’inertie et les effets boomerang. La priorité des gouvernements est
de remettre rapidement sur pied l’économie. Cela passe souvent par les
investissements, technologies et plans d’investissement habituels, révélateurs
d’une certaine inertie du système, d’un manque de compréhension des facteurs
de croissance durable et d’une carence d’informations sur les alternatives de
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développement durable. L’expérience tirée des mesures de relance prises au
lendemain des précédentes récessions économiques montre que les effets
négatifs sur l’environnement peuvent être considérables, voire atteindre des
niveaux supérieurs à ceux enregistrés avant la récession. Pour s’assurer que les
mesures d’urgence n’entrainent pas un assouplissement des normes et
réglementations environnementales (ce qui aurait pour effet d’exacerber les défis
environnementaux actuels), l’administration doit adopter une approche globale de
l’évaluation de l’impact des mesures de relance.
Soutenir la restructuration des secteurs vers une économie plus juste et plus
verte. La relance verte est l’occasion d’entreprendre une restructuration profonde
des secteurs et des activités essentiels afin de soutenir, de manière socialement
inclusive, la transition vers une économie à faibles émissions, climatiquement
résiliente et économe en ressources, et d’améliorer la résilience de l’économie.
Non seulement cette approche serait conforme aux engagements nationaux et
internationaux pris dans le cadre de l’Accord de Paris, aux objectifs de
développement durable et aux autres accords internationaux sur l’environnement,
comme les Objectifs d’Aichi, mais elle permettrait aussi d’améliorer le bien-être
des communautés et sociétés à court et moyen comme à plus long termes. Des
investissements sociaux sont en outre nécessaires pour éviter que certaines
communautés ne deviennent les laissés-pour-compte de la transition verte, y
compris des mesures ciblées pour renforcer la protection et le dialogue social. Les
droits à la sécurité sociale pourraient aussi avoir besoin d’être adaptés dans le
contexte de transition vers de nouveaux types d’emploi et de contrats.
Accélérer les plans existants. La première analyse des mesures de relance verte
réalisée par l’OCDE révèle que plusieurs gouvernements utilisent les mesures
post-COVID pour accélérer la mise en œuvre d’actions pour l’environnement déjà
envisagées dans le cadre de plans et de propositions existants. Pour tirer profit de
cet effet d’accélération, il est important que ces plans soient accompagnés de
cadres réglementaires et stratégiques clairs relatifs à la transition vers une
économie sobre en carbone sur le long terme, au-delà des programmes de relance
spécifiques annoncés. L’investissement dans les énergies renouvelables, sur
lesquelles les gouvernements de certains pays ont intensifié leur aide, notamment
dans les secteurs où les combustibles fossiles sont progressivement abandonnés,
est un parfait exemple de cette accélération. On peut citer comme autre exemple
l’accélération des programmes destinés à améliorer l’efficacité énergétique dans
le parc immobilier existant. Ces projets, relativement gourmands en main-d’œuvre,
peuvent prendre facilement et rapidement de l’envergure, car ils exigent une main-
d’œuvre peu qualifiée. Il est important toutefois de noter que si les rétrofits sont de
faible qualité, le bénéfice sur l’environnement à moyen et plus long termes sera
limité. La crise économique a également accentué la nécessité de fournir une aide
appropriée aux communautés pénalisées par la transition vers une économie
sobre en carbone, en proposant par exemple des formations ou des
reconversions, ainsi que des mesures permettant d’améliorer la mobilité et de
soutenir le développement et l’implantation d’industries alternatives dans ces
régions.
Mettre en œuvre la réforme des subventions aux combustibles fossiles et la
tarification du carbone, en tenant pleinement compte des effets répartitifs.
Les prix peu élevés de l’énergie provenant de combustibles fossiles incitent peu à
investir dans les technologies à faible intensité de carbone et haut rendement
énergétique à tous les niveaux, de la R-D à la diffusion commerciale.14 La
possibilité d’un prolongement de cette période de forte incertitude et le niveau de
METTRE LA RELANCE VERTE AU SERVICE DE L’EMPLOI, DES REVENUS ET DE LA CROISSANCE © OECD 20209 prix des combustibles fossiles considérablement inférieur aux prévisions augmentent l’urgence d’introduire des mesures incitatives en faveur des entreprises pour l’investissement dans des technologies à fort rendement énergétique. D’où l’importance de la tarification du carbone et de la réforme des subventions aux combustibles fossiles. Une période de prix du pétrole relativement bas est l’occasion idéale de poursuivre les efforts en faveur de l’introduction de la tarification du carbone ou de son renforcement. L’abaissement des taxes sur la main-d’œuvre et le capital, au profit d’un impôt sur la production et la consommation préjudiciables à l’environnement, peut stimuler la création d’emplois et l’investissement et améliorer ainsi l’efficience économique. Il est impératif que les réformes de la fiscalité de l’énergie soient pensées en évitant d’augmenter le nombre des « pauvres en énergie » et les inégalités, un accès approprié aux services énergétiques étant essentiel pour garantir des conditions de vie décentes. Il conviendra également de s’attaquer aux effets répartitifs d’autres instruments de tarification, tels ceux mis en place pour décourager l’utilisation des véhicules et la consommation de carburant. De même, la réforme des subventions aux combustibles fossiles, dont le montant s’élevait à 478 milliards USD en 2019 (données de l’OCDE et de l’AIE), est plus facile à mettre en œuvre dans un contexte de faible prix du pétrole et devrait s’accompagner d’une aide à la transition ciblée et limitée dans le temps en faveur des industries, des communautés, des régions et des consommateurs vulnérables. Éviter la cristallisation d’infrastructures non viables et l’enlisement dans les activités d’extraction des ressources. L’OCDE a démontré le rôle moteur de l’infrastructure dans la transition et l’importance de cette dernière pour éviter la cristallisation des industries polluantes et à fortes émissions. Le niveau très élevé des budgets alloués à l’infrastructure dans les plans de relance montre qu’il faut exploiter cette occasion pour mettre en phase les plans d’infrastructure avec les objectifs à plus long terme en matière de climat, de biodiversité, de gestion de l’eau et des déchets et d’efficacité des ressources. C’est tout particulièrement le cas pour les investissements dans les grandes infrastructures de transport, comme les systèmes routiers, le transport public, les chemins de fer et les ports, dans la mesure où ces derniers auront des conséquences majeures sur les résultats environnementaux à venir. La relance verte pose un défi particulier pour les pays en développement riches en ressources non renouvelables, notamment en minéraux et combustibles fossiles. Pour les pays exportateurs de combustibles fossiles, la faible demande en sources de combustible et la pression en faveur d’une réduction des émissions de GES rendraient plus urgente encore la nécessité de diversifier les exportations, en abandonnant les combustibles fossiles au profit d’énergies plus propres. En ce qui concerne les pays en développement riches en minéraux, la réduction des émissions provenant de ce secteur pourrait contribuer sensiblement à la réduction globale des émissions. Pour atteindre ces objectifs, les pays riches en ressources non renouvelables devront développer des politiques ciblées dans des domaines tels que la politique fiscale, la réglementation des secteurs financier, de l’énergie et minier, et les technologies à faible intensité en carbone, tout en accordant une importance particulière aux aspects d’équité dans la transition. Développer une agriculture plus durable et résiliente. Le secteur agricole et alimentaire, parmi les plus vulnérables au changement climatique, est un important producteur d’émissions de GES, un gros consommateur d’eau et une source majeure de pollution. Alors que les pays membres de l’OCDE et les pays METTRE LA RELANCE VERTE AU SERVICE DE L’EMPLOI, DES REVENUS ET DE LA CROISSANCE © OECD 2020
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émergents injectent chaque année 356 milliards USD d’aide en faveur de ces
producteurs, plus de la moitié de ces dépenses (345 milliards USD) ont un effet
contre-productif sur l’amélioration de la viabilité du secteur, le reste étant utilisé de
façon guère plus utile. Seuls 26 milliards USD sont utilisés pour soutenir les
systèmes d’innovation agricole (SIA) et les systèmes de connaissances agricoles
(SCA). La relance verte offre une chance d’améliorer la productivité, la viabilité et
la résilience à long terme des systèmes alimentaires mondiaux en supprimant les
mesures favorisant la hausse des prix et faussant les échanges - des mesures qui
découragent les changements dans la production, encouragent une surexploitation
des ressources naturelles, augmentent potentiellement les émissions de GES et
ralentissent l’adaptation au changement climatique. Les fonds publics peuvent être
réorientés vers des investissements dans l’innovation, l’utilisation durable des sols,
de l’eau et des ressources de la biodiversité, l’atténuation du changement
climatique et l’adaptation à ses effets et l’amélioration de la résilience des ménages
agricoles. Ces mesures pourraient englober, notamment, le recours plus
systématique à des paiements ciblés destinés à encourager les bonnes pratiques
de gestion agricole.
Libérer l’innovation. La création et la diffusion de nouveaux produits, processus
et méthodes sont les clés de la création de nouvelles filières et de nouveaux
emplois, de l’accroissement de la productivité et du passage à une relance verte.
Les possibilités d’innovation écologique sont nombreuses, par exemple dans les
domaines des technologies pour les énergies renouvelables, du stockage de
l’énergie, du confort thermique des bâtiments, des véhicules électriques, hybrides
et économes en carburant, ou encore des technologies de séquestration, stockage
et utilisation du carbone. Malgré quelques avancées, l’innovation actuelle ne suffira
pas à atteindre les objectifs environnementaux et climatiques ambitieux. Les
mesures de relance sont une occasion inespérée de renforcer le financement de
l’innovation, bien que l’action gouvernementale en faveur de l’innovation dépasse
le seul financement de la R-D. Les barrières fréquentes à l’innovation sont l’accès
aux financements, l’accès asymétrique à l’information, l’incertitude face aux futures
stratégies politiques et les barrières commerciales.15
La création d’emplois dans le cadre d’une relance verte
L’atténuation de l’impact de la pandémie sur l’emploi a été jusqu’à présent
un élément clé des mesures gouvernementales de relance. Il est clair que les
mesures de relance verte devront aussi traiter en priorité la question des emplois,
à la fois directement et indirectement. Les avis sont partagés quant à l’impact
macroéconomique de la croissance verte sur l’emploi en général.16 Toutefois, les
impacts sectoriels et régionaux peuvent être importants pour certaines industries
et les mesures visant à faciliter le reclassement des salariés doivent tenir compte
de la nature et de la « transférabilité » des compétences, ainsi que de la qualité
des emplois.
Divers secteurs verts et activités vertes offrent des perspectives
intéressantes pour la création d’emplois. Ainsi, les énergies renouvelables,
notamment l’énergie solaire photovoltaïque, sont porteuses de plus d’emplois par
unité d’investissement et d’énergie que la génération de combustibles fossiles.17
L’Agence internationale pour les énergies renouvelables (IRENA) estime que plus
de 40 millions de personnes pourraient être employées dans les énergies
renouvelables d’ici 2050 et que le nombre de personnes employées dans le
METTRE LA RELANCE VERTE AU SERVICE DE L’EMPLOI, DES REVENUS ET DE LA CROISSANCE © OECD 2020 11 secteur de l’énergie dans sa globalité pourrait atteindre 100 millions au même horizon, contre environ 58 millions aujourd’hui, si la communauté internationale exploite tout le potentiel des énergies renouvelables. L’efficacité énergétique est également synonyme de création rapide d’emplois. L’AIE estime le potentiel à 2,5 millions de nouveaux emplois créés par an dans le cadre des efforts de relance. Toutefois, il existe des disparités régionales considérables dans la création d’emplois liés à l’énergie, les emplois créés dans certaines parties du monde étant plus nombreux que les emplois perdus ailleurs. De plus, certains groupes de population, notamment les minorités ethniques et les femmes, bénéficient moins de la création d’emplois que d’autres. L’identification de politiques permettant d’équilibrer l’impact de la transition tout en optimisant les opportunités socioéconomiques est capitale pour garantir une transition plus inclusive, notamment à l’égard des groupes plus vulnérables. Les emplois liés à la nature sont aussi potentiellement importants dans le contexte de la relance verte. La restauration de l’écosystème aux États-Unis offre 126 000 emplois directs et représente un apport annuel de 9,5 milliards USD à la production économique. Elle génère par ailleurs 95 000 emplois indirects et 15 milliards USD de dépenses des ménages. Une autre étude a recensé près de 11 emplois directs par investissement de 1 million USD dans les projets de restauration de l’écosystème, le nombre total d’emplois directs et indirects liés à ce type de projet par investissement de 1 million USD s’élevant à 31,5.18 L’agriculture biologique présente, elle aussi, un potentiel pour la création d’emplois. Plusieurs études ont montré que les besoins en main-d’œuvre par hectare des exploitations biologiques sont plus élevés que ceux des exploitations traditionnelles, notamment parce qu’elles ont des activités de production exigeant davantage de main-d’œuvre (par exemple, des systèmes de rotation complexes, une agriculture mixte), qu’il existe une proportion plus importante de cultures à forte intensité de main-d’œuvre (par exemple, les fruits et légumes), moins de mécanisation, davantage de transformation et de commerce à la ferme et des exigences plus strictes en matière d’information. Il est cependant précisé que les besoins en main-d’œuvre dans l’agriculture biologique sont fonction des caractéristiques du secteur et du pays. Ainsi, les exploitations horticoles biologiques ont besoin de beaucoup plus de main-d’œuvre, tandis que les exploitations céréalières et laitières biologiques n’ont sans doute pas besoin de plus de main-d’œuvre que les exploitations traditionnelles.19 Il convient en outre de prendre en compte certains arbitrages importants. Par exemple, l’agriculture biologique implique une utilisation intensive des terres et les émissions de GES par unité de production peuvent être plus élevées que pour son homologue conventionnelle. Par ailleurs, les rendements par hectare sont plus faibles et les coûts fixes par unité de production sont généralement plus élevés dans l’agriculture biologique. La transition vers une économie plus verte requiert aussi de nouvelles compétences, pour les nouveaux emplois comme pour les emplois actuels contraints d’évoluer. Cette transition sera impossible sans main-d’œuvre correctement formée. La pénurie de compétences est déjà identifiée comme un obstacle majeur dans plusieurs secteurs, notamment les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique et l’utilisation efficace des ressources, la rénovation des bâtiments, la construction, les services environnementaux et la production. La pénurie de compétences liée à la transition vers une économie sobre en carbone est particulièrement prononcée dans les pays en développement. La disponibilité de travailleurs et d’entreprises possédant les compétences requises pour les METTRE LA RELANCE VERTE AU SERVICE DE L’EMPLOI, DES REVENUS ET DE LA CROISSANCE © OECD 2020
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emplois verts est indispensable non seulement pour engager la transition vers une
économie verte, mais aussi faire en sorte qu’elle soit juste, c’est-à-dire qu’elle
garantisse l’inclusion sociale et un travail décent. Dans la mesure où tous les
ménages et tous les individus doivent avoir les mêmes chances de s’adapter à la
transition verte et d’en bénéficier, l’investissement dans la formation et l’accès aux
compétences devraient faire partie intégrante des plans de relance. Des mesures
complètes de formation professionnelle et de reconversion peuvent améliorer la
transférabilité des travailleurs et donc leur capacité à retrouver un emploi dans un
autre secteur ou une autre entreprise, si nécessaire. Bien que les activités de
transformation de l’énergie aient sans doute globalement un effet net positif sur
l’emploi, des millions de travailleurs du secteur des combustibles fossiles devront
trouver un nouvel emploi.20 Les politiques publiques pour une transition juste
peuvent aussi faciliter le processus de reconversion de ces derniers. La création
de partenariats entre gouvernements et industries peut être envisagée pour
financer cette reconversion et garantir que le contenu des formations demeure
conforme aux attentes du secteur, à mesure que celles-ci évoluent.
Le rôle d’une finance durable
Les gouvernements ont engagé des ressources publiques importantes dans
la relance verte, à savoir au moins 312 milliards USD selon une estimation
préliminaire découlant d’une analyse de l’OCDE pays par pays (estimation qui
sera affinée et détaillée dans les prochains mois). Si on y ajoute la série complète
des mesures proposées par l’UE, ce chiffre passe à plus de 1000 milliards USD
(en précisant que certains chiffres pourraient être comptés deux fois en
considérant les totaux des pays de l’UE déjà annoncés). Cependant, comme
précisé ci-avant, davantage de ressources ont jusqu’à présent été attribuées à des
moteurs de reprise économique moins durables, par exemple pour faciliter les
investissements dans les énergies fossiles. Une relance verte et génératrice
d’emplois exige des ressources financières supplémentaires.
Pour financer pleinement la transition vers une économie bas carbone, il est
impératif d’utiliser stratégiquement les ressources publiques dédiées aux
mesures vertes en vue de mobiliser du capital de ressources privées. À cette
fin, le système financier doit estimer à sa juste valeur et incorporer le risque
climatique et lié à la biodiversité. Les marchés financiers doivent également être
transparents et efficaces pour garantir l’intégrité du marché et conserver la
confiance des investisseurs, ce qui renforcera alors la résilience du marché. Ces
dernières années, des milliers de milliards de dollars de capital ont été dédiés à
des investissements évalués sur la base de critères environnementaux, sociaux et
de gouvernance (ESG). Dans le contexte du COVID-19, porter une plus grande
attention à des risques ESG non financiers est plus important que jamais, tant pour
la durabilité qu’en tant que facteur concurrentiel permettant de remporter des parts
de marché et des investissements. Les critères ESG ont contribué à sensibiliser
les entreprises et les investisseurs et à renforcer leurs engagements, mais il est
urgent de continuer dans cette voie pour garantir que les notations d’ESG sont
adaptées aux objectifs. Les marchés ESG comptent aujourd’hui une grande
variété (et parfois des divergences) de méthodologies, d’indicateurs de
performance et de structures de produits. Une étude de l’OCDE à paraître sur ces
notations conclut par exemple qu’une notation élevée au sein du pilier
« Environnement » des critères ESG ne se traduit pas nécessairement en une
réduction des émissions de carbone.21 Un nouveau travail de l’OCDE aidera à
METTRE LA RELANCE VERTE AU SERVICE DE L’EMPLOI, DES REVENUS ET DE LA CROISSANCE © OECD 2020 13 répondre à ces problèmes, par un cadre et une orientation politique visant à des pratiques ESG efficaces. Une exploitation de l’investissement privé pour les infrastructures constitue un pilier critique de la transition vers une économie bas carbone, comme le montre l’initiative à l’échelle de l’OCDE sur des infrastructures durables. Ce sont près de 6 300 milliards USD d’investissements annuels dans les infrastructures qui sont nécessaires d’ici 2030 pour soutenir la croissance et augmenter le bien-être, à savoir dans des infrastructures d’énergie, de transport, d’eau et de télécommunications. Mais 10 % de plus seulement, à savoir 600 milliards USD par an, seraient indispensables pour que ces nouvelles infrastructures soient en phase avec un objectif climatique bien inférieur à 2 degrés.22 L’investissement dans des infrastructures durables est aussi une belle opportunité de relance verte attendu que 60 % de l’infrastructure urbaine qui existera en 2030 restent à construire. L’investissement dans les infrastructures a été une composante essentielle d’un stimulus fiscal après la crise financière de 2007-08, de 21 % dans les économies avancées et de 40 % dans les autres pays.23 Ces dernières années, les émissions obligataires sont de plus en plus devenues un moyen pour mobiliser des finances privées dans des projets d’infrastructures faiblement émettrices de carbone. Celles-ci totalisent près de 800 milliards USD. Malgré la crise, la demande d’investissements responsables a continué à favoriser les émissions obligataires vertes en 2020, avec 77,7 milliards USD émis, bien que ce chiffre soit de 13 % inférieur à celui couvrant une même période en 2019.24 Cependant, si des progrès significatifs ont été réalisés pour mettre en place des normes en matière d’émissions obligataires vertes, le risque du « green washing », selon lequel des produits sont investis dans des solutions moins durables, subsiste. La mobilisation d’investissements privés dans le cadre de la relance verte se heurte aussi au manque de projets d’infrastructures assortis d’une « qualité d’investissement » suffisante. Une plus grande certitude sur un ensemble de projets potentiels permettrait aux investisseurs de prendre des risques calculés, d’investir dans un renforcement des capacités et de contribuer à favoriser un marché de l’investissement dans les infrastructures. Pour faciliter cette éventualité, les gouvernements peuvent soutenir la création de tels flux de projets, notamment sur la base de partenariats entre investisseurs et gouvernements, et par la mise en place de définitions plus précises et homogènes de ce que sont des investissements « verts ». Car une compréhension commune de ce que sont les critères d’une infrastructure « verte » et « durable » accélérerait les flux d’investissement en simplifiant le devoir de diligence et en autorisant une architecture de type « prête à l’emploi ». La taxonomie de l’UE concernant la finance durable devient à cet égard une composante importante.25 Les banques multilatérales de développement et les institutions financières de développement ont joué un rôle crucial en soutenant la réponse des gouvernements à la pandémie. Maintenant que la réponse passe de la mise à disposition de liquidités d’urgence au financement de la relance, les prestataires financiers du développement devraient accorder la priorité à la durabilité et chercher à mobiliser du capital privé pour réaliser une relance verte via un partage stratégique des risques. METTRE LA RELANCE VERTE AU SERVICE DE L’EMPLOI, DES REVENUS ET DE LA CROISSANCE © OECD 2020
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L’importance d’une coopération mondiale pour la relance verte
Le COVID-19 a déclenché une crise sanitaire et économique mondiale, qui exige
une meilleure coopération internationale dans différents domaines, du
développement de vaccins et traitements au renforcement de la robustesse et de
la résilience des chaînes d’approvisionnement, et jusqu’à la coordination des
politiques fiscales et monétaires et au soutien des pays en développement.
Les problèmes environnementaux les plus urgents étant également en
grande partie de nature transnationale, la réponse aux défis
environnementaux mondiaux passe par une coopération multinationale,
notamment pour réaliser à moindre coût les actions de transformation
significatives indispensables. Cette approche est essentielle pour renforcer la
résilience et le bien-être, notamment pour consolider les moyens de défense
contre de futures pandémies, mais aussi pour concrétiser le potentiel de création
d’emploi, de revenus et de croissance des secteurs verts. La relance verte devient
à cet égard un élément central, tant au plan national qu’international. Les politiques
actuelles se concentrent sur des mesures nationales soutenues par des initiatives
internationales de suivi telles que « Platform for Redesign 2020 », initiative
japonaise soutenue par la CCNUCC.26 Cependant, un assouplissement du
commerce international des biens et services environnementaux, une meilleure
coopération en matière d’innovation et de flux accrus de finance durable, et un
soutien technique entre pays développés et en développement seront aussi
essentiels. Ils ne peuvent être obtenus sans accroître la coopération à l’échelle du
monde. Il est important de relever que le prochain cycle, en 2021, de négociations
internationales majeures sur le climat, la biodiversité et les produits chimiques
s’inscrira comme une étape critique pour susciter une action multilatérale et
atteindre les objectifs environnementaux convenus à l’échelle de la planète.
Comme elle l’a déjà fait par le passé, l’OCDE soutiendra ces initiatives par
des témoignages, des données et une analyse des meilleures pratiques.
Dans les mois qui viennent, l’OCDE améliorera et affinera sa surveillance des
mesures de relance verte au sein des pays membres et de ses partenaires clés,
et continuera à mettre au point une analyse visant à soutenir les prochaines
grandes négociations internationales sur le climat et la biodiversité de 2021.
L’OCDE envisage aussi pour 2021-22 un grand projet horizontal consacré au
climat et à la résilience économique, qui abordera les problèmes stratégiques que
doivent résoudre les économies et les sociétés pour répondre aux défis
climatiques et environnementaux associés dans une époque de perturbations
économiques et technologiques.
Suivi et évaluation de la relance verte : indicateurs clés
Le suivi de l’impact des mesures de relance sur les résultats environnementaux,
au moyen d’indicateurs quantifiables, comparables et opportuns, est indispensable
pour garantir une mise en œuvre ciblée et efficace de la relance verte. De plus,
lorsqu’ils conçoivent et mettent en œuvre des mesures de relance vertes, les pays
devraient systématiquement concevoir des cadres d’évaluation assortis de critères
clairs et de méthodologies robustes visant à évaluer l’efficacité environnementale
et économique desdites mesures. Une telle évaluation permettra également aux
gouvernements d’adapter les programmes et les politiques en fonction de
nouvelles circonstances et de nouvelles données et connaissances.
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