Mission Justice Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2021 - Justice 2021
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Mission Justice
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2 COUR DES COMPTES
Mission Justice
Programme 166 – Justice judiciaire
Programme 107 – Administration pénitentiaire
Programme 182 – Protection judiciaire de la jeunesse
Programme 101 – Accès au droit et à la justice
Programme 310 – Conduite et pilotage de la justice
Programme 335 – Conseil supérieur de la magistrature
Graphique n° 1 : Mission Justice - exécution 2021 (CP, en Md€)
MISSION JUSTICE 3
Synthèse
En 2021, la mission Justice a consommé 10,20 Md€
d’autorisations d’engagement (AE) et 9,87 Md€ de crédits de paiement
(CP), soit une hausse respective de 1,7 % et de 7,9 % par rapport à
l’exercice 2020.
L’impact de la crise sanitaire sur les crédits de la mission s’est
notablement réduit par rapport à 2020. Les surcoûts liés à la crise sont
estimés à 50,95 M€ (contre 77,09 M€ en 2020) dont 32,46 M€ de dépenses
informatiques. En très nette baisse, les économies liées à une moindre
activité en période de confinement sont, quant à elles, évaluées à 9,25 M€
en CP en 2021 par le ministère de la justice (contre 262,68 M€ en 2020).
Alors même que le taux de consommation d’AE hors T2 par rapport
aux crédits disponibles était de 90 % en 2020, avec un montant d’AE
reportées sur l’année suivante en forte baisse (passant de 2,28 Md€ entre
2019 et 2020 à 921,57 M€ entre 2020 et 2021), ce taux a substantiellement
baissé en 2021 pour atteindre 81 %, en raison du décalage sur 2022 du
renouvellement des marchés de gestion déléguée des prisons, qui a conduit
à l’annulation d’AE à hauteur de 1,5 Md€.
La trajectoire à moyen terme est très fortement impactée par le poids
des opérations immobilières. Les restes à payer – qui s’élèvent à 7,85 Md€
en 2021, ont enregistré une hausse substantielle de près de 20 % depuis
2019.
L’augmentation du plafond d’emplois prévu en LFI, a porté celui-ci
de 87 617 à 89 882. Mais la mise en œuvre des dispositions relatives à la
justice de proximité décidée fin 2020 pour le volet pénal et mi-2021 pour
le volet civil impliquait des embauches de 1 000 contractuels. Le
financement de ces contrats, non programmé, s’est effectué par la
constitution d’un gage sur des crédits HT2 de plusieurs programmes de la
mission après arbitrage interministériel établissant le besoin à 42 M€.
4 COUR DES COMPTES
Recommandations
1. Dresser un bilan du plan d’action mis en œuvre afin de poursuivre les
efforts de maitrise des frais de justice en optimisant les outils de
gestion (recommandation reformulée). (DSJ)
2. Conformément à l’article 8 de la LOLF, prévoir que les autorisations
d’engagement correspondant aux opérations immobilières financées
en partenariat public-privé (PPP) couvrent, au plus tard à la livraison,
l’intégralité de l’engagement de l’État, investissements et loyers de
financement et d’exploitation (recommandation reconduite). (DSJ et
DAP)
3. Distinguer dans l’indicateur de performance énergétique du parc
immobilier les nouvelles constructions pour identifier les
améliorations apportées sur le parc le moins vertueux énergétiquement
(nouvelle recommandation). (SG)
4. Réintroduire l’indicateur de contexte sur la récidive dans le projet
annuel de performance (nouvelle recommandation, reprenant une
recommandation formulée jusqu’en 2019) (DSJ)
5. généraliser le suivi fin par nature de dépense à tous les projets
informatiques, afin de pouvoir mieux piloter ces investissements
(recommandation reformulée). (SG)
MISSION JUSTICE 5
Sommaire
Mission Justice .............................................................................................. 2
Synthèse ......................................................................................................... 3
Introduction ................................................................................................... 6
Chapitre I Analyse de l’exécution budgétaire ........................................... 7
I - La programmation initiale .......................................................................... 7
A - Les mesures de transfert et de périmètre........................................................... 7
B - L’évolution tendancielle et les mesures nouvelles ............................................ 8
II - La gestion des crédits et sa régularité ....................................................... 9
A - Des crédits consommés en augmentation par rapport à 2020 et une
sous-exécution massive des AE .............................................................................. 9
B - Une crise sanitaire aux effets budgétaires moindres par rapport à 2020 ......... 13
C - Fongibilité et auto-assurance .......................................................................... 15
D - Les fonds de concours et les attributions de produits ..................................... 17
III - Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes ..................18
A - Les emplois et les dépenses de personnel ....................................................... 21
B - Les dépenses de fonctionnement .................................................................... 27
C - Les dépenses d’investissement ....................................................................... 31
D - Les dépenses d’intervention ........................................................................... 34
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire ...................................38
A - La soutenabilité budgétaire à court terme ....................................................... 38
B - La soutenabilité budgétaire à moyen terme reste fragilisée par des
restes à payer liés aux opérations immobilières qui progressent ........................... 39
V - L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement ....................40
Chapitre II Points d’attention par programme ........................................42
I - Programme 166 .........................................................................................42
II - Programme 107 ........................................................................................45
III - Programme 182.......................................................................................48
IV - Programme 310 ......................................................................................51
Chapitre III Moyens consacrés par l’état à la politique de la
justice ............................................................................................................54
I - Les dépenses fiscales .................................................................................54
II - Les opérateurs et les taxes affectées .........................................................55
III - Les fonds sans personnalité juridique .....................................................57
IV - Les crédits du grand plan d’investissement ............................................57
V - L’évolution de la dépense totale sur moyenne période ............................58
6 COUR DES COMPTES
Introduction
Le périmètre de la mission Justice recouvre l’ensemble des
attributions du ministère de la justice. Il ne comprend pas les juridictions
administratives, dont les crédits sont inscrits au programme 165 - Conseil
d’État et autres juridictions administratives de la mission conseil et
contrôle de l’État.
La mission Justice comprend six programmes.
Les trois programmes concernant les directions métiers concentrent
la majeure partie des crédits de la mission (89 %) :
- le programme 166 - Justice judiciaire ;
- le programme 107 - Administration pénitentiaire ;
- le programme 182 - Protection judiciaire de la jeunesse.
Deux programmes transversaux concernent les fonctions supports et
les crédits d’intervention :
- le programme 101 - Accès au droit et à la justice ;
- le programme 310 - Conduite et pilotage de la politique de la justice,
qui porte les fonctions transversales coordonnées par la secrétaire
générale.
Enfin le programme 335 - Conseil supérieur de la magistrature
répond au souhait politique d’assurer l’autonomie budgétaire de cette
institution en vertu des dispositions de l’article 65 de la Constitution.
Deux comptes de commerce sont également rattachés à la mission
Justice (cf. NEB spécifiques) :
- le compte 909 - Régie industrielle des établissements pénitentiaires ;
- le compte 912 - Cantine et travail des détenus dans le cadre
pénitentiaire.
La mission Justice fait partie des missions prioritaires depuis 2012
et connait à ce titre une progression régulière de ses crédits. En 2021, ses
crédits de paiement progressent fortement de près de 8,1 % (contre 3,68 %
en 2020). Elle représente 1,95 % du budget général de l’État en LFI
(relativement stable). Les dépenses de personnel constituent 59,13 % (pour
61 % en 2020) des dépenses de la mission et son plafond d’emplois
représente 4,64 % du plafond d’emplois de l’État.
MISSION JUSTICE 7
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
I - La programmation initiale
En 2021, le budget de la mission Justice, hors CAS pensions, est en
forte augmentation en CP (+ 8,15 % par rapport à 2020).
Tableau n° 1 : Tendanciel en CP de la mission Justice en M€
Mesures
de
LFI Tendan- Mesures LFI
En CP périmètre
2020 ciel* nouvelles 2021
et de
transfert
T2 hors CAS pensions 3 935 13,98 4 030,54 48,49 4 093,01
CAS pensions 1 803 1,55 1 853,55 1 855,11
HT2 3 650 -3,74 3 762,52 351,29 4 110,07
Total mission hors
7 585 10,24 7 793,06 399,78 8 203,08
CAS pensions
Source : Cour des comptes d’après LFI, ministère de la justice et CBCM
Note : * la direction du budget indique qu’elle ne partage pas le montant du tendanciel et des
mesures nouvelles transmises par le ministère de la justice.
A - Les mesures de transfert et de périmètre
Les mesures de transfert concernent 31 ETPT dans le cadre du
transfert du contentieux social, qui avait débuté sur l’exercice précédent,
ainsi que 45 ETPT du fait du changement de statut de l’AGRASC, devenu
opérateur.
8 COUR DES COMPTES
B - L’évolution tendancielle et les mesures nouvelles
La mission Justice a bénéficié en loi de finances initiale de crédits
programmés (CP) à hauteur de 10,06 Md€, montant en hausse de 7,1 % par
rapport à 2020. Les AE sont, quant à elles, en très forte hausse (+ 33 %) en
raison de l’augmentation des AE du programme de l’administration
pénitentiaire, liée au marché de gestion déléguée des prisons alors
envisagé.
C’est le programme 101 « accès au droit et à la justice » qui
bénéficie de la plus forte progression en CP (+10,3 %), en raison de l’aide
juridictionnelle.
Tableau n° 2 : Crédits programmés en LFI
Source : Cour des comptes d’après les LFI
Le CBCM1 a rendu un avis favorable avec réserves sur la
programmation budgétaire de la mission , car elle ne répond pas encore à
des critères assez robustes de soutenabilité et de qualité, pourtant retenus
comme prioritaires par l’arrêté d’expérimentation2 pour 2021 ». Pour lever
ses réserves, il demande notamment :
- une actualisation des prévisions de dépenses prenant en compte tous
les éléments prévisibles à date sur les dépenses de personnel, de la
justice de proximité, de la gestion déléguée, de l’aide juridictionnelle
et des charges à payer ;
1 Avis sur la soutenabilité et la qualité de la programmation budgétaire du DPU 2021
pour la mission « Justice » en date du 1er mars 2021.
2 Arrêté du 17 décembre 2019 portant expérimentations relatives à l’élaboration, au
contenu, à la validation et au contrôle des documents de programmation et de répartition
budgétaires, pris en application de l’article 36 du décret n°2018-803 du 24 septembre
2018.MISSION JUSTICE 9
- une présentation plus détaillée de la hausse des frais de justice par
regroupement d’activités permettant de distinguer les effets des
dépenses issues des charges à payer et les nouvelles dépenses 2021
par rapport à l’exécuté 2020, avec un rattachement aux données
opérationnelles sur l’activité juridictionnelle pour les nouvelles
dépenses ;
- la transmission du schéma directeur des projets informatiques sous-
jacent à la programmation budgétaire, en précisant les co-
financements attendus au titre du plan de relance.
II - La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 2 : De la LFI à l’exécution (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
A - Des crédits consommés en augmentation par
rapport à 2020 et une sous-exécution massive des AE
En 2021, la mission Justice a consommé 10,20 Md€ d’AE (soit
+ 1,7 % par rapport à 2020) et 9,87 Md€ de CP (soit + 7,9 % par rapport à10 COUR DES COMPTES
2020). Le taux de consommation de crédits par rapport à la LFI est de
84,5 % en AE et de 98,1 % en CP. Il est en net recul par rapport à 2020
s’agissant des AE (110,1 % en 2020) et progresse légèrement en CP
(97,4 % en 2020).
Sur les crédits HT2, le taux de consommation des AE est de 70,2 %
par rapport aux crédits votés en LFI et de 80,8 % par rapport aux crédits
disponibles. Le taux de consommation des CP, très élevé, est
respectivement de 96,52 % par rapport aux crédits votés en LFI et de
99,57 % par rapport aux crédits disponibles.MISSION JUSTICE 11
Tableau n° 3 : Crédits HT2 consommés par rapport aux crédits votés en LFI et aux crédits disponibles en M€
Taux
Taux
LFI Crédits disponibles Crédits consommés d'exécution /
d'exécution/LFI
disponibles
AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP
166 - Justice judiciaire 1 346,65 1 269,11 1 668,82 1 228,53 1 375,56 1 226,63 102,15% 96,65% 82,43% 99,85%
107 - Administration pénitentiaire 3 516,63 1 517,15 2 132,53 1 442,18 1 636,65 1 437,30 46,54% 94,74% 76,75% 99,66%
182 - Protection judiciaire de la jeunesse 401,16 389,93 423,43 370,78 370,80 362,45 92,43% 92,95% 87,57% 97,75%
101 - Accès au droit et à la justice 585,17 585,17 601,81 601,81 601,31 601,80 102,76% 102,84% 99,92% 100,00%
310 - Conduite et pilotage de la politique de la justice 275,09 346,58 494,73 339,00 314,73 337,26 114,41% 97,31% 63,62% 99,49%
335 - Conseil supérieur de la magistrature 1,29 2,12 1,23 2,039786 0,87457788 1,72017817 68,02% 80,96% 70,85% 84,33%
Total HT2 6 126,00 4 110,07 5 322,55 3 984,34 4 299,92 3 967,16 70,19% 96,52% 80,79% 99,57%
Source : Cour des comptes, d’après données CBCM12 COUR DES COMPTES
En volume, le programme 107 – Administration pénitentiaire
comprend le plus de crédits sous-exécutés (-1 879,98 M€ d’AE par rapport
à la LFI) essentiellement en raison du décalage en 2022 de la passation des
marchés de gestion déléguée conduisant à l’annulation de crédits à hauteur
de 1 471 M€. Dans une moindre mesure, cette sous-exécution s’explique
aussi par le retard d’opérations immobilières du fait de la crise sanitaire
(89,3 M€), l’annulation de la totalité de la réserve de précaution (140 M€)
et, de manière plus marginale, le transfert en titre 2 intervenu par décret en
fin de gestion vers le programme 166 au titre de la justice de proximité (4,2
M€).
Le ministère de la justice envisageait la passation de nouvelle
génération de marchés de gestion déléguée (MGD 21) pour une période de
sept ans. Ces marchés devant prendre le relais des MGD 15 concernent une
quarantaine d’établissements pénitentiaires. La notification des marchés de
gestion déléguée 2021 était initialement prévue au dernier trimestre 2021
pour une application au 1er janvier 2022. Cependant, les aléas rencontrés
lors de leur élaboration conjugués aux effets de la crise sanitaire ont allongé
les délais de passation. Des avenants de prolongation d’une durée de six
mois des précédents marchés de gestion délégué ont ainsi dû être envisagés
en fin d’année 2021.
Sur le plan budgétaire, 1,5 Md€ d’AE prévus en 2021 ont fait l’objet
d’un gel, puis d’une annulation en fin de gestion, 75 M€ ont néanmoins été
utilisés pour l’engagement des avenants de prolongation des marchés en
cours sur le premier semestre 2022. L’intégralité des AE nécessaires pour
engager les MGD 21 a fait l’objet d’une réinscription en LFI 2022.
Le CBCM soulignait pour sa part, dans sa note du 1er juillet 2021,
que, dès le DPU il avait fait observer « la question de la soutenabilité des
renouvellements des marchés de gestion déléguée, dont les premières
projections, présentées lors du comité de pilotage présidé par le directeur
de l’administration pénitentiaire, indiquaient une impasse de 417 M€ ».
Sur le T2, l’exécution de crédits connaît un niveau très élevé, à
99.2 %. Plusieurs programmes ont dépassé l’enveloppe de crédits de T2
votée en LFI. C’est principalement le cas du programme 166 - Justice
judiciaire (+ 18 M€) en raison de la mise en œuvre des recrutements
effectués dans le cadre de la justice de proximité, non budgétés en LFI.MISSION JUSTICE 13
B - Une crise sanitaire aux effets budgétaires moindres
par rapport à 2020
En 2021, les surcoûts liés à la crise sont estimés à 50,95 M€ (contre
77,09 M€ en 2020) et se concentrent sur quatre postes de dépenses :
- les dépenses informatiques (32,46 M€), dont l’achat de 3 000
ordinateurs portables ;
- les prestations de nettoyage renforcé et de désinfection (8,86 M€) ;
- la « subvention téléphonique » d’un montant de 30 € mise en place au
bénéfice des détenus pendant les périodes de couvre-feu et de
confinement partiel ;
- les dispositifs de protection sanitaire (gel hydro-alcoolique, plexiglas,
gants, blouses notamment) (4,63 M€).
En très nette baisse, les économies liées aux périodes de
confinement de l’année 2021 sont, quant à elles, évaluées à 9,25 M€ en CP
en 2021 par le ministère (contre 262,68 M€ en 2020). Elles se répartissent
de la manière suivante :
- 3,60 M€ liés à des décalages d’opérations immobilières. Outre le fait
que cette donnée semble substantiellement sous-évaluée par le
ministère, il convient de souligner que les reports de crédits d’un
exercice à l’autre ne constituent pas de véritables économies ;
- 4,96 M€ liés au remboursement3 par les avocats en ayant bénéficié de
l’avance exceptionnelle versée en 2020 ;
- 0,68 M€ d’économies liées aux marchés de restauration collective.
3
Durant la période de crise sanitaire les avocats ont bénéficié d’avances plafonnées.
Lors de leurs missions d’aide juridictionnelle ultérieure 25 % de leur rétribution
contribuaient à rembourser le montant d’avance. 1 303 avocats ont bénéficié du
dispositif et les 4,9 M€ correspondent aux remboursements cumulés sur 2021. Demeure
à récupérer 0,3 M€ sur 2022.14 COUR DES COMPTES
Tableau n° 4 : surcoûts liés à la crise sanitaire au sein de la mission
Justice, en CP, en M€
fiabilité du
2020 2021
chiffrage
Avances exceptionnelles aux avocats 5,30
Achat de consommables sanitaires 9,97 4,63 moyenne
Mesures accompagnement pénitentiaire 10,27 5,00 forte
Prestation de ménage supplémentaire et gardiennage 7,38 8,86 forte
Prise en charge de la restauration du personnel en activité pendant la période du confinement 5,05
Ligne d'écoute téléphonique de prise en charge psychologique 0,01
Versement d'une prime Covid-19 pour les salariés du SAH 1,90
Dépenses informatiques 37,21 32,46 forte
Total 77,09 50,95
Source : ministère de la justiceMISSION JUSTICE 15
C - Fongibilité et auto-assurance
1 - Réserve de précaution
En 2021, 243,4 M€ d’AE HT2 et 162,8 M€ de CP ont été mis en
réserve, soit un taux de mise en réserve de 4 %. Sur les crédits du titre 2, la
réserve de précaution était de 27,2 M€ soit un taux de mise en réserve de
0,5 %, identique à celui de l’année 2020.
La réserve de CP incluait une réserve ministérielle sur les crédits
HT2 de la LFI, non répartie entre les BOP, d’un taux de 1 %, soit 41,1 M€.
Cette réserve ministérielle correspondait au mécanisme d’auto-assurance
demandé à chaque ministère et destiné à sécuriser la gestion et à financer
de nouvelles priorités. Elle a permis de constituer l’essentiel du gage
nécessaire à la mise en place de la justice de proximité en gestion et non
budgétée en LFI 2021 (cf. infra), dans l’attente du schéma de fin de gestion
en LFR.
L’effort de mise en réserve a été équitablement réparti à l’exception
de l’ENM (1,3 %), des autres opérateurs (1,53 %) et de certaines briques
de dépenses d’investissement informatique (56,4 M€ d’AE et 114,4 M€ de
CP n’ont pas été soumis à la mise en réserve), ainsi que de certains crédits
prévus pour la plateforme nationale d’interception judiciaire (18,2 M€
d’AE et 31,2 M€ de CP n’ont pas été soumis à la mise en réserve).
Le taux de réserve de la brique « fonctionnement courant » du
programme 166 (172,9 M€ en LFI) a en contrepartie été augmenté à 4,2 %.
Les dégels de fin de gestion se sont élevés en HT2 à 25,6 M€ en AE
et 18,8 M€ en CP et ont principalement bénéficié au programme 166
(10,9 M€ en AE) et au programme 101 au titre de l’aide juridictionnelle
(13,1 M€ en AE et 13,1 M€ en CP).
Pour le titre 2, le dégel, s’élève à 22,3 M€ dont 13 M€ hors CAS. Le
dégel de ces crédits a bénéficié au programme 166 (8,7 M€) au programme
107 (3,6 M€) et au programme 310 (0,7 M€). L’intégralité de la réserve
portant sur les crédits du CAS pension a fait l’objet d’un dégel en fin de
gestion.
Décret de virement
Dans le cadre de l’auto-assurance au sein de la mission, un décret4
de virement de 4,5 M€ a été nécessaire. Il provient d’annulations de crédits
4 Décret n° 2021-1599 du 8 décembre 2021 portant virement de crédits.16 COUR DES COMPTES
du programme 107 qui ont permis de couvrir les besoins de fin de gestion
du programme 166.
Décrets de transfert sortant
13,1 M€ d’AE et 12,96 M€ de CP en HT2 principalement issus des
programmes 166 et 310 ont fait l’objet de décrets de transfert.
Ces crédits ont essentiellement permis de prendre en charge des
dépenses informatiques des stocks stratégiques de PC du programme 129 -
Coordination du travail gouvernemental – pour un montant de 8,4 M€ en
AE=CP sur les programmes 107, 166, 182 et 310. Ils ont également
contribué au financement du service technique national de captation
judiciaire (STNCJ) porté par le programme 176 – Police nationale - pour
un montant de 1,8 M€ en AE=CP.
Décrets de transfert entrant
Sur le périmètre du titre 2, les transferts, entendus de manière
extensive, s’élèvent à 16,5 M€. Ils proviennent pour 15 M€ de la provision
relative aux rémunérations publiques (programme 551) répartis par un
arrêté du 3 novembre 2021, montant qui a bénéficié au programme 182
pour 6,2 M€, au programme 107 pour 6,1 M€, au programme 166 pour
2,1 M€ et au programme 310 pour 0,6 M€.
LFR
Les deux LFR ont conduit, sur l’ensemble de la mission,
globalement à l’annulation de 1,7 Md€ d’AE et 184,8 M€ de CP.
L’essentiel des évolutions porte sur le programme 107 avec
l’annulation de 1,6 Md€ d’AE et de 77,8 M€ de CP de crédits hors titre 2.
L’annulation des AE est justifiée par le décalage sur 2022 du besoin d’AE
nécessaire au renouvellement des marchés de gestion déléguée. La révision
à la baisse de la prévision de dépenses immobilières en CP et des
économies attendues d'une gestion optimisée des achats publics conduisent
à l’annulation des CP.
57,8 M€ en AE et de 76,7 M€ de CP ont été annulés sur le
programme 166.
Une annulation de 2,2 M€ en AE et CP de crédits du titre 2 hors
CAS pension a été réalisée sur le programme 182 du fait des prévisions
pour la fin de l'année. Sur les crédits HT2, le programme supporte
l’annulation de 26,7 M€ en AE et de 28,3 M€ en CP au titre de la réserve
de précaution et aux marges identifiées en gestion sur les dépenses
d'investissement immobilier liées en particulier à la crise sanitaire et aux
économies attendues sur les achats publics.MISSION JUSTICE 17
L’annulation en LFR II de 2,9 M€ en AE et de 1,7 M€ en CP de
crédits hors titre 2 sur le programme 310 tient compte des efforts de gestion
et notamment des économies attendues grâce à l’optimisation des achats
publics.
D - Les fonds de concours et les attributions de produits
La mission Justice a perçu 8,27 M€ de fonds de concours et
2,75 M€ d’attributions de produits en 2021 (+ 2,62 M€ par rapport à
2020), ce qui représente une ressource très limitée (11,02 M€ au total, soit
0,28 % des crédits disponibles).
S’agissant des fonds de concours, les deux principaux programmes
récipiendaires sont :
- le programme 166 – Justice judiciaire pour un montant de 3,5 M€,
principalement constitué de 1,4 M€ au titre du fonds relatif à
l’investissement immobilier et 0,88 M€ au titre de l’agence pour la
gestion et le recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) ;
- le programme 310 – Conduite et pilotage de la politique de la justice
pour un montant de 2,68 M€ provenant de cinq fonds différents (CAF,
Commission européenne, AGRASC, fonds pour la transition
numérique de l'État et fonds pour l'insertion des personnes
handicapées dans la fonction publique).
S’agissant des attributions de produits, les deux principaux
programmes récipiendaires sont :
- le programme 182 – Protection judiciaire de la jeunesse, pour un
montant de 1,1 M€, essentiellement issu des ventes de véhicules
effectuées par les services de la Direction de l’Immobilier de l’État
(DIE) ;
- le programme 166 – Justice judiciaire pour un montant de 1,10 M€
dont les attributions de produits issus de l’APIE provenant
essentiellement des conventions de tournage.
Le CBCM indique qu’il lui est difficile d’assurer le suivi de la
consommation des fonds de concours et des attributions de produits. En
outre, le pilotage éclaté des fonds de concours entre la mission Justice et le
programme 349 – Fonds pour la transformation de l’action publique
(FTAP) serait source de complexité et rendrait difficile l’évaluation des
fonds de concours perçus par le ministère de la Justice.18 COUR DES COMPTES
III - Analyse de l’évolution de la dépense et de
ses composantes
Graphique n° 3 : Exécution 2016-2021 (Md€)
Source : Cour des comptesMISSION JUSTICE 19
Graphique n° 4 : LFI et exécution 2017-2021 (AE, Md€)
Source : Cour des compte
Le taux de consommation des AE par rapport à la loi de finances
initiale est en retrait par rapport à 2020 (84 % contre 110 % en 2020). Le
décalage du marché de gestion délégué des prisons explique cette sous
consommation importante compte tenu de l’annulation de 1,6 Md€ d’AE
en LFR.20 COUR DES COMPTES
Graphique n° 5 : LFI et exécution 2016-2021 (CP, Md€)
Source : Cour des comptes
S’élevant à 5,90 Md€ en AE=CP, les dépenses de personnel ont
cru de 3,5 % entre 2020 et 2021. Cette croissance étant moins dynamique
que celle de l’ensemble des CP de la mission (+ 7,9 %), le poids relatif des
dépenses du titre 2 – bien que toujours nettement majoritaire – a reculé
passant de 62,3 % du total des CP en 2020 à 59,8 % en 2021.
D’un montant de 2,42 Md€ en CP, les dépenses de
fonctionnement ont cru de 8,5 %, leur poids relatif se maintenant stable
à 24,5 % du total des CP (contre 24,4 % en 2020).
D’un montant de 0,89 Md€ en CP, les dépenses d’intervention
ont enregistré une croissance très soutenue entre 2020 et 2021
(+ 23,6 %), faisant passer leur poids relatif de 7,9 % à 9,0 % du total des
CP de la mission.
Avec 0,65 Md€ en CP, les dépenses d’investissement ont
enregistré la croissance la plus dynamique entre 2020 et 2021 (+ 27,5
%), passant de 5,6 % à 6,6 % du total des CP de la mission.MISSION JUSTICE 21
Graphique n° 6 : dépenses 2016-2021 de la mission par titre
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
A - Les emplois et les dépenses de personnel
Le gouvernement a décidé en septembre 2020 de renforcer le volet
pénal de la justice de proximité sans que l’ensemble des effectifs et des
dépenses correspondantes sur le titre 2 ait été inscrit dans le PLF 2021 ou
dans le dernier PLFR 2020. Ainsi :
- dans le document prévisionnel de gestion et emplois et des crédits de
personnel (DPGECP) initial, la programmation annuelle présentait
une insuffisance de 33,1 M€ sur le T2 (hors CAS pensions) en raison
de l’impasse de financement du volet pénal de la justice de proximité ;
- le 1er mars 2021, le CBCM rendait un avis provisoire sur le DPGECP
avec des réserves demandant au ministère d’identifier les leviers
permettant de réduire l’impasse de financement ;
- le 7 avril 2021, le ministère proposait une réduction de l’impasse de
financement, ramenant celle-ci à 27,3 M€ ;22 COUR DES COMPTES
- en CRG1, l’insuffisance était réévaluée à 35,4 M€ sur le T2 (hors
CAS pensions) en raison de nouvelles annonces intervenues en mai
2021 – non budgétées également - sur le volet civil de la justice de
proximité.
Un arbitrage du premier ministre – bleu en date du 8 juin 2021- a
finalement autorisé le ministère de la justice à recruter, dès la gestion 2021,
500 ETP sous forme de CDD/contrats de projet d’une durée de trois ans,
correspondant à un besoin de financement de 42 M€. Une nouvelle version
du DPGECP a été adressée au CBCM le 25 juin 2021 sur la base de cet
arbitrage.
Cela a conduit le CBCM à émettre un avis favorable avec réserves
le 1er juillet 2021 sur le DPGECP révisé qui gageait les crédits T2 non
budgétés de la justice de proximité (volet pénal et civil) sur des crédits
HT2, contrevenant - à la demande expresse de l’autorité politique - à la
règle de la fongibilité asymétrique en appliquant deux gages répartis de la
façon suivante :
- le premier visait à couvrir le dépassement lié au volet pénal en
réduisant le HT2 des briques « frais de justice » et « immobilier
propriétaire » à hauteur respective de 14,84 M€ et 5 M€, soit le
montant du dépassement en T2 ;
- l'autre gage, par augmentation de la réserve ministérielle visait à
couvrir le dépassement lié au volet civil. Le programme a déduit de sa
programmation 15,56 M€ sur la brique budgétaire « frais de justice ».
Ces ajustements en gestion ont nécessité l’ouverture de crédits dans
la LFR du 1er décembre 2021 à hauteur de 18,5 M€ pour procéder à la
réallocation des crédits et le dégel de la réserve de précaution sur les crédits
du T2 à hauteur de 8,6 M€.
1 - Le plafond d’emplois
2 265 emplois supplémentaires (soit + 2,59 % en un an) ont été
alloués à la mission Justice en LFI 2021 (après 1 165 en 2020), constituant
une hausse substantielle par rapport aux augmentations déjà enregistrées
les années précédentes (+1,35 % en 2020 ; + 1,75 % en 2019 ; + 2,1 % en
2018 et + 3 % en 2017).
L’effectif de la mission Justice s’élevant à 89 461 ETPT (soit un
écart de - 421 ETPT par rapport au plafond d’emplois), le taux d’exécution,
très élevé, s’établit à 99,5 %, légèrement supérieur à celui de 2020
(99,2 %).MISSION JUSTICE 23
Tableau n° 5 : évolution du plafond d’emplois en ETPT
entre 2019 et 2021
Évolution
en ETPT 2019 2020 2021
2021/2020
Plafond d'emplois (LFI) 86 452 87 617 89 882 +2 265
Transferts prévus en gestion 38 36 27 -9
Exécution du plafond d'emplois 85 339 86 917 89 489 +2 543
Écart entre plafond et exécution -1 113 -700 -393 +278
Source : ministère de la justice – données prévisionnelles pour l’exécution 2021
Graphique n° 7 : plafond d’emplois et exécution
(en ETPT pour la mission)
Source : Cour des comptes
2 - Le schéma d’emploi
Le schéma d’emplois de la LFI 2021 prévoyait une hausse de
1 500 ETP. Le dépassement du schéma d'emplois (+500 ETP par
rapport à la LFI) résulte des recrutements autorisés au-delà de la LFI pour24 COUR DES COMPTES
le programme 166 – Justice judiciaire dans le cadre du volet civil de la
justice de proximité (cf. ci-dessus).
Tableau n° 6 : exécution du schéma d’emplois de 2019 à 2021
(en ETP)
Exécution Exécution LFI Exécution
2019 2020 2021 2021
Sorties totales 8 602 7 172 7 416 8 701
dont sorties pour retraite -1 902 -1 839 2 116 1 602
Entrées 9 688 9 591 8 916 10 602
Variation des ETP (entrées
1 086 2 419 1 500 1 901
moins sorties totales)
Source : ministère de la justice
En effet, le schéma d’emploi de la LFI 2021 autorisait un solde de
+318 recrutements pour le programme 166 – Justice judiciaire dont 150 au
titre de la justice de proximité, volet pénal. En cours de gestion, le schéma
d’emploi du programme 166 a été ajusté pour tenir compte des postes
notamment obtenus dans le cadre du volet civil de la justice de proximité.
Ainsi, la cible a été portée à +793 ETP pour le programme 166 : +318 ETP
(LFI 2021) -25 ETP (recrutements par anticipation sur 2020) +500 ETP
(augmentation en cours de gestion).
Sur ces 793 recrutements, le ministère de la justice indique que
l’équivalent de 119 emplois a pu être redéployé au titre des économies
induites par la dématérialisation des procédures et la simplification des
procédures civiles réglementaires5.
3 - La masse salariale et la gestion des crédits du titre 2
En 2021, l’exécution du titre 2 (hors CAS pensions) de la mission
Justice s’élève à 4 102,9 M€, soit une augmentation de 4,2 %.
5la direction du budget indique ne pas disposer d’information permettant de confirmer
ce redéploiement.MISSION JUSTICE 25
Tableau n° 7 : Facteurs d’évolution de la masse salariale entre 2020
et 2021 (en M€)
Dépenses de personnel 2020 3 935,7
Effet de noria - GVT négatif -49,9
Schéma d'emplois +92,6
Mesures générales +1,1
Mesures catégorielles +59,1
Mesures individuelles - GVT positif +49,5
Autres mesures, rebasages +14,9
Dépenses de personnel 2021 4 102,9
Source : ministère de la justice
Cette augmentation intègre un montant de 1 M€ au titre des mesures
générales et 59 M€ au titre des mesures catégorielles dont la majeure partie
(43,16 M€, soit 73 %) est portée par les programme 107 – Administration
pénitentiaire et 166 – Justice judiciaire.
Pour le programme 107 – Administration pénitentiaire, les mesures
catégorielles – d’un montant total de 33,3 M€– recouvrent :
- 17,1 M€ de mesures statutaires, dont la poursuite de la mise en œuvre
du protocole « parcours professionnels, carrières, rémunérations
(PPCR) pour 6,4 M€ et la réforme statutaire du corps des conseillers
pénitentiaires d’insertion et de probation (fusion des deux classes du
premier grade et mise en œuvre d’une nouvelle grille indiciaire) pour
5,8 M€ ;
- 16,2 M€ de mesures indemnitaires, dont la revalorisation de
l’indemnité pour charges pénitentiaires (ICP) des surveillants pour
5,3 M€, la revalorisation de la prime de sujétions spéciales des
personnels de surveillance pour 3,4 M€ et la revalorisation
indemnitaire des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation
à l’occasion de leur passage au RIFSEEP pour 3,4 M€ également.
Pour le programme 166 – Justice judiciaire, les mesures
catégorielles – d’un montant total de 9,9 M€–recouvrent :
- 7,4 M€ de mesures indemnitaires, liées à la mise en œuvre du
RIFSEEP.
- 1,58 M€ de mesures statutaires pour la poursuite de la mise en œuvre
de PPCR pour les attachés, les directeurs des services de greffes et les
adjoints administratifs et techniques.26 COUR DES COMPTES
0,9 M€ pour l’extension en année pleine de la mesure de revalorisation
des astreintes des magistrats pour développer l’attractivité des
parquets.
Pour le programme 182 – Protection judiciaire de la jeunesse, les
mesures catégorielles- d’un montant de 15,37 M€- recouvrent :
- 5,91 M€ au titre de la dernière phase de la réforme de la filière sociale
tant pour les éducateurs PJJ et assistants de service social que pour les
cadres éducatifs PJJ ;
- 9,47 M€ au titre de la revalorisation des indemnités de travail de
dimanche et jours fériés, d’encadrement éducatif de nuit et
d’accompagnement éducatif hors des structures de placement de la
PJJ, avec une date d’effet au 1er avril 2021 (0,49 M€).
À ces mesures s’ajoutent 8,1 M€ au titre de la mise en œuvre du
RIFSEEP pour la filière sociale.
Tableau n° 8 : facteurs d’évolution de la masse salariale entre 2020 et
2021, par programme, en €
P166 P107 P182 P310 P335 Total mission
Dépenses de personnel 2020 1 679 028 129 1 730 596 228 379 984 039 143 915 523 2 161 674 3 935 685 594
Schéma d'emplois 44 887 678 38 326 041 5 998 303 3 374 965 - 92 586 988
Mesures générales 311 394 714 117 27 584 21 383 - 1 074 478
Mesures catégorielles 9 863 827 33 298 698 15 373 998 516 795 - 59 053 318
GVT-solde -6 492 542 8 389 766 -880 247 -1 440 878 - -423 900
Autres mesures/rebasage 22 772 246 -15 114 871* 41 344 7 194 811 27 149 14 920 679
Dépenses de personnel 2021 1 750 370 732 1 796 209 979 400 545 021 153 582 599 2 188 823 4 102 897 156
Source : ministère de la justice
Note : * la direction du budget indique ne pas disposer des données permettant de confirmer ce
montant
Le GVT solde de la DAP (programme 107), constaté à hauteur de
8,39 M€ en 2021, est structurellement positif en comparaison des autres
programmes, en raison, selon le ministère, d’un GVT positif important
dans sa composante indemnitaire du fait de la prime de sujétions spéciales
(PSS) dont bénéficient les personnels pénitentiaires des servicesMISSION JUSTICE 27
déconcentrés, les surveillants en particulier. Malgré son caractère
indemnitaire, cette dépense évolue proportionnellement au niveau
indiciaire des agents, ce qui induit un effet amplificateur sur le GVT.
B - Les dépenses de fonctionnement
Pour mémoire, en 2017, un effort de maitrise des dépenses avait été
prévu en LFI, réduisant les dépenses de fonctionnement de 10 %. Mais au
final, l’enveloppe n’avait pas été suffisante. En 2018, les crédits avaient
donc été portés à un niveau légèrement supérieur (+2 M€) à la
consommation 2017.
En 2021, les crédits, bien qu’ayant augmenté de 189 M€, n’ont pas
été suffisants, puisque la consommation est supérieure de 121 M€ par
rapport à la LFI.
Cette surconsommation résulte en majeure partie du programme
310, et notamment de l’informatique, en raison de l’avancement de la mise
en œuvre du plan de transformation numérique (PTN), et du programme
107, qui a abondé de façon exceptionnelle le compte de commerce 912,
« cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire » et qui a par
ailleurs attribué une subvention de téléphonie aux détenus pour
contrebalancer la fermeture des parloirs lors de la pandémie.
Tableau n° 9 : Évolution des dépenses de fonctionnement
de la mission Justice* (CP)
LFI Exéc
LFI Exéc. 2020 2020 LFI Exéc.
En M€
2020 2020 format format 2021 2021
2021 2021
Dépenses de fonctionnement
2 032,41 2 121,72 2 032,41 2 121,72 2 221,42 2 342,32
de l'État (catégorie 31)
Subventions pour charge de
80,87 76,67 80,87 76,67 79,85 76,86
service public (catégorie 32)
Total dépenses de
2 113,3 2 198,4 2 113,3 2 198,4 2 301,3 2 419,2
fonctionnement de l'État
Source : Cour des comptes d’après LFI, Chorus et ministère de la justice
Note : comme pour les exercices précédents, les chiffres de la LFI 2019 et de l’exécuté 2019
correspondent à ceux de 2019, format 2020, puisque les mesures de transfert et de périmètre
ayant affecté la mission « justice » concernent essentiellement les titres 2 et 6.28 COUR DES COMPTES
1 - Les frais de justice
La dépense réalisée en 2021 s’élève à 613,18 M€ (13 %
d’augmentation), le montant initialement programmé étant de 618,23 M€,
soit une sous-consommation de 5 M€ (0,8 %). Il n’a pas été nécessaire de
faire appel à des mouvements de fongibilité, la consommation respectant
en 2021 les crédits disponibles.
Mais cette sous-consommation, de faible ampleur, est la résultante
de deux facteurs à effets contraires.
D’un côté, la sous-consommation a été forte pour certains postes.
Ainsi, les dépenses relatives aux collaborateurs occasionnels du service
public (COSP) avaient été estimées et budgétées à hauteur de 91,65 M€,
pour être ramenées, après affinement, à 54,35 M€. Le ministère n’a
finalement payé que 25,37 M€ et demandé le report du reste sur 2022. Par
ailleurs, des crédits attribués pour le renforcement des unités médico-
judiciaires (UMJ), d’un montant de 20 M€, n’ont finalement été
consommés qu’à hauteur de 4 M€.
D’un autre côté, de nombreux postes ont vu leurs dépenses
augmenter dans une proportion bien plus importante que l’ensemble des
frais de justice, comme ceux relatifs aux analyses et expertises médicales
(+ 17,5%), aux traductions interprétariat (+ 17,5%) et aux scellés-
gardiennages6 (+ 16,7%).
Le dynamisme de cette brique est donc toujours très présent en 2021.
Considérant qu’il existait des incertitudes sur la dette due au titre de
la prise en charge des cotisations employeurs des COSP liées aux frais de
justice ainsi que les engagements pris au titre des conventions RML
(« dettes économiques »), le CBCM, en ce qui concerne le soutenabilité du
programme 166, a encore cette année émis des réserves. Par ailleurs, il
préconise une présentation plus détaillée de la hausse des frais de justice
par regroupement d’activité permettant de distinguer les effets des
dépenses issues des charges à payer (mémoires en stock) et les nouvelles
dépenses 2021 par rapport à l’exécuté 2020. Il estime7 que la
« responsabilité directe ou indirecte des frais de justice partagée entre de
nombreux acteurs conduit à un défaut structurel de leur pilotage ».
Pour mémoire, afin permettre à terme une meilleure visibilité sur
cette brique, l’article 236 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de
finances pour 2021 prévoit désormais que « la demande en paiement au
titre des frais de justice doit être présentée à l’autorité judiciaire dans le
6 Un plan d’action sur le gardiennage est en cours de réalisation au sein du ministère.
7 Réponse aux observations provisoires en date du 8 mars 2022.MISSION JUSTICE 29
délai d’un an à compter de l’achèvement de la mission ». Il est encore trop
tôt pour évaluer les impacts de cette réforme.
Les charges à payer pour 2021 sont estimées à 242,6 M€, se
décomposant en charges à payer et en « dettes économiques ». La
stabilisation prévue par le ministère n’a donc toujours pas eu lieu et le fait
d’avoir reporté une partie de la dette COSP aggrave la situation.
La PNIJ a permis de générer 12,5 M€ d’économies en 2021, contre
7,5 M€ en 2020, sur les opérateurs de communication électronique. En
revanche, la mise en œuvre de la géolocalisation des téléphones prévue en
2019 au sein de la PNIJ a pris du retard en raison de difficultés techniques,
ce qui induit un maintien de certaines dépenses. Le calendrier de mise en
œuvre n’est toujours pas connu.
La Cour avait formulé en 2012 et 2013 et à nouveau à partir de 2017
une recommandation sur l’amélioration de la connaissance des frais de
justice et l’optimisation des outils de gestion afin de contribuer à une
meilleure maitrise. En 2019, la recommandation a été enrichie par une
référence à une budgétisation réaliste. Cette partie de la recommandation a
pu être levée en 2021, du fait de l’augmentation du budget alloué aux frais
de justice par la LFI 2021.
La direction des services judiciaires fait part des expérimentations
qu’elle mène dans l’objectif de réduire le coût des frais de justice et dont
les résultats ne sont pas connus. Ces expérimentations portent notamment
sur le recrutement d’interprètes contractuels au sein d’une quinzaine de
cours (pour réduire le coût de l’ordre de 30 %) ou encore sur le gardiennage
externalisé des scellés. Ce plan d’action sera piloté par un chargé de
mission spécialement recruté à cet effet et est intégré au plan d’actions
directionnel des services judiciaires. Il est décliné en 14 axes de travail,
dont le premier axe prévoit la constitution d’un comité stratégique des frais
de justice, composé de représentants de la DSJ, des chefs de cour, de
procureurs de la République et de juges d’instruction. Il sera chargé de
valider les propositions formulées dans les comités consultatifs, de veiller
au suivi des actions et de définir les orientations en matière de frais de
justice. Les autres axes portent notamment sur des actions de formation, de
sensibilisation, de recouvrement, de bilan.
En conséquence, la recommandation est modifiée pour tenir compte
du plan d’action.
Recommandation n°1 : (DSJ) Dresser un bilan du plan d’action
mis en œuvre afin de poursuivre les efforts de maitrise des frais
de justice en optimisant les outils de gestion.30 COUR DES COMPTES
2 - Les dépenses de fonctionnement courant des juridictions
Sur le programme 166 – Justice judiciaire, les dépenses relatives
aux moyens de fonctionnement des juridictions s’élèvent à 178,06 M€, en
hausse par rapport à 2020 (+ 15%), et supérieurs de 5,2 M€ par rapport aux
crédits votés en LFI. Cette hausse s’explique par la reprise de l’activité, qui
avait été très fortement impactée par la crise sanitaire en 2020 notamment
en matière de frais de déplacement, et par l’entretien immobilier.
Pour mémoire, ce poste avait été revalorisé en 2017, suite à un
rapport de l’IGF-IGJ, permettant ainsi la réduction des charges à payer pour
tendre vers leur quasi-maîtrise en 2021.
3 - Les autres dépenses de fonctionnement
Sur le programme 166, les dépenses relatives à l’immobilier
judiciaire du titre 3 sont traitées au 1.3.3.1 « l’investissement
immobilier ».8
Sur le programme 107- Administration pénitentiaire, les crédits de
fonctionnement consommés (gestion publique et gestion déléguée)
s’élèvent à 654,6 M€, soit une progression de + 7,7 % par rapport à 2020.
En gestion publique, la progression d’un montant de 40 M€ est due
à l’abondement du programme 107 envers le compte de commerce n° 912
et à la subvention téléphonie mentionnées supra, mais également au
déploiement de dispositifs de brouillage de télécommunications pour près
de 27 M€.
En gestion déléguée, la dépense a également augmenté (+ 8,3 M€)
en raison d’une hausse du nombre de détenus, mais son taux
d’augmentation est moindre que celui des détenus du fait de l’importance
de la part fixe portant sur la maintenance des établissements.
La forte reprise de poses de bracelets électroniques pour les
aménagements de peine participe également à la hausse des dépenses.
L’ensemble des crédits consommés de titre 3 sur le programme 107
s’élève à 980,2 M€ pour une dotation de 947,6 M€.
Sur le programme 310 - conduite et pilotage de la politique de la
justice, les dépenses de fonctionnement concernent les politiques RH
transverses (plan de formation, restauration, médecine de prévention
8 Afin d’homogénéiser le traitement des PPP, investissement et fonctionnement sont
traités dans la même partie.Vous pouvez aussi lire
