Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires - Études & Résultats
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Études & Résultats
Promouvoir
le logement social
dans les communes
déficitaires
S E P T. 2 0 2 1
Face au droit, nous sommes tous égaux
études & résultats
Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires :
les facteurs influençant les (non)décisions locales en France et
aux États-Unis
s e p t. 2 0 2 1
Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
Cette publication constitue une synthèse de la recherche « Promouvoir le logement social dans les
communes déficitaires : les facteurs influençant les (non)décisions locales en France et aux États-
Unis », menée de 2017 à 2020 avec le soutien de l’Agence nationale de la cohésion des territoires,
de la Caisse des dépôts et consignations, du Défenseur des droits, du Plan urbanisme construction
architecture et de l’Union sociale pour l'habitat, par Thomas Kirszbaum, sociologue, chercheur
associé à l'Institut des sciences sociales du politique (Paris Saclay), Edward G. Goetz et Yi Wang
(Center for Urban and Regional Affairs, University of Minnesota).
Les opinions mentionnées dans cette publication n’engagent que ses auteurs et ne reflètent pas
nécessairement la position des organisations ayant soutenu la recherche.
3
Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
Résumé
En France et aux États-Unis, des mesures ont multivariée et des enquêtes qualitatives
été adoptées pour augmenter la proportion concernant la mise en œuvre locale de l’article
de logements sociaux dans des communes 55 de la loi Solidarité et renouvellement
considérées comme déficitaires. En France, urbains (SRU) et l’un de ses équivalents
elles reposent sur une obligation légale états-unien, la loi « Chapter 40B » du
instituée par la loi d'orientation pour la Ville Massachusetts.
du 13 juillet 1991 et renforcée par l’article 55
L’analyse quantitative et qualitative de la
de la loi Solidarité et renouvellement urbains
mise en œuvre de l’article 55 de la loi SRU
(SRU) du 13 décembre 2000. Aux États-Unis,
fait nettement ressortir trois variables
en l’absence de norme fédérale, certains
influençant la dynamique de production
gouvernements locaux ont pris l’initiative
d’une offre de logement social dans les
de créer des dispositifs, plus ou moins
communes déficitaires : la composition
contraignants, de production de logements
sociodémographique de ces communes, la
sociaux ou abordables.
stratégie des maires et l’exercice de leurs
Cette recherche vise à identifier les facteurs prérogatives par les préfets. Concernant
permettant d’expliquer les performances les États-Unis, la revue de la littérature et
inégales des communes soumises à l’exemple du Massachusetts montrent la
l’obligation d’atteindre un seuil légal de prégnance des enjeux raciaux, mais aussi la
logements sociaux dans les deux contextes relative réussite d’une politique qui restreint
nationaux. Elle repose sur un bilan de la les prérogatives des maires.
littérature scientifique, une analyse statistique
5
Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
Introduction
En France comme aux États-Unis, des Cette recherche vise à approfondir la
mesures ont été adoptées pour augmenter compréhension des mécanismes pouvant
la proportion de logements sociaux dans les conduire à l’exclusion par certains territoires
communes considérées comme déficitaires. des populations dépendantes du logement
Côté français, il s’agit d’une obligation légale social, en introduisant notamment les
instituée par la loi d'orientation pour la Ville du variables de l’immigration et de la proximité
13 juillet 1991 et renforcée par l’article 55 de la de quartiers populaires stigmatisés parmi un
loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) ensemble assez large de facteurs susceptibles
du 13 décembre 2000. Aux États-Unis, en d’expliquer les performances inégales des
l’absence de norme fédérale, ce sont certains communes. L’hypothèse générale est que
États (comme celui du Massachusetts) ou des le respect de l’obligation légale dépend
gouvernements locaux qui ont pris l’initiative d’une combinaison de facteurs internes (ou
de créer des dispositifs plus ou moins endogènes) et externes (ou exogènes) aux
contraignants de production de logements communes devant rattraper leur retard.
aidés.
Parmi les facteurs internes, sont étudiées
Pour expliquer les performances inégales les caractéristiques sociales, résidentielles
des communes, les travaux scientifiques et politiques des communes, mais aussi
américains ont surtout souligné jusqu’à leur expérience de la diversité ethno-raciale.
présent l’imbrication de facteurs socio- Parmi les facteurs externes figurent les
économiques et ethno-raciaux. Le refus caractéristiques de l’environnement socio-
plus ou moins frontal du logement social urbain et institutionnel des communes. Il s’agit
témoignerait non seulement d’une inefficacité notamment de regarder dans quelle mesure
des incitations et sanctions, mais aussi d’une la proximité de quartiers de la politique de
volonté des élus locaux et de leurs électeurs la ville (QPV) alimente des représentations
de préserver l’homogénéité sociale et/ou négatives sur le logement social et la crainte
raciale de leur territoire. En France, malgré d’une importation des problèmes associés
le renforcement du dispositif de l’article 55 à ces quartiers. Il s’agit aussi d’apprécier le
de la loi SRU, notamment par la loi Duflot du rôle d’impulsion des intercommunalités et la
18 janvier 2013, plus de la moitié (53 %) des manière dont l’État local exerce ses pouvoirs
1 035 communes déficitaires n’ont pas atteint de sanction. Le contrepoint états-unien de la
leurs objectifs au cours de la période 2017- recherche vise à apprécier le poids respectif
20191. Pour expliquer ces retards persistants, des facteurs raciaux, socio-économiques
différentes études ont insisté tour à tour sur et fiscaux dans les performances inégales
les stratégies de contournement des maires, des communes soumises à la loi du
le caractère trop peu incitatif des pénalités, Massachusetts intitulée « Chapter 40B ».
l’importance du stock initial de logements
sociaux dans les communes concernées ou
encore le prix et la disponibilité du foncier.
1
Sur les 550 communes n’ayant pas rempli leurs objectifs, 240 n’ont atteint ni leurs objectifs quantitatifs (nombre de logements locatifs
sociaux à produire), ni leurs objectifs qualitatifs (équilibre entre les logements les plus sociaux, financés en PLAI, et ceux plus proches du
marché, les PLS).
6Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
Méthodologie
Outre une revue de la littérature scientifique Ces enquêtes ont permis de tester localement
reposant sur l’exploitation d’un large corpus la robustesse de certaines corrélations
de travaux issus de disciplines variées (droit, mises en évidence à l’échelon national,
économie, géographie, sociologie et science mais également d’introduire de nouvelles
politique), la recherche combine une approche variables non prises en compte dans l’analyse
quantitative consistant en une analyse quantitative (problématique du foncier, outils
statistique multivariée et une approche d’urbanisme, mobilisations de riverains,
qualitative de type sociologique. stratégies des élus locaux, processus
d’attribution des logements sociaux…).
Une analyse statistique multivariée L’enquête a été conduite sur le territoire
de trois intercommunalités : Communauté
À partir d’une analyse multivariée fondée d’agglomération du Bassin d’Arcachon Sud-
sur les techniques de régression, il s’agit Pôle Atlantique, Conseil de territoire du Pays
d’établir des corrélations entre des variables d’Aix, Communauté d'agglomération Melun
« dépendantes » relatives à la production Val-de-Seine, situées respectivement en
de logements sociaux (LLS) durant chaque région Nouvelle Aquitaine, Provence-Alpes-
période triennale de mise en œuvre de Côte d’Azur (Paca) et Île-de-France.
la loi SRU (les obligations de rattrapage Outre une analyse documentaire (diagnostics,
des communes sont fixées par tranches études, documents d’orientation des politiques
de trois ans) et une série de variables urbaines et du logement…), des entretiens
« indépendantes » (caractéristiques ont été conduits de septembre 2018 à avril
sociodémographiques, résidentielles et 2019 avec une centaine d’acteurs des trois
politiques des communes ; environnement territoires : élus locaux, techniciens des
urbain et institutionnel des communes) collectivités locales, agents de l’État et des
susceptibles d’expliquer la valeur et l’évolution établissements publics fonciers, acteurs HLM
des variables dépendantes. Ces variables ont et associations de riverains.
été observées à l’échelle de chaque commune
déficitaire dans une période comprise entre
2002 et 2016 (le bilan triennal le plus récent Le volet états-unien de la recherche
n’a donc pas été pris en compte). Certains
résultats de l’analyse statistique doivent L’analyse de la mise en œuvre du dispositif
encore être consolidés dans la perspective de « Chapter 40B » de l’État du Massachusetts
publications scientifiques à venir. combine aussi une approche statistique,
fondée sur des hypothèses qui croisent
pour partie celles qui sous-tendent l’analyse
Une enquête sociologique au sein de trois statistique de la loi SRU, et des entretiens
intercommunalités effectués en mai 2019 avec une quinzaine
d’acteurs locaux (essentiellement des
Au-delà de l’approche statistique nationale, maires) d’un panel de six villes de l’État du
des enquêtes locales ont cherché à identifier Massachusetts.
quels étaient, du point de vue des acteurs
locaux, les facteurs les plus significatifs –
endogènes ou exogènes – associés à l’atteinte
ou non des objectifs de la loi SRU.
7Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
Résultats
L’analyse statistique rend compte du succès 1. L es facteurs endogènes influençant
quantitatif de la loi SRU. Rapportée à la
population des communes soumises à l’article la décision de produire (ou pas) des
55, la production de logements sociaux s’est
logements sociaux
constamment accrue entre 2002 et 2016. Le
ratio entre le nombre de communes atteignant
leurs objectifs et celles qui affichent les La dynamique d’urbanisation des communes « SRU »
moins bonnes performances s’est fortement
amélioré. Le nombre de communes atteignant L’analyse statistique nationale comme
leurs objectifs a également augmenté, même l’enquête menée dans trois territoires
si leur proportion a fléchi dans les deux intercommunaux montrent que les communes
dernières périodes étudiées. Ce fléchissement les plus peuplées affichent souvent de
peut s’expliquer tout à la fois par l’entrée d’un meilleures performances au regard de la loi
grand nombre de communes nouvelles dans SRU. Mais la corrélation est loin d’être absolue
le dispositif et, à partir de 2013, par l’entrée entre la taille de la population municipale et le
en vigueur de la loi Duflot qui a porté le seuil respect des objectifs triennaux apprécié sur la
légal de logements sociaux de 20 à 25 % longue durée.
pour une grande majorité de communes,
En revanche, une corrélation systématique
tout en imposant des contraintes nouvelles
entre l’atteinte des objectifs triennaux et
concernant la typologie des financements du
l’importance du parc social des communes
logement social.
est mise en évidence : les communes les
À cet égard, l’absence de données permettant moins éloignées du seuil légal sont les plus
de décomposer la production de logements enclines à respecter leurs objectifs triennaux.
sociaux selon le type de financement (PLAI2, Les enquêtes locales confirment l’existence
PLUS, PLS), que les bilans triennaux du de cette corrélation, mais aussi le poids des
ministère du Logement n’intégraient pas héritages historiques : les communes dont le
avant 2016, atténue l’ampleur du « succès stock initial de logements sociaux était le plus
quantitatif » de la loi SRU. La hausse globale élevé au moment de l’entrée en application
de la production sociale observée depuis le de l’article 55 de la loi SRU affichent
début des années 2000 peut en effet masquer généralement les meilleures performances.
des stratégies d’évitement des logements Inversement, nombre de petites communes
(notamment les PLAI) spécifiquement périurbaines ayant connu une forte croissance
destinés aux ménages pauvres ou modestes. fondée sur l’habitat pavillonnaire, très
consommateur de foncier, ont accumulé un
retard devenu difficile à combler à partir des
années 2000.
Dans les communes les plus retardataires,
les élus locaux invoquent souvent les
caractéristiques physiques, immobilières ou
foncières de leur territoire. Mais ces facteurs
internes aux communes fournissent une
explication seulement partielle aux faibles
2
Les logements PLAI, financés par le Prêt Locatif Aidé d’Intégration, sont attribués aux locataires disposant de ressources très modestes. Les
logements PLUS, financés par le Prêt Locatif à Usage Social correspondent aux locations HLM (habitation à loyer modéré). Les logements
PLS sont financés par le Prêt Locatif Social et attribués aux candidats locataires ne pouvant prétendre aux locations HLM, mais ne disposant
pas de revenus suffisants pour se loger dans le parc privé.
8Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
performances qu’elles enregistrent : des et « ségrégationnistes », au sens où « elles
communes confrontées aux mêmes types de excluent volontairement certaines catégories
contraintes respectent de manière inégale les de la population » [Charmes 2011]. Mais on
obligations découlant de l’article 55. Ainsi, dans peut se demander si le refus du logement
le Bassin d'Arcachon Sud et le Pays d'Aix où le social correspond d’abord au refus de la
prix des transactions foncières peut atteindre diversité socio-économique et/ou au refus de
des sommets, et où une partie significative la mixité des origines ethniques ou raciales.
de l’espace est inconstructible du fait des L’analyse statistique multivariée ne confirme
normes de protection de l’environnement pas l’existence d’un « exclusivisme de classe ».
et de prévention des risques naturels, des Toutes choses égales par ailleurs, le fait de
communes soumises à des contraintes remplir ou non les objectifs triennaux de la loi
équivalentes affichent des performances très SRU n’est jamais associé au taux de ménages
inégales. Mobiliser du foncier tout en luttant en situation de pauvreté au sein de ces
contre l’artificialisation des sols suppose de communes3. Au fil des bilans triennaux, le taux
déployer une gamme d’outils opérationnels de logements sociaux pour 1 000 habitants
(veille sur les déclarations d’intention apparaît même négativement corrélé au taux
d’aliéner, constitution de réserves foncières, de pauvreté : plus la proportion de ménages
conventions avec les établissements publics en situation de pauvreté est élevée au sein
fonciers, exercice du droit de préemption des communes « SRU » et moins celles-ci
urbain, inscription d’emplacements réservés produisent de logements sociaux.
ou de secteurs de mixité sociale dans les
On pouvait s’attendre à ce que les deux
PLU, opérations d’acquisition-amélioration
formes d’exclusion – sociale et ethno-raciale
de l’habitat privé…). Or, la sous-utilisation de
– jouent dans le même sens, mais cela n’est
ces outils est manifeste dans les communes
pas vérifié par l’analyse statistique : alors que
retardataires. La volonté politique semble donc
ce sont les communes abritant le moins de
faire la différence.
ménages pauvres qui remplissent le mieux
leurs obligations vis-à-vis de la loi SRU, ce
La dynamique socio-politique des communes « SRU » sont les communes les moins diverses au
plan ethno-racial qui produisent le moins de
Les contraintes objectives (disponibilité logements sociaux – la diversité étant mesurée
et prix du foncier, espaces naturels à par une variable d’approximation, celle de
préserver des communes) ne suffisent pas l’importance de l’immigration en général,
à expliquer les faibles performances d’une et de l’immigration africaine et maghrébine
partie des communes soumises à la loi SRU. en particulier dans la population totale de la
Des résultats médiocres reflètent d'abord commune4. Le pourcentage d’immigrés (en
une volonté politique déficiente s’agissant particulier d’origine africaine) est positivement
de définir une stratégie de diversification de corrélé aux variables dépendantes (atteinte
l’habitat et les moyens opérationnels pour y ou non des objectifs triennaux ; appartenance
parvenir. Le projet politique des maires peut ou non au groupe des communes les moins
viser au contraire à préserver les équilibres performantes), même si cette corrélation
sociaux existants. n’est pas statistiquement significative dans
la plupart des périodes étudiées. L’hypothèse
Pour expliquer les résistances locales à la loi
d’une « exclusion ethno-raciale » semble
SRU, des observateurs ont évoqué un « refus
davantage accréditée par l’observation d’une
de la mixité sociale (...) significatif d’une
corrélation forte entre l’immigration et le
forme d’apartheid rampant » [Subra 2006]
nombre de logements sociaux produits pour
ou encore une logique de « clubbisation »
1 000 habitants5.
fondée sur des politiques « exclusivistes »
3
e critère du taux de pauvreté a été préféré à celui du revenu médian des ménages pour éviter les problèmes de multicolinéarité entre ces
L
deux variables négativement corrélées l’une avec l’autre.
4
L’hypothèse est que les localisations géographiques des descendants d’immigrés, notamment ceux dont les deux parents sont immigrés,
diffèrent peu de celles de leurs parents, comme l’a montré l’enquête TeO [Arestoff et Mouhoud 2020].
5
On note cependant que l’association entre immigration et production de logements sociaux pour 1 000 habitants ne se vérifie plus dans la
dernière période triennale étudiée (2014-2016) pour les communes appartenant aux départements les plus urbanisés, lesquelles produisent
moins de logements sociaux quand elles sont plus diverses.
9Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
L’analyse statistique multivariée dessine Dans les communes les plus retardataires, les
ainsi l’image de communes politiquement acteurs interrogés localement mentionnent
conservatrices, dont les piètres résultats au souvent des logiques d’entre-soi et de
regard de l’article 55 de la loi SRU pourraient fermeture à l’altérité qu’ils expliquent par
refléter le souci de protéger une identité les attributs sociaux de la population des
considérée comme menacée par le logement communes soumises à l’article 55. Parmi
social – celui-ci étant associé, dans l’esprit des ces caractéristiques, la variable de l’âge est la
élus comme des résidents, à des populations plus systématiquement associée aux faibles
minoritaires. performances des communes, aussi bien dans
l’analyse quantitative que dans les enquêtes
Différents paramètres socio-politiques
qualitatives : plus le poids de la population
viennent appuyer cette hypothèse, à
âgée de plus de 65 ans est élevé et moins la
commencer par l’orientation politique des
dynamique en faveur du logement social est
communes les plus retardataires. L’analyse
forte.
statistique met en évidence une corrélation
assez nette entre une faible production de Les acteurs locaux désignent en particulier les
logements HLM et l’importance du vote pour propriétaires-occupants à la retraite comme le
la droite ou l’extrême droite. Les enquêtes groupe social le plus réfractaire au logement
menées localement confirment le caractère social (pour un résultat convergent, voir
assez fortement prédictif de l’orientation [Rivière 2014]). Dans les réunions publiques
politique des maires. Certes, les oppositions ou lors de discussions informelles avec les
à la loi SRU qui s’exprimaient frontalement élus, ces résidents expriment des inquiétudes
dans les années 2000, et qui émanaient pour concernant le risque de voir leur patrimoine
l’essentiel d’élus locaux de droite, ont beaucoup immobilier se déprécier. À mots plus ou
perdu en vigueur. Mais les enquêtes locales moins couverts, ils n’hésitent pas non plus
montrent que les maires les plus volontaristes à stigmatiser les locataires HLM considérés
continuent de se situer plus souvent à gauche comme des « assistés sociaux » ou des
qu’à droite de l’échiquier politique. « fauteurs de troubles ». Outre la multiplication
de recours contentieux individuels, la
capacité des riverains « en colère » à
s’organiser collectivement peut retarder,
10Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
voire compromettre des projets immobiliers « appel d’air » pour des populations extérieures
comportant des logements sociaux, surtout synonymes de « charge sociale » accrue. À
quand ces habitants parviennent à établir l’inverse, le PLAI paraît bien accepté là où il a
des rapports de connivence avec les élus été compris comme un moyen de servir des
municipaux. Mais lorsqu’ils se constituent catégories certes modestes, mais appartenant
en association afin d’être reconnus comme à la commune plutôt qu’à des populations
des interlocuteurs légitimes, ces habitants extérieures.
s’abstiennent généralement d’exprimer
La localisation des constructions HLM,
une aversion pour le logement social et ses
leur qualité urbaine, architecturale et
locataires. Leurs arguments portent alors
environnementale, mais aussi la qualité de la
sur la préservation de l’environnement et
gestion des bailleurs sociaux jouent enfin un
du cadre de vie, à l’instar d’associations très
rôle majeur dans leur acceptation politique
actives dans certains des sites enquêtés,
et sociale. Dans les trois territoires étudiés,
notamment dans le Bassin d’Arcachon Sud et
l’ensemble des partenaires s’attache à réussir
l’agglomération de Melun.
l’insertion, voire l’invisibilisation des logements
Les élus les plus réfractaires à la loi SRU sociaux dans le paysage urbain (voir aussi
ne se privent pas d’instrumentaliser ces [Desage 2012]). Les ensembles résidentiels
mobilisations d’habitants pour justifier leur mixant habitat social et privé tendent à devenir
propre inaction. Mais de plus en plus d’élus la norme, même si subsistent ici ou là des
sont désormais convaincus de l’atout projets dédiés au seul logement HLM, alors
que constitue le logement social pour le que d’autres secteurs de la commune sont
développement de leur territoire quand délibérément « préservés » de tout logement
celui-ci est confronté aux problématiques de cette nature, moyennant une accentuation
du vieillissement, de l’exode des jeunes, de des ségrégations intra-communales.
la fermeture des écoles ou de l’engorgement
des axes de circulation. Afin de convaincre
leurs administrés, ils convoquent alors un
argument décisif : ces logements sont avant 2. L es facteurs exogènes influençant
tout destinés aux habitants de la commune,
notamment aux jeunes décohabitants et aux la décision de produire (ou pas) des
personnes âgées, et non à des populations logements sociaux
extérieures.
Dans le contexte de flambée des prix de
L’environnement socio-urbain des communes « SRU »
l’immobilier, le logement social s’avère une
ressource clientéliste précieuse. Selon les élus
Alors que les logements sociaux construits
interrogés, c’est avec l’emploi la principale
au sein des communes « SRU » n’évoquent
demande que leur adressent leurs administrés.
ni de près ni de loin les cités HLM construites
L’analyse statistique nationale réalisée sur
dans les années 1960 ou 1970, la présence
la période triennale 2014-2016 montre en
dans l’environnement de ces communes de
effet une corrélation forte entre la demande
quartiers d'habitat social hérités de cette
de logement social émanant de résidents
période, constitue un vivier dans lequel les
des communes « SRU » et les performances
opposants locaux – élus ou résidents – au
de ces municipalités. La pratique montre
logement social puisent abondamment leurs
cependant un désajustement partiel entre la
arguments.
production de logements sociaux et les besoins
réels des ménages les plus modestes : alors Dans le Pays d’Aix, l’imaginaire local sur le
même qu’une large partie des demandeurs de logement social se cristallise sur les quartiers
logements sociaux entre dans les plafonds du nord de Marseille, pourtant extérieurs au
PLAI6, ce produit continue d’être regardé avec territoire (au sein du Pays d'Aix, seule la
appréhension dans une partie des communes commune des Pennes-Mirabeau possède
où l’on estime qu’il pourrait agir comme un une frontière commune avec les 15e et 16e
6
Prêt locatif aidé d’intégration. Pour rappel, il s’agit de logements attribués aux locataires disposant de ressources très modestes.
11Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
arrondissements de Marseille). Pour les élus Les craintes liées aux projets de rénovation
du Pays d'Aix les plus hostiles à la loi SRU, urbaine engagés dans les quartiers de la
tout comme à la constitution de la métropole politique de la ville se sont pareillement
Aix-Marseille-Provence, agiter le spectre du amenuisées. Dans aucun des territoires
déferlement des « familles marseillaises » est étudiés, il n’est plus question aujourd'hui de
une figure rhétorique presque obligée. Dans reconstruire dans d’autres communes les
l’agglomération de Melun, les quartiers nord de logements HLM démolis dans les quartiers
la ville-centre, les cités de Dammarie-lès-Lys en renouvellement urbain. L’éventualité d’un
ou encore le quartier des Tarterêts situé non relogement dans les communes « SRU »
loin à Corbeil, remplissent la même fonction des ménages concernés par les démolitions
d’épouvantail. Dans le Bassin d'Arcachon dans les quartiers « Anru » est un sujet plus
Sud, la référence aux quartiers hérités de tabou encore, que ni les agents de l’État ni les
l’urbanisme des Trente glorieuses renvoie à bailleurs sociaux n’osent aborder avec les élus
des réalités géographiquement plus éloignées, de ces communes. Interrogés sur ce sujet,
celle des quartiers de Bordeaux et de la rive ces élus soulignent le danger qu’il y aurait à
droite de la Garonne (Cenon, Lormont, Floirac) « déraciner » ces populations impossibles,
situés à près de 60 kilomètres. Bien que selon eux, à intégrer notamment dans le
ces quartiers soient plus paisibles et moins contexte de petites communes périurbaines.
stigmatisés que les quartiers nord de Melun Dans une quasi-unanimité, élus, techniciens,
ou de Marseille, ils jouent aussi le rôle de agents de l’État et bailleurs sociaux font le
repoussoirs. constat d’un manque d’attrait « objectif »
des communes périurbaines pour ce public.
La présence de ces quartiers dans
Les difficultés des habitants des quartiers
l’environnement proche des communes n’a
populaires ne pourraient qu’être redoublées
plus nécessairement d’impact aujourd'hui
par la cherté des loyers, le manque de services,
sur leurs performances en matière de
l’insuffisante desserte en transports en
logement social, sauf dans les communes plus
commun ou l’éloignement des zones d’emplois.
réfractaires. Pour justifier le refus du logement
Il est toutefois remarquable qu’aucun ou
social dans les communes déficitaires, il était
presque des acteurs interrogés localement
courant dans les années 2000 de convoquer
n’évoque l’hypothèse que certains locataires
les grandes cités HLM, objets de toutes les
HLM des quartiers ciblés par l’Agence
représentations fantasmatiques associant
nationale pour la rénovation urbaine (Anru)
logement social, ghettoïsation, pauvreté,
puissent aspirer au mode de vie périurbain et
insécurité, trafics, immigration et islam.
disposent des ressources (emploi stable et
À l’instar des enquêtes locales, l’analyse
voiture individuelle) qui leur permettraient de
quantitative semble indiquer une moindre
concrétiser cette aspiration résidentielle.
centralité de ces quartiers comme figure
rhétorique servant à justifier – au moins dans Avec la loi d'orientation pour la Ville puis
le discours des élus – l’absence de dynamique la loi Solidarité et renouvellement urbains,
en faveur du logement social. En retenant la stratégie nationale de lutte contre la
l’intensité locale des révoltes de l’automne ségrégation résidentielle reposait sur l’idée
2005 comme indicateur de la mauvaise d’une complémentarité entre les démolitions
réputation locale de ces quartiers, il ressort réalisées dans les quartiers de la politique
de l’analyse statistique que les communes de la ville et la reconstruction d’une partie au
localisées dans les départements les plus moins de ces logements dans les communes
affectés par ces révoltes ont nettement déficitaires, avec l’idée sous-jacente d’y
moins produit de logements sociaux que les accueillir des ménages relogés qu’il s’agissait
autres communes entre 2006 et 2013 ; dans de disperser dans l’espace. Les exemples
la période 2014-2016, ces communes ont au étudiés montrent qu’il y a loin entre cette
contraire davantage produit que les autres. rationalisation initiale et des pratiques locales
significatives du refus de toute notion de
partage du « fardeau des quartiers ». Dans
aucun des terrains d’enquête, la production
12Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
de HLM dans les communes « SRU » ne quo social, ethno-racial et territorial. Sans
s’inscrit dans une stratégie de rééquilibrage exception aucune, les élus interrogés dans les
territorial de l’offre sociale, ni de diversification communes « SRU » assument et revendiquent
du peuplement des communes déficitaires. une « préférence communale » conférant un
Les élus de ces communes récusent l’idée avantage aux populations résidentes dans
d’une mixité sociale « par le bas » que l’accès aux nouveaux logements sociaux,
permettrait l’arrivée de ménages issu de et pénalisant du même coup les candidats
milieux populaires, voire de mixité tout court extérieurs à la commune, à commencer par les
dans les communes les plus bourgeoises, où ménages issus des quartiers populaires des
prédominent les classes supérieures, dont ils grandes villes limitrophes.
assument et valorisent au contraire l’identité
La préférence communale n’est pas illégale
spécifique.
à condition d’être mise en œuvre dans les
Les minorités ethno-raciales sont rarement conditions prévues par la loi. L’article R.
rejetées comme telles dans ces discours, mais 441-2-3 du Code de la construction et de
elles le sont à partir d’arguments portant sur l'habitation prévoit qu’« aucune condition de
les « coûts » que ces populations feraient résidence préalable ne peut être opposée au
peser sur les communes « d’accueil » en demandeur pour refuser l'enregistrement de
termes de cohésion sociale et de finances sa demande ». La loi Égalité et Citoyenneté
locales. Tout au plus le mécanisme de l’article du 27 janvier 2017 a modifié l’article L.441 du
55 doit-il servir, selon les élus interrogés, même code en introduisant une disposition
à préserver une diversité « endogène », précisant que « l’absence de lien avec la
en offrant des opportunités de parcours commune d'implantation du logement ne
résidentiels aux ménages déjà installés dans peut constituer à soi seul le motif de la non
la commune, ou qui y travaillent, mais qui attribution d'un logement adapté aux besoins
ne trouvent pas de solutions de logement et aux capacités du demandeur ». Il reste
adaptées à leurs possibilités financières. néanmoins possible de refuser un logement
social en tenant compte, parmi d’autres
Dans les trois territoires étudiés, la maîtrise de
critères, de « l’éloignement des lieux de travail,
l’attribution des logements sociaux produits à
de la mobilité géographique liée à l'emploi et
la faveur de la loi SRU est la pierre angulaire
de la proximité des équipements répondant
de stratégies visant à préserver le statu
aux besoins des demandeurs ».
13Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
Dans les trois territoires étudiés, les services Les enquêtes locales ne permettent
municipaux – et souvent les élus en personne pas de conclure à l’existence ou non de
– investissent fortement le processus discriminations visant directement les
d’attribution des logements sociaux afin de immigrés d’origine africaine ou leurs
prioriser les candidatures d’habitants de la descendants. Si les élus et bailleurs interrogés
commune. Hautement revendiquée par les se défendent de toute prise en compte des
élus municipaux, la préférence communale fait caractéristiques ethniques ou raciales des
l’objet d’arrangements avec les organismes demandeurs, leur résidence dans un quartier
d’HLM, qui restent décisionnaires en dernier stigmatisé ressort bel et bien comme un
ressort, ainsi qu’avec les autres réservataires. critère décisif de leur non-désirabilité dans
Les arrangements entre mairies et organismes les communes « SRU ». Les minorités ethno-
d’HLM sont souvent scellés très en amont de raciales étant fortement surreprésentées
la livraison des logements. Puis la coopération parmi les demandeurs issus des quartiers
se poursuit au stade de la sélection des de la politique de la ville, le filtrage des
dossiers, phase au cours de laquelle bailleurs attributions selon le critère racialement
et mairies travaillent de concert pour trouver neutre – en apparence – de l’appartenance
des demandeurs de la commune dont les territoriale peut donc s’analyser comme une
profils sont en adéquation avec les logements discrimination indirecte à l’encontre de cette
proposés. Les agents des services de l’État catégorie de demandeurs.
gérant les contingents préfectoraux se
montrent tout aussi conciliants. Face aux
craintes des maires vis-à-vis des ménages L’environnement institutionnel des communes
« Dalo », les agents de l’État acceptent « SRU »
de croiser leurs fichiers de demandeurs
avec ceux des mairies afin de prioriser les Les logiques communales en faveur du statu
candidats proposés par ces dernières. C’est quo résidentiel se reflètent à l’échelle des
ainsi que des demandeurs résidant dans les agglomérations, où les coalitions pilotant
communes « SRU » qui n’avaient pas saisi la les structures intercommunales peuvent
commission de médiation se voient qualifiés trouver préférable de conserver en l’état la
comme « Dalo » pour les besoins de la cause. stratification sociale de l’espace (pour des
Ce phénomène a été constaté dans les trois résultats convergents voir [Desage 2012 ;
terrains d’enquête. Rousseau 2017]). Dans les trois terrains
étudiés, l’enjeu du logement social reste
Certes, la fermeture de ces communes vis-à- largement à l’abri des controverses politiques.
vis de candidatures extérieures ne saurait être Les maires des communes déficitaires sont
totale. Outre le fait que les demandes émanant rarement interpellés par leurs collègues des
de leurs résidents peuvent être inférieures au communes populaires où se concentre l’habitat
nombre de logements sociaux à réaliser dans social. Dans une communauté d’agglomération,
le cadre de la loi SRU, une partie plus ou moins un pacte de non-agression mutuelle réunit les
importante des logements attribués échappe maires des quatre communes-membres de
au contrôle direct ou indirect des élus. Mais l’EPCI, toutes déficitaires au sens de la loi SRU.
dans tous les sites enquêtés, le « lien avec la Dans une ex-communauté d’agglomération,
commune », qu’il soit de nature familiale ou il n’est pas non plus d’usage de stigmatiser
professionnelle, s’impose comme un critère les maires récalcitrants qui y ont longtemps
décisif pour se « protéger » de candidatures été en position de force. Dans une troisième
non désirées. Or, aux dires de tous les acteurs communauté d'agglomération, le débat
interrogés, les habitants des quartiers classés politique est tué dans l’œuf par les communes-
en politique de la ville sont situés au bas centres, dont les maires, engagés dans une
d’une échelle de la désirabilité (le Bassin politique de réduction de la part du logement
d'Arcachon Sud fait néanmoins exception car social, assurent ne pas chercher à exporter
les demandeurs provenant de ces quartiers « (leurs) problèmes » vers les communes
semblent très rares). périphériques.
14Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
L’échelon intercommunal a été envisagé par Mais s’ils peuvent faciliter la mise en œuvre
le législateur à la fois comme le niveau le plus des politiques municipales, ils n’impulsent pas
pertinent de mise en œuvre des politiques véritablement de politique propre. Aucune des
de l’habitat et comme un garde-fou face trois intercommunalités examinées ne s’est
aux pratiques ségrégatives des communes affirmée en particulier comme un espace de
[Brouant 2006]. Les EPCI doivent relayer et fabrication d’une norme de mixité de l’habitat
adapter les objectifs nationaux, tout en étant qui s’imposerait aux communes-membres
appelés, au plan interne, à composer avec les (voir aussi [Epstein 2011]). Si volontarisme
communes selon des règles consensuelles. des communes « SRU » il y a, il est avant tout
L’intercommunalité permet ainsi d’éviter le le fait des municipalités, lesquelles peuvent
choc frontal entre les communes et l’État, trouver des ressources au sein de l’EPCI pour
tout en étant chargée d’accompagner les les accompagner dans leurs démarches. C’est
communes pour qu’elles satisfassent leurs dans le Pays d'Aix – le moins performant
obligations nationales. Ce partage des tâches des trois terrains étudiés – que l’ex-
avec l’État a permis aux EPCI de développer communauté d'agglomération a le mieux joué
des modalités d’intervention souples, fondées ce rôle d’accompagnement des communes
sur le dialogue et la pédagogie, dans le respect volontaristes, tout en restant sans effet sur les
de l’autonomie des municipalités [Cordier performances d’une majorité de communes
2011 ; Desage 2016]. peu actives par défaut de volonté politique.
L’analyse quantitative établit une corrélation Plus sûrement que l’impulsion des
positive entre les performances des intercommunalités, c’est le renforcement de
communes soumises à l’article 55 et les la contrainte exercée par l’État qui a joué un
compétences exercées par les EPCI dans le rôle dans l’amélioration des performances
domaine du logement social : les communes communales constatée à partir des années
appartenant à des EPCI dotés de larges 2010. En interdisant le reversement des
compétences dans ce domaine affichent pénalités aux EPCI et en donnant au préfet
de meilleurs résultats. Les EPCI des trois la possibilité de majorer jusqu’à cinq fois le
territoires étudiés se sont certes affirmés prélèvement sur les communes déficitaires, la
à des degrés divers comme des espaces loi Duflot de 2013 a certainement eu un effet
d’analyse des besoins et de conception d’outils catalyseur.
d’aide à la production de HLM.
15Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
De plus en plus isolées sont les communes 3. L es actions en faveur d’une répartition
aisées qui persistent à opter pour le paiement
de l’amende, même si les élus redoutent équitable du logement aidé aux
moins le prélèvement financier que l’arrêté de
États-Unis
carence et la perte de souveraineté qui peut
en découler. Sous réserve de l’exercice effectif
de ses prérogatives par le préfet, le constat Aux États-Unis, l’inégale distribution
de carence équivaut en effet à une quasi- géographique des logements bon marché,
mise sous tutelle du droit de l’urbanisme et du qu’ils soient privés ou aidés, a joué un rôle
pouvoir d’attribution des municipalités. majeur dans la persistance d’une ségrégation
spatiale, de nature à la fois économique et
L’analyse statistique menée au niveau national raciale, qui atteint un niveau particulièrement
met bien en évidence l’effet du renforcement élevé, même s’il diminue tendanciellement.
de la contrainte étatique à partir de 2013. La concentration dans les villes-centres
Durant les neuf premières années de mise en de ces logements, fortement associés aux
œuvre de la loi SRU, les constats de carence populations pauvres et aux minorités ethno-
n’avaient engendré aucune dynamique raciales, s’explique notamment par l’opposition
de production dans les communes ainsi historique des banlieues résidentielles à
sanctionnées. Les communes « carencées » l’accueil et au développement d’une offre
à l’issue de la période triennale 2005-2007 résidentielle bon marché [Danielson 1976 ;
continuaient d’appartenir au groupe des Bonastia 2006]. Si ce phénomène « NIMBY »
communes les moins performantes lors de (Not In My BackYard7) est caractéristique des
la période triennale suivante. Les arrêtés de espaces où dominent les classes moyennes et
carence pris dans la période 2008-2013 n’ont aisées blanches, les efforts pour développer le
eu aucune influence, positive ou négative, sur logement aidé dans les banlieues résidentielles
les performances des communes concernées. peuvent aussi rencontrer de fortes résistances
C’est seulement au cours de la période 2014- dans les espaces de la classe ouvrière [Goering
2016 que l’effet de la carence est devenu très 2003]. Les réticences des habitants sont
perceptible : les communes pénalisées à l’issue souvent relayées par les élus locaux et trouvent
du précédent bilan triennal ont bien davantage une traduction institutionnelle dans la pratique
rempli leurs objectifs. du « zonage d’exclusion » (exclusionary
Les enquêtes de terrain indiquent néanmoins zoning) consistant à adopter des règlements
que le constat de carence n’a d’impact que si le d’utilisation des sols très restrictifs (exigences
préfet exerce effectivement la plénitude de ses relatives à la densité maximale et à la taille des
prérogatives. Le territoire le plus performant lots résidentiels) afin de prévenir l’installation
parmi les trois étudiés, celui de l’agglomération de populations « indésirables ».
de Melun, est aussi celui où l’État local exerce Les espaces périphériques des grandes
la pression la plus forte sur les communes. villes ont toutefois connu de profondes
Dans le Bassin d'Arcachon Sud, les acteurs transformations au cours des dernières
municipaux ont perçu un net durcissement de décennies, avec la suburbanisation massive
la position de l’État, même si l’intransigeance des pauvres et des minorités qui résident
de la préfecture de Gironde n’exclut pas désormais majoritairement en dehors des
des accommodements avec les communes centres urbains. Les banlieues résidentielles
retardataires. C’est dans le Pays d’Aix que se sont ainsi fragmentées en une mosaïque de
l’État se montre le plus conciliant derrière un territoires fortement hétérogènes au plan social
affichage de fermeté. C’est aussi celui des trois et ethno-racial. Il se pourrait que les habitants
territoires étudiés où les performances des et élus des banlieues qui se spécialisent de
communes sont les moins élevées. manière croissante dans l’accueil de ménages
pauvres et minoritaires, résistent eux aussi
au développement du logement abordable,
considérant qu’ils en ont déjà pris leur « juste
part ». On aurait alors affaire à un phénomène
de type « Already In My Backyard »8 (AIMBY).
7
Littéralement « Pas dans mon jardin ».
16Promouvoir le logement social dans les communes déficitaires 2021
Les actions menées au niveau fédéral et local Des institutions d’agglomération ont alors pris
pour développer le logement aidé dans les espaces le relais, en recevant le pouvoir d’évaluer les
suburbains demandes de subventions des collectivités
locales adressées au gouvernement fédéral à
Les politiques menées au niveau fédéral l’aune de leur impact sur les droits civiques.
jusqu’au début des années 1960 ont joué un Mais les structures intercommunales ont une
rôle actif dans la production de la ségrégation faible légitimité aux États-Unis et la résistance
spatiale en encourageant la discrimination des des habitants et élus locaux n’a pas fléchi.
minorités dans les marchés du logement, et en L’autorité métropolitaine de Minneapolis-
facilitant l’exode des populations blanches vers Saint-Paul (Minnesota) est l’une des rares
des enclaves territoriales très homogènes au à avoir conservé une politique dite de « fair
plan racial comme économique. Ce n’est qu’en share », c'est-à-dire de répartition spatiale
1968, dans le prolongement du mouvement plus équitable des logements aidés [Goetz
des droits civiques et sur fond d’extrêmes 2003a]. Un autre programme phare en la
violences urbaines, que le pouvoir fédéral a matière est celui de l’État du New Jersey,
entrepris de combattre les discriminations mis en place à la suite de la célèbre décision
dans le logement avec l’adoption du Fair « Mount Laurel » de la Cour suprême de l’État
Housing Act (loi sur l’accès équitable au en 19759.
logement) au lendemain de l’assassinat de De son côté, l’État fédéral a commencé à
Martin Luther King. développer, à partir du milieu des années 1970,
L’objectif premier du Fair Housing Act était de une approche alternative à la production de
sanctionner des pratiques discriminatoires logements aidés dans les banlieues. Au lieu
endémiques sur le marché privé du logement de financer l’aide à la pierre, il s’agit d’aider
[Sidney 2003]. Mais une disposition insérée directement les ménages à faibles ressources
dans la loi enjoignait aussi le gouvernement (où les minorités sont surreprésentées) à
fédéral à réorienter ses programmes de accéder à des logements privés localisés dans
logements pour chercher « de manière active les espaces suburbains, en les munissant
à atteindre l’objectif d’accès équitable au d’un certificat (voucher) garantissant aux
logement » (in a manner affirmatively to propriétaires le paiement des loyers. Cette
further fair housing). La portée opérationnelle méthode devait permettre l’insertion plus
de cette phrase sibylline a été peu à peu discrète des minorités dans les territoires
clarifiée par une myriade de décisions majoritairement blancs, mais elle n’est pas
judiciaires. C’est ainsi que le gouvernement parvenue à étendre significativement la
fédéral a dû adapter ses programmes de gamme des choix géographiques offerts
logements aidés en veillant à ce que leur aux bénéficiaires de ce programme intitulé
localisation ne renforce pas la ségrégation Housing Choice Voucher [Pendall 2000].
raciale. Afin de disséminer les logements Ce programme a néanmoins constitué une
aidés dans un éventail plus large de matrice pour le déploiement de dispositifs
territoires, le gouvernement fédéral a par locaux appelés « mobility programs », lesquels
exemple décidé, au tout début des années incitent ou obligent leurs bénéficiaires
1970, de conditionner le financement des à s’établir dans des quartiers à faible
infrastructures des collectivités à leur concentration de pauvres ou de minorités
acceptation de ces logements. Mais face à la [Goetz 2003b]. Ces dispositifs cherchant
révolte qui grondait dans certaines banlieues à promouvoir la mobilité résidentielle des
de la classe ouvrière, le pouvoir fédéral a minorités résultent souvent de décisions
rapidement fait machine arrière et renoncé à judiciaires dans des contentieux liés à la
utiliser des moyens coercitifs. ségrégation raciale.
8
« Déjà dans mon jardin ».
9
ans ce jugement, la Cour suprême avait condamné la municipalité de Mount Laurel et l’État du New Jersey, tout en les laissant libres
D
de choisir leur stratégie pour développer des logements abordables. Faute de résultats suffisants, un second jugement rendu en 1983 se
voulait beaucoup plus prescriptif. En réponse, l’État du New Jersey a adopté en 1985 une loi sur le logement équitable obligeant les 567
municipalités de l’État à produire leur « part équitable » (fair share) de logements bon marché, tout en leur donnant la possibilité d’en
faire construire la moitié par d’autres municipalités ; une commission était également chargée de déterminer un quota de production de
logements abordables pour chaque municipalité, et d’approuver leurs plans pour atteindre ces objectifs.
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