Protection alternative en Jordanie et au Liban : le rôle de l'aide juridique
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RMF 67 Les États non signataires et le régime international des réfugiés 53
juillet/aout 2021 www.fmreview.org/fr/numero67
Protection alternative en Jordanie et au Liban : le rôle de
l’aide juridique
Martin Clutterbuck, Yara Hussein, Mazen Mansour et Monica Rispo
En l’absence d’un cadre codifié sur les droits des réfugiés en Jordanie et au Liban, les
acteurs juridiques doivent faire preuve de créativité pour élaborer des stratégies et des
approches qui garantissent la protection de ces droits dans la pratique.
La Jordanie et le Liban font face à des défis comme une déclaration d’engagement
communs en matière de protection des de ces deux États vis-à-vis d’un certain
réfugiés mais représentent deux extrêmes niveau de protection des réfugiés, ils
dans la pratique. Aucun des deux n’a signé sont non exécutoires et ont donc peu de
la Convention de 1951 relative au statut de poids d’un point de vue juridique.
réfugié mais ils accueillent tous les deux un Qui plus est, aucun de ces deux pays
nombre disproportionné de réfugiés. Ces ne dispose de cadre juridique national
deux pays ont également vécu le traumatisme définissant les droits exerçables par les
collectif du déplacement prolongé et à réfugiés. Le traitement des réfugiés est
grande échelle de réfugiés, à savoir l’influx couvert par la législation gouvernant l’entrée
de réfugiés palestiniens à partir de 1948 et et le séjour des ressortissants étrangers. En
de réfugiés syriens depuis 2011. Alors qu’il Jordanie, la loi numéro 24 de 1973 portant
existe des lacunes en matière de protection sur la résidence et les questions relatives aux
des réfugiés dans ces deux pays, elles étrangers s’applique de manière égale à tous
sont beaucoup plus profondes au Liban. les étrangers. Les seules références faites aux
Cependant, les acteurs de l’aide juridique, réfugiés portent sur la reconnaissance et sur
les tribunaux et les institutions nationales et la délivrance de documents de voyage. Au
locales peuvent tous jouer un rôle constructif. Liban, c’est la loi de 1962 régulant l’entrée
et le séjour des étrangers au Liban et leur
Un cadre juridique national pour les sortie du pays qui s’applique aux réfugiés.
réfugiés Cette loi contient un nombre limité de
Bien que ni la Jordanie ni le Liban n’aient dispositions relatives au droit de demande
signé la Convention relative aux réfugiés, d’asile et à la délivrance de cartes d’identité,
ils ont tous les deux signé un protocole mais son application reste très limitée.
d’accord avec le HCR, qui définit des éléments Comme la question palestinienne soulève
d’accord et de coopération fondamentaux. de nombreuses craintes et préoccupations
Le protocole signé par la Jordanie en 1998 dans le pays quant à la question de leur
indique l’engagement du pays à traiter installation permanente (tawteen), le Liban
les demandeurs d’asile et les réfugiés qualifie les réfugiés de personnes déplacées
conformément aux normes internationales et affirme qu’il n’est ni un pays d’asile ni
et confirme leur droit à l’éducation, à la une destination finale pour ces derniers, et
santé, à la pratique religieuse et à la liberté encore moins un pays de réinstallation.
de mouvement, de même que leur droit En conséquence de l’absence d’une
d’accéder à la justice et à une assistance cadre juridique national exhaustif couvrant
juridique. Quant au protocole d’accord conclu les réfugiés qui soit doté de ses propres
entre la Direction générale de la sûreté mécanismes de mise en œuvre, il existe
générale (DGSG) du Liban et le HCR, signé pléthore de directives, de politiques et de
en 2003, il autorise ce dernier à déterminer règlements qui changent fréquemment et qui
les demandes d’asile et stipule que des ne répondent pas toujours aux problèmes
permis de séjour temporaires doivent être de protection dont souffrent les réfugiés. Un
délivrés aux demandeurs d’asile et aux système bâti entièrement sur des directives
réfugiés. Bien que les protocoles agissent plutôt que sur un cadre juridique solideRMF 67
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est un système faible et arbitraire, qui peut Le Liban a ainsi fermé ses frontières aux
éroder les droits fondamentaux. Et bien que réfugiés syriens en 2014 et la Jordanie en 2015.
les acteurs de l’assistance juridique aient Toutefois, depuis lors, la plupart des
parfois basé leur argumentation sur les 663 000 réfugiés syriens qui résideraient en
droits humains dans le cadre de procédures Jordanie ont obtenu un permis de séjour légal
judiciaires, le plus souvent, ils sont forcés tandis que 80 % des 865 000 réfugiés syriens
de se baser sur des arguments d’équité, de qui résideraient au Liban n’ont toujours pas
considérations humanitaires et de cohérence de permis de ce type. D’un autre côté, les
en tant que « mécanismes de protection réfugiés non syriens continuent de rencontrer
alternatifs » plutôt que de s’appuyer sur le des difficultés pour entrer en Jordanie et
droit. En outre, différentes règles s’appliquent pour y séjourner. Suite à la politique de
aux réfugiés selon leur origine, par exemple non-admission des réfugiés palestiniens de
les réfugiés palestiniens du Liban ou les Syrie mise en place par la Jordanie en 2013,
réfugiés palestiniens de Syrie au Liban, les un grand nombre de ces réfugiés y vivent de
réfugiés non syriens en Jordanie, y compris manière clandestine et risquent l’expulsion.
les réfugiés irakiens, soudanais, yéménites, Les réfugiés non syriens doivent demander
palestiniens de Syrie et somaliens, ce qui un visa jordanien avant leur arrivée, ce qui
crée des systèmes parallèles accordant leur est souvent refusé. Ceux qui entrent
une plus grande protection aux réfugiés en Jordanie peinent à obtenir un permis de
syriens qu’aux réfugiés non syriens. séjour annuel et doivent payer une amende
s’ils restent dans le pays après que leur visa
Le droit au séjour et/ou leur permis de séjour ait expiré.
La Convention sur les réfugiés oblige les États Au Liban, il reste extrêmement difficile
à régulariser la situation des demandeurs pour les réfugiés syriens d’obtenir et de
d’asile sur leur territoire, même s’ils y sont conserver le droit légal au séjour, comme c’est
entrés illégalement. Pourtant, les acteurs également le cas pour les réfugiés non syriens
de l’aide juridique, tant au Liban qu’en en Jordanie. En décembre 2014, la DGSG
Jordanie, consacrent une partie excessive libanaise a établi de nouvelles politiques
de leur temps à défendre le droit au séjour d’entrée et de nouvelles réglementations
légal dans le pays. Ces deux pays ont ouvert restreignant davantage le séjour afin de
généreusement leurs frontières aux réfugiés réduire l’influx massif de réfugiés syriens
syriens jusqu’au moment où ils ont estimé dans le pays, exigeant de ces derniers
avoir dépassé leurs capacités à porter qu’ils fournissent un ensemble complexe
assistance au nombre croissant de réfugiés, et prohibitif de documents et s’acquittent
d’autant qu’il devenait évident que cette crise d’une contribution annuelle de 200 USD pour
se transformait progressivement en une chaque permis de séjour. Par ailleurs, en
nouvelle situation de déplacement prolongé. mai 2015, le ministère libanais des Affaires
sociales a demandé au HCR
de cesser d’enregistrer les
réfugiés arrivant au Liban,
ce qui s’est traduit par une
réduction continue du taux
de séjour légal parmi les
réfugiés syriens. En outre,
une circulaire administrative
NRC/Zaynab Mayladan
de 2017 visant à autoriser
certains réfugiés à renouveler
gratuitement leur permis de
séjour ne s’applique pas à la
majorité d’entre eux. Sans
droit de séjour légal au Liban,
Le personnel du Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC) offre des informations, des conseils
et une assistance juridique aux réfugiés et aux demandeurs d’asile dans la Bekaa, au Liban.RMF 67 Les États non signataires et le régime international des réfugiés 55
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il est difficile de s’y déplacer librement, d’y du droit international des droits humains,
travailler et d’accéder aux services essentiels y compris au principe de non-refoulement.
tels que la santé et la scolarisation. Les Alors que la majorité des tribunaux ont
réfugiés risquent donc d’être arrêtés et d’être pénalisé l’entrée non autorisée des réfugiés
visés par un ordre d’expulsion. Même si syriens au Liban, d’autres juges ont accordé
ces ordres ne sont généralement pas mis en des circonstances atténuantes au vu des
application, ils entretiennent la peur parmi situations de force majeure vécues par les
les réfugiés et sont incompatibles avec les réfugiés syriens et de leur impossibilité de
obligations internationales du Liban. facto à entrer par des moyens légaux dans le
Les acteurs de l’assistance juridique pays alors qu’ils fuyaient les persécutions.
disposent de stratégies limitées pour garantir Dans une affaire, le tribunal a annulé un
le séjour légal. Les efforts de plaidoyer, ordre d’expulsion d’un réfugié irakien en
souvent menés sous l’égide de l’ONU ou s’appuyant sur le droit de demander l’asile
d’ONG, ont abouti à certaines concessions, inscrit dans la DUDH, ainsi que sur la
par exemple des amnisties temporaires sur la prohibition du refoulement inscrite dans
régularisation du statut légal des réfugiés, et la Convention relative aux réfugiés et la
dans certains cas, les avocats sont parvenus à Convention contre la torture.2 Dans une autre
renverser des décisions de mise en détention affaire importante, conduite par deux ONG
des personnes sans droit de séjour légal. d’assistance juridique en 2018, le Conseil
Toutefois, avant de considérer tout recours d’État du Liban (le tribunal administratif
à la justice, il faut prendre en compte les de plus haut niveau) a jugé invalides les
risques de protection pour les proches sans réglementations émises par la DGSG en 2015,
titre de séjour légal dans la communauté et lesquelle limitaient l’entrée et le séjour des
les autres conséquences négatives pour les Syriens au Liban au seul motif que le Conseil
détenus (telles que l’expulsion). Dans une des Ministres avait compétence pour émettre
affaire ayant fait date au Liban, le tribunal a de telles réglementations. Le tribunal a estimé
ordonné la libération immédiate d’un réfugié que le rôle de la DGSG se limitait à la mise en
irakien qui avait été condamné pour être application des réglementations et confirmé
entré illégalement dans le pays et frappé d’un que même les procédures des agences de
ordre d’expulsion. Le tribunal s’est appuyé sécurité étaient soumise à un contrôle
à la fois sur le droit à la liberté individuelle judiciaire.3 Malgré l’importance de cette
conformément à la constitution libanaise décision et son utilisation par certains avocats
et sur l’interdiction de toute arrestation, dans leurs arguments, ces réglementations
déportation et exil arbitraire conformément continuent d’être appliquées et, en mai 2019,
à la Déclaration universelle des droits de la DGSG et le Conseil suprême de défense
l’Homme (DUDH).1 Toutefois, ces affaires du Liban ont déclaré que tous les Syriens
restent une exception et n’ont pas encore entrés au Liban de manière illégale après
entraîné de changements dans les pratiques le 24 avril 2019 devaient être expulsés.
administratives. Souvent, les avocats ne En Jordanie, les ordres d’expulsion
peuvent rien faire d’autre que d’étudier les peuvent faire l’objet d’un appel devant le
critères d’éligibilité, de conseiller les réfugiés tribunal administratif, bien que les personnes
vis-à-vis de toute évolution qui pourrait décisionnaires disposent d’une grande
jouer en leur faveur et de plaider pour la discrétion, sans obligation de justifier leurs
libération de réfugiés incarcérés parce décisions d’expulsion. Le rôle du tribunal se
qu’ils n’ont pas de titre de séjour légal. limite à garantir que les règles de procédure
ont été respectées. Toutefois, dans les affaires
La protection juridique contre le où les décideurs justifient leur décision, les
refoulement tribunaux peuvent alors examiner le caractère
Néanmoins, ces dernières années, les légal et adéquat des raisons données pour
tribunaux libanais se sont référés de plus en s’assurer que ces décisions sont justifiées
plus fréquemment aux obligations découlant tant sur le plan juridique que factuel etRMF 67
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qu’elles relèvent bien de la compétence du la protection des droits et influencer les
décideur. Dans certains cas, des fournisseurs législateurs. Néanmoins, les consultations
locaux d’aide juridique sont parvenus à conduites par le Conseil norvégien pour les
persuader les tribunaux d’annuler des ordres réfugiés auprès d’avocats et de fournisseurs
d’expulsion pour avoir enfreint la loi sur d’aide juridique en Jordanie en février 2021
les questions relatives à la résidence et aux indiquent que, si les avocats recourent
étrangers. Une autre approche innovante parfois aux arguments basés sur les droits
repose sur des centrales d’appel permettant humains dans leurs plaidoyers, les juges ne
de s’entretenir avec des avocats qui peuvent font que rarement référence aux principes
fournir des réponses urgentes, 24 heures des droits humains internationaux dans
sur 24, aux éventuelles expulsions. Enfin, leurs décisions, préférant se baser sur les
une future stratégie procédurière pourrait lois nationales.4 Enfin, au Liban, les juges
impliquer d’invoquer le droit à un procès sont formés à l’application des conventions
équitable ou à l’application régulière de la internationales au sein du système juridique
loi dans les cas d’une éventuelle expulsion, national mais l’impact de cette formation
et de renforcer les arguments juridiques est à la fois variable et limité, et plus
relatifs aux obligations internationales encore sur les questions sensibles relatives
en matière de non-refoulement. aux droits des réfugiés. D’une manière
générale, il existe en outre un manque
Tribunaux et recours notable de directives expliquant comment
La possibilité de demander un recours appliquer le droit international humanitaire
effectif et applicable pour exercer les droits dans la jurisprudence et en pratique.
garantis par la législation nationale ou
internationale est un élément fondamental Une approche basée sur l’aide juridique
de la protection des droits. Les pays non- Dans les faits, les réfugiés ont accès à des
signataires de la Convention relative aux services d’aide juridique dans ces deux pays
réfugiés ont tout de même l’obligation de pour les aider à protéger leurs droits grâce
respecter les droits humains de ces derniers, aux cadres existants. Dans ces deux pays, les
conformément aux autres traités relatifs aux réglementations gouvernant la représentation
droits humains que ces États ont ratifiés, juridique autorisent la fourniture de
ainsi qu’aux dispositions de la Convention services d’aide aux personnes en difficultés
relative aux réfugiés qui ont été intégrées financières, généralement sur demande de
dans le droit international coutumier, comme la cour ou par le biais des associations du
par exemple l’interdiction du refoulement. barreau concernées. En pratique, ce sont
Cette situation fournit un puissant des fournisseurs non gouvernementaux qui
« mécanisme de protection alternatif » fournissent la majorité des services d’aide
par le biais duquel les acteurs de l’aide juridique aux réfugiés, avec des financements
juridique peuvent utiliser des arguments provenant généralement de la communauté
tirés du droit national et international. internationale. Leurs bénéficiaires montrent
Dans son interprétation des lois une préférence marquée pour des recours
nationales, le droit jordanien donne administratifs accessibles et efficaces et
priorité aux obligations tirées des traités les mécanismes informels de résolution
internationaux et relatives aux droits des différends, tels que la médiation.
humains, et les tribunaux ont reconnu ce Dans cet espace restreint, les fournisseurs
principe dans diverses décisions, par exemple d’aide juridique agissent sur le plan pratique
le devoir d’enquêter sur les accusations de en faisant la liaison avec les fonctionnaires
torture, le droit à une nationalité, le droit gouvernementaux, en accompagnant
au travail, l’interdiction de toute arrestation les réfugiés pour obtenir des papiers, en
arbitraire et la présomption d’innocence. négociant les différends et en fournissant des
De telles décisions peuvent contribuer services d’information juridique. Les avocats
à promouvoir un cadre normatif pour peuvent jouer un rôle crucial d’intermédiaireRMF 67 Les États non signataires et le régime international des réfugiés 57
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pour les réfugiés qui craignent d’approcher la perspective des droits humains. Cette
les autorités, de se rendre au tribunal ou approche est tout à fait conforme aux traités
d’entreprendre toute action risquant d’attirer relatifs aux droits humains ratifiés tant par
l’attention sur leur situation. Cette approche la Jordanie que le Liban. Et même si elle ne
permet d’enregistrer les naissances, de peut remplacer un cadre juridique formel,
résoudre les différends, de réduire les cette approche permettrait d’interpréter les
arrestations au minimum et de s’opposer lois et réglementations existantes de manière
aux expulsions. Par le passé, ces efforts ont à donner la plus grande priorité possible à
abouti à des amnisties temporaires octroyées la protection en faisant davantage appel à
par les autorités libanaises et jordaniennes la flexibilité et discrétion administratives
qui ont permis aux réfugiés de régulariser et judiciaires. En contrepartie, cette
leur séjour, d’enregistrer leur mariage et approche devrait entraîner des changements
de déposer une demande d’enregistrement réglementaires pour codifier la pratique.
tardif de la naissance d’un enfant (bien que, Les acteurs de l’assistance juridique
dans le cadre de ces amnisties, les réfugiés peuvent jouer ici un rôle de premier plan en
aient parfois dû renoncer à d’autres droits).5 soulevant des arguments basés sur les droits
Toutefois, les fournisseurs d’aide juridique se humains, en présentant des considérations
heurtent à un nombre croissant d’obstacles humanitaires convaincantes, en négociant
juridiques et administratifs qui les forcent à les résultats et en sensibilisant aux droits
se battre sur deux fronts : premièrement, pour et aux options juridiques. De cette manière,
protéger les droits juridiques des bénéficiaires les approches alternatives de la protection
et, deuxièmement, pour préserver leur peuvent optimiser les avantages pour les
liberté à fournir de tels services. réfugiés vivant dans l’ombre de la loi.
Martin Clutterbuck martin.clutterbuck@nrc.no
Mesures pratiques en faveur de la Conseiller régional pour le Moyen-Orient,
protection Programme d’information, de conseil et d’aide
D’un point de vue politique, il semble juridique (ICLA), Conseil norvégien pour les
peu réaliste que la Jordanie ou le Liban réfugiés (NRC)
signent la Convention relative aux réfugiés
à ce stade. Néanmoins, il est possible de Yara Hussein yara.hussein@nrc.no
prendre des mesures pratiques dans ces Coordinatrice juridique ICLA, NRC Jordanie
deux pays afin de renforcer les cadres de Mazen Mansour mazen.mansour@nrc.no
protection en vertu du droit national. La Coordinateur juridique ICLA, NRC Liban
Jordanie a déjà établi des mécanismes
administratifs et réglementaires pour Monica Rispo monica.rispo@nrc.no
protéger de nombreux droits des réfugiés et Spécialiste ICLA, NRC Jordanie
ce, en dépit de l’absence de cadre juridique 1. Tribunal de première instance du Liban, section des questions
national, mais aussi du traitement différencié (civiles) urgentes, juge Maalouf, Décision, 20/6/2014
qu’elle applique aux réfugiés syriens et non 2. Tribunal de première instance du Liban (droit pénal), Juge
Mkanna, 15/04/2008
syriens, qui se traduit par des niveaux de
3. Saghieh N (2018) « Regulating Entry and Residence
protection asymétriques. Quant au Liban, Requirements for Syrians: A Legal Victory for Lebanon », The
qui souffre d’un paysage politique fragmenté Legal Agenda bit.ly/Saghieh-LegalAgenda-2018
et craint que les influx de réfugiés ne se 4. Atelier d’assistance juridique intitulé « International Protection
poursuivent et n’entraînent des changements of Refugees » conduit par le CNR avec des avocats et des
fournisseurs d’aide juridique externes, Justice Centre for Legal Aid
démographiques, il reste à la traîne. et Tamkeen, 21-22 février 2021
En l’absence d’un cadre national relatif 5. Voir par exemple Lebanon Crisis Response Plan 2020, p.13
aux réfugiés, les tribunaux, les fournisseurs bit.ly/Lebanon-CrisisRespPlan-2020 ; également NRC Jordanie
(2016) Securing Status: Syrian refugees and the documentation of legal
d’aide juridique et les institutions nationales status, identity, and family relationships in Jordan, p.25
et locales peuvent contribuer à combler bit.ly/NRC-SecuringStatus-2016
les lacunes en matière de protection en
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