L'ONU PEUT-ELLE SAUVER LA PALESTINE ? - Michel WARSCHAWSKI

EXTRAIT DE L’OUVRAGE « DROIT POUR TOUS OU LOI DU PLUS FORT. REGARDS MILITANTS
SUR LES NATIONS UNIES » ED. DU CETIM, ISBN 2-88053-034-2, 432 PAGES, 2005.

                               L’ONU PEUT-ELLE SAUVER
                                   LA PALESTINE ?
                                         Michel WARSCHAWSKI

S’il y a un endroit de la planète où l’Organisation des Nations Unies (ONU) a une responsabilité directe, c’est bien
le conflit israélo-arabe. Il est, certes, exagéré de dire, comme le font certains porte-parole palestiniens, que l’ONU
a été à l’origine du conflit – celui-ci lui étant antérieur de près d’un demi-siècle. Nul ne peut cependant nier
qu’avec la décision de créer l’Etat d’Israël, dans une de ses premières résolutions d’importance, l’ONU porte une
responsabilité écrasante dans l’évolution de ce conflit. Je suis de ceux qui tendent à croire que cette institution
porte tout autant une responsabilité essentielle dans la mise en œuvre des moyens indispensables à sa solution.

Les résolutions de l’ONU
   Aucun autre conflit n’a tant occupé les représentants des Etats membres de cette institution.
L’Assemblée générale et le Conseil de sécurité des Nations Unies ont produit plusieurs centaines
de résolutions concernant la Palestine ces six dernières décennies, à commencer par la
résolution 181.

   La résolution 181 : le plan de partition de la Palestine
    L’essoufflement du régime du mandat britannique, l’exacerbation de la lutte armée en
Palestine et surtout l’immense problème des réfugiés, rescapés du judéocide nazi, ont poussé
l’Organisation des Nations Unies à réfléchir à une solution combinée à la question de la Palestine
et au problème des réfugiés juifs en Europe. Une commission d’enquête envoyée en Palestine en
1947 n’arrive pas à se mettre d’accord sur la solution à proposer à l’Assemblée générale. Deux
options sont alors soumises au vote : celle d’une fédération judéo-arabe et celle, légèrement majo-
ritaire, d’une partition de la Palestine mandataire.
    L’adoption par une courte majorité, le 29 novembre 1947, du plan de partage de la Palestine
est un exemple unique, non seulement en termes de manipulations et de pressions, mais aussi
d’irresponsabilité politique de la part des Nations Unies. Croyait-on vraiment – du moins ceux
qui savaient où se trouvaient la Palestine – que les dirigeants sionistes allaient accepter un Etat
« juif » avec près de 45 % de citoyens arabes ? Ignoraient-ils que l’assentiment verbal de Ben
Gurion impliquait nécessairement une guerre d’épuration ethnique, afin de garantir le caractère
démographiquement juif du nouvel Etat ? [Pour plus de précisions, voir texte suivant de
M. Chemillier-Gendreau]
    Cela dit, la différence entre les deux projets soumis à l’Assemblée générale était moins
substantielle que ce qu’on a tendance à croire. La partition impliquait, selon la résolution 181,
une collaboration très étroite entre les deux Etats, excluait toute éventualité d’expulsion et faisait
de facto de l’Etat juif un Etat binational. Logiquement, la solution fédérale, proposée par la
minorité, garantissait mieux les droits nationaux et l’autonomie de la communauté juive de
Palestine que la partition… à moins d’envisager l’expulsion de la grande minorité arabe. Et c’est
ce qui s’est passé, créant ainsi le problème gigantesque des réfugiés.

   La résolution 194 : le droit au retour
    La question des réfugiés est traitée dans la résolution 194, adoptée en décembre 1948 : elle
affirme le droit des quelques 700 000 réfugiés à réintégrer leur pays ou, s’ils le désirent, à re-
cevoir à la place des indemnisations. Israël soutient, du bout des lèvres, cette résolution, cet
appui étant exigé par l’Assemblée générale pour que l’Etat d’Israël soit accepté au sein de l’ONU.
Par ailleurs, l’ONU décide la création d’un organisme particulier, l’Office de secours et de travaux
des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), censé gérer la vie
des réfugiés hors du cadre du Haut commissariat aux réfugiés (HCR).
    Si nul ne peut nier l’importance de l’UNRWA dans le domaine de l’aide humanitaire accordée à
plusieurs millions de réfugiés palestiniens répartis dans divers Etats arabes et dans les territoi-
res palestiniens occupés par Israël après juin 1967, les dizaines de résolutions de l’Assemblée

générale sur le droit au retour des réfugiés sont restées lettre morte. Le président étatsunien
George W. Bush en est même venu, en avril 2004, à considérer la résolution 194 comme
caduque, cela même avant que le problème soit sérieusement négocié par les parties concernées.
La question de la souveraineté et du droit des Palestiniens à un Etat indépendant a pris la place
centrale occupée, jusqu’en juin 1967, par la question du droit au retour des réfugiés.

   Les résolutions 248 et 338 : le retrait
   des territoires occupés
    Après l’occupation par Israël de la Cisjordanie et de la Bande de Gaza, le Conseil de sécurité
de l’ONU adopte la résolution 242 qui exige, en plus du droit au retour des réfugiés, le retrait
israélien des territoires occupés.
    Après la guerre d’octobre 1973, une résolution similaire est adoptée par le Conseil de sécurité
(résolution 338). Ces deux résolutions ont servi, au cours des 35 dernières années de référence à
toutes les positions de la communauté internationale sur le conflit israélo-arabe, et plus
particulièrement, depuis 1975, sur la question palestinienne. A ce point, il est important de sou-
ligner qu’à partir du début des années soixante-dix, la question spécifiquement palestinienne
prend à l’ONU le dessus sur la question israélo-arabe, et ce grâce à l’impact d’une résistance
palestinienne que la communauté internationale ne peut plus ignorer.

Forces d’interposition et médiation
   Ce ne sont donc pas les résolutions qui manquent, y compris celles, en principe plus
contraignantes, du Conseil de sécurité. Ce qui peut à première vue surprendre aujourd’hui, c’est
que l’ONU ne s’est pas contentée d’adopter des résolutions en ce qui concerne le conflit israélo-
arabe : elle a pris en outre, de 1948 au début des années quatre-vingt, des mesures tout à fait
concrètes et s’est impliquée activement dans le conflit.
Dès 1948, l’ONU est intervenue pour mettre fin aux hostilités, et le Comte Folk Bernadotte,
médiateur de l’ONU, avait réussi à rédiger un plan de solution, avorté par son assassinat, en
Egypte, par un commando sioniste dirigé par le futur Premier ministre israélien Yitshak
Shamir. Les Nations Unies continueront cependant à jouer un rôle actif dans l’obtention d’un
cessez-le-feu, puis dans les négociations de Rhodes qui fixeront les grandes lignes d’un
armistice entre Israël et ses voisins, qui tiendra bon… jusqu’à l’agression israélo-franco-
britannique contre l’Egypte en 1956.

                               L’ONU et le conflit israélo-palestinien
 En 1991, la Ligue internationale pour le droit et la libération des peuples énumère plus de 100 résolutions des
 instances de l’ONU sur la question palestinienne, auxquelles il faut ajouter les nombreux rapports des commissions
 de l’ONU, en particulier la Commission des droits de l’homme qui siège à Genève. On ne peut donc certainement pas
 dire qu’il existe à l’ONU une indifférence envers les problèmes du Proche Orient.
 Ces résolutions traitent des aspects divers du conflit israélo-arabe, puis, plus spécifiquement de la question israélo-
 palestinienne. En voici une liste non exhaustive, jusqu’à l’ouverture du processus de paix, moment où Israël et les
 Etats-Unis d’Amérique excluent l’ONU de l’ordre du jour de la solution du conflit, nous y reviendrons :
 Territoire, frontières et souveraineté : Assemblée générale, résolutions 181 (1947), 32/5 (1977), ES 7/2 (1980) ;
 Conseil de sécurité, résolutions 242 (1967), 338 (1973), 592 (1986).
 Droit à l’autodétermination : Charte des Nations Unies (1945) ; Assemblée générale, résolutions 181 (1947),
 2535(B) (1969), 2628 (1970), 3005 (1972), 3175 (1973), 3201 et 3202 (1974), 3210 (1974), 31/186 (1976), 31/20
 (1976), 35/169 (1980), 37/123 (1982), 42/66 (1987), 44/41 (1989), 45/69 (1990), 45/183 (1990) ; Conseil de sécurité,
 résolutions 242 (1967), 672 (1990).
 Les réfugiés : Assemblée générale, résolutions 194 (1948), 212 (1948), 394 (1950), 513 (1952), 2452 A, B (1968),
 2535 (1969), 3236 (1974), 33/28 (1978), 45/68 (1990) ; Conseil de sécurité, résolutions 73 (1949), 89 (1950), 93
 (1951), 242 (1967), 338 (1973) ; Conventions de Genève, (I/5,63) (II/6,62,63) (III/5, 46, 47, 48, 109-119) (IV/6, 36,
 134, 149, 158) ; Conseil économique et social, résolution 1988 L-IV, 1973.
 Les colonies : Assemblée générale, résolutions 2851 (1971), 3005 (1972), 3331 (1974), 34/90 (1979), 43/176
 (1988), 44/40 (1989) ; Conseil de sécurité, résolutions 446, 452 (1979), 465, 471 (1980).
 Reconnaissance internationale : Assemblée générale, résolutions 181 (1947), 3210 (1974), 3379 (1975), 31/110
 (1976), 37/123 (1982), 43/160 (1988), 43/177 (1988), 45/83 (1990) ; Conseil de sécurité, résolutions 242, 605 (1987),

672 (1990) ; Unesco, résolutions 18C/17.3 et 18C/18.2 de 1974 ; Conseil économique et social, résolutions 2026 de
 1976 et 2100 de 1981).
 Droits fondamentaux et violation des droits : Assemblée générale, résolutions 2252 (1967), 45/74 (1990), 43/21
 (1988), 44/2 (1989), 45/74A (1990) ; Conseil de sécurité, résolutions 237 (1967), 446 (1979), 465 (1980), 468 et 469
 (1980), 478 (1980), 592 (1986), 605 (1987), 607 et 608 (1988), 641 (1989), 672 et 681 (1990) ; Commission des
 droits de l’homme, résolution 6 (XXIV) de 1968 ; Conseil économique et social, résolution 1336 de 1968 ; Conventions
 de Genève. M. W.

    Tout au long des années cinquante à quatre-vingt, des groupes d’observateurs ou des forces
d’interposition seront envoyés par l’ONU, que ce soit à Jérusalem (1949-1967), sur le plateau du
Golan (elles y sont encore aujourd’hui) entre la Syrie et les forces d’occupation israéliennes, au
sud Liban, jusqu’à l’invasion israélienne de 1982 puis à nouveau après le retrait de l’armée
israélienne de la majorité du territoire libanais après 1985, dans le Sinaï, après 1956 puis après
l’accord de paix avec l’Egypte en 1981. Il faut néanmoins souligner que ces observateurs interna-
tionaux ne seront jamais stationnés sur le territoire israélien, l’Etat juif refusant toute présence
étrangère sur son territoire, y compris les territoires annexés après 1967 (Jérusalem Est et, à
partir de 1981, le Golan syrien).
    L’ONU est donc capable, quand on lui en donne les moyens, de jouer un rôle actif et pas
seulement déclaratif au Proche-Orient et, quoi qu’en pensent les Israéliens, de garantir une sécu-
rité relative pour les populations arabes aussi bien qu’israéliennes. Le problème est que sa
présence exige soit l’accord de toutes les parties, soit une décision du Conseil de sécurité
d’imposer une interposition. Or, depuis plus d’une décennie, ces deux possibilités sont devenues
de plus en plus improbables.
    Dès les années soixante-dix, l’ONU a perdu beaucoup de sa légitimité dans la classe politique
et l’opinion publique israéliennes. L’ineffable Golda Meir avait lancé, dès le début des années
soixante-dix le slogan méprisant « Oum chmoum », qui pourrait être traduit par « ONU mon c… ».
Les positions de l’organisme international contre l’occupation israélienne, puis la définition du
sionisme comme racisme, et finalement la réception enthousiaste de Yasser Arafat à l’Assemblée
générale et la reconnaissance de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) comme obser-
vatrice à l’ONU en ont fait, aux yeux des Israéliens, un ennemi. Ce qui n’excluait pas, de temps à
autre, de s’en servir comme intermédiaire.
    La position d’allié de plus en plus inconditionnelle des Etats-Unis envers Israël, et la
délégitimation parallèle de l’ONU par l’administration Reagan ont de plus en plus mis cette
instance hors-jeu, du point de vue des divers gouvernements israéliens. C’est sans problème que
ces derniers ont accepté le rôle hégémonique des Etats-Unis au Proche Orient, lui donnant,
injustement, le rôle d’arbitre auquel prétendaient les Nations Unies.
    Le processus de paix ouvert par la Conférence de Madrid a complètement marginalisé l’ONU,
pour l’exclure totalement avec la Déclaration de Principe d’Oslo qui consacrait les Etats-Unis
d’Amérique comme unique médiateur, mettant ouvertement de côté toutes les résolutions de
l’ONU, tout comme toutes les normes du droit international, remplacé par une négociation-mar-
chandage bilatérale, doublement faussée, à la fois par le rapport de forces complètement
défavorable aux Palestiniens et par la consécration du principal allié d’une des parties comme
« arbitre neutre ».
    L’exclusion de l’ONU du processus de paix signifiait à la fois sa marginalisation, et la
suprématie de la force sur le droit.

L’unilatéralisme et le rôle actuel de l’ONU
   L’imperfection - et c’est un euphémisme - de l’ONU n’est pas à démontrer : dans certains cas,
son absence (Rwanda) a été un crime de non-assistance à peuple en danger de mort ; sa pré-
sence, dans d’autres (guerre de Corée, Congo) a été synonyme de complicité dans des crimes
graves commis contre les peuples. Pourtant, comme le montre le cas israélo-palestinien, sa
disparition pourrait être à la fois le résultat d’une grave régression et la cause d’une plus grande
dégénérescence.
   L’ONU est avant tout le produit de la victoire sur l’horreur fasciste et l’expression d’une
volonté internationale de créer un ordre nouveau qui ne permettrait plus une telle barbarie. La
Charte de l’ONU, les Conventions de Genève et, plus que tout, la Déclaration universelle des
droits de l’homme sont des acquis de l’humanité en termes de valeurs et de reconnaissance des
droits de la personne, et ce universellement. Celles-ci se sont d’ailleurs enrichies au cours des
quatre décennies qui suivent la constitution de l’ONU par des conventions et des résolutions qui

reconnaissent les droits des femmes, des enfants, des minorités nationales et ethniques, ainsi
que l’universalité de certains droits sociaux.
    Parallèlement à la constitution de l’ONU, il faut relever l’affirmation de l’existence d’une
communauté internationale’ et d’une régulation’ des relations entre les Etats. Cette communauté
internationale se veut garante des droits de tous, Etats, individus ou minorités, face à l’arbitraire
et à l’unilatéralisme’ de quiconque remplacerait le droit par la force.
    Certes il s’agit d’une déclaration de principe, qui souvent n’a pas fait le poids face à la force
politique, militaire ou économique des puissants de ce monde. Une force de police internationale
responsable de faire respecter le droit international n’existant pas, l’ordre international, entre
1947 et 1987, est plus le résultat de compromis entre les intérêts des grandes et moyennes
puissances que la mise en œuvre du droit. Cet état de fait est institutionnalisé dans le cadre du
Conseil de sécurité, avec ses membres permanents et avec leur droit de veto.
    Paradoxalement, l’existence d’un conflit entre deux blocs dirigés par deux superpuissances,
va renforcer le poids des petits Etats et des nations en lutte, courtisés par chacun des blocs pour
l’éloigner de l’adversaire, la fidélité déclarée aux normes internationales servant souvent dans
cette tentative de gagner le soutien des petits. C’est l’âge d’or des non-alignés, de la Conférence
de Bandung et l’apogée de l’Assemblée générale des Nations Unies. C’est précisément le moment
où Israël se voit de plus en plus isolé dans l’arène internationale et où les droits des Palestiniens
commencent enfin à être reconnus.
    La victoire écrasante du capitalisme libéral sur le « communisme réellement existant »,
symbolisée par la chute du mur de Berlin et l’annexion de la République démocratique allemande
par la République fédérale allemande, l’implosion de l’Union soviétique et la disparition de son
empire vont mettre fin à l’ordre international issu de la victoire conjointe de ces deux forces sur
le fascisme.
    La voie est libre pour les tenants de l’unilatéralisme, dans le camp des vainqueurs.
L’unilatéralisme et la responsabilité internationale importante de l’Organisation des Nations
Unies sont deux tendances contradictoires. Depuis le début des années 1990, l’exclusion de
l’ONU des processus politiques internationaux est mise en œuvre au Proche Orient, et avant tout
autour de la question israélo-palestinienne.
    Dès les années soixante-dix, l’Etat d’Israël avait, unilatéralement, annoncé la non-pertinence
des Conventions de Genève en ce qui concerne les territoires palestiniens occupés : transfert de
populations, expulsions, destructions de maisons pour des raisons non strictement militaires, et
surtout colonisation – violations flagrantes de la Quatrième convention de Genève – sont depuis
37 ans des pratiques quotidiennes, alors que la Commission des droits de l’homme de l’ONU
ainsi que l’Assemblée générale ont des dizaines de fois affirmé et réaffirmé qu’il s’agissait de
violations graves du droit international. Certes, Israël n’est pas le seul pays à violer le droit
international, mais, et en ce sens il s’agit d’un cas unique, cette situation hors-la-loi, n’a que très
peu porté atteinte à son image de marque démocratique, et n’a donné lieu qu’à très peu de
sanctions internationales.
    Plus grave encore a été la décision de mener des négociations de paix qui, ouvertement,
mettaient entre parenthèses non seulement l’ONU, comme institution, mais les règles du droit
international et l’ensemble des résolutions de l’ONU concernant le conflit, sauf une référence
ambiguë aux résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité. Pour la première fois depuis 1945, la
communauté internationale donnait son aval à un processus négocié qui contredisait les
résolutions de l’ONU et les normes du droit international.
    « Peu importe ce que disent les Nations Unies, ce qui compte c’est ce que fait Israël » (tant
qu’elle a le soutien des Etats-Unis d’Amérique) a été l’un des slogans les plus populaires en Israël
au cours des 15 dernières années. C’est l’essence même de l’unilatéralisme.
    La question palestinienne a été un véritable laboratoire pour les Etats-Unis dans la mise en
œuvre de l’unilatéralisme et donc de la marginalisation extrême de l’ONU dans la politique
internationale. La politique étatsunienne en Irak s’inspire, souvent dans ses moindres détails et
certainement dans sa phraséologie, de l’expérience accumulée en Israël et Palestine. Les dégâts
en termes de droits de la personne sont aussi dramatiques dans un cas comme dans l’autre.
    L’unilatéralisme c’est la loi du plus fort, c’est-à-dire la transformation de la scène
internationale en une jungle. C’est la dérégulation d’un ordre mondial qui, malgré ses
nombreuses et structurelles imperfections, signifiait un progrès pour l’humanité.
   La décision de la Cour internationale de justice de La Haye condamnant la construction du
« Mur de l’apartheid » en Palestine, montre, a contrario, que cette dérégulation est toujours l’objet
d’un combat, et que rien n’est encore joué, loin de là. A condition toutefois que ce que l’on
appelle la société civile, c’est-à-dire l’ensemble des mouvements sociaux à travers notre planète,
se mobilise pour re-imposer le droit contre la force, la concertation internationale contre
l’unilatéralisme.

Si Israël peut continuer à construire le mur, c’est-à-dire à commettre un véritable « sociocide »
contre la population palestinienne des territoires occupés, les croisés de la dérégulation in-
ternationale marqueront un point supplémentaire dans leur guerre de recolonisation du monde.
Si, par contre, s’appuyant sur le verdict des juges de la Haye, un grand mouvement inter-
national parvient à mettre en échec ce nouveau pas vers la barbarie, preuve sera faite que le
combat pour un autre monde possible que celui des Bush, Blair et Sharon n’est pas une ba-
taille d’arrière-garde, mais un enjeu global que nous pouvons gagner.