QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ?
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QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? PAR LE CRAPS ET LA MAEE
QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ?
INTRODUCTION
QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ?
m o r a l e s e t s oc i al es , l eu r on t ap p or t és .
M a i s à l ’ a r r i vée d u X X I e s i èc l e, l a C ommi s s i on eu r o-
pé e nne , a tt ac h ée au d og me p r emi er d e l a c on c u r r en c e,
a de m a ndé au Gou ver n emen t f r an ç ai s d e met t r e f i n au x
a i de s e t a van t ag es d i s p en s és au x mu t u el l es . La ma-
ni è r e do nt l ’ É t at f r an ç ai s a mi s en œ u vr e c et t e i n j on c -
ti o n s ’ e s t r évél ée t r ès n ég at i ve p ou r l es mu t u el l es en
Qui veut t uer les m utuelles ? C’ est un e que s ti o n s a ns gé né r a l e t p l u s en c or e p ou r l es mu t u el l es d e c omp l é-
dout e pro vocante, m ais q ui a, en tout c a s , tr o i s m é - m e nta i r e s an t é d e l a f on c t i on p u b l i q u e d ’ É t at .
rit es : e lle s oulig ne la gravité d e la me na c e e x té r i e ur e
qui pè s e s ur les m utuelles d e p rotecti o n c o m pl é m e n- L a pr e m i è re p ar t i e d e l ’ en q u êt e p or t e s u r l ’ i d en t i t é d es
t a ire s ant é , malg ré les ser vices qu ’ elle s pr o c ur e nt e t m utue l l e s . E l l e r ap p el l e c ommen t l a mu t u al i t é mod er n e,
le s valeurs q u’ elles porten t ; elle en gage de c e fa i t à e n F r a nc e , s ’ es t d ével op p ée ap r ès l a S ec on d e Gu er r e
mene r une enq uête sur la n atu re de la m e na c e e t s ur m o ndi a l e d an s u n en vi r on n emen t p ol i t i q u e f avor ab l e.
s es origine s ; elle incite à rechercher l e s m o y e ns de L e s go uv e r n emen t s d e l ’ ép oq u e, en g ag és d an s l es
déf endre les mutuelles et d e les prom ouv o i r. gr a nde s r éf or mes d e p r og r ès s oc i al d e l ’ ap r ès - g u er r e
o nt a i ns i r e c on n u l es mu t u el l es d an s l eu r s s p éc i f i c i t és
L’his t oire des mutuelles de p rotection c o m pl é m e nta i r e e n ta nt qu’u n i on d e p er s on n es p r at i q u an t en t r e el l es l a
s ant é , f o rme d e prévoyance volon taire p a r l a que l l e de s s o l i da r i té , ag i s s an t s an s b u t l u c r at i f et met t an t d émo-
pers onnes s ’assu ren t réciproqu em ent, e s t e x e m pl a i r e , c r a ti que m en t en œ u vr e l es val eu r s r ép u b l i c ai n es d e l i -
t a nt pa r s a di mension morale qu e par l’a m pl e ur de s o n be r té , d’ é g al i t é et d e f r at er n i t é. E l l es on t p u b én éf i c i er
s uccè s . N ées , dan s leur statu t moderne, dè s l a fi n de l a à c e ti tr e n on s eu l emen t d u s ou t i en mor al d es au t or i t és
Se co nde G uerre mond iale pou r certaines , da ns l e s de ux publ i que s mai s au s s i d ’ exon ér at i on s f i s c al es et même
décennies qui ont suivi, pou r la plup art d e s a utr e s , e l l e s d’ a i de s fi nan c i èr es .
s e s o nt re marqu ablem ent dévelop pées j us qu’ à l a fi n du
s iècle, grâce à la foi militante de leurs m e m br e s , gr â c e C e tte pr e mi èr e p ar t i e s ou l i g n e l e c h an g emen t d ’ at -
a us s i à l’ex is ten ce de la Sécurité social e do nt e l l e s o nt ti tude de s p ou voi r s p u b l i c s , q u i s ’ es t man i f es t é p r o-
a cco mpa gné l a création et l’ action , et g r â c e é ga l e m e nt gr e s s i v e m en t d an s l es vi n g t - c i n q d er n i èr es an n ées , où
a ux s out ie ns politiq ues, réglem entaires e t fi na nc i e r s , l ’ U ni o n e urop éen n e, n ’ ayan t p as r ec on n u l a s p éc i f i c i t é
que le s po uvoirs p ub lics, recon naissant l e ur s v a l e ur s de s m utue l l es , a p ou s s é l es g ou ver n emen t s f r an ç ai s
8 9QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ?
s ucce s s if s à les con sidérer comm e de s e ntr e pr i s e s L a c o nc l us i on met l es évol u t i on s en p er s p ec t i ve et s i -
d’a s s ura nce p armi d ’ autres, d ans le c ha m p o r di na i r e gna l e l a néc es s i t é p ou r l es mu t u el l es d e l a f on c t i on
de la concurrence. Toutes les mutuel l e s s a nté -pr é - publ i que d ’ É t at d e men er, au s s i b i en en s emb l e q u e
voy a nce s ont affectées p ar ce ch ang em e nt, m a i s e l l e s c ha c une p ou r s a p ar t , et avec l ’ ap p u i d es mu t u el l es
ne le s ont pas, p our le m om ent, au mê m e r y thm e e t te r r i to r i a l e s et h os p i t al i èr es , u n e ac t i on d ét er mi n ée en
s ur le s mêmes asp ects. Parm i les mutue l l e s de s tr o i s di r e c ti o n d e l ’ op i n i on p u b l i q u e et d es au t or i t és p ol i -
f o nct ions publiq ues, les plus sérieu seme nt to uc hé e s à ti que s .
ce s t a de s o nt les mutuelles h istoriq uem e nt c r é é e s a u
s ein de cha qu e m in istère, par et pou r l e s a ge nts de l a Q ui v e ut tu er l es mu t u el l es ? I l es t p os s i b l e q u ’ ap p a-
f o nct ion publ iqu e d’ É tat. Cette partie s ’ i nti tul e c o m m e r a i s s e e n c ou r s d e r ou t e u n e f or me d e r ép on s e à c et t e
s uit : « L e s pou voirs pu blics et les mutue l l e s e n F r a nc e , que s ti o n. Mai s l ’ es s en t i el es t q u e l ’ ef f or t c ommu n d e
de la jus t e recon naissance à l’ oub li d es v a l e ur s m utua - r e c he r c he et d e r éf l exi on p er met t e d e b i en mon t r er
lis t es » . c o m m e nt s on t vi s ées et t ou c h ées l es mu t u el l es et d e
que l l e m a n i èr e l a Fr an c e p ou r r ai t l es ai d er u n e n ou -
L a de ux iè me partie de la rech erch e se c o nc e ntr e s ur l e s v e l l e fo i s d an s l eu r h i s t oi r e, et c e f ai s an t , s ’ ai d er el l e-
mut uelles de la fon ction p ub liqu e d’ É tat . El l e pe r m e t de m ê m e à ê tr e p l u s f r at er n el l e.
mes ure r l’imp act d es d ern ières évolu ti o ns r é gl e m e n-
t a ires e t pra tiq ues su r ces m utuelles, e t d’ é tudi e r l e s
pro blème s qu’ elles ren contren t aujourd’ hui e t r i s que nt
d’a voir à a f f ron ter d em ain . Elle fou rn i t une ba s e de
réf lex io n s ur la situ ation gén érale d e l a m utua l i té e n
F rance aujo urd ’ hu i, et en p articu lier su r s e s r e l a ti o ns
à v e nir av e c les p ouvoirs pu blics, à l’ o m br e du do gm e
e uro péen de la con curren ce. E lle form ul e de s pr o po s i -
t io ns de me s u res favorab les à la sauve ga r de pui s à l a
relance de l’action m utualiste san té-pré v o y a nc e , da ns
la f o nct ion pu bliq ue d ’ État, em blém ati que de l a v i e
mut ualis t e dan s son en semble. Cette de ux i è m e pa r ti e
port e le t it re suivan t : « Les m utuelles de l a fo nc ti o n
publique d’État, victim es emblém atiqu e s , m a i s fo r c e s
pos s ible s de reconq uête ».
10 11PREMIÈRE PARTIE LES POUVOIRS PUBLICS ET LES MUTUELLES EN FRANCE, DE LA JUSTE RECONNAISSANCE À L’OUBLI DES VALEURS MUTUALISTES
QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? IDENTITÉ ET CHAMP D’ACTION SOCIALE DES MUTUELLES EN FRANCE
o ù c ha que p er s on n e d i s p os e d ’ u n e voi x à ég al i t é ; l a
pr a ti que qu ot i d i en n e d e l a r el at i on mu t u al i s t e es t u n e
pr a ti que de f r at er n i t é.
La so l i d a r i t é m u t u al i s t e f ai t q u e d an s l e c on t r at mu -
tua l i s te , c h ac u n b én éf i c i e d es p r es t at i on s à ég al i t é,
I. s a ns que s t i on n ai r e d e s an t é à l ’ ad h és i on , s u r l a b as e
d’ une r é par t i t i on s ol i d ai r e d u r i s q u e en t r e l es ad h é-
r e nts . L a s ol i d ar i t é mu t u al i s t e s ’ exer c e d an s u n es -
Identité et champ d’action sociale des pr i t de f rat e r n i t é , c ar ac t ér i s é n ot ammen t p ar : u n e
mutuelles en France é c o ute pe r s on n al i s ée et c omp r éh en s i ve, u n e ap t i t u d e à
pr e ndr e e n c omp t e l es s i t u at i on s exc ep t i on n el l es , u n e
po s s i bi l i té d ’ ai d e exc ep t i on n el l e, u n e vol on t é c on s t an t e
d’ hum a ni té.
L’a b sen ce d e b u t l u c r at i f s i g n i f i e, n on p as q u e l a
Av a nt d’engager la réflexion sur les évol uti o ns e n c o ur s m utue l l e n e p eu t p as d ég ag er d ’ exc éd en t s – q u e c er-
e t a f o rt iori s ur les recomm and ations à fa i r e , i l c o nv i e nt ta i ns a uj o u r d ’ h u i n ommen t à t or t « b én éf i c es » – mai s
de bie n cerner le champ de la rech erch e , e n r a ppe l a nt, que c e s e x c éd en t s n e s on t p as d i s t r i b u és et s on t mi s
ici, ce que s ont les m utuelles et p lu s pa r ti c ul i è r e m e nt e n r é s e r v e p ou r s er vi r l es ob j ec t i f s d e l a mu t u el l e.
le s mut uelles d e protection com plém ent a i r e s a nté , a i n- C e tte r è gl e es t f on d amen t al emen t d i f f ér en t e d e c el l e
s i que la ma nière don t elles in ter vien nent da ns l e s e c - de s e ntr e p r i s es , c omp ag n i es d ’ as s u r an c e i n c l u s es , q u i
t e ur priv é et d ans les trois fon ctions pu bl i que s . o nt l e pr o f i t p ou r ob j et l ég i t i me et q u i d i s t r i b u en t c e
pr o fi t po ur r ému n ér er l es ac t i on n ai r es .
Une mut uelle est un e u nion de person nes phy s i que s qui
s ’a s s ure nt récip roq uement : organ isati o n de s o l i da r i - La d émo cr at i e s i g n i f i e l i b e r t é e t é g al i t é . Les ad -
t é à but non lu cratif, elle est gérée démo c r a ti que m e nt hé r e nts par t i c i p en t à é g al i t é d e p ou voi r à l a p r i s e d es
par e t pour les p ersonn es qu i la com pos e nt ; c e l l e s -c i dé c i s i o ns e t au c on t r ôl e d e l eu r ap p l i c at i on . C h aq u e
chois is s e nt en toute lib erté les protecti o ns qu’ e l l e s s e a dhé r e nt d i s p os e d ’ u n e voi x : u n e p er s on n e, u n e voi x ;
donnent , a insi q ue les cotisations q u’ ell e s v e r s e nt po ur c e qui e s t f on d amen t al emen t d i f f ér en t d es s oc i ét és
le s f ina ncer ; elles expriment leurs cho i x pa r un v o te d’ a s s ur a nc e, où l e d r oi t d e vot e es t p r op or t i on n el au
14 15QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? IDENTITÉ ET CHAMP D’ACTION SOCIALE DES MUTUELLES EN FRANCE
nombre de parts d éten u par les actionna i r e s ; c e qui l e s m utue l l es on t t r ès t ôt d an s l eu r h i s t oi r e, as s oc i é à
e s t dif f ére nt au ssi d es in stitution s d e pr é v o y a nc e o ù l a c o uv e r tu r e s an t é p r op r emen t d i t e, d es g ar an t i es d e
le s dé cis ions sont p rises paritairem ent pa r l e s s y ndi - pr é v o y a nc e q u i s e r at t ac h en t à l a s an t é et q u i p eu ven t
ca t s ges t io nn aires et par l’ em ployeu r. C ’ e s t s e l o n c e tte c o nc e r ne r l e d éc ès , l ’ i n val i d i t é et l a p er t e d e t r ai t e-
règle d’é galité qu e fon ctionn e l’ assembl é e gé né r a l e , m e nt. C e r tai n es on t en s u i t e p r op os é à l eu r s ad h ér en t s
ins t a nce s ouveraine q ui vote les statu ts e t l e r è gl e m e nt une c o uv e rt u r e t ou c h an t l e r i s q u e d ép en d an c e. Le Li vr e
mut ualis t e e t qu i élit et contrôle le con s e i l d’ a dm i ni s - I I I c o nc e r ne l ’ ac t i on s oc i al e au s en s l ar g e et c ou vr e n o-
t rat ion. ta m m e nt l a c r éat i on et l a g es t i on d ’ ét ab l i s s emen t s d e
s a nté , de mai s on s d e r et r ai t e ou d ’ ét ab l i s s emen t s p ou r
L e s mut ualis tes défin issen t en tou te l ib ert é l e s pr e s - pe r s o nne s d ép en d an t es .
t a t io ns qu’ils reçoiven t et le montant de s c o ti s a ti o ns .
Elle ma nif es t e l’ attach em ent au p rincipe de pr é v o y a nc e Les mu t u e l l e s s o n t d i t e s « c o m p l é m e n t ai r e s »
libre et volontaire, con tre tout systèm e d’ a s s ur a nc e p a rce q u ’ e l l e s ap p o r t e n t u n e c o u v e r t u r e s an t é
co mplé ment aire collectif et ob ligatoire, c o m m e c o ntr e co mp l éme n t ai r e d e c e l l e d e l a S é c u r i t é s o c i al e .
t o ut e xcès de réglem entation pu bliq ue s us c e pti bl e de El l e s pe r m e t t en t ai n s i à l ’ ad h ér en t d ’ êt r e r emb ou r s é d e
co nt ra rier le libre eng agement. La lib e r té i m pl i que un l a pa r t du b ar ème d e l ’ ac t e méd i c al n on p r i s en c h ar g e
e s prit de resp onsabilité, tant d ans la dé fi ni ti o n de s pa r l a S é c u r i t é s oc i al e. E l l es p eu ven t au s s i c ou vr i r, d u
pre s t at ions et cotisations qu e dan s la m a ni è r e d’ uti - m o i ns e n p ar t i e, d es d ép as s emen t s d ’ h on or ai r es p ar
lis er le s f onds m utualistes, d ans la m e s ur e o ù l e v r a i r a ppo r t a u b ar ème d e l a S éc u r i t é s oc i al e ; mai s el l es
mut ualis t e , loin d ’ être seu lement un co ns o m m a te ur, s e s o nt l i m i tées à c e s u j et p ar l a c ap ac i t é c on t r i b u t i ve
co mpo rt e e n respon sab le d u b ien com m un. de l e ur s memb r es , en même t emp s q u e p ar l es r èg l es
du « c o ntr at r es p on s ab l e », d éf i n i es p ar l e C od e d e l a
L e s mut ue lle s son t rég ies p ar le Cod e de l a m utua l i té , S é c ur i té s oc i al e, q u i a p ou r ob j et d e l i mi t er l a p r at i q u e
dont l’a rt icle 2 précise les activités q u’ e l l e s pe uv e nt du dé pa s s e men t d ’ h on or ai r e. C es l i mi t at i on s r ég l emen -
mene r, a ins i qu e leu rs prin cip es d e go uv e r na nc e , de ta i r e s ne s ’ ap p l i q u en t p as à l ’ ét r an g er où l es mu t u el l es
ges t io n e t de con trôle. Ce Code est subdi v i s é e n tr o i s pe uv e nt c h oi s i r d e c ou vr i r u n e g r an d e p ar t d es f r ai s
L ivre s , qui correspon den t au x trois typ e s d’ a c ti v i té de s r é e l s e t par f oi s l a t ot al i t é. C ’ es t l e c as p ou r l a Mu t u el l e
mut uelles . L e Livre I con cern e l’ action po l i ti que que de s A ffa i r e s É t r an g èr es et E u r op éen n es ( MA E E ) .
le s mut ue lle s mènen t pou r affirm er le ur m i s s i o n gé -
néra le da ns la société. Le Livre II conc e r ne l a m a l a - L e C o de d e l a mu t u al i t é p r évoi t q u e d es mu t u el l es
die, le s a cciden ts et la maternité. Dans c e c o nte x te , pui s s e nt s e voi r c on f i er l a g es t i on d ’ u n c en t r e d e S é-
16 17QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? IDENTITÉ ET CHAMP D’ACTION SOCIALE DES MUTUELLES EN FRANCE
curit é s ociale 1 . Cette d isposition his to r i que , qui a ti r de s c hi f f r es 2 0 1 8 ) d es t r en t e p r emi èr es mu t u el l es
d’ailleurs é t é mise en œu vre de faço n pa r ti c ul i è r e - e n F r a nc e , p u b l i é p ar l ’ A r g u s d e l ’ as s u r an c e, où l a mu -
me nt ma rquan te par la Mutuelle Généra l e de l ’ Éduc a - tue l l e i nte r p r of es s i on n el l e H ar mon i e Mu t u el l e f i g u r e au
t ion N at iona le (M GEN), a don né lieu à de s a ppl i c a ti o ns pr e m i e r r an g , p r ès d ’ u n t i er s s on t d es mu t u el l es d e
prat iques qui ont évolué dan s le temps . A uj o ur d’ hui , fo nc ti o nna i r es . P ar mi l es d i x p r emi èr es , q u at r e s on t
s e ules t rois mu tu elles gèrent en core la S é c ur i té s o c i a l e de s m utuel l es d e f on c t i on n ai r es , l a p l u s i mp or t an t e
po ur le urs ad hérents et leur offren t d o nc u n g u i ch et d’ e ntr e e l les ét an t l a MGE N, d on t l ’ h i s t oi r e emb l éma-
unique po ur les prestations mutualistes e t de S é c ur i té ti que r e m on t e à 1 9 4 6 .
s o cia le : il s’ agit d e la Mutuelle Gén é r a l e de l ’ Édu-
cat ion N a t io nale (MGEN), la M utuelle C o m pl é m e nta i r e En 2 0 1 8 , l es mu t u el l es on t p r i s en c h ar g e 1 7 , 3 mi l -
de la Ville de Paris de l’ Assistan ce P ubl i que e t de s l i a r ds d’ e u r os d es d ép en s es c ou r an t es d e s an t é. La
Adminis t ra t ion s Ann exes (M CVPAP) et l a M utue l l e de s m ê m e a nnée l es s oc i ét és d ’ as s u r an c e on t d éb ou r s é à
Af f aire s Ét ra ngères et Eu rop éenn es (M A EE). c e ti tr e 1 1 mi l l i ar d s d ’ eu r os , et l es i n s t i t u t i on s d e p r é-
v o y a nc e 6 ,4 mi l l i ar d s d ’ eu r os .
L’Aut orit é de Contrôle Prud entiel et de R é s o l uti o n
(ACPR) indique q u’ en 2006 les m utue l l e s e t uni o ns D e ux fé dé rat i on s à voc at i on g én ér al e s e p ar t ag en t i n é-
de mut ue lle s d e Livre II (santé-p révoyanc e ) é ta i e nt a u ga l e m e nt l a r ep r és en t at i on c ol l ec t i ve d es mu t u el l es
no mbre de 1 158, parm i lesqu elles 48 4 s ubs ti tué e s 2 . i nte r pr o fe s s i on n el l es et d es mu t u el l es d e l a f on c t i on
Au 1 e r ma rs 2020, elles ne son t plus que 3 7 1 . P a r m i publ i que : l a Féd ér at i on Nat i on al e d e l a Mu t u al i t é
celles - ci, s eu les 177 ont u n chiffre d’ affa i r e s s upé r i e ur F r a nç a i s e ( FNMF) , q u i r eg r ou p e l a t r ès l ar g e maj or i t é
à 5 millio ns d’ euros, ce qu i les con du it à ê tr e s o um i s e s de s m utue l l es et q u i es t p r és i d ée p ar T h i er r y B eau d et
aux rè gles e uropéen nes d e g estion d ite s de « S o l v a bi - ; l a F é dé r at i on Nat i on al e I n d ép en d an t e d es Mu t u el l es
lit é II » dont l a complexité et le poids s o nt i na da pté s à (F N I M ), qui r as s emb l e u n e t r en t ai n e d e mu t u el l es et q u i
la ges t io n mutualiste p ar les mutualistes e ux -m ê m e s . e s t pr é s i dé e p ar P h i l i p p e Mi xe.
D ans le clas s em ent de 2019 (classem ent é l a bo r é à pa r-
Les mu t u e l l e s i n t e r p r o f e s s i o n n e l l e s , c r éées et d é-
v e l o ppé e s d an s l e s ec t eu r p r i vé, ag i s s en t s oi t d an s l e
1. Article L111-1 du Code de la mutualité.
2. La substitution est une convention qui permet à une mutuelle, la mutuelle substituée (ou
c a dr e d’ un e en t r ep r i s e, s oi t d an s l e c h amp d ’ u n e p r o-
cédante), de transférer tout ou partie de son risque assurantiel à un autre organisme, la mutuelle subs- fe s s i o n, s oi t d an s l ’ es p ac e d ’ u n b as s i n g éog r ap h i q u e
tituante (ou garante). Bien que les opérations réalisées dans le cadre de cette convention soient consi- de po pul a ti on . E l l es n e s on t p as s an s r el at i on avec l a
dérées comme des opérations directes de la mutuelle substituante, la mutuelle substituée conserve une
autonomie juridique et la relation avec ses adhérents. fo nc ti o n p u b l i q u e, p u i s q u ’ el l es p eu ven t c omp t er d es
18 19QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? IDENTITÉ ET CHAMP D’ACTION SOCIALE DES MUTUELLES EN FRANCE
a dhé rent s f o nctionn aires ou assimilés v e na nt v e r s e l l e s r a nti e s o pt i on n el l es d e p r évoyan c e c on c er n an t l a d é-
à t it re indiv idu el, de mêm e qu ’ elles p euv e nt c o ns ti tue r pe nda nc e . E l l es af f ec t en t g én ér al emen t u n e en vel op p e
a u s ein d’un group e u ne m utuelle déd i é e à l a fo nc ti o n pa r ti c ul i è r e d e c r éd i t à d es ac t i on s d ’ en t r ai d e mu t u a-
publique. Ce s m utuelles au fil du temps o nt dé v e l o ppé l i s te e x c e p t i on n el l es . P l u s i eu r s d ’ en t r e el l es mèn en t
d’impo rt ant s disp ositifs d’ action socia l e , qui pe uv e nt une a c ti o n s oc i al e d i ver s i f i ée, q u i c omp or t e d e r emar-
a lle r jus qu’au logement social. La p l us i m po r ta nte qua bl e s r éal i s at i on s d an s l e d omai n e n ot ammen t d es
d’e nt re e lle s est Harmonie Mutuelle, p r é s i dé e j us qu’ à c r è c he s , des mai s on s d e r et r ai t e méd i c al i s ées et d es
pré s ent par J oseph Den iau d, à q ui vient de s uc c é de r é ta bl i s s e men t s p ou r ad u l t es h an d i c ap és d ép en d an t s .
St é pha ne Juniqu e. El l e s c o uv r en t h i s t or i q u emen t n on s eu l emen t l es ag en t s
e n a c ti v i té mai s au s s i l es ag en t s à l a r et r ai t e.
L’Accord N a t i onal In terprofessionn el (ANI ) du 1 1 j a nv i e r
2013 a f o rt em ent impacté le mode d e vi e de s m utue l l e s O n di s ti ng u e l es mu t u el l es d e l a f on c t i on p u b l i q u e
int erpro f e s s ionn elles. En effet, cet ac c o r d a o bl i gé d’ Éta t, l e s mu t u el l es d e l a f on c t i on p u b l i q u e t er r i t or i al e
l’employ e ur à fou rn ir à ses salariés une c o uv e r tur e e t l e s m utu el l es d e l a f on c t i on p u b l i q u e h os p i t al i èr e.
s ant é , pour laq uelle il d oit prend re en c ha r ge a u m o i ns El l e s r e po s en t s u r l e p r i n c i p e d e l ’ ad h és i on vol on t ai r e
50 % des cotisations qu e les salariés a c qui tte nt. L a de s a ge nts p u b l i c s . P l u s i eu r s d ’ en t r e el l es , d ep u i s
co uv e rt ure a i n si ap portée prend la forme d’ un c o ntr a t une di za i n e d ’ an n ées , ac c ep t en t au s s i d es c an d i d a-
co lle ct if obligatoire. Celui-ci n e s’ app lique pa s a ux r e - tur e s i ndi v i d u el l es h or s f on c t i on p u b l i q u e. C er t ai n es
t rait és . c o m m e nc e n t même à s e p or t er c an d i d at es au p r ès d e
gr a nde s e n t r ep r i s es p r i vées p ou r l a c ou ver t u r e d e l eu r s
Les m utuelle s de s troi s fonc ti ons p u b l i q u es s o nt s a l a r i é s . C et t e ac t i vi t é h or s f on c t i on p u b l i q u e r es t e
des mut uelles de cou vertu re santé-p rév o y a nc e qui o nt po ur l e m o men t q u an t i t at i vemen t mar g i n al e.
s ouvent créé des org anismes d ’ action so c i a l e l i é s à l a
s ant é et qui sont gérés séparém ent selo n l e s r è gl e s du D i x -hui t m u t u el l es d e l a f on c t i on p u b l i q u e s on t memb r es
L ivre III pré ci té. Elles cond uisen t u ne a c ti o n po l i ti que de l a M utu al i t é Fon c t i on P u b l i q u e ( MFP ) , Féd ér at i on
de dé f e ns e e t de p romotion d e leu rs dro i ts e t de l e ur s na ti o na l e d on t l ’ h i s t oi r e r emon t e au l en d emai n d e l a
a ct ivit és . Elles organ isent et g èren t cha c une po ur l e ur S e c o nde G u er r e mon d i al e et q u i a d éc i d é en 2 0 1 9 d e
co mpt e le ur activité de cou vertu re san té . El l e s pe uv e nt s ’ o uv r i r a u x i n s t i t u t i on s d e p r évoyan c e. E l l e es t p r és i -
y a jo ut er en in clu sion u ne cou vertu re p r é v o y a nc e po ur dé e pa r S e r g e B r i c h et .
le décès , l’invalid ité perm anen te et abso l ue , e t l a pe r te
de t ra it e ment. Elles p euvent ég alement o ffr i r de s ga -
20 21QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? IDENTITÉ ET CHAMP D’ACTION SOCIALE DES MUTUELLES EN FRANCE
Les mutuell e s de l a fonc ti on pu b l i q u e d ’É t a t Les mu t u e l l e s d e l a f o n c t i o n p u b l i q u e t e r r i t o r i al e
co uv rent la t rès large m ajorité d es agen ts de l ’ Éta t. L a s ’ a dr e s s e n t d i r ec t emen t au x p er s on n el s t er r i t or i au x et
MG EN es t la plus im portan te d’ en tre ell e s . El l e e s t a u- tr a i te nt a v ec l es c ol l ec t i vi t és t er r i t or i al es q u i s e s on t
jo urd’hui pré sidée par Rolan d Berth ilier. L e s m utue l l e s e nga gé e s d an s l e s ou t i en à l a c ou ver t u r e s an t é- p r é-
de la f onct ion p ub liqu e d ’ État pou vaie nt r e c e v o i r de - v o y a nc e de l eu r s ag en t s . La p l u s i mp or t an t e d ’ en t r e
puis 1952, u ne con trib ution finan cière de l ’ Éta t po ur e l l e s e s t l a Mu t u el l e Nat i on al e Ter r i t or i al e ( MNT ) , p r é-
le urs me mbres agen ts pu blics de l’ État. L e s c o ndi ti o ns s i dé e pa r A l ai n Gi an az z a. P ar mi l es c ol l ec t i vi t és ai -
d’a t t ribut ion ont radicalement ch ang é av e c l e dé c r e t du da nte s , c e r t ai n es c h oi s i s s en t d ’ ai d er d i r ec t emen t l eu r s
19 s ept e mbre 2007 3 , qu i fait dép end re l ’ a ttr i buti o n de s s a l a r i é s à ac q u ér i r u n e c ou ver t u r e s an t é- p r évoyan c e,
a ides f ina ncières d’ u ne p rocéd ure de r é fé r e nc e m e nt ta ndi s que d ’ au t r es p r oc èd en t p ar ap p el d ’ of f r es en
des organis m es d e Protection sociale c o m pl é m e nta i r e . de m a nda nt au x op ér at eu r s s an t é- p r évoyan c e d e f ai r e
L e s mut uelles h istoriq ues peu ven t, à c e tte o c c a s i o n, c o nna î tr e l es c ot i s at i on s q u ’ i l s d eman d er ai en t p ou r
ê t re écart é e s ou ob ligées d e partag er l e c ha m p m i ni s - s e r v i r l e s p r es t at i on s f i xées d an s l ’ ap p el d ’ of f r es d e l a
t é riel a vec d’ autres org anismes d ’ assur a nc e s m utua - c o l l e c ti v i té c on c er n ée.
lis t es ou capi talistes.
S i l e fi na nc emen t d e l a P r ot ec t i on s oc i al e c omp l émen -
En t out cas , les m utuelles reten ues vo i e nt l e ur l i be r- ta i r e pe ut f ai r e l ’ ob j et d ’ u n e ai d e d e l ’ emp l oyeu r p ar
t é co nt ra riée p ar les p rescription s d es a ppe l s d’ o ffr e , une c o nv e n t i on d e p ar t i c i p at i on et / ou p ar u n e l ab el l i s a-
puis pa r les exigen ces ad m in istratives de s c o m i té s de ti o n, i l n’ y a p as d ’ ob l i g at i on à c e q u e c et t e ai d e p or t e
s uivi, da ns des con ditions risq uan t d e m e ttr e e n pé r i l à l a fo i s su r l a s an t é et s u r l a p r évoyan c e : el l e p eu t
le ur capa cit é d’ ad aptation, et par là, l e s e r v i c e a ux do nc po r te r s u r c es d eu x r i s q u es ou s u r u n s eu l d e c es
a dhé rent s . r i s que s a u c h oi x d e l ’ emp l oyeu r.
L a co nt ribut ion finan cière d e l’ État porte s ur l e s r i s que s C ’ e s t s e ul emen t l e 8 n ovemb r e 2 0 1 1 q u ’ a ét é p u b l i é l e
s ant é e t prévoyance. Le niveau de cette c o ntr i buti o n dé c r e t qui r ég l emen t e l es ai d es p u b l i q u es à l a c omp l é-
e s t margina l, et n e d épasse pas 5 % da ns l e m e i l l e ur m e nta i r e s an t é p ou r l a f on c t i on p u b l i q u e t er r i t or i al e.
des cas . L a c o nv e nt i on d e p ar t i c i p at i on r és u l t e d ’ u n ap p el à
c o nc ur r e nc e. La l ab el l i s at i on , q u an t à el l e, r és u l t e d e
l a dé l i v r a nc e d ’ u n l ab el p ar u n p r es t at ai r e p r i vé h ab i l i t é
3. Décret n° 2007-1373 du 19 septembre 2007 relatif à la participation de l’État et de pa r l ’ A uto r i t é d e C on t r ôl e P r u d en t i el et d e R és ol u t i on
ses établissements publics au financement de la Protection sociale complémentaire de leurs personnels.
Version consolidée au 3 février 2020. Disponible sur www.legifrance.gouv.fr. Consulté le 3 février 2020. (A C P R ). P o u r êt r e l ab el l i s é, l e c on t r at , l ’ or g an i s me ou
22 23QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? IDENTITÉ ET CHAMP D’ACTION SOCIALE DES MUTUELLES EN FRANCE
le rè gleme nt doit répon dre à des prin ci pe s de s o l i da r i -
t é prév us pa r d écret 4 . La d écision de la c o l l e c ti v i té de
chois ir la labellisation ou la convention de pa r ti c i pa ti o n 2 €
doit ê t re pris e après consultation d u co m i té te c hni que 5 PROCÉDURES POUR VERSEMENT
de la collect ivité con sidérée. L’ADHÉRENT DE L’AIDE
Si la co nv e ntion d e particip ation est r e te nue , l ’ e m - Le contrat retenu Versée
CONVENTION et proposé par directement
ploy e ur, au t erm e d e la p rocéd ure d e mi s e e n c o nc ur-
DE l’employeur est aux agents ou à
rence , pro pose à ses agen ts le con trat o u l e r è gl e m e nt le seul éligible à l’organisme pour
PARTICIPATION
chois i. L’age nt reste libre d ’ y adh érer ou no n m a i s i l ne son aide les agents
béné f icie ra de l’ aide de son employeu r qu’ à l ’ é ga r d de
ce cont rat o u d e ce règlem ent p rop osé. S i c ’ e s t l a l a - Dispose de la
bellis a t io n qu i est reten ue alors, l’ agen t é ta nt l i br e de possibilité de
chois ir le rè glem ent ou le contrat de son c ho i x , i l bé né - choisir parmi Versée
l’ensemble des directement
f icie ra de l’aid e finan cière d e son em pl o y e ur s i l ’ o ffr e contrats et règle-
LABELLISATION aux agents ou à
qu’il cho is it est lab ellisée. L’ ensem ble de s c o ntr a ts e t ments labellisés l’organisme pour
règle ment s lab ellisés sont listés p ar l e m i ni s tè r e de pour bénéficier les agents
l’Intérieur et la Direction générale des collectivités locales 6 . de l’aide de son
employeur
4. Titre IV du décret n°2011-1474 du 8 novembre 2011 relatif à la participation des
collectivités territoriales et de leurs établissements publics au financement de la Protection sociale
complémentaire de leurs agents. Journal Officiel de la République Française, n°0261 du 10 novembre
2011, page 18895 texte n°31. Disponible sur : www.legifrance.gouv.fr. Consulté le 3 février 2020.
D a ns l e s c ol l ec t i vi t és t er r i t or i al es , l a p ar t i c i p at i on es t
5. Le comité technique étant une instance de concertation « chargée de donner son avis di r e c te m e n t ver s ée à l ’ ag en t ou au x or g an i s mes p ou r
sur les questions et projets de textes relatifs à l’organisation et au fonctionnement des services, les a l l é ge r l a c ot i s at i on d e l ’ ag en t . La l oi n e f i xe p as d e
questions relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences et les projets de statuts particuliers. ».
Les questions relatives à la Protection sociale complémentaire des agents en font partie. Qu’est-ce m o nta nt mi n i mu m d e p ar t i c i p at i on d es c ol l ec t i vi t és .
qu’un comité technique ? Disponible sur : www.fonction-publique.gouv.fr. Consulté le 3 février 2020.
6. Liste des contrats et règlements « labellisés » au titre de la participation des collectivités
L e s m utue l l es d e l a f on c t i on p u b l i q u e h os p i t al i èr e n e
territoriales et de leurs établissements publics à la Protection sociale complémentaire de leurs agents, r e ç o i v e nt p as d ’ ai d e f i n an c i èr e d es emp l oyeu r s p u b l i c s
liste mise à jour le 18 février 2020. Disponible sur : www.collectivites-locales.gouv.fr. Consulté le 4 mars que s o nt l es ét ab l i s s emen t s d e s an t é. C eu x- c i n ’ i n t er-
2020
24 25QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? IDENTITÉ ET CHAMP D’ACTION SOCIALE DES MUTUELLES EN FRANCE
viennent don c p as d ans le choix qu e l e s pe r s o nne l s une s ubv e n t i on an n u el l e. L’ ad mi n i s t r at i on s e c h ar g eai t
hos pit aliers fon t en m atière de couver tur e s a nté -pr é - é ga l e m e nt d e c ol l ec t er l es c ot i s at i on s mu t u al i s t es d es
voy a nce, auprès d e mutuelles, in stituti o ns de pr é - a dhé r e nts q u i avai en t c h oi s i l a mu t u el l e d e f on c t i on -
voy a nce ou c om pag nies d’ assu ran ce. C e pe nda nt, e n na i r e hi s to r i q u emen t en c h ar g e d e l a P r ot ec t i on s oc i al e
vert u de l’article 44 d e la loi su r la fo nc ti o n publ i que c o m pl é m e n t ai r e d es ag en t s d e l eu r mi n i s t èr e p ou r l eu r
hos pit alière , les agen ts d e cette fon c ti o n publ i que c o m pl é m e n t ai r e s an t é, en p r él evan t d i r ec t emen t s u r
peuvent bénéficier, sou s certaines co ndi ti o ns , de l a l e tr a i te m e n t d es ag en t s l es d i t es c ot i s at i on s p ou r l es
gra t uit é de s soin s h osp italiers, d es soi ns m é di c a ux e t r e v e r s e r à l a mu t u el l e : c e d i s p os i t i f d én ommé « p r é-
des pro duit s ph armaceutiq ues d élivrés po ur l e ur us a ge c o m pte s ur s al ai r e » s i mp l i f i ai t l e p r oc es s u s ad mi n i s -
pers onnel, dan s l’ établissement où ils e x e r c e nt. M a i s , tr a ti f de c ol l ec t e f i n an c i èr e à l a f oi s p ou r l es ag en t s
ce t t e dis po s ition , d’ ap plication com ple x e , n’ e s t pl us m a i s é ga l emen t p ou r l a mu t u el l e d e f on c t i on n ai r es
mis e e n œuvre, sauf à l’ Assistan ce Pu bl i que de s H ô - c o nc e r né e .
pit aux de Pa ris (AP-HP). Parmi ces m utue l l e s , l a pl us
impo rt ant e est d e très loin la Mutuelle N a ti o na l e de s To ut a c han g é en 2 0 0 7 ap r ès q u e l a C ommi s s i on eu -
Ho s pit a lie rs (M NH) 7 , présidée p ar Gérar d Vui de po t. r o pé e nne , i n voq u an t l es r èg l es d e l a c on c u r r en c e, a
pr e s c r i t à l ’ É t at d e mod i f i er l a s i t u at i on et q u e c el u i - c i
* a i t dé c i dé d e c h oi s i r p ar ap p el d ’ of f r es , l e ou l es or-
ga ni s m e s as s u r eu r s q u i p ou r r ai en t b én éf i c i er d ’ u n e
Pa rmi les mutuelles de la fon ction pu bli que c e s o nt l e s c o ntr i buti on f i n an c i èr e, en f on c t i on d u n omb r e d ’ ad -
mut uelles de la fonction p ub liqu e d ’ Éta t qui o nt é té hé r e nts e t d u n i veau d e s ol i d ar i t é p r at i q u é. C et t e p r o-
le plus af f ectées p ar les évolu tions de l a r é gl e m e nta - c é dur e di t e d e « r éf ér en c emen t » p ar ap p el d ’ of f r es
t io n e uro péen ne et par les décisions d e l ’ Éta t fr a nç a i s . a do nné l i eu , l or s d e s a d eu xi ème vag u e en 2 0 1 6 , au
His t orique men t installées dan s leur m in i s tè r e r e s pe c ti f, r é fé r e nc e m en t d e p l u s i eu r s op ér at eu r s d an s l a p l u p ar t
e t y ra s s e mblant la g ran de m ajorité d e s pe r s o nne l s , de s m i ni s tè r es , l à où i l n ’ y avai t h i s t or i q u emen t q u ’ u n e
e lle s ent ret en aien t d es relation s p artic ul i è r e m e nt po - m utue l l e c r éée et g ér ée p ar l es ag en t s d u d i t mi n i s t èr e.
s it iv e s a vec l eu r ad m in istration. Celle- c i l e ur fa c i l i ta i t
le s co nt act s avec les agen ts, m ettait à l e ur di s po s i - C e tte é v o l u t i on , q u i a ét é ac c omp ag n ée d ’ u n e b ai s s e
t io n de s pe rs on nels contre rémun ération e t l e ur v e r s a i t de s c r é di ts d ’ ai d e, a p r ovoq u é, p ar mi l es mu t u el l es d e
l a fo nc ti o n p u b l i q u e d ’ É t at , u n e c r i s e d e c on f i an c e à
l ’ é ga r d de s p ou voi r s p u b l i c s n at i on au x et eu r op éen s .
7. Avec 869 207 personnes protégées en 2018 C e tte c r i s e es t d ’ au t an t p l u s p r of on d e q u e d an s c et t e
26 27QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? UNE HISTOIRE
pério de le s mutuelles, p récéd em m ent e x e m pté e s d’ i m -
pôt s , o nt ét é contraintes « d’ en trer en fi s c a l i té » . C ’ e s t
d’a ille urs dans cette périod e q ue les a dm i ni s tr a ti o ns
de l’Ét a t ont ab and onn é le d ispositif d u pr é c o m pte de s
co t is at ions s ur les salaires d es ag ents.
L e s a gent s de l’ É tat m utualistes reg rette nt na tur e l l e - II.
ment l’é volut i on n égative d es com portem e nts de s po u-
voirs publics à l’ égard de leu rs mutuell e s . I l s e s pè r e nt
qu’un re vire men t dan s le bon sens p our r a s e pr o dui r e . Une histoire
Quo i qu’il en soit, ils sont restés pou r la pl upa r t fi dè l e s
à leur mut uelle h istoriq ue, parce qu ’ elle e s t l e ur œ uv r e
e t inca rne leur volonté de s’ entraider da ns l e ur m i ni s -
t è re res pect if, où ils conjug uen t la forc e de l ’ e s pr i t de
co rps a vec la solid arité mutualiste.
L e s m utuel l es on t u n e h i s t oi r e q u i r emon t e l oi n d an s
l e s di v e r s es f or mes d ’ en t r ai d es et d on t on t r ou ve l es
s o ur c e s dan s l es s oc i ét és an c i en n es , n on s eu l emen t en
F r a nc e e t en E u r op e, mai s au s s i d an s l e mon d e.
L e s pr e m i èr es s oc i ét és d e s ec ou r s mu t u el ap p ar ai s s en t
e n Eur o pe au X V I I I e s i èc l e, i s s u es d es c on f r ér i es , d es
c o r po r a ti o n s et d u c omp ag n on n ag e. Le mou vemen t mu -
tua l i s te pr e n d d e l ’ amp l eu r à l a s ec on d e moi t i é d u X I X e
s i è c l e , e n r ép on s e au s en t i men t c r oi s s an t d ’ i n s éc u r i t é
pr o v o qué p ar l a r évol u t i on i n d u s t r i el l e, d an s l a c l as s e
o uv r i è r e .
A pr è s l a S ec on d e Gu er r e mon d i al e, l es mu t u el l es en
F r a nc e o nt b én éf i c i é d u c l i mat f avor ab l e r és u l t an t d es
28 29QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? UNE HISTOIRE
nouvelles idées su r la solid arité nation a l e e t l e pr o gr è s L a m i s e e n c au s e p r og r es s i ve, c i - ap r ès d éc r i t e, d e l a
s ocial. La création de la Sécurité sociale, l o i n de l i m i te r s i tua ti o n j u r i d i q u e et f i s c al e d es mu t u el l es , et t ou t au -
le ur dé veloppem ent, leur a don né l’ occ a s i o n d’ a c c o m - ta nt de l a s t ab i l i t é d e l eu r p r és en c e d an s l eu r c h amp
pagner e t de com pléter l’ action pu bliq ue qu’ e l l e po r te . pr é fé r e nti el – af f i n i t ai r e ou h i s t or i q u e – es t u n p h én o-
L’his t oire de la M GEN illu stre ce compag no nna ge i ni ti a l m è ne m a j e u r d an s l e mon d e d e l a P r ot ec t i on s oc i al e
a vec la Sécu rité sociale et cette relat i o n d’ e s ti m e e t c o m pl é m e n t ai r e et p ar l à même d an s l a vi e s oc i al e d e
d’e ncourage ment. Dans cette périod e, e t pe nda nt un l a F r a nc e . Déj à b eau c ou p d ’ en t r e el l es n ’ on t p as r é-
demi- s iècle, l’ É tat français a soutenu l e s m utue l l e s s i s té a u c h an g emen t et n ’ on t p as eu d ’ au t r e c h oi x q u e
e n les e xoné rant de taxes et d ’ impôts , e n pe r m e tta nt de s e di s sou d r e ou d e f u s i on n er avec d es mu t u el l es
qu’elles re çoiven t des aides pu bliq ues ; s a ns m e ttr e pl us gr a ndes ou d e s ’ ad os s er à d es i n s t i t u t i on s d e p r é-
e n ques t io n leur liberté, il leu r a mani fe s té s o n a ppui v o y a nc e v o i r e à d es c omp ag n i es d ’ as s u r an c e. C el l es
mora l, e n s o ulig nan t le prix q u’ il attach a i t a ux v a l e ur s qui o nt r é s i s t é s aven t c e q u e l es vi n g t d er n i èr es an -
mut ualis t e s . né e s l e ur on t c oû t é en c on c es s i on s à l ’ ai r d u t emp s et
e n e ffo r ts h u mai n , mat ér i el et f i n an c i er. E l l es s aven t
Au début du XXI e siècle, la situ ation a c o m m e nc é à qu’ e l l e s do i ven t c omb at t r e en c or e p ou r l a s au veg ar d e
cha nge r lors qu e la Com m ission eu rop é e nne , a u no m e t l a r é a ffi rmat i on d e l ’ i d en t i t é mu t u al i s t e. La r ec h er c h e
du do gme prem ier d e la con curren ce, a m i s e n que s - e nga gé e , ic i , a p ou r ob j et d ’ ap p or t er à c e c omb at u n e
t ion les ex o nérations d e taxes et d ’ impô ts a i ns i que c o ntr i buti o n h i s t or i q u e, j u r i d i q u e et mor al e.
les a ides f inan cières don t bén éficiaient l e s m utue l l e s ,
a a lo urdi les rég lementations les con c e r na nt e n l e s
ra pprocha nt p rog ressivement de celles a ppl i qué e s a ux L’impact de l’intégration européenne sur la mutualité
as s urance s c ap italistes, et d ’ un e mani è r e gé né r a l e a
f ait co mme s’ il fallait oub lier l’ iden tité de s m utue l l e s L a m utua l i t é es t l ar g emen t r ép an d u e en E u r op e. Mai s
et le urs valeurs, d ans ce qu e l’ on nomm e i ndi ffé r e m - l e s m utue l l es i n t er vi en n en t d an s l e c h amp d e l a s an t é,
me nt le « march é » de l’ assu ran ce ou l e « m a r c hé » s e l o n de s mod es t el l emen t d i f f ér en t s q u e l ’ on n e p eu t
de la s ant é . L’ É tat fran çais a obéi au x i nj o nc ti o ns e n pa s c o ns i d ér er q u ’ au - d el à d e q u el q u es p r i n c i p es i l y
indiquant qu’ il ne p ouvait pas faire au tr e m e nt, m a i s l a a ur a i t un mod èl e eu r op éen d e mu t u el l es . C ’ es t u n e s i -
ma nière dont il l’ a fait, sur certain s p oi nts e n to ut c a s , tua ti o n que l a C ommi s s i on eu r op éen n e n ’ a p as p u s u r-
a aggra vé la situ ation et m is en d ifficulté l e s m utue l l e s m o nte r l o r s q u ’ el l e a t en t é d e d éf i n i r u n mod èl e u n i q u e
et à t ra vers elles, l’ action m utualiste e t s e s v a l e ur s po ur l ’ Eur op e.
huma ines .
30 31QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? UNE HISTOIRE
À l’is s ue de la Secon de Gu erre m ond iale , l e s y s tè m e de tr a dui t pa r d e n omb r eu s es r èg l emen t at i on s n at i on al es
s ant é europé en s’ est larg em ent app uyé s ur l e s r é s e a ux e t un l i e n p l u s ou moi n s f or t avec l e s ys t ème d e s an t é
mut ualis t e s anciens p our se d évelopp er, c e qui pe ut e x - publ i c e x i st an t .
pliquer la présence d e m utuelles dan s l a qua s i -to ta l i té
des Ét at s membres. Selon les ch iffres du P a r l e m e nt e u- O n di s ti ngu e ai n s i t r oi s t yp es d e mu t u el l es en E u r op e :
ropé e n, en 2013, les org anismes m utual i s te s e n Eur o pe
représ e nt ent p lu s d e 180 m illiard s d ’ e ur o s e n te r m e s • l e s m ut u el l es ob l i g at oi r es q u i on t en c h ar g e l a g es -
de cot is a t io ns, em ploien t plus d e 350 0 0 0 pe r s o nne s ti o n du r ég i me p u b l i c ob l i g at oi r e, c omme en A l l e-
e t f ournis s e nt des ser vices de santé e t de s s e r v i c e s m a gne où l es mu t u el l es g èr en t l e r ég i me d e S éc u -
s anit a ires e t sociau x à p lu s d e 160 m illi o ns de c i to y e ns r i té s o c i al e d e p l u s d e 9 0 % d e l a p op u l at i on . E n
e uro péens . r e v a nc h e, d e p ar l a l oi , el l es n e p eu ven t p r op os er
de pr o d u i t s d e c omp l émen t ai r e s an t é ;
L e s mut uelles d es d ifférents p ays europé e ns o nt c e r te s • l e s m ut u el l es c omp l émen t ai r es q u i on t p ou r f on c -
que lque s principes en comm un , qu i les di ffé r e nc i e nt à ti o n de g ar an t i r, c omme en Fr an c e p ar exemp l e, u n
d’a ut re s t y pes d’ organ isation pratiqu ant l ’ a c ti v i té d’ a s - m e i l l e u r ac c ès au x s oi n s en i n t er ven an t en c omp l é-
s urance s ur la santé : m e nt d e l a S éc u r i t é s oc i al e ;
• l e s m ut u el l es al t er n at i ves q u i r ep r és en t en t u n e al -
• l’a bs e nce de l’ esprit d e p rofit et d e pa r ts s o c i a l e s : te r na ti ve au s ys t ème d e s an t é p u b l i c , c omme au
les ex cé den ts son t u tilisés dan s l’ in té r ê t du s e r v i c e R o y a um e- U n i .
mut ua lis t e con ven u dan s les statuts e t r è gl e m e nts
de cha que mutuelle ; C e s di v e r gen c es au s ei n d es É t at s memb r es c on s t i t u en t
• une ge s t ion démocratiq ue, (u ne pe r s o nne , une un fr e i n à l ’ ad ap t at i on d u d r oi t c ommu n au t ai r e au x
v o ix) ; o r ga ni s m e s d e P r ot ec t i on s oc i al e s ol i d ai r e. De p l u s ,
• les mut uelles son t des p ersonn es m o r a l e s de dr o i t l ’ U ni o n e ur op éen n e c on s i d èr e l ’ ac t i vi t é d es mu t u el l es
priv é ; e n Eur o pe , l a Fr an c e mi s e à p ar t , c omme ét an t t r op
• la reche rche de la solid arité entre l e s m e m br e s , pe u i m po r t an t e p ou r j u s t i f i er u n e l ég i s l at i on s p éc i f i q u e.
av e c libre en trée et sortie. L e s m utuel l es n e b én éf i c i en t d on c p as d ’ u n e l ég i s l a-
ti o n pr o pr e au n i veau eu r op éen et s on t c on s i d ér ées au
En rev a nche , elles p résentent u ne gra nde hé té r o gé - m ê m e ti tr e q u e l es au t r es or g an i s mes d ’ as s u r an c e.
néit é dans leur fon ctionn em ent m utual i s te , qui v a r i e
co ns idéra blem ent selon chaq ue État m e m br e , e t qui s e L e dr o i t eu r op éen , q u i p r i me s u r l e d r oi t n at i on al ,
32 33QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? UNE HISTOIRE
prô ne le principe de la libre con currenc e e t pr é c i s e a i ns i a s s i st é à d es r eg r ou p emen t s d e mu t u el l es , à d es
que : « s o nt incompatib les avec le m a r c hé i nté r i e ur fus i o ns pures et s i mp l es , et à d es t en t at i ves d ’ él ar g i s -
[ … ] les a ides accordées p ar les É tats o u a u m o y e n de s e m e nt de l eu r s ac t i vi t és à d ’ au t r es p ays memb r es d e
res s ources d’É tat sous q uelqu e forme que c e s o i t qui l ’ U ni o n e urop éen n e, af i n d ’ at t ei n d r e u n e t ai l l e vi s an t à
f a us s ent o u qu i m enacen t de fau sser l a c o nc ur r e nc e l e ur pe r m e t t r e d e f ai r e f ac e au x mu t at i on s d e l ’ ép oq u e.
e n f a voris ant certain es entrep rises ou c e r ta i ne s pr o -
duct io ns » 8 . Pou r l’ Union européen ne, l e pr i nc i pe de S a ns y ê tr e f or c ées p ar l es mu t at i on s en c ou r s mai s
l a libre concurrence g aran tit le bon fon c ti o nne m e nt du dé s i r e us e s d e mi eu x maî t r i s er l e p r és en t et d e p r ép ar er
marché e t une allocation optimale des re s s o ur c e s . D è s l ’ a v e ni r, l e s d eu x p l u s p u i s s an t es mu t u el l es f r an ç ai s es ,
l ors , t out t raitement p articu lier accord é à une e ntr e - l a M G EN e t H ar mon i e Mu t u el l e, on t j u g é el l es au s s i
p ris e , quelle qu ’ elle soit, constitu erait une e ntr a v e à que l e m o men t ét ai t ven u d e s ’ al l i er : el l es on t ai n s i
c e principe . c r é é l ’ U ni on Mu t u al i s t e d e Gr ou p e ( U MG) V yv, q u i es t
de l o i n l e p l u s g r an d g r ou p e mu t u al i s t e d e Fr an c e avec
P ar co ns é quent, la politiq ue européen ne e n m a ti è r e de di x m i l l i o ns d e p er s on n es p r ot ég ées . Le g r ou p e V yv es t
fis calit é, de règ les comptables et d’ exi ge nc e s de s o l - pr é s i dé pa r T h i er r y B eau d et , ég al emen t P r és i d en t d e l a
vabilit é po ur l’ assu ran ce, suscite un ris que po ur l a pé - F é dé r a ti o n Nat i on al e d e l a Mu t u al i t é Fr an ç ai s e ( FNMF) .
rennit é du modèle mutualiste en E urope. D a ns l e c a dr e C ’ e s t da ns l e même es p r i t q u ’ a ét é c on s t i t u ée l ’ U n i on
d u ma rché uniqu e, les mutuelles sont s o um i s e s à l a de G r o upe Mu t u al i s t e ( U GM) MGE N P ar t en ai r es : el l e
c oncurrence des en treprises classiqu es à but l uc r a ti f. r a s s e m bl e l a MGE N, p r és i d ée p ar R ol an d B er t h i l i er ég a-
I l rés ult e de cette évolution un e ban al i s a ti o n de s m u- l e m e nt P r é s i d en t d e c et t e U GM ; l a MA E E , p r és i d ée
tuelles cons idérées comm e des entrep r i s e s a u m ê m e pa r L o ui s D omi n i c i ; l a MC V PA P, p r és i d ée p ar A n n e Le
tit re que les au tres organ ism es d ’ a s s ur a nc e . C e c i L o a r e r.
oblige les organ ism es m utualistes à s ’ a l i gne r, da ns
l eur f o nct ionnem ent, su r u ne logiqu e d’e ntr e pr i s e s o u- A fi n de m i eu x c omp r en d r e l es p r ob l émat i q u es au x-
mis e a ux règ les de la concu rrence. Les m utue l l e s o nt que l l e s l e s or g an i s mes mu t u al i s t es d oi ven t f ai r e f ac e
réagi non s eulem ent en s’ adap tan t m ais a us s i e n pa r ti - de pui s l a c r éat i on d e l ’ U n i on eu r op éen n e, i l c on vi en t
c ipa nt à de s mouvem ents de concen trati o n v i s a nt à l e ur d’ é tudi e r d ’ ab or d l es d i r ec t i ves eu r op éen n es mi s es en
p e rme t t re de faire face à la nou velle con c ur r e nc e : o n a pl a c e de pu i s l es an n ées 7 0 et l eu r s i mp ac t s c on c r et s
s ur l e s e c t eu r d e l a mu t u al i t é, p u i s d e r even i r s u r l es
di ffé r e nte s ac t i on s men ées p ou r t en t er d ’ ob t en i r l a r e-
8. Article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Journal officiel de
l’Union européenne, C326/47 du 26 octobre 2012, page 3334. Consulté le 6 février 2020. c o nna i s s a n c e d ’ u n mod èl e mu t u al i s t e au n i veau eu r o-
34 35QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? UNE HISTOIRE
péen de puis l es ann ées 90. l ’ a c ti v i t é d e l ’ as s u r an c e d i r ec t e s u r l a vi e, et s on
e x e r c i c e.
Les pr incipal e s di re c ti ve s e uropé e nn es et l eu r i m- C e s di r e c ti ves p os en t l es b as es d u l i b r e ét ab l i s s emen t
pa ct sur la mutual i té de s e ntr e pr i s es d ’ as s u r an c e au s ei n d e l a C ommu n au t é
Éc o no m i qu e E u r op éen n e ( C E E ) . L’ ob t en t i on d ’ u n ag r é-
A.Les dire ctive s de 1973 e t 1 9 7 9 , l’ in s t au - m e nt pa r l e p ays d ’ ac c u ei l es t c ep en d an t n éc es s ai r e
rati on d u l i bre é ta blisse me nt e t le s p rem ières ex i- à l a pr a ti q u e d e l ’ ac t i vi t é d ’ as s u r an c e : « C h aq u e É t at
g en ces d e so lva bilité m e m br e fa i t d ép en d r e d ’ u n ag r émen t ad mi n i s t r at i f
l ’ a c c è s à l’ ac t i vi t é d e l ’ as s u r an c e d i r ec t e s u r s on t er-
C’es t à part ir des an nées 70 qu e l’ Un i o n e ur o pé e nne r i to i r e . C e t ag r émen t d oi t êt r e s ol l i c i t é au p r ès d e l ’ au -
co mme nce à mettre en place les prem i è r e s di r e c ti v e s to r i té c o m p ét en t e d e l ’ É t at memb r e i n t ér es s é ( … ) 9 ».
t e nda nt à ré gu ler et à harm oniser le ma r c hé de l ’ a s -
s urance , co nsid éré comm e un tou t. Auc une di ffé r e n- L e s pr e m i è r es r èg l es d e s ol vab i l i t é i mp os ées au x en -
cia t io n n’e s t opérée entre les compag ni e s d’ a s s ur a nc e tr e pr i s e s p r at i q u an t c es ac t i vi t és s on t ég al emen t d é-
ca pit alis t e s et les org anismes relevant du s e c te ur de l a fi ni e s . D a n s u n s ou c i d e p r ot ec t i on d e l a c l i en t èl e, d e
mut ualit é, ce qu i va par la suite m ettr e l e s m utue l l e s no uv e l l e s e xi g en c es d e s ol vab i l i t é s on t i n s t au r ées :
e n dif f icult é face aux nou veau x enjeux e t o bl i ga ti o ns
induit s pa r la tran sp osition d e ces d irec ti v e s . • « L e s É t at s memb r es vér i f i en t en ét r oi t e c ol l a-
bo r a ti on l a s i t u at i on f i n an c i èr e d es en t r ep r i s es
L e s premiè res directives son t adop tée s e n 1 9 7 3 e t a gr é é e s » 1 0 ;
1979 : • « L’ a utor i t é d e c on t r ôl e d e l ’ É t at memb r e s u r l e t er-
r i to i r e d u q u el es t s i t u é l e s i èg e s oc i al d e l ’ en t r e-
• La dire ct i ve 73/239/CE E du 24 ju ill e t 1 9 7 3 po r ta nt pr i s e d oi t vér i f i er l ’ ét at d e s ol vab i l i t é d e c et t e en -
coordina t i on d es d isposition s légi s l a ti v e s , r é gl e -
me nt aire s et admin istratives con ce r na nt l ’ a c c è s à
l’a ct ivit é de l’ assurance d irecte au tr e que l ’ a s s u- 9. Article 6 de la directive 73/239/CEE portant coordination des dispositions législatives,
réglementaires et administratives concernant l’accès à l’activité de l’assurance directe autre que l’assu-
ra nce s ur la vie, et son exercice ; rance sur la vie, et son exercice du 24 juillet 1973. Journal officiel des Communautés européennes,
• La direct ive 79/267/CE E d u 5 mar s 1 9 7 9 po r ta nt n°L228/3 du 16 août 1973. Consulté le 20 février 2020.
coordina t i on d es d isposition s légi s l a ti v e s , r é gl e -
10. Article 13 de la directive 73/239/CEE du 24 juillet 1973. Journal officiel des Com-
me nt aire s et admin istratives con ce r na nt l ’ a c c è s à munautés européennes, n°L228/3 du 16 août 1973. Consulté le 20 février 2020.
36 37QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? UNE HISTOIRE
t repris e pou r l’ ensem ble de ses acti v i té s (… ) » 1 1 ; l ’ a gr é m e nt [ … ] l i mi t en t l eu r ob j et s oc i al à l ’ ac t i vi t é
• « Cha que É tat m em bre su r le territo i r e duque l une d’ a s s ur a nc e et au x op ér at i on s q u i en d éc ou l en t d i r ec -
ent repris e exerce son activité, im po s e à c e l l e -c i te m e nt, à l ’ exc l u s i on d e t ou t e au t r e ac t i vi t é c ommer-
de cons t itu er d es réser ves techn iq ue s s uffi s a nte s c i a l e » 1 6 . C et t e r èg l e es t s an s d ou t e l ’ u n e d e c el l es
(…) » 1 2 ; a y a nt l e pl u s g r os i mp ac t s u r l ’ or g an i s at i on d es or g a-
• « Chaque État mem bre impose à ch a que e ntr e pr i s e ni s m e s m u t u al i s t es , p u i s q u e, j u s q u ’ à c et t e d i r ec t i ve,
dont le s ièg e social est situé sur s o n te r r i to i r e , l a c e ux -c i n’ a vai en t p as l ’ ob l i g at i on d e s ép ar er l ’ ac t i vi t é
co ns t it ut ion d ’ un e marg e de solvab i l i té s uffi s a nte d’ a s s ur a nc e d e l a g es t i on d es r éal i s at i on s s an i t ai r es et
relat iv e à l’ ensem ble de ses activité s (… ) » 1 3 ; s o c i a l e s . C el a s i g n i f i e n on s eu l emen t q u e l es mu t u el l es
• « Le t ie rs de la m arg e de solvab il i té c o ns ti tue l e o nt dé s o r m ai s l ’ ob l i g at i on d e c r éer d e n ou vel l es s t r u c -
f onds de g aran tie (…) » 1 4 ; tur e s a fi n d e c on t i n u er à g ér er l eu r s ac t i vi t és an n exes
• « Cha que État mem bre impose a ux e ntr e pr i s e s a utr e s que l ’ ac t i vi t é d ’ as s u r an c e, mai s ég al emen t q u e
ay a nt leur siège social su r son terri to i r e , de r e ndr e l e s e x c é de n t s éven t u el l emen t d ég ag és p ar l ad i t e ac t i -
compt e a nn uellement, p our tou tes leur s o pé r a ti o ns , v i té ne po u r r on t p l u s êt r e emp l oyés d an s d es ac t i vi t és
de leur s ituation et d e leu r solvabili té . (… ) » 1 5 . s o c i a l e s non r en t ab l es mai s au c œ u r d es val eu r s mu -
tua l i s te s .
Surt out , cet t e d irective én once la règl e s ui v a nt l a -
quelle : « Chaq ue État m em bre exig e que l e s e ntr e -
pris e s qui s e constitu ent sur son territoi r e e t s o l l i c i te nt B. L e s di re c t i ve s de 1 9 8 8 e t 1 9 9 0 , l ’ i nst a ura -
t ion d e la l i bre pre st a t i o n de se r vi c e s
11. Article 14 de la directive 73/239/CEE du 24 juillet 1973, publiée au Journal officiel L e s di r e c ti ves 8 8 / 3 5 7 / C E E d u 2 2 j u i n 1 9 8 8 et 9 0 / 6 1 9 /
des Communautés européennes, n°L228/3 le 16 août 1973.
C EE du 8 n ovemb r e 1 9 9 0 vi en n en t f i xer l es d i s p os i -
12. Article 15 de la directive 73/239/CEE du 24 juillet 1973, publiée au Journal officiel ti o ns de s tin ées à f ac i l i t er l ’ exer c i c e ef f ec t i f d e l a l i b r e
des Communautés européennes, n°L228/3 le 16 août 1973. pr e s ta ti o n d e s er vi c es . C es d i r ec t i ves on t p ou r ob j et
13. Article 16 de la directive 73/239/CEE du 24 juillet 1973, publiée au Journal officiel r e s pe c ti v e men t d e c omp l ét er l es p r emi èr es d i r ec t i ves
des Communautés européennes, n°L228/3 le 16 août 1973. 7 3 / 2 3 9 / C E E et 7 9 / 2 6 7 / C E E en f i xan t « l es d i s p os i t i on s
14. Article 17 de la directive 73/239/CEE du 24 juillet 1973, publiée au Journal officiel
pa r ti c ul i è r e s r el at i ves à l a l i b r e p r es t at i on d e s er vi c es
des Communautés européennes, n°L228/3 le 16 août 1973.
15. Article 19 de la directive 73/239/CEE du 24 juillet 1973, publiée au Journal officiel 16. Point 1. b) de l’article de la directive 73/239/CEE du 24 juillet 1973, publiée au
des Communautés européennes, n°L228/3 le 16 août 1973. Journal officiel des Communautés européennes, n°L228/3 le 16 août 1973.
38 39QUI VEUT TUER LES MUTUELLES ? UNE HISTOIRE
pour les e nt rep rises et b ran ches d’ ass ur a nc e s v i s é e s ti o n de s e r vi c es ».
dans la dit e directive » 1 7 .
C e l a s i gni f i e d on c q u e d és or mai s , t ou t e en t r ep r i s e p r a-
Ces t ex t e s perm ettent aux entrep rises d’ a s s ur a nc e de ti qua nt l ’ a c t i vi t é d ’ as s u r an c e et ayan t ob t en u u n ag r é-
propo s er le urs ser vices dan s tous les pa y s de l a C o m - m e nt dé l i v r é p ar l ’ u n d es É t at s memb r es p eu t ven d r e
muna ut é É conomiq ue Eu rop éenn e (CEE ) e t pe r m e tte nt s e s c o ntr a t s d an s n ’ i mp or t e q u el p ays d e l a C E E s an s
do nc aux as s urés d e choisir u n assu reu r pa r m i to us l e s o bte ni r a u p r éal ab l e d ’ au t or i s at i on c omp l émen t ai r e d e
act eurs prés en ts su r le m arch é com m un . l ’ Éta t a u s ei n d u q u el el l e s ou h ai t e p r at i q u er l ’ ac t i vi t é
d’ a s s ur a nc e.
C. Les d i rective s de 1992, la co nc ré ti s at ion d u m ar- L’ a r ti c l e 1 8 vi en t ég al emen t d ét ai l l er l es mod al i t és d e
ch é u n iq u e c a l c ul de s p r ovi s i on s t ec h n i q u es , « s el on u n e mét h od e
a c tua r i e l l e p r os p ec t i ve s u f f i s ammen t p r u d en t e », c e q u i
Les direct iv es 92/49/CEE du 18 ju in 1 9 9 2 e t 9 2 / 9 6 / c o m pl e x i fi e u n p eu p l u s l ’ ad mi n i s t r at i on et l a g es t i on
CEE du 10 novem bre 1992 vienn ent à no uv e a u m o di fi e r fi na nc i è r e d es or g an i s mes p r at i q u an t l ’ ac t i vi t é d ’ as s u -
les dire ct ives p récéd entes pou r con sol i de r l a c r é a ti o n r a nc e , d’ a u t an t q u e l ’ ar t i c l e 2 2 i mp os e d e n ou vel l es
d’un marché un iq ue d e l’ assu ran ce en Eur o pe . r è gl e s d’ i n ves t i s s emen t en mat i èr e d ’ ac t i f s r ep r és en -
ta ti fs de c e s p r ovi s i on s t ec h n i q u es .
L’a rt icle 3 di sp ose qu e « l’ accès aux a c ti v i té s v i s é e s
pa r la prés e nte d irective est sub ord onn é à l ’ o c tr o i d’ un B i e n que c es d i r ec t i ves ai en t i n d i q u é c l ai r emen t q u e
agréme nt a dm in istratif préalab le. Cet a gr é m e nt do i t « l e s Éta ts memb r es ad op t en t au p l u s t ar d l e 3 1 d é-
êt re s o llicit é aup rès d es autorités d e l ’ Éta t m e m br e c e m br e 1 9 9 3 l es d i s p os i t i on s l ég i s l at i ves , r ég l emen -
d’origine » et est com plété par l’ articl e 4 : « l ’ a gr é - ta i r e s e t a d mi n i s t r at i ves p ou r s e c on f or mer à l a p r é-
me nt e s t valab le pou r l’ en semble d e la c o m m una uté . I l s e nte di r e c t i ve et l es met t en t en vi g u eu r au p l u s t ar d l e
pe rme t à l’entrep rise d ’ y réaliser des a c ti v i té s , s o i t e n 1 e r j ui l l e t 1 9 9 4 », l es mu t u el l es f r an ç ai s es s ’ ét an t mo-
ré gime d’ét ab lissem ent, soit en rég ime de l i br e pr e s ta - bi l i s é e s a fi n d e r et ar d er l a t r an s p os i t i on d e c es d i r ec -
ti v e s da ns l ’ es p oi r d e p r ot ég er l a s p éc i f i c i t é mu t u al i s t e,
c e n’ e s t qu ’ à l a s u i t e d e l a c on d amn at i on d e l a Fr an c e
17. Point b) de l’article 1er des directives 88/357/CEE du 22 juin 1988, publiée au pa r l a C o ur d e J u s t i c e d es C ommu n au t és E u r op éen n es
Journal officiel des Communautés européennes, n°L171/1 le 4 juillet 1988, et 90/619/CEE du 8 (C J C E) po u r n on - t r an s p os i t i on q u e l es mes u r es n éc es -
novembre 1990, publiée au Journal officiel des Communautés européennes, n°L330/50 le 29 no-
vembre 1990. s a i r e s s o nt p r i s es et q u e l e C od e d e l a mu t u al i t é es t
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