COMMUNE DE DUNKERQUE RAPPORT D'OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET SA RÉPONSE - Cour des comptes
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE DUNKERQUE
(Département du Nord)
Exercices 2014 et suivants
Exercices 2013 et suivants (enquête restauration collective)
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 5 décembre 2018.
14, rue du Marché au Filé - 62012 – Arras cedex Téléphone : 03 21 50 75 00 www.ccomptes.frCOMMUNE DE DUNKERQUE
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 4
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 5
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 7
1 PRÉSENTATION DE LA COMMUNE DE DUNKERQUE............................................... 8
2 LES RELATIONS EXTERNES ET INTERNES ................................................................. 9
2.1 Les relations avec la communauté urbaine de Dunkerque .............................................. 9
2.1.1 Les compétences transférées............................................................................................. 9
2.1.2 Les services communs et les mutualisations..................................................................... 9
2.1.3 Les flux financiers de la communauté urbaine de Dunkerque vers la commune ........... 11
2.1.4 Les équipements à vocation communautaire .................................................................. 12
2.2 Les relations avec le centre communal d’action sociale ............................................... 12
2.3 Les relations au sein de la commune fusionnée ............................................................ 12
3 L’INFORMATION FINANCIÈRE..................................................................................... 14
3.1 Les débats et rapports d’orientation budgétaire ............................................................ 14
3.2 La publicité des données et la dématérialisation en matière budgétaire et
financière....................................................................................................................... 14
3.2.1 La mise en ligne des informations publiques.................................................................. 14
3.2.2 La mise en ligne des documents d’information budgétaire et financière ....................... 15
4 LA FIABILITÉ DES COMPTES ........................................................................................ 16
4.1 Les prévisions budgétaires ............................................................................................ 16
4.2 L’inventaire et l’état de l’actif ...................................................................................... 16
4.3 Les restes à réaliser ....................................................................................................... 17
4.4 Les provisions pour risques et charges ......................................................................... 17
4.5 Les amortissements ....................................................................................................... 17
4.6 Les autres contrôles en matière de fiabilité des comptes .............................................. 18
5 SITUATION FINANCIÈRE ET PERSPECTIVE .............................................................. 19
5.1 La situation financière................................................................................................... 19
5.1.1 Le périmètre de l’analyse................................................................................................ 19
5.1.2 Les produits de gestion ................................................................................................... 20
5.1.3 Les charges de gestion .................................................................................................... 21
5.2 L’autofinancement et la formation du résultat de fonctionnement ............................... 22
5.2.1 L’autofinancement brut .................................................................................................. 22
5.2.2 La formation du résultat de fonctionnement ................................................................... 23
5.3 Les dépenses d’investissement ..................................................................................... 23
5.3.1 Le niveau des dépenses d’investissement ....................................................................... 23
5.3.2 Le financement des dépenses d’investissement .............................................................. 24
5.4 Les marges de manœuvre et perspectives ..................................................................... 25
5.4.1 Les marges sur les dépenses de personnel ...................................................................... 25
5.4.2 L’absentéisme ................................................................................................................. 32
1RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
5.4.3 La prospective financière jusqu’en 2020 ........................................................................ 35
6 LA COMMANDE PUBLIQUE .......................................................................................... 36
6.1 La politique d’achat ...................................................................................................... 36
6.1.1 La direction de la commande publique ........................................................................... 37
6.1.2 La dématérialisation du processus d’achat ..................................................................... 38
6.1.3 Le contrôle des marchés publics ..................................................................................... 40
6.2 Le schéma de coordination entre la ville de Dunkerque et les communes associées ... 41
7 LE CONTRÔLE INTERNE ................................................................................................ 42
7.1 La carte des risques financiers et les structures de pilotage du contrôle interne .......... 42
7.2 Le contrôle interne sur la gestion des matériels communaux ....................................... 43
7.2.1 Le parc d’ordinateurs, de téléphones mobiles et de tablettes numériques ...................... 43
7.2.2 Le parc automobile et les cartes de carburant ................................................................. 44
7.2.3 Les logements de fonction .............................................................................................. 44
7.2.4 Les frais occasionnés par les déplacements professionnels et les stages ........................ 45
7.2.5 La déclaration des avantages en nature........................................................................... 45
8 L’AUDIT DES SYSTÈMES D’INFORMATION .............................................................. 46
8.1 L’organisation de la fonction informatique .................................................................. 46
8.1.1 Le pilotage du système d’information ............................................................................ 46
8.1.2 L’organisation de la fonction informatique .................................................................... 46
8.1.3 La stratégie du système d’information............................................................................ 47
8.1.4 La politique de sécurité des systèmes d’information ...................................................... 47
8.2 La cartographie des risques ........................................................................................... 48
8.2.1 Les audits des systèmes d’information ........................................................................... 48
8.2.2 Les principes fixés en matière de gestion des projets informatiques .............................. 48
8.2.3 La maîtrise des risques du système d’information.......................................................... 48
9 LA GESTION DE LA RESTAURATION COLLECTIVE ................................................ 51
9.1 Le périmètre de la restauration collective ..................................................................... 51
9.2 Les usagers concernés ................................................................................................... 51
9.2.1 Les conditions d’accueil des usagers .............................................................................. 51
9.2.2 L’accès à la restauration collective ................................................................................. 54
9.2.3 L’offre de service ............................................................................................................ 55
9.2.4 L’équilibre nutritionnel et la protection de la santé ........................................................ 58
9.3 Les modes de gestion de la restauration collective ....................................................... 59
9.3.1 La liaison chaude ............................................................................................................ 59
9.3.2 La liaison froide .............................................................................................................. 59
9.3.3 L’organisation du service ............................................................................................... 60
9.4 Le cadre économique et financier ................................................................................. 62
9.4.1 L’évolution des recettes .................................................................................................. 62
9.4.2 L’évolution des dépenses ................................................................................................ 64
9.5 La politique tarifaire ..................................................................................................... 67
9.5.1 Les caractéristiques de la politique tarifaire ................................................................... 67
9.5.2 Les tarifs ......................................................................................................................... 68
9.5.3 Le coût d’un repas .......................................................................................................... 69
2COMMUNE DE DUNKERQUE
9.5.4 Le personnel de surveillance des repas ........................................................................... 72
9.6 Les systèmes d’information de la restauration scolaire ................................................ 73
9.6.1 La fonction informatique ................................................................................................ 73
9.6.2 L’environnement applicatif............................................................................................. 74
9.6.3 La sécurité des données .................................................................................................. 75
9.6.4 Les achats........................................................................................................................ 76
9.6.5 La logistique / réception des repas .................................................................................. 77
9.6.6 La vente / facturation ...................................................................................................... 78
9.6.7 L’analyse des données .................................................................................................... 78
ANNEXES ............................................................................................................................... 80
3RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SYNTHÈSE
La nouvelle ville de Dunkerque, née de la fusion-association avec les communes
associées de Saint-Pol-sur-Mer et Fort-Mardyck, est effective depuis fin 2010. Comptant
89 160 habitants1, elle est la cinquième commune la plus peuplée de la région Hauts-de-France,
avec une décroissance démographique qui tend à se ralentir. Elle est la ville-centre de la
communauté urbaine de Dunkerque, qui regroupe 17 communes et 200 376 habitants2.
La commune est dotée d’équipements industrialo-portuaires importants qui jouent un
rôle primordial par ses qualités de 3ème port de marchandises français. Son environnement
constitue l’une des grandes plates-formes industrielles en France.
L’intégration avec la communauté urbaine de Dunkerque s’est intensifiée. Les transferts
de compétences ont continué, les services communs et mutualisations se sont développés,
même si des progrès demeurent possibles. A l’inverse, l’intégration au sein du « grand
Dunkerque3 » marque encore le pas avec les communes associées laissant subsister de fortes
marges de progression.
Le système de contrôle interne de la collectivité est robuste. Les risques inhérents à
chaque processus de gestion sont identifiés et les procédures de contrôle mises en place. De
même, en matière d’audit des systèmes d’information, une cartographie des risques a été établie
et une politique globale de sécurité des systèmes d’information élaborée.
Une enquête sur la restauration collective fait ressortir deux principaux constats. Tout
d’abord, la production de repas n’est pas regroupée entre les communes. D’autre part, elle est
fragmentée entre deux modes de gestion, liaison chaude (cuisine centrale) et liaison froide. Pour
plus de rationalité et d’efficience, un seul mode pourrait être conservé.
La situation financière de la commune s’est améliorée et stabilisée, avec une baisse tant
des recettes que des charges de fonctionnement, grâce à une diminution notable des effectifs et
une minoration des subventions. L’autofinancement dégagé permet, avec les cessions d’actifs,
de financer l’essentiel des investissements. Le recours à l’emprunt reste limité, ce dont atteste
un niveau de dette par habitant bien inférieur à la moyenne nationale.
La prospective financière présente une trajectoire dynamique en matière
d’investissement. La capacité de désendettement étant maintenue sous le seuil de 8 ans, le
contrat récemment signé avec l’Etat pour 2018 à 2020 s’est limité au volet « maîtrise des
dépenses de fonctionnement », avec un augmentation annuelle contenue à 1,2 %.
Pour atteindre cet objectif, la commune dispose de marges de manœuvre financières,
notamment dans une meilleure intégration des communes associées et dans la gestion des
ressources humaines : l’écart observé entre la durée légale de travail et la durée effective est
important (marge théorique de 138 équivalents temps plein) ; le versement de la nouvelle
bonification indiciaire contrevient au cadre réglementaire ; l’absentéisme des agents demeure
élevé.
1
Insee : chiffres détaillés paru le 27/03/2018 – Evolution et structure de la population en 2014.
Fort-Mardyck (3 507 hab.), Mardyck (284 hab.) et Saint-Pol-sur-Mer (21 097 hab.) au 1er janvier 2014.
2
Insee : recensement de population de 2014.
3
Désignation locale qui reprend Dunkerque et les communes associées.
4COMMUNE DE DUNKERQUE
RECOMMANDATIONS4
Rappels au droit (régularité) 1/2
Totalement Mise en Mise en Non mis
mis en œuvre en œuvre en Page
œuvre5 cours6 incomplète7 œuvre8
Rappel au droit n° 1 : veiller à ce que le X 14
contenu des rapports d’orientation budgétaire
soit conforme à l’article D. 2312-3 du code
général des collectivités territoriales,
notamment quant à la dimension
pluriannuelle des informations y figurant.
Rappel au droit n° 2 : réexaminer les X 28
situations des agents bénéficiaires de la
nouvelle bonification indiciaire en
application de la loi n° 91-73 du
18 janvier 1991 relative à la nouvelle
bonification indiciaire et ses décrets
d’application.
Rappel au droit n° 3 : respecter le nombre X 29
de collaborateurs de cabinet, conformément
au décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987.
Rappel au droit n° 4 : se conformer aux X 30
règles du cumul d’emplois précisées par
l’article 9 du décret n° 91-298 du
20 mars 1991.
4
Les recommandations de régularité (rappels au droit) et de performance ont été arrêtées après examen des
réponses écrites et des pièces justificatives apportées par l’ordonnateur en réponse aux observations provisoires
de la chambre.
5
L’organisme contrôlé indique avoir mis en œuvre la totalité des actions permettant de répondre à la
recommandation.
6
L’organisme contrôlé affirme avoir mis en œuvre une partie des actions nécessaires au respect de la
recommandation et fait part d’un commencement d’exécution. Il affirme avoir l’intention de compléter ces
actions à l’avenir.
7
L’organisme contrôlé indique avoir mis en œuvre une partie des actions nécessaires sans exprimer d’intention
de les compléter à l’avenir.
8
L’organisme contrôlé indique ne pas avoir pris les dispositions nécessaires, ou précise ne pas avoir le souhait
de le faire ou ne fait pas référence dans sa réponse à la recommandation formulée par la chambre.
5RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Rappels au droit (régularité) 2/2
Totalement Mise en Mise en Non mis
mis en œuvre en œuvre en Page
œuvre cours incomplète œuvre
Rappel au droit n° 5 : respecter la X 32
réglementation relative à la durée annuelle du
temps de travail, conformément aux
dispositions du décret n° 2001-623 du
12 juillet 2001.
Rappel au droit n° 6 : facturer les repas X 73
pour les personnels municipaux qui n’ont pas
d’obligation professionnelle éducative ou
pédagogique lors de la surveillance des repas,
conformément à la jurisprudence du Conseil
d’Etat du 26 juin 2001 – Commune
d’Allauch.
Recommandations (performance)
Totalement Mise en Mise en Non
mise en œuvre en œuvre mise en Page
œuvre cours incomplète œuvre
Recommandation n° 1 : actualiser la X 13
convention d’association pour l’adapter aux
évolutions organisationnelles.
Recommandation n° 2 : fusionner les X 30
organigrammes des trois communes
associées afin d’éviter des doublons
gestionnaires.
Recommandation n° 3 : renforcer X 34
l’harmonisation de la gestion des ressources
humaines entre les trois communes, y
compris la gestion sociale.
Recommandation n° 4 : englober les X 45
communes associées dans la démarche de
contrôle interne.
Recommandation n° 5 : étudier la X 63
possibilité d’un retour à la mensualisation du
paiement des repas de restauration scolaire
pour un meilleur recouvrement.
6COMMUNE DE DUNKERQUE
INTRODUCTION
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Dunkerque de 2014 à 2017
et de 2013 à 2017 pour l’enquête nationale « restauration collective » a été ouvert par lettres du
président adressées le 26 janvier 2018 à M. Patrice Vergriete, actuel ordonnateur, en fonctions
depuis le 5 avril 2014, et le 15 février 2018 à Monsieur Michel Delebarre, ancien ordonnateur
du 20 mars 1989 au 5 avril 2014.
En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien de
fin de contrôle s’est tenu le 15 juin 2018 avec M. Vergriete. M. Delebarre n’a pas donné suite
à la proposition d’entretien.
La chambre, dans sa séance du 2 juillet 2018, a décidé de l’envoi d’un rapport
d’observations provisoires à M. Vergriete ainsi que des extraits à des tiers intéressés.
M. Vergriete a répondu par courrier enregistré au greffe de la chambre le
24 octobre 2018.
Après avoir examiné celle-ci, la chambre a, lors de sa séance du 5 décembre 2018, arrêté
les observations définitives suivantes.
*****
Le suivi des observations formulées dans le précédent rapport, notifié en avril 2015,
figure en annexe n° 1.
7RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
1 PRÉSENTATION DE LA COMMUNE DE DUNKERQUE
La commune de Dunkerque a évolué en plusieurs étapes, d’abord en fusion simple avec
les communes de Malo-les-Bains le 1er janvier 1970, Petite-Synthe et Rosendaël le
1er janvier 1972.
Dans le cadre de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de
communes, les conseils municipaux de Saint-Pol-sur-Mer, Fort-Mardyck et Dunkerque ont, par
délibérations concordantes du 18 octobre 2004, confirmées le 7 décembre 2010, décidé de
fusionner en une seule nouvelle commune dénommée « Dunkerque » sous la forme d’une
association de communes, avec pour principe d’unir leurs efforts, rassembler leurs moyens et
ressources pour une meilleure gestion des équipements et des services9.
Cette fusion-association, devenue effective seulement en 201010, permet de conserver
des conseils consultatifs, élus au suffrage universel direct, pour les communes associées de
Saint-Pol-sur-Mer et Fort-Mardyck.
La commune fusionnée de Dunkerque, avec ses 89 160 habitants11, cinquième ville plus
peuplée de la région Hauts-de-France, connaît une décroissance démographique qui tend à
ralentir puisqu’en 2009, elle comptait 92 923 habitants. Elle est la ville-centre de la
communauté urbaine de Dunkerque, qui regroupe 17 communes et compte 200 376 habitants.
Avec un taux de chômage quasiment stable sur la période examinée (12 % au
3ème trimestre 201712), un plan d’actions municipal 2014-2020 a été mis en œuvre pour
développer une stratégie de territoire, notamment pour le rendre plus attractif en créant des
emplois, et stopper la baisse de la population dunkerquoise.
Parmi les équipements structurant l’espace dunkerquois, le complexe industrialo-
portuaire joue un rôle primordial par ses qualités de 3ème port de marchandises français. Son
environnement concentre également un nombre important d’entreprises métallurgiques,
énergétiques, logistiques et constitue l’une des grandes plates-formes industrielles en France.
Le développement économique s’accompagne d’importants équipements culturels,
notamment le Lieu d’art et action contemporaine, le Fonds régional d’art contemporain ainsi
qu’une nouvelle bibliothèque-médiathèque attendue pour 2018 à la place du musée des
beaux-arts et de nombreuses structures sportives telles que le stade Tribut et les quatre piscines,
tous ayant une vocation communautaire.
9
Convention d’association du 19 octobre 2004.
10
Arrêté du préfet de région du 8 décembre 2010 : « Article 1er : les communes de Dunkerque,
Saint-Pol-sur-Mer et Fort-Mardyck sont réunies en une seule commune selon la procédure de fusion
comportant la création de deux communes associées. »
11
Insee : chiffres détaillés paru le 27/03/2018 – évolution et structure de la population en 2014.
Fort-Mardyck (3 507 hab.), Mardyck (284 hab.) et Saint-Pol-sur-Mer (21 097 hab.) au 1er janvier 2014.
12
Insee : chiffres détaillés paru le 3/01/2018 – Taux de chômage localisés par zone d’emploi au 3 ème trimestre
2017.
8COMMUNE DE DUNKERQUE
2 LES RELATIONS EXTERNES ET INTERNES
2.1 Les relations avec la communauté urbaine de Dunkerque
2.1.1 Les compétences transférées
Créée par décret du 21 octobre 1968, en application de la loi du 31 décembre 1966
instituant les communautés urbaines, la communauté urbaine de Dunkerque, entrée en exercice
le 1er janvier 2009, est la première communauté urbaine volontaire de France.
Elle s’est développée autour de missions essentielles comme l’organisation des grands
services publics qui relèvent de ses compétences juridiques, tout en garantissant l’animation et
la cohésion territoriales.
Conformément aux dispositions de l’article L. 5215-20-1 du code général des
collectivités territoriales, elle exerce les compétences en matière de voirie, développement
touristique, logement et habitat, aménagement de l’espace, développement et aménagement
économique, social et culturel, politique de la ville, environnement et cadre de vie, production
et distribution d’énergie et infrastructures.
Dans le cadre du projet communautaire de 2015-2020, des stratégies sectorielles se sont
développées, comme par exemple : le plan climat, le plan local d’urbanisme intercommunal
habitat déplacements, le plan de déplacements urbains et la charte déchets.
Au cours de la période examinée, des transferts de compétences de la commune vers la
communauté urbaine ont été opérés, tels que le réseau de chaleur en 2015, la gestion des milieux
aquatiques et prévention des inondations en 2016, la promotion du tourisme en 2017 et en 2018,
la défense extérieure contre l’incendie, le plan de mise en accessibilité de la voirie et des
aménagements des espaces publics ainsi que l’intégration de la salle du Kursaal.
2.1.2 Les services communs et les mutualisations
Divers mutualisations et services communs entre la commune de Dunkerque et la
communauté urbaine découlent du schéma de mutualisation de 2015 :
Les ressources humaines, comprenant le développement des formations professionnelles
mutualisées, une bourse de l’emploi ainsi que la prévention médicale et les services sociaux.
La mise en commun de moyens de services communs pertinents, tels que l’éclairage public
et la fonction garage pour les véhicules poids-lourds et les véhicules spécifiques.
L’assistance aux communes, destinée à apporter une expertise et du conseil sur des sujets
juridiques, techniques ou de gestion des ressources.
Les achats groupés, visant à partager la connaissance des marchés publics et l’expertise.
La piscine Georges Guynemer gérée depuis le 1er juillet 2016, concernant quatre agents de
Saint-Pol-sur-Mer.
9RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Au titre de l’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales, les
services communs créés ont eu pour effet d’être pris en compte par imputation sur l’attribution
de compensation, comme suit :
Les archives, par délibération du 19 novembre 2015.
La direction des systèmes d’information par délibération du 23 juin 2016 entre la
communauté urbaine, Dunkerque (27 agents) et sa commune associée de Saint-Pol-sur-Mer
(4 agents) ainsi que le centre communal d’action sociale (5 agents).
L’instruction des autorisations d’urbanisme entre la communauté urbaine, Dunkerque et ses
communes associées ainsi que Loon-Plage, par délibération du 25 juin 2015 et aux termes
d’une convention du 29 juin 2015. Ce service commun est composé de 10 agents dont 9 de
Dunkerque et 1 de Saint-Pol-sur-Mer mutés à la communauté urbaine.
La maintenance des matériels agricoles par délibération du 22 mars 2017 entre la
communauté urbaine (4 agents) et Dunkerque (1 agent).
La maintenance des véhicules par délibération du 22 mars 2017 entre la communauté urbaine
(27 agents) et Dunkerque (10 agents).
Avant la création de services communs et le transfert de compétences du réseau de
chaleur et de l’office de tourisme, l’attribution de compensation versée par la communauté
urbaine était de 46 053 672 €. Elle représente désormais, en 2018, un montant net de
42 460 749 €.
Révision de l’attribution de compensation 2018
Services communs Transferts de compétences (en €)
DSIM Garage
AU Archives Garage Réseau de chaleur (en €) Office de tourisme (en €) AC nette
Informatique agricole
versée par
Charges Charges
Charges Produits Charges Produits la CUD
nettes nettes
Charges nettes transférées (en €) trans- trans- trans- trans- (en €)
trans- trans-
férées férés férées férés
férées férées
376 526 561 301 1 804 701 317 501 41 246 61 832 61 000 0 526 884 35 236 491 648 42 460 749
Source : chambre régionale des comptes à partir des données fournies par la commune de Dunkerque et la CUD.
AU : autorisation d’urbanisme ; DSIM : direction des systèmes d’information mutualisés ; CUD : communauté
urbaine de Dunkerque ; AC : attribution de compensation.
10COMMUNE DE DUNKERQUE
2.1.3 Les flux financiers de la communauté urbaine de Dunkerque vers la commune
L’état des mutualisations concerne à la fois la communauté urbaine, le CCAS de
Dunkerque et la ville de Saint-Pol-sur-Mer, dans divers services et compétences.
Les flux financiers, qui s’inscrivent dans le cadre d’un pacte financier et fiscal de la
communauté urbaine, peuvent se synthétiser comme suit :
Etat des mutualisations et services communs de 2015 à 2017
Sorties / Mutualisations CUD
Gain Masse Gain Masse
Agents Agents
Dates Services salariale sur année salariale en année
titulaires non-titulaires
départ pleine
01/07/2015 ADS (Urbanisme) 7 191 101 € 389 087 €
01/02/2016 ARCHIVES 10 1 427 063 € 476 656 €
DSI (hors
01/07/2016 27 705 680 € 1 439 160 €
Directeur)
3 détachés longue
OFFICES DE
01/01/2017 durée + 1 mis à 63 395 € 63 981 €
TOURISME
dispo
01/04/2017 GARAGE 10 1 apprenti 300 718 € 321 315 €
Entrées / Mutualisation RH CCAS
Coût Masse salariale
Agents Agents Coût Masse salariale en année
Dates Services sur
titulaires non-titulaires pleine
année d’arrivée
16/10/2015 GESTION 5 39 698 € 191 180 €
01/08/2017 FINANCES*** 6 1 114 976 € 296 523 €
*** Coûts basés sur les agents mutualisés au 01/08/17 avec la masse salariale correspondante calculée jusqu’au
31/12/17. A recalculer si nécessaire au regard de l’évolution des situations individuelles.
Entrées / Mutualisation St Pol-sur-Mer
Coût Masse
Agents Agents Coût Masse salariale en
Date Service salariale sur
titulaires non-titulaires année pleine
année d’arrivée
01/08/2017 PISCINE GUYNEMER 3 1 79 978 € 192 245 €
Source : chambre régionale des comptes à partir des données fournies par la commune de Dunkerque.
11RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2.1.4 Les équipements à vocation communautaire
Selon la ville de Dunkerque, plusieurs équipements présentent un rayonnement
communautaire et ont vocation à être transférés à la communauté urbaine, tels que les musées
« le Lieu d’art et action contemporaine » et le musée des beaux-arts, les quatre piscines, les
deux bibliothèques dont une nouvelle installée sur le site du musée des beaux-arts mais aussi le
réseau des autres bibliothèques, le stade Tribut, le stand de tir et le bâtiment du théâtre.
Par ailleurs, bien que la voirie soit une compétence de la communauté urbaine,
l’installation des lampadaires relève toujours de la compétence des communes membres, en
raison de l’absence d’unanimité pour ce type de transfert.
2.2 Les relations avec le centre communal d’action sociale
Les relations entre la commune de Dunkerque et son centre communal d’action sociale
(CCAS) ont concerné les secteurs suivants :
Les ressources humaines, par convention du 22 décembre 2015 organisant la mutation de
cinq agents du CCAS à la ville de Dunkerque, avec une valorisation pour 2015 de 42 110 €
et de 205 000 € au titre de chacune des années 2016, 2017 et 2018.
La communication, par convention du 5 décembre 2017, valorisée via la régie ou la
facturation des prestataires externes pour un montant fixe estimatif de 15 000 €13.
Les finances, par convention modifiée du 20 juillet 2017, valorisée forfaitairement à
291 000 € pour sept agents.
Un groupement de commandes, par convention du 13 juillet 2017.
2.3 Les relations au sein de la commune fusionnée
La signature de la convention d’association des trois communes de Dunkerque, Saint-
Pol-sur-Mer et Fort-Mardyck a été motivée par une recherche d’égalité de service public local.
Si des harmonisations existent dans le respect de la convention de fusion-association
(investissement, charges de personnel, commissions paritaires, régime indemnitaire…),
d’autres pourraient évoluer dans le cadre d’une meilleure gestion des équipements et des
services et d’une utilisation rationnelle des deniers publics, comme par exemple : la police
municipale, le garage, la conception des marchés spécifiques par la ville de Dunkerque, la
restauration collective, l’application du contrôle interne pour les fonctions des communes
associées.
13
11 538 € pour 2017 à titre transitoire.
12COMMUNE DE DUNKERQUE
Cette convention semble être figée14 par rapport à l’évolution de l’environnement
institutionnel. Ainsi, la communauté urbaine et la commune de Dunkerque s’organisent et
mutualisent leurs services sans toujours l’adhésion d’une des communes associées.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur fait toutefois valoir que la
convention d’association, dans sa rédaction actuelle, n’empêche en rien d’approfondir, au gré
des consensus qui se dégagent, les champs d’action pouvant faire l’objet d’harmonisation ou
de gestion en commun.
Recommandation n° 1 : actualiser la convention d’association pour l’adapter aux
évolutions organisationnelles.
_______________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE______________________
La commune de Dunkerque s’est particulièrement engagée dans un système de
mutualisations et de services communs avec la communauté urbaine, ce qui lui permet
d’améliorer l’efficience de ses services. Il convient cependant d’y engager pleinement les
communes associées. En l’état, les dispositions de la convention d’association permettent
d’envisager cette évolution dans un cadre consensuel.
14
L’évolution de ladite convention est prévue dans son chapitre V « Les dispositions diverses et finales 1)
Evolution et mise à jour de la présente convention » (page 26) via une commission ad hoc qui : « examinera
tout avenant ... les propositions relatives aux orientations du titre IV … le principe de la commission de suivi
sera reconduit pour les années suivantes… ».
13RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
3 L’INFORMATION FINANCIÈRE
3.1 Les débats et rapports d’orientation budgétaire
Les documents d’orientation budgétaire sont présentés sous un document unique pour
les communes de Dunkerque, Saint-Pol-sur-Mer et Fort Mardyck. Ils s’appuient sur une
trajectoire économique nationale, reprennent les réalisations et consacrent une large part à la
trajectoire financière municipale.
Certains chapitres, tels que les investissements et les dépenses de personnel, sont
présentés distinctement, par commune associée. Les documents d’orientation budgétaire
postérieurs à 2014 comportent davantage d’informations et d’éléments d’évaluation chiffrés.
Les rapports d’orientation budgétaire de 2017 et 2018, qui ont fait l’objet de
délibérations retraçant la tenue des débats budgétaires, ne mentionnent pas explicitement
l’évolution prévisionnelle des dépenses de personnel et des effectifs, ni le temps de travail. Les
autorisations de programme et les crédits de paiement ne sont pas non plus mentionnés. Seuls
les montants des dépenses d’investissement sont indiqués.
Rappel au droit n°1 : veiller à ce que le contenu des rapports d’orientation budgétaire
soit conforme à l’article D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales,
notamment quant à la dimension pluriannuelle des informations y figurant.
3.2 La publicité des données et la dématérialisation en matière budgétaire
et financière
3.2.1 La mise en ligne des informations publiques
Les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants doivent rendre accessibles en
ligne les informations publiques mentionnées à l’article 10 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978
relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations
publiques lorsque ces informations se rapportent à leur territoire et sont disponibles sous forme
électronique15.
15
L’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration mentionne que « Sont considérés
comme documents administratifs, […], quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur
support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les
collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé
chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes
rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles,
correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ».
14COMMUNE DE DUNKERQUE
La consultation du site internet montre de nombreux documents mis en ligne se
rapportant au territoire de Dunkerque, notamment les vidéos de l’assemblée délibérante.
3.2.2 La mise en ligne des documents d’information budgétaire et financière
Le décret n° 2016-834 du 23 juin 2016 précise les modalités de mise en ligne des
documents d’information budgétaire et financière prévus à l’article L. 2313-1 du code général
des collectivités territoriales.
Les procès-verbaux des séances du conseil municipal et tous les documents budgétaires
et annexes sont mis en ligne.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La chambre observe que l’information financière est satisfaisante. Elle peut cependant
être améliorée, notamment en ajoutant aux rapports d’orientation budgétaire une dimension
pluriannuelle, désormais obligatoire. La mise en ligne des documents financiers et budgétaires
sur le site internet de la ville permet au citoyen d’être informé correctement.
15RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4 LA FIABILITÉ DES COMPTES
4.1 Les prévisions budgétaires
Pour la section de fonctionnement, le taux de réalisation des dépenses et des recettes a
été en moyenne respectivement de 94 % et de 99,5 % sur la période de contrôle.
Les taux de réalisation en investissement, qui sont en moyenne de 82 % en dépenses et
de 86 % en recettes, sont également satisfaisants.
Les prévisions budgétaires apparaissent donc réalistes, à la fois sur la section de
fonctionnement et sur celle d’investissement, après l’incorporation des restes à réaliser.
4.2 L’inventaire et l’état de l’actif
La responsabilité du suivi des immobilisations incombe de manière conjointe à
l’ordonnateur et au comptable public. Le premier tient l’inventaire, qui justifie la réalité
physique des biens, et le second l’état de l’actif à partir du fichier des immobilisations.
L’inventaire physique du patrimoine de Dunkerque comprend des sous-totaux pour les
communes associées. La fusion des trois inventaires a donc bien été opérée.
Toutefois, après rapprochement de l’inventaire et de l’état de l’actif du budget principal,
arrêtés au 31 décembre 2016, il apparaît que le total des immobilisations est de 702 M€ à
l’inventaire et de 657 M€ à l’état de l’actif, soit une différence de 45 M€ justifiant la poursuite
d’un travail de mise en concordance concerté entre l’ordonnateur et le comptable public.
Comparatif entre l’inventaire et l’état de l’actif au 31 décembre 2016
Valeurs comptables brutes (en €) Etat de l’actif Inventaire Différence
C/20 - Immobilisations incorporelles 18 767 927,52 19 606 111,45 - 838 183,93
C/21- Immobilisations corporelles 537 281 549,17 506 831 772,34 30 449 776,83
C/23 - Immobilisations en cours 142 959 478,73 126 689 043,92 16 270 434,81
C/24 - Immobilisations affectées 1 152 609,94 1 152 609,94 0,00
C/26 - Participations et créances 1 034 705,51 932 279,51 102 426,00
C/27 - Autres immobilisations financières 1 044 749,53 2 075 294,72 - 1 030 545,19
TOTAL 702 241 020,40 657 287 111,88 44 953 908,52
Source : chambre régionale des comptes à partir de l’inventaire et de l’actif du budget principal.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique que la ville va
poursuivre son effort de mise en concordance de ces deux documents.
16COMMUNE DE DUNKERQUE
4.3 Les restes à réaliser
L’instruction budgétaire et comptable M14 (tome II, titre 3, chapitre 5 § 2) énonce
que : « pour la section d’investissement, les restes à réaliser correspondent en dépenses, aux
dépenses engagées non mandatées au 31 décembre de l’exercice, telles qu’elles ressortent de
la comptabilité des engagements, et en recettes, aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu
à l’émission d’un titre ».
Il ressort de l’examen des pièces justificatives de 2014 à 2017 que les restes à réaliser
concernant les dépenses sont justifiés. Concernant les recettes, au titre de 2017 (emprunt,
subvention ligue des Flandres tennis, centre national du développement du sport, réserve
parlementaire), les restes à réaliser sont également justifiés.
4.4 Les provisions pour risques et charges
Des provisions avaient été constituées en 2007 pour un montant de 292 000 €. Selon la
réponse de la commune, cette provision a fait l’objet d’une reprise en 2015 au compte 7875
(titre n° 3849 du 19/06/2015) et le jugement de l’affaire et le paiement qui a suivi ont permis
de clôturer le dossier.
Sont mentionnées au titre de 2017 deux provisions pour risques :
affaire Tirmarche : une provision avait été constituée en 2003 pour un montant de
1 205 643,06 € mais le contentieux, selon la commune, est toujours en appel ;
affaire du Théâtre : une provision avait été constituée en 2007 en raison d’un contentieux
pour un montant de 800 000 €, qui s’est résolu par un protocole transactionnel dont le
montant a été ramené à 275 025 €, ce qui a justifié la reprise de la provision à hauteur de
276 000 € en 2018.
4.5 Les amortissements
Par délibération du 15 janvier 2015, le conseil municipal a fixé les durées
d’amortissement des immobilisations corporelles et incorporelles par catégorie de biens, sur la
base d’un amortissement linéaire.
La commune de Dunkerque a harmonisé ses durées d’amortissement avec celles des
deux communes associées. Les durées indicatives de l’instruction M14 sont respectées.
17RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4.6 Les autres contrôles en matière de fiabilité des comptes
Les contrôles opérés dans les domaines suivants n’appellent pas d’observation : la
fiabilité des engagements hors bilan, la conformité des comptes administratifs et de gestion, le
rattachement des charges et des produits, le rapprochement du compte 408 aux comptes 60, 61
et 62, la concordance des charges à payer rattachées entre les comptes administratifs et les
comptes de gestion, la concordance des produits rattachés entre les comptes administratifs et
les comptes de gestion et enfin les intérêts courus non échus.
Par ailleurs, la commune de Dunkerque dispose d’un règlement budgétaire et financier
réalisé en mars 2016, qui formalise les principales procédures de gestion financière et
comptable.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La chambre observe une amélioration globale de la fiabilité des comptes tout en
constatant qu’un écart significatif persiste entre l’inventaire physique de l’ordonnateur et l’état
de l’actif du comptable public, justifiant d’engager sur ce dossier un travail concerté.
18COMMUNE DE DUNKERQUE
5 SITUATION FINANCIÈRE ET PERSPECTIVE
5.1 La situation financière
5.1.1 Le périmètre de l’analyse
L’analyse financière présentée ci-après repose sur le budget principal de la commune,
celle-ci ne disposant d’aucun budget annexe. En revanche, les deux budgets spéciaux pour les
communes associées de Fort-Mardyck et Saint-Pol-sur-Mer sont pris en compte.
Les deux communes associées perçoivent une dotation spéciale qui leur permet de
couvrir leurs dépenses de fonctionnement courantes, hors personnel, c’est-à-dire
essentiellement des charges à caractère général et des subventions de fonctionnement. Ces
dépenses sont retranscrites à l’intérieur de deux budgets spéciaux, sur le modèle des mairies
d’arrondissement16. La dotation de gestion locale attribuée à Fort-Mardyck et
Saint-Pol-sur-Mer s’est élevée à 12,7 M€ en 2017, soit moins de 8 % des produits totaux de
gestion.
Le budget principal retrace l’ensemble des ressources des trois communes, leurs charges
de personnel et financières, leurs investissements et le capital de la dette consolidée. Les
principaux indicateurs de l’analyse financière, qui couvrent ce périmètre, sont repris ci-dessous.
Analyse financière synthétique du budget principal de 2014 à 2017
(en M€) 2014 2015 2016 2017
1 Recettes réelles de fonctionnement 172,453 171,235 162,051 160,030
2 Dont recettes de la fiscalité locale 56,458 59,249 58,054 59,258
3 Dont recettes fiscales versées par l’intercommunalité et l’Etat 64,784 64,678 63,315 61,777
4 Dont dotation globale de fonctionnement provenant de l’Etat 22,154 18,397 14,806 12,603
5 Dépenses réelles de fonctionnement 163,124 157,789 149,985 146,145
6 Dont charges à caractère général 21,768 20,061 19,164 19,829
7 Dont charges de personnel 91,919 89,866 86,481 86,275
8 Dont subventions de fonctionnement aux associations 16,416 15,240 13,038 12,391
9 Dont intérêts de la dette 2,382 2,167 1,596 1,737
10 Capacité d’autofinancement brute (1) 9,739 14,068 12,482 13,729
11 Annuité en capital de la dette 6,843 7,025 7,306 8,339
12 Capacité d’autofinancement nette (=10 – 11) 2,896 7,044 5,177 5,390
13 Recettes d’investissement hors emprunt 9,492 6,655 11,023 14,193
14 Financement propre disponible (2) (=12 + 13) 12,388 13,698 16,200 19,583
15 Dépenses d’équipement 25,319 15,530 25,872 25,669
16 Nouveaux emprunts de l’année 10,090 4,300 9,206 13,000
17 Encours de dette du budget principal au 31/12 75,902 73,181 75,064 79,987
Capacité de désendettement BP en année (dette/CAF brute du
18 7,8 5,2 6,0 5,8
BP) (3)
Source : chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion de la commune.
16
Loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon.
19RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
5.1.2 Les produits de gestion
5.1.2.1 L’évolution des produits de gestion
Les produits de gestion de 2014 à 2017
2014 2015 2016 2017 2014-2017
151,946 M€ 150,767 M€ 141,505 M€ 141,509 M€ - 6,9 %
Source : chambre régionale des comptes à partir des comptes de gestion de la commune.
Les produits de gestion ont baissé de 10 M€ sur la période, soit de 6,9%.
5.1.2.2 Les recettes fiscales
En 2017, les ressources fiscales propres représentent 91 % des produits flexibles17.
Depuis la fusion, et conformément à l’article 1638 du code général des impôts, l’évolution des
taux s’inscrit dans un dispositif d’intégration fiscale sur une période de 12 ans pour parvenir
progressivement en 2024 à des taux unifiés.
Une évolution du produit d’1,7 % était attendue en 2017 suite à la revalorisation
forfaitaire des bases fiscales initialement prévue dans le projet de loi de finances de 2016, soit
une progression de 0,930 M€. Toutefois, le compte administratif fait ressortir une augmentation
plus modeste de 0,553 M€, soit 1 %.
Pour la taxe d’habitation, la base fiscale de la commune, de 876 € par habitant, est plus
faible que la moyenne nationale de la strate18 qui atteint 1 472 €. Pour la taxe sur le foncier bâti,
elle est aussi plus faible, soit 1 130 € à Dunkerque contre 1 566 € en moyenne nationale.
Quant aux taux, stables ces dernières années, ils restent supérieurs à la moyenne de la
strate, à l’exception de la taxe foncière sur les propriétés bâties (29,10 % contre 29,89 %). En
2016, ils sont, pour la taxe d’habitation, de 30,96 % contre 20,59 %, et de 84,09 % contre
37,11 % pour la taxe foncière sur les propriétés non bâties.
En dépit d’un travail actif sur les bases, les marges de manœuvre fiscales de la commune
sont donc faibles.
5.1.2.3 Les recettes institutionnelles
Les ressources institutionnelles diminuent de 23,3 M€ en 2013 à 12,4 M€ en 2017, sous
l’effet de la baisse des dotations de l’Etat, notamment pour ses deux composantes : la dotation
globale de fonctionnement diminue de plus de 43 % et la dotation forfaitaire de plus de 49 %,
évolution liée pour cette dernière à la baisse de la population.
17
Les produits dits « flexibles » sont ceux sur lesquels la commune peut intervenir.
18
Comptes individuels des collectivités selon le ministère de l’action et des comptes publics.
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