Résumé Document de travail sur le Développement local
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Résumé
Document de travail sur le Développement local
Ce document a été élaboré pour servir de base de travail à la Conférence internationale
sur le Développement local, qui se déroulera à Washington DC du 16 au 18 juin 2004. Il
a pour but de clarifier les principes clés qui gouvernent les programmes de
développement participatif décentralisé, d’identifier les éléments concrets et théoriques
qui contribuent à un renforcement plus efficace des dispositifs de prestation de service et
de gouvernance locale et de définir le cadre conceptuel d’une approche mieux intégrée du
développement local.
Contexte du Développement local
Traditionnellement, les gouvernements des pays en développement ont recours aux
organisations conventionnelles du secteur public — organismes sectoriels et autorités
locales — pour fournir les infrastructures et les services au niveau local. Plus
récemment, les fonds sociaux qui ont utilisé des méthodes très décentralisées,
participatives et fondées sur la demande telles que le développement dirigés par les
communautés (DDC) ont enregistré de très bons résultats dans l’acheminement des
ressources jusqu’aux bénéficiaires ciblés et dans la rapidité de réalisation des impacts.
Cependant, ces approches innovantes n’ont pas toujours assuré une coordination et une
intégration adéquates de leurs efforts avec les prestations de services et la gouvernance
du service public agissant à une plus large échelle. Cette situation a conduit beaucoup de
personnes à s’interroger sur la durabilité tant des infrastructures que des services qu’elles
financent, ainsi que des institutions et des installations qu’elles soutiennent.
Les trois approches alternatives du développement local — développement sectoriel
décentralisé, gouvernement local et appui direct à la communauté 1— mettent toutes
l’accent sur plusieurs principes communs : le développement des aptitudes pour agir, les
demandes des bénéficiaires, l’autonomie administrative ainsi qu’une plus grande
responsabilisation à la base, et le renforcement du potentiel local. Malgré ces principes
communs, il s’est souvent avéré difficile d’intégrer les efforts au niveau local par suite de
l’absence d’un cadre conceptuel unificateur, de perspectives organisationnelles et
professionnelles divergentes, de rigidité institutionnelle et de mauvaise coordination entre
les organisations et les exécutants des programmes. Cependant, les pratiquants des trois
approches ont des objectifs communs : développer l’accès local aux infrastructures
publiques, aux services publics et aux opportunités économiques ; développer le pouvoir
d’agir des acteurs locaux ; et renforcer la durabilité des processus de développement
local. A partir de leurs expériences et de leurs principes communs, ce document souligne
1
Les approches de développement sectoriel décentralisé s’appuient sur des organisations aux fonctions
spécialisées au niveau local, ayant une autonomie opérationnelle attribuée par des politiques de
décentralisation ou de délégation. Les approches de gouvernement local favorisent les institutions
politiques et administratives organisées à l’échelle territoriale, ayant une autonomie politique et
opérationnelle attribuées par des politiques de régionalisation. Les approches d’appui direct à la
communauté, comme celles qui sont fréquemment associées au DDC, encouragent le transfert des
ressources ainsi que les stratégies pour développer le potentiel de la société civile qui insistent pour faire
des organisations communautaires les institutions de l’action collective et les interlocuteurs entre les
populations et les prestataires de services publics.L'environnement favorable
Le développe-
La La prestation Les impacts du
ment des
gouvernance de services Développement
aptitudes à
locale locaux local
agir
Le renforcement de capacités et l'aide extérieure
TABLEAU ES- 1 ELEMENTS D’UN CADRE DE DEVELOPPEMENT LOCAL
les synergies et les tensions entre les trois approches, afin d’aider à l’intégration des
savoirs et des pratiques liés au développement décentralisé participatif.
Un point de vue spatial au niveau local donne le moyen de rassembler ces approches afin
d’améliorer la gouvernance, la prestation des services publics et le dynamisme de
l’activité économique. Bien que son extension concrète varie selon les pays, “l’espace
local” est un concept d’échelle intermédiaire, au-dessus de la communauté et au-dessous
des échelons régional et national. Tout en encourageant l’action au niveau de la
communauté, il contribue de façon importante au développement local, et en appliquant
le principe de subsidiarité au problème de l’intégration au sein des communautés, des
autorités locales et des organismes de prestation de services, il suggère que les
institutions de gouvernance et de gestion au niveau supérieur doivent aussi être engagées
dans la démarche et renforcées.
Ce document soutient que le développement local est avant tout de la responsabilité des
acteurs locaux. Même s’il est tributaire d’un ensemble plus large de facteurs politiques,
économiques, environnementaux et sociaux et s’il est soutenu par des ressources externes
et des systèmes institutionnels, le développement local durable dépend des organismes et
des actions au niveau local enracinés dans l’engagement des acteurs locaux à assumer la
responsabilité de l’amélioration de leur propre bien-être.
Les éléments d’un cadre de Développement local
Les éléments internes d’un cadre de développement local comprennent le développement
des aptitudes à agir, la gouvernance locale et la prestation de services. Les éléments
externes comprennent un environnement porteur et une aide extérieure au développement
local. L’ensemble de ces éléments constitue les fondations institutionnelles de la réussite
des impacts de développement durable au niveau local.
Le développement des aptitudes à agir renforce les opportunités et les capacités de
faire et d’exprimer des choix et de transformer ces choix en actions et en résultats.
L’aptitude des personnes à participer à la prestation de services et à la gouvernance locale
n’est pas seulement déterminée par leurs ressources individuelles (argent, informations,
compétences, etc.) mais aussi par le capital social qui fournit la base permettant à l’action
collective de répondre à leurs préoccupations communes.
La gouvernance locale est la façon dont l’autorité est organisée, légitimée et employée
par et au nom de la population locale à travers les processus de planification, de prise de
décision et de responsabilisation. La gouvernance locale ne concerne pas seulement les
2autorités locales et autres organismes du secteur public, mais aussi une diversité
d’institutions communautaires et de la société civile par le biais desquelles les
populations s’organisent pour agir collectivement.
Les systèmes de prestation de services locaux : ils comprennent le secteur public, le
secteur privé, les organisations non-gouvernementales et communautaires ; et ils
mobilisent et gèrent les ressources, et produisent des installations et des services publics.
Certaines ressources pour la prestation de services sont mobilisées localement tandis que
d’autres sont fournies par des transferts vers des organisations locales, aussi bien
gouvernementales que communautaires. La mobilisation des revenus locaux pour
financer le développement local est une fondation importante pour une gouvernance et un
développement durables des aptitudes ainsi que pour la prestation de services.
Un environnement favorable au développement local comprend les institutions
formelles telles que les lois, les politiques et les systèmes organisationnels, de même que
des institutions informelles telles que les valeurs, les normes et les pratiques sociales qui
influent sur les décisions et les comportements des personnes.
Une aide extérieure au développement local comporte la fourniture aux acteurs locaux
— y compris les organisations publiques, non-gouvernementales et communautaires —
de ressources telles que le financement, la formation, l’assistance technique et
l’information. Les transferts de ressources vers les organisations locales sont courants
dans tous les pays ; dans des zones locales moins développées, la proportion de tels
transferts est susceptible d’être plus grande.
Les Impacts du Développement local comprennent non seulement les améliorations du
bien-être économique et social de la population, mais aussi l’accumulation du capital
local économique, social et humain.
Intégrer des approches alternatives du Développement local
Bien que les trois approches aient toutes pour objectif de fournir des installations et des
services publics au niveau local, les principes selon lesquels chacune organise la
gouvernance et la prestation de services diffèrent. Tandis que les approches sectorielles
ont une organisation en accord avec les fonctions à remplir ou aux services à fournir, les
approches de gouvernement local ont une organisation basée sur la juridiction territoriale
sous l’autorité du gouvernement local. La base de l’organisation pour les approches de
soutien communautaire est l’unité sociale à travers laquelle la population s’organise, que
ce soit traditionnellement ou par choix, pour agir à partir des décisions collectives.
Chaque approche se distingue aussi par la nature de son orientation stratégique et par ses
principales méthodes opérationnelles.
Comme résultat de ces différences fondamentales et avec la diversité d’expériences
mettant en oeuvre ces trois approches qui en découle, chacune a généré un ensemble
distinct d’éléments théoriques et pratiques pertinents pour le soutien au développement
local. Le Tableau ES-1 résume les principaux enseignements tirés et les limitations
fréquemment associés avec chaque approche.
Relier les approches peut capitaliser les avantages comparés de chacune, en les
complétant par des méthodes tirées des autres approches. Le débat qui suit souligne des
synergies et des tensions importantes qui surgissent quand on relie ces approches.
3Questions liées à la liaison des approches sectorielles avec celles de soutien direct à la
communauté :
• L’offre par le gouvernement d’installations et de services guidée par des politiques
sectorielles nationales peut être différente de l’ensemble des services demandés par les
communautés sur la base des préférences des citoyens.
• Les approches sectorielles fondées sur une expertise et un savoir techniques peuvent
ne pas être toujours facilement conciliées avec la façon dont les communautés
préfèrent résoudre leurs problèmes.
• Le renforcement de capacités encouragé par les approches de soutien direct aux
communautés insiste en général sur le point de vue de la demande, alors que le
renforcement de capacités sectoriel est axé plus généralement sur le point de vue de
l’offre de prestation de services publics.
Questions liées à la liaison des approches sectorielles avec les approches de
gouvernement local :
• Les relations horizontales entre les gouvernements locaux et les départements
sectoriels locaux sont souvent minées par des problèmes de coordination et parfois par
des actions contradictoires au sein d’un même territoire.
• Donner le pouvoir d’agir aux gouvernements locaux, qui ont l’autorité fiscale et
politique multi-sectorielle pour déterminer l’ensemble des services à offrir, la façon de
les offrir et avec quelles ressources, peut compliquer la mise en oeuvre de politiques
nationales par des départements sectoriels décentralisés qui sont responsables de la
prestation de services.
• Le financement des mécanismes pour les gouvernements locaux est plus complexe et
exige des relations différentes avec les ministères des Finances par rapport aux
budgets d’organismes sectoriels définis au niveau national.
• Différencier des lignes de responsabilisation entre des secteurs décentralisés (vers le
haut) et des gouvernements locaux (vers le bas) crée des revendications concurrentes
de légitimité et exige une co-gouvernance du développement local.
Questions liées à la liaison des approches de soutien direct à la communauté avec
celles de gouvernement local :
• Une planification et un gouvernement à l’échelle territoriale en association avec les
autorités locales sont nécessaires pour concilier de façon transparente la tension entre
les services demandés par les communautés et les normes de prestation de services
définies par les organismes publics.
• La décentralisation du secteur public via les autorités locales favorise en général des
approches conventionnelles de la prestation de services alors que les approches de
soutien direct à la communauté emploient souvent des méthodes plus innovantes telles
que l’autonomie de prestation, la coproduction et des dispositifs de partenariat locaux.
• Si les initiatives communautaires peuvent aider à répondre aux questions
opérationnelles et d’étendue des services, les gouvernements locaux sont essentiels
pour les processus de planification stratégique et de décision en ce qui concerne
4Approches
Approches de
sectorielles
Gouvernement
décentralisées
local
Approche intégré
du
Développement
local
Approches du
soutien direct aux
communautés
l’allocation des ressources entre les secteurs et à moyen terme, ainsi que la promotion
du développement économique local.
• Pour que les approches de soutien communautaire direct évoluent au-delà de la
logique d’un « projet », et qu’elles deviennent partie intégrante de la façon dont les
ressources sont transmises et les services sont rendus à l’échelle d’un pays, il est
nécessaire d’avoir les capacités adéquates pour soutenir et superviser des milliers de
processus de planification et de sous-projets au niveau communautaire. Souvent, la
seule façon d’atteindre ce niveau est d’employer des autorités locales comme
intermédiaires entre les organismes nationaux et les communautés, ce qui aboutit à des
dispositifs hybrides entre gouvernement local et soutien communautaire.
Pour capitaliser sur ces synergies et réduire ces tensions, les décideurs et les chefs de
programmes ont besoin d’être guidés pour pouvoir formuler des stratégies adaptées au
contexte visant à favoriser le développement local. En sélectionnant et en combinant
prudemment des méthodes tirées des approches sectorielles, de gouvernement local et de
soutien communautaire afin d’améliorer le développement du potentiel, la gouvernance et
la prestation de services, une stratégie de développement local mieux intégrée peut être
définie. Cette approche d’intégration n’élimine pas les tensions associées au fait de relier
les différentes approches; mais elle suggère plutôt une façon plus cohérente et logique de
comprendre les défis pratiques rencontrés dans le soutien au développement local. Un
cadre de développement local organise les connaissances pour les rendre plus accessibles
à ceux qui formulent des stratégies intégrées pour relever ces défis.
Les approches soutenant le développement local et qui relient les communautés, les
gouvernements locaux et les organismes sectoriels sont récemment devenues plus
courantes. Dans de nombreux pays, les fonds sociaux, les programmes de développement
dirigé par les communautés et autres approches du soutien communautaire ont de façon
5croissante encouragé une plus grande intégration avec les systèmes du secteur public, à la
fois des liens vers le haut avec les politiques et les dispositifs fiscaux et des liens vers le
bas vers les dispositifs de gouvernance et de prestation de services. Ces expériences
fournissent des fondements pour l’approche plus intégrée du développement local que
nous défendons ici.
Une telle approche intégrée implique d’organiser des interventions autour d’unités
territoriales locales telles que les districts, les municipalités, ou les communes. Elle
s’appuie en les renforçant sur des capacités et des organisations existantes au sein de
l’espace local défini par les limites du gouvernement local pour développer des processus
et des dispositifs institutionnels plus intégrés. Les organisations communautaires, les
gouvernements locaux et les organismes sectoriels décentralisés, ainsi que des
organisations privées telles que les ONG et les entreprises, sont reliés de façon plus
cohérente afin d’encourager l’amélioration du développement des aptitudes, de la
gouvernance et de la prestation de services. Une approche dans un cadre spatial, qui relie
de telles organisations locales selon leurs rôles respectifs et leurs relations aux niveaux
communautaire et du gouvernement local, promet d’améliorer la coordination, la
synergie, l’efficacité et la capacité de répondre dans les processus de développement
local.
Si les éléments de base du système institutionnel local (organisations communautaires,
gouvernements locaux, organismes sectoriels décentralisés et unités de prestation de
services) font partie de tout arrangement institutionnel pour le développement local, leurs
rôles et leurs relations vont varier en fonction du contexte. Dans certains cas, les
communautés vont être le terrain le plus légitime pour les prises de décision et la gestion
des ressources au niveau local, alors que dans d’autres, les gouvernements locaux seront
prédominants. Dans certains cas, les organismes sectoriels décentralisés vont gérer
presque toutes les prestations de services, alors que dans d’autres cas les ONG ou les
entreprises privées auront aussi des rôles importants. Cette variété des dispositifs
institutionnels pour le développement local provient de la grande diversité entre les pays,
et même entre les régions au sein des pays, au regard de la légitimité et des capacités des
acteurs locaux par le biais desquels sont organisées la gouvernance et la prestation de
services.
Le rôle des gouvernements des pays dans la promotion du Développement local
Le Développement local exige un environnement institutionnel favorable aux initiatives
locales. Tant les institutions formelles de gouvernance que les institutions informelles de
la société et de l’économie à une plus large échelle contribuent à un environnement qui
soutient ou freine la responsabilité locale, le potentiel local, l’action collective locale et la
responsabilisation locale.
Cet environnement porteur comprend les dispositifs institutionnels formels des secteurs
public et privé aussi bien que les pratiques et les institutions sociales informelles qui
influencent le comportement des personnes et des organisations. Ces facteurs peuvent de
façon importante renforcer ou freiner les efforts locaux pour améliorer le développement
des aptitudes, la gouvernance et la prestation de service au niveau local.
Un environnement porteur pour le développement local peut être amélioré par les
mesures suivantes :
6Faire que la gouvernance nationale soutienne davantage le développement local en
définissant des lois, des politiques et des procédures qui :
Clarifient les droits des individus à un accès équitable aux opportunités et à
s’organiser pour l’action collective.
Renforcent le statut légal des communautés et associations bénévoles.
Reconnaissent le rôle des organisations communautaires dans la gouvernance et la
prestation de service.
Améliorent le cadre légal, fiscal, politique et de gestion pour le gouvernement
local.
Rendent les politiques et les systèmes sectoriels compatibles avec le
développement des aptitudes des gouvernements locaux et des organisations
communautaires.
Encourager une société civile qui soutienne davantage le développement local par des
initiatives qui :
Légitiment le capital social et l’action collective locale par divers moyens qui
permettent aux citoyens d’effectuer des choix et de faire entendre leur voix.
Favorisent des normes démocratiques et des institutions civiques soutenant la
transparence et la responsabilisation.
Soutiennent des valeurs sociales telles que l’équité, la justice sociale et la
responsabilité locale.
Renforcer le potentiel local par des investissements qui :
Réorientent le secteur public local pour améliorer la coordination horizontale
parmi les organismes du secteur public au niveau local et pour promouvoir la
participation à la gouvernance et le partenariat dans la prestation de services.
Augmentent le capital social en encourageant l’action collective par le biais des
organisations communautaires et des associations bénévoles liées aux démarches
de self-help, à la gouvernance et à la prestation de services.
Renforcent les organisations locales, aussi bien du secteur public que non-
gouvernementales, pour améliorer la planification, la prise de décision, la gestion,
la prestation de services et la responsabilisation.
Développent les savoirs et les compétences afin de renforcer les capacités
techniques, administratives et d’adaptation des acteurs locaux.
Fournir un soutien externe au développement local afin de :
Financer le développement local par le biais d’allocations budgétaires
gouvernementales à des organismes publics décentralisés et à des autorités locales
déléguées, ainsi que par le biais de subventions aux gouvernements locaux et aux
organisations communautaires.
Fournir une assistance technique aux organisations locales pour les aider à
élaborer et à mettre en oeuvre des systèmes de gestion et de gouvernance
7participatifs décentralisés, ainsi que pour combler des manques de capacités à
court terme.
Augmenter les informations disponibles aux acteurs locaux afin de soutenir les
processus de planification et de prise de décision locales.
Encourager le transfert d’expertise entre les acteurs locaux et nationaux
concernant les enseignements tirés pertinents de situations similaires quant à la
façon d’améliorer le développement des aptitudes à agir, la gouvernance et la
prestation de services, grâce à des approches plus intégrées du développement
local.
Les défis du Développement Local
Adopter une approche plus intégrée du développement local n’est pas une tâche facile.
Pour intégrer efficacement les processus de développement local et pour favoriser
systématiquement un meilleur développement des aptitudes à agir, une meilleure
gouvernance et des prestations de services plus efficientes au niveau local, plusieurs défis
importants sont susceptibles d’être rencontrés :
• Le défi de la modification des attitudes et des pratiques aussi bien dans les
organisations du secteur public que dans la société civile, afin de légitimer les valeurs
d’équité, de réceptivité, de responsabilité et de responsabilisation.
• Le défi de la gestion de processus complexes impliquant de nombreux acteurs
organisationnels, tant gouvernementaux que non-gouvernementaux, à plusieurs
niveaux.
• Le défi de surmonter les limites institutionnelles qui séparent les acteurs et les
organisations sectorielles, de gouvernement local et communautaires par suite de
valeurs et d’intérêts divergents.
• Le défi du réalignement des relations de pouvoir de sorte que soient favorisés les
acteurs locaux plutôt que les acteurs nationaux, et les communautés et la société civile
plutôt que les fonctionnaires.
Prochaines étapes d’un programme de soutien au Développement local
Ce document insiste sur l’importance d’adapter les capacités et les dispositifs
institutionnels locaux au contexte spécifique dans lequel le développement local doit être
encouragé. Les questions décisives deviennent alors “Quels sont les dispositifs
institutionnels appropriés dans un contexte donné ? ” et “Comment les capacités locales
exigées peuvent-elles être renforcées ? ” Afin de mettre en pratique l’approche du
développement local la plus intégrée défendue dans ce document, il est suggéré
d’appliquer le programme d’action suivant :
• Documenter et analyser les expériences sur le terrain pertinentes, afin d’identifier la
façon dont différentes approches, et combinaisons d’approches, fonctionnent dans
différents contextes.
• Compiler et organiser les méthodes et les outils d’amélioration du développement des
aptitudes pour agir, de la gouvernance et de la prestation de services qui ont été
élaborés pour être utilisés dans des programmes de développement sectoriel, de
8gouvernement local, et de soutien direct à la communauté, afin de les rendre
accessibles et utilisables pour soutenir des approches du développement local plus
intégrées .
• Développer des méthodes de diagnostic et des prescriptions sensibles au contexte
pour le développement local, pour aider les décideurs et les chefs de programmes à
sélectionner les stratégies de programme, les dispositifs institutionnels et les méthodes
les plus appropriés pour promouvoir le développement local dans les conditions
spécifiques dans lesquelles ils travaillent.
La recherche appliquée, l’application pilote et la documentation sur les nouvelles
méthodes seront des aspects importants pour permettre à davantage de pays d’employer
des stratégies adaptées au contexte pour l’amélioration du développement des aptitudes à
agir, de la gouvernance et des prestations de services par le biais d’une approche du
développement local participative, décentralisée et multi-sectorielle .
9TABLE ES-1
RESUME DES ENSEIGNEMENTS TIRES ET DES LIMITATIONS DES APPROCHES ALTERNATIVES
APPROCHES SECTORIELLES APPROCHES DE GOUVERNEMENT LOCAL APPROCHES DE SOUTIEN COMMUNAUTAIRE
DECENTRALISEES DIRECT
• La déconcentration au sein des • La sensibilité du Gouvernement local exige une • Les fonds communautaires peuvent faire
hiérarchies administratives est responsabilisation électorale ainsi que d’autres canaliser les ressources pour répondre à des
nécessaire mais pas suffisante pour processus participatifs demandes d’urgence, spécialisées ou
une prestation de services efficace • La décentralisation est plus efficace quand la complexes
• Les dispositifs sensibles à la réforme de Gouvernement local est liée à la • La planification communautaire participative
demande sont utiles pour établir des réforme sectorielle peut attribuer efficacement les ressources
normes et des niveaux de services • La qualité de la gouvernance locale dépend non • La gestion des ressources et des
appropriés seulement des gouvernements locaux mais aussi investissements par les communautés peut être
• Les organisations communautaires de la performance de la société civile locale transparente et performante
ENSEIGNEMENTS CLES
comme organismes coproducteurs et • Les gouvernements locaux peuvent conduire le • Les approches communautaires ciblées
de surveillance peuvent améliorer la développement local comme coordinateurs de peuvent donner le pouvoir d’agir à des groupes
prestation des services l’initiative privée ainsi que comme défenseurs marginalisés
• Relier les organisations publiques des intérêts locaux • Le contrôle de la communauté sur les
aux entreprises privées et aux ONG • Une prestation de services efficace nécessite une décisions et les ressources peut augmenter le
renforce le potentiel local de collaboration entre les gouvernements locaux et capital social
prestation de services les organismes de secteur • Renforcer les organisations communautaires
• Les processus de planification • La planification stratégique de gouvernement peut développer la voix des pauvres
locale non seulement attribuent des local aide à construire des partenariats entre les • Les contributions de la communauté aident à
ressources mais aussi renforcent la organisations publiques, privées et de proximité. garantir que les investissements répondent à
responsabilisation des fournisseurs
une demande et qu’ils « appartiennent » aux
de services
bénéficiaires
• Les dispositifs de prestation de
• Des liens accrus entre les gouvernements
services devraient être adaptés à
locaux et les organisations communautaires
l’environnement institutionnel
peuvent accélérer « l’augmentation d’échelle »
local.
et améliorer la durabilité• Peu de liberté locale pour ajuster • Risques associés au transfert de responsabilités • Risques de “capture des élites” et faible
les politiques et les priorités de aux gouvernements locaux sans les ressources responsabilisation découlant d’inégalités de
service du secteur national aux adéquates pouvoir et d’accès aux ressources enracinées au
conditions ou aux préférences sein des communautés
locales
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