Sur la création d'une "nouvelle" fonction: les gardiens de la paix

Sur la création d'une "nouvelle" fonction: les gardiens de la paix
Simple toilettage de l'existant, ou garantie démocratique pour l'avenir?
John Robert et Sylvie Smoos - Octobre 2007

Agents de prévention et de sécurité (APS), stewards urbains, gardiens de parc, agents
constatateurs, etc. tous ces termes n'existent dorénavant plus et sont remplacés par les
gardiens de la paix.

En effet, afin d'éviter le chevauchement possible de tâches de ces agents communaux
avec d'autres fonctions de surveillance réglementées, telles que les agents de
gardiennage, ainsi que de réduire le plus possible la confusion que cette multitude
d'appellations et de tenues peut entraîner auprès de la population, le Gouvernement
fédéral a décidé, non pas d'harmoniser leur statut, mais de les regrouper sous une
même dénomination de "gardiens de la paix", tout en uniformisant leur apparence
vestimentaire, ainsi que leurs moyens d'action.

La loi du 15 mai 2007 "relative à la création de la fonction de gardien de la paix, à la
création du service des gardiens de la paix et à la modification de l'article 119bis de la
nouvelle loi communale" [1], déposée en toute fin de législature, a été votée en moins
d'un mois par la Chambre, et en moins d'une semaine par le Sénat, le tout sans aucun
amendement.

Or, même s'il s'agit avant tout d'une loi-cadre, à préciser par plusieurs arrêtés royaux,
ses implications pour les communes ne sont pas anodines, loin s'en faut.

Outre le changement de dénomination de ces agents communaux, la nouvelle législation
entraîne de nouvelles obligations de la part des communes qui ont engagé (ou ont
l'intention d'engager) ce type de personnel. Ainsi, dorénavant, les gardiens de la paix
devront suivre une formation, porter un uniforme, être munis d'une carte d'identification,
être soumis au contrôle des services de police, etc.

Le présent article vise à faire le point sur la diversité de la situation existante, avant
d'énoncer les règles qui découlent de cette nouvelle législation. Nous examinerons
également les modifications au niveau de la constatation des sanctions administratives

également les modifications au niveau de la constatation des sanctions administratives
communales et nous terminerons par un commentaire critique de ces nouvelles
dispositions.

Les divers agents de prévention: synthèse de la situation antérieure

Afin de mieux cerner l'objectif et la méthode retenue par la nouvelle loi, s'impose
préalablement un bref rappel historique, doublé d'une tentative d'énumération la plus
exhaustive possible de la multiplicité des statuts des agents affectés jusqu'à présent à la
sécurité et à la prévention.

Aperçu historique

Comme le résume bien un auteur, "les agressions sanglantes attribuées aux "tueurs du
brabant", les attentats commis par les Cellules communistes combattantes et le drame du
Heysel ont particulièrement frappé les opinions publiques et accru le sentiment
d'insécurité de la population. Ces drames ont eu aussi un effet détonateur au sein du
monde politique. […] La naissance d'une politique de prévention ne s'est bien sûr pas
faite en un jour, elle a dû être réfléchie, discutée entre tous les acteurs concernés. Des
mesures diverses ont peu à peu été adoptées par les responsables politiques avant de se
concrétiser sur le terrain".

"L'année 1991 et les événements qui lui sont liés vont encore marquer un réel tournant.
Ainsi, l'impact d'échauffourées - qualifiées d'émeutes - entre jeunes d'origine étrangère
et forces de l'ordre dans une commune bruxelloise, et les élections du 24 novembre 1991,
marquées par le recul des partis traditionnels et la montée des partis d'extrême droite,
ont réellement accéléré la réflexion sur les questions de sécurité et accentué la politique
de prévention en Belgique.
C'est en effet à la suite de ces événements que le Gouvernement s'est engagé le 9 mars
1992 à développer une politique contractuelle associant l'Etat, les Régions et les
communes, soit à développer les premiers contrats de sécurité" [2].

Voici quelques repères chronologiques qui permettront de mieux fixer les esprits [3].

Les origines (1990-1995)

- 12 novembre 1990: circulaire ministérielle portant appel d’offres aux communes
intéressées à rentrer des propositions de projets subventionnés, pour la prévention de la
criminalité au niveau local (…). Vingt-sept projets-pilotes de prévention des délits sont
sélectionnés et permettent l’engagement d’agents contractuels subventionnés;

- en 1990 et 1991: plusieurs initiatives sont prises par la Région bruxelloise, pour
permettre aux communes de la capitale de mieux appréhender les phénomènes
d'insécurité;

- août 1991: création du Fonds d’impulsion à la politique de l’immigration (FIPI) à
l’initiative du Gouvernement fédéral, pour financer des projets dans le cadre de la
politique des jeunes de nationalité ou d’origine étrangère.
Alimenté par la Loterie nationale, il vise à encourager des projets bien définis pendant
une période limitée, qu’ils soient portés par des asbl ou par des pouvoirs publics. Les
projets, reposant non sur les communes mais bien sur des "zones d’actions prioritaires",
peuvent concerner les espaces publics, l’initiation à la citoyenneté, le logement et la
sensibilisation des intervenants. En 1993, on lui adjoint un axe "sécurité et prévention de
la toxicomanie";

- après les élections de novembre 1991: l’Union des Villes et Communes belges émet
l’idée de développer une expérience de contractualisation des politiques de prévention.
Ce concept qui préfigure les contrats de sécurité se retrouvera dans la note de
l’informateur;

- 19 juin 1992: naissance des contrats de sécurité avec l’adoption, par le Gouvernement
belge, de la note politique "Sécurité du citoyen: police et sécurité". L’approche locale
conduit à l’établissement d’un conseil de prévention et d’un fonctionnaire de
prévention. Les contrats, passés entre le Ministère de l’Intérieur et les communes,
comportent un volet policier et un volet prévention (ou volet social). L’apport financier
des Régions est versé dans un pot commun avec le Fédéral;

- septembre 1992: huit des douze premiers contrats de sécurité sont bruxellois:

- septembre 1992: huit des douze premiers contrats de sécurité sont bruxellois:
Anderlecht, Bruxelles-Ville, Ixelles, Saint-Gilles, Molenbeek Saint-Jean, Saint-Josse ten
Noode, Schaerbeek et Forest;

- la circulaire d’août 1994 [4] propose de nouveaux objectifs concernant par exemple
l’accompagnement des mesures judiciaires alternatives, ou la prévention et l’accueil en
matière de toxicomanie, financés par le Ministère de la Justice et celui de l’Intérieur;

- c’est également en 1994 qu’on ajoute aux contrats de sécurité le dispositif
d’accrochage scolaire (DAS), financé par le Ministère de l’Intérieur pour le volet
policier et par la Région de Bruxelles-Capitale pour le volet prévention. Il crée
notamment le médiateur scolaire.

L'évolution des contrats de sécurité fédéraux (de 1995 à aujourd'hui)

- 1995: les assistants de prévention et de sécurité (APS) s’ajoutent à l’arsenal des
contrats de sécurité. Le but est de réduire le sentiment d’insécurité subjectif en effectuant
des tâches qui contribuent au bien-être des habitants [5];

- 1996: le Ministère de l’Intérieur demande aux communes d’évaluer la mise en œuvre
de leur contrat via les évaluateurs internes;

- en 1996 toujours: les contrats sont reformulés en "contrats de sécurité et de société" et
on adjoint à certains un volet "renouveau urbain" comportant cinq lignes de force: la
lutte contre la pauvreté, l’amélioration de l’environnement urbain et des conditions de
vie dans les quartiers, une présence policière accrue, un développement social intégré et
enfin la création d’antennes de justice;

- en 1998: ajout du volet "contrat de transition professionnelle";
- fin 2001: le mécanisme de sélection des villes et de répartition des budgets a été revu.
Les contrats se concluent dorénavant pour deux années. Suite à la réforme des polices, le
volet "police" (et son budget) est enlevé des contrats de sécurité et de société qui
deviennent les "contrats de sécurité et de prévention" et ne conservent donc plus que le
seul volet "prévention".

seul volet "prévention".
Le projet préventif lui-même se divise entre la prévention d’actes délictueux (la
techno-prévention, ou le volet toxicomanie, entre autres) et celle relative à la qualité de
vie en société, qui vise à retisser un lien social et un dialogue perçu comme défaillant (le
médiateur social, l’accrochage scolaire, les éducateurs de rue, …);

- pour la période 2002-2003: 73 villes et communes belges ont bénéficié d’un contrat de
sécurité et de prévention;

- en mars 2004: le Gouvernement décide de porter la durée des prochains contrats à
quatre ans, et d'imposer aux villes et communes disposant d'un contrat de sécurité la
réalisation d'un diagnostic local de sécurité;

- en 2004 encore: un autre budget est également mis à disposition d'une série de
communes, pour "la prévention des nuisances sociales liées aux drogues et la
coordination locale des actions développées en matière de toxicomanie" [6]. Ce sont les
plans drogue, conventions spécifiques conclues avec 29 villes et communes [7]. Ici
aussi, le Gouvernement impose la réalisation d'un diagnostic local de sécurité, pour
évaluer et réorienter les programmes accomplis;

- 2006: sur base des diagnostics précités, l'Etat procède à l'établissement de plans
stratégiques de sécurité et de prévention pour la période 2007-2010 [8]. Ces plans
succèdent donc à la fois aux 73 contrats de sécurité et de prévention, et aux 29 plans
drogues. Un total de 102 villes et communes sont ainsi mentionnées comme bénéficiaires
de ces plans [9].

Les initiatives régionales (de 1990 à aujourd'hui)

Dès l'origine, les initiatives fédérales en matière de plans de sécurité ont été
accompagnées de soutien de la part des Régions wallonne et bruxelloise.

Pour garder au présent article une taille raisonnable, nous n'aborderons ici que les
initiatives de la Région wallonne.

Les aides de la Région wallonne [10] en matière socio-préventive sont apparues sous
trois formes:
- les plans sociaux intégrés;
- l'aide régionale complémentaire dans les contrats de sécurité et de prévention conclus
entre certaines villes et communes et le Fédéral;
- l'accompagnement social des victimes dans les zones de police.

En 2003, ces initiatives ont été intégrées dans l'axe 2 du Plan Zen, sous le vocable de
"plan de prévention de proximité".

Les plans sociaux intégrés

Le 27 juin 1997, le Gouvernement wallon décide d'octroyer une subvention aux
communes qui développent un plan social intégré (PSI).
Les PSI assurent l'articulation, l'accompagnement, la coordination et l'évaluation des
initiatives développées au niveau d'une commune pour lutter contre les phénomènes de
précarisation, de pauvreté et d'exclusion.

Ils sont articulés autour des cinq axes suivants:
- insertion professionnelle, sociale et culturelle des jeunes;
- prévention de la toxicomanie et traitement des assuétudes;
- cohabitation et intégration harmonieuse des communautés locales;
- prévention de la délinquance et de la petite criminalité, et accompagnement favorisant
la réinsertion des délinquants;
5. assistance aux victimes d'actes de délinquance.

Les PSI sont établis pour trois ans. Cependant, la commune doit chaque année négocier
avec la Région la poursuite de son projet et le montant de la subvention. La stabilité des
projets menés n'est donc pas assurée.

Les contrats de sécurité et de prévention et le programme "renouveau urbain"

On l'a vu plus haut, le Gouvernement fédéral a décidé en 1992 de conclure des contrats
de sécurité avec les cinq grandes villes du pays, dispositif ensuite élargi à d'autres centres

urbains.

Très vite, le Gouvernement wallon s'associe au projet et décide de participer, avec le
Gouvernement fédéral, aux contrats de sécurité [11].

Outre les objectifs précités qui sont poursuivis en concertation avec le niveau fédéral, la
Région a progressivement développé des objectifs propres. Parmi ceux-ci, on retrouve
les cinq axes poursuivis au travers des PSI, auxquels s'ajoutent la rénovation et la
revitalisation des centres urbains ainsi que l'assainissement des sites d'activités
désaffectés.

L'accompagnement social des victimes dans les zones de police

Dans les dernières années précédant la réforme des polices de 1998, à une époque où les
services de police apprenaient déjà à travailler ensemble au sein de zones interpolice
(ZIP), une subvention fut octroyée au niveau régional pour l'engagement et l'équipement
d'un travailleur social chargé, dans le ressort territorial de la zone, d'appuyer les services
de police et d'améliorer l'accueil des victimes.

Depuis la Réforme des polices, l'aide aux victimes constitue l'une des six missions de la
police de base de la police locale. L'aide financière aux communes pour l'organisation de
l'assistance aux victimes a donc dû être revue.

Les plans de prévention de proximité (PPP )

Les trois dispositifs régionaux précités constituaient des aides appréciables certes, mais
dispersées et peu pérennes, car renouvelables annuellement.

C'est pourquoi, en février 2002, le Gouvernement wallon décide, dans le cadre du
Contrat d'avenir actualisé pour la Wallonie, de plusieurs mesures dont l'une vise à
accroître le sentiment de sécurité de la population des villes et communes wallonnes
(mesure n° 11).

Dans ce cadre, est adopté le décret du 15 mai 2003 relatif à la prévention de proximité
dans les villes et communes wallonnes [12] qui met fin à ces inconvénients, par

dans les villes et communes wallonnes [12] qui met fin à ces inconvénients, par
l'instauration d'un régime d'aides global et intégré, communément appelé "décret PPP",
pour plans de prévention de proximité.

"Grâce à ce programme, plus d’une centaine de communes wallonnes réalisent et
mettent en œuvre un plan d’actions visant à répondre aux besoins locaux en matière
de prévention du décrochage social au sens large (pauvreté, précarisation,
toxicomanie, délinquance), notamment par le retissage des liens sociaux,
interculturels et intergénérationnels au sein des quartiers" [13].

Des PPP ont ainsi été conclus avec 106 communes wallonnes pour la période 2004-2007.

Quant à l'avenir des PPP, dont la coordination est assurée par la Direction
interdépartementale de l'Intégration sociale (DIIS) de la Région wallonne, voici ce qu'on
peut lire sur le site internet de cette direction:

"Les plans actuellement en vigueur portent sur la période 2004-2007 (période de 4 ans
dérogatoire inscrite dans le décret). Ils arriveront donc à leur terme au 31 décembre
prochain. […]

Un avant-projet de décret sera présenté au Gouvernement dans les prochaines
semaines; une fois le texte approuvé par le Gouvernement, un projet de décret sera
transmis au Parlement qui se prononcera sur un texte définitif appelé à remplacer le
décret actuellement en vigueur.
[…]

La volonté exprimée par le Gouvernement est bien de maintenir un dispositif de
prévention tant au niveau de ses principes que de ses moyens, tout en clarifiant ses
objectifs et en améliorant son fonctionnement" [14].

Enumération des métiers publics affectés à la sécurité et à la prévention

Tentative de définition pragmatique

Nous tenons à préciser avant tout ce que nous entendons par "agents de prévention" au
sens du présent article. Cette tentative de définition se fonde sur des critères tant positifs
(ce que sont ces agents) que négatifs (ce qu'ils ne sont pas).

(Critères de définition positifs:)
- agents employés par l'autorité publique, quelle qu'elle soit: Etat, régions, communautés,
provinces ou communes;
- agents employés sous quelque forme juridique que ce soit: statut, contrat de travail à
durée déterminée ou non, "chèques ALE ", etc.;
- agents sans pouvoir de contrainte (arrestation, menottes, fouilles, saisie, etc.);
- agents affectés, essentiellement sur la voie publique, à des tâches générales de maintien
de l'ordre, de prévention de la criminalité et des conflits interpersonnels (prioritairement
par le dialogue), mais également, le cas échéant, de constatation de certains types
d'infractions (celles assorties de sanctions administratives communales ).

(Critères de définition négatifs:)

- à l'exclusion du personnel chargé de missions de police ou de sécurité permettant un
pouvoir de contrainte:
. personnel opérationnel de la police fédérale, aux compétences générales comme
spéciales (police maritime, police aéronautique, police des chemins de fer);
. personnel opérationnel de la police locale (en ce compris les assistants de police [15]);
. fonctionnaires disposant de la qualité d'officier de police judiciaire à compétence
restreinte, encore appelés "services spéciaux d'inspection" (agents chargés du contrôle de
diverses législations spécifiques, tant au niveau fédéral - AFSCA, Inspection vétérinaire,
Inspection des lois sociales, Administration des Douanes et Accises – que des Régions -
Division de la police de l'environnement, gardes-chasse, gardes-pêche, gardes forestiers,
etc.) [16];
. agents de police (anciennement appelés auxiliaires de police) [17];
- à l'exclusion du personnel employé par le secteur privé:
. secteur commercial: agents des entreprises de gardiennage;
. secteur non commercial: asbl, subventionnées ou non, œuvrant en matière sociale, de
lutte contre la toxicomanie, la violence des jeunes, etc.;

. personnes privées: gardes champêtres particuliers [18];
- à l'exclusion du personnel chargé d'assurer une surveillance particulière à certains lieux,
ou liés à certaines activités:
. services de sécurité des sociétés de transports en commun (TEC, STIB, De Lijn,
SNCB);
. agents pénitentiaires;
. corps de sécurité pour la police des cours et tribunaux et le transfert des détenus [19];
- à l'exclusion du personnel chargé de tâches administratives et logistiques au sein de la
police: agents du cadre administratif et logistique de la police fédérale ou locale
CALOG;
- à l'exclusion du personnel chargé d'accueillir, assister et aider les victimes d'acte de
délinquance, de violence conjugale, etc.;
- à l'exclusion des fonctions d'encadrement ou d'appui des divers dispositifs de
subventions aux politiques locales de prévention (fonctionnaire de prévention,
coordinateur de projet, conseiller en prévention, évaluateur interne, etc.);
- et à l'exclusion du personnel chargé d'infligerdes sanctions administratives:
. personnel des autorités fédérales ou régionales: par ex. sanctions en application de la
loi "football" [20], du décret wallon sur les aéroports [21], etc.;
. personnel des communes - le secrétaire communal ou un agent de niveau universitaire -
chargé d'infliger les amendes administratives communales ("fonctionnaire
sanctionnateur") [22].

Liste des statuts et dénominations rencontrés

La liste qui suit constitue une énumération rapidement commentée de tous les types
d'agents de prévention que nous avons pu dénombrer à ce jour, en tenant compte des
critères retenus au point précédent. Nous ne prétendons toutefois pas à l'exhaustivité, tant
les régimes et surtout les dénominations sont nombreux et variés [23].

Les assistants de prévention et de sécurité (APS)

- Généralités

Comme le précise la réglementation:

"L'intervention du Ministre de l'Intérieur dans les frais de personnel concerne:

a. l'ensemble des agents recrutés par la commune/ville, par exclusion des agents
concernés par les points c et d. Dans ce cas, seuls les forfaits maximum repris ci-après
au point 2.3. seront d'application. En aucun cas ceux-ci ne peuvent être dépassés;

b. l'ensemble des agents recrutés par une asbl ou tout autre service/institution disposant
de la personnalité juridique distincte (transfert des moyens alloués au plan stratégique
par exclusion des agents concernés par les points a, c et d). Dans ce cas, seuls les
forfaits maximum repris ci-après au point 2.3. seront d'application. En aucun cas
ceux-ci ne peuvent être dépassés;

c. l'ensemble des agents recrutés/mis à l'emploi dans le cadre de contrats de
remplacement ou de contrats intérimaires. Dans ce cas, seuls les forfaits maximum
repris ci-après au point 2.3. seront d'application. En aucun cas ceux-ci ne peuvent être
dépassés;

d. les frais de mise à l'emploi des agents engagés dans le cadre de "statuts" spécifiques
(Nous renvoyons aux volets APS, Assistants de quartier et Contrats de transition
professionnelle quant aux modalités pratiques de l'intervention financière du Ministre de
l'Intérieur.) tels que ALE et Activa (ex.: APS, Assistants de quartier) ou PTP.

Le recrutement de personnel donne lieu à l'octroi d'une intervention forfaitaire maximale
couvrant les charges réelles auxquelles la commune est confrontée dans le cadre de la
mise à l'emploi des agents. Les charges réelles comprennent l'ensemble des frais de mise
à l'emploi (salaire, charges patronales et autres) déduction faite des primes (ex.: prime
ACS /APE ), allocations (ex: allocation de travail) ou exonérations (d'une partie des
charges patronales par ex.) spéciales liées aux statuts sous lesquels les agents sont
recrutés et dont la commune a pu bénéficier" [24].

Au nombre approximatif de 1.300 dans l'ensemble du pays [25], les APS constituent

sans doute la plus grosse partie du contingent des travailleurs de prévention.

Dans chaque commune, à la tête du service de prévention, un fonctionnaire de
prévention assure un rôle de coordination, de soutien et d'accompagnement des projets
en fonction des objectifs définis en matière de prévention et de sécurité.

Ces projets sont mis en œuvre sur le terrain par des APS, chargés de sécuriser, par leur
présence en rue et leur attitude ouverte au dialogue, les quartiers où ils interviennent [26].

- Les assistants de prévention et de sécurité sous régime Activa (APS activa)

"Dans le cadre de la politique de prévention, le Ministre de l'Intérieur octroie, aux villes
et communes qui disposent d'un plan stratégique de sécurité et de prévention et qui le
désirent, une aide financière complémentaire à l'enveloppe budgétaire allouée pour la
réalisation de ce plan stratégique, afin de développer des projets assistants de
prévention et de sécurité activa - contingent complémentaire" [27].

L'engagement de chômeurs à titre d'APS peut s'inscrire dans le cadre du Plan Activa
permettant notamment des réductions de cotisations sociales [28]. Il succède au régime
APS-ALE qui permettait, aux communes sous convention de sécurité avec le Ministre de
l'Intérieur, d'employer des chômeurs à ces tâches, en les payant par chèques ALE.

- Les assistants de prévention et de sécurité sous régime Programme de transition
professionnelle (APS PTP)

Le lien entre ces dispositifs d'incitants à l'emploi et le travail de prévention dans le cadre
des plans stratégiques est ainsi précisé: "conformément aux directives réglementaires
d'application, seuls les programmes approuvés par les Ministres de l'Emploi compétents
(régional-fédéral) sont pris en charge par le plan stratégique. L'intervention financière
de l'Etat ne peut par ailleurs être garantie que si un lien peut être établi entre la mise en
place de ce dispositif et un ou plusieurs objectifs du plan stratégique" [29].

- Les assistants de prévention et de sécurité sous régime Premier emploi

Dans le prolongement des mesures de mise au travail de jeunes peu scolarisés, et comme
suite à la décision du Conseil des Ministres du 28 avril 2006 visant l'engagement de
160 APS/agents constatateurs, le financement d'un nouveau contingent d'APS "Premier
emploi" a été mis en place mi-2006 [30].

La particularité de ces APS est que la priorité est donnée aux projets qui retiennent une
approche combinée de la prévention classique et de la recherche et constatation des
sanctions administratives communales.

Les gardiens de parc

Surtout présents dans les grandes villes, ces agents sont affectés aux parcs urbains. Il
s'agit à peu de choses près d'APS pour les parcs.

A titre d'illustration, nous reprenons ci-dessous la présentation des gardiens de la paix de
la Ville de Mons:

"Leurs missions? La surveillance, la prévention, l'assistance et la proximité au sein de
ces espaces. Leur rôle reste toutefois complémentaire à celui de la Police de la Zone de
Mons-Quevy.

Lors de promenades au grand air, vous apercevrez donc peut-être ces hommes verts
faisant des rondes régulières dans leurs divers lieux d'intervention. Leur but est en effet
de transmettre aux usagers de ces endroits, une connaissance et un respect de ceux-ci.
[…]

Leur action s'inscrit dans le "rappel à la loi" et à la sécurisation des espaces verts de la
Ville de Mons. Elle contribue également à la conservation des infrastructures et du
mobilier urbain (aires de jeux, bancs, plantations, …).

Soulignons encore que les gardiens de parc inspectent minutieusement les lieux et se
chargent des petits manquements qui pourraient y avoir: ils peuvent ainsi être amenés à
réaliser des travaux de jardinage, nettoyer les allées et les pelouses, ramasser les
papiers et vidanger les poubelles " [31].

Les stewards urbains

Fonction créée dans le cadre des initiatives de gestion des centres-villes, et réservée aux
chômeurs de longue durée (programme de transition professionnelle) ainsi qu'aux jeunes
dans le cadre du Plan Rosetta (convention de premier emploi).

Voici à titre d'exemple comment la fonction est décrite sur le site internet de la Ville de
Liège:

"Le métier de steward est en priorité un travail de proximité et de rapports humains.
Les différentes tâches accomplies par cette équipe sont très diversifiées: soit en
collaboration avec différents acteurs (Echevinat de l'Environnement, Echevinat des
Travaux, Police, ...), soit activement dans la plupart des grandes manifestations
liégeoises.

Les stewards sont aussi présents dans le centre-ville afin d’aider, d’écouter et de
renseigner les utilisateurs du centre urbain.

Mais leur travail continue au-delà de ces deux activités. Ils sont également présents
auprès des commerçants liégeois afin de leur rendre service (divers travaux de
distribution, de prévention, d’aide durant les périodes festives et estivales, préparation
de réunions pour les associations, renseignements et accompagnement de l’utilisateur
du centre-ville vers certains commerces, …).

Ils produisent un sentiment de sécurité par leur présence dans les rues du centre-ville.

Les stewards mènent également des campagnes de propreté (distribution de sachets pour
les déjections canines, ramassage d’ordures encombrantes et dérangeantes, effacement
de tags sur l’hypercentre, …)" [32].

Les éducateurs de rue

Engagés généralement dans le cadre des conventions fédérales (plans stratégiques)

régionales (par ex. les PPP en Région wallonne - voy. plus loin), ces travailleurs ont un
rôle que l'on pourrait qualifier de plus "socioculturel" que les APS.

Le site internet de la Fédération des travailleurs sociaux de rue en donne la définition
suivante:
"Nous appelons travailleur social de rue:
- l’éducateur de rue dont l’action s’inscrit dans une logique sociale et socio-éducative;
- l’animateur de rue dont l’action s’inscrit dans une logique socioculturelle et/ou
sportive.
Ces deux fonctions ne s’excluent pas mutuellement.

Le travailleur social de rue choisit comme lieu de contact principal des lieux publics où
s’assemble, se rencontre ou séjourne son public-cible.

Il s’y rend régulièrement aux heures où ceux-ci sont présents.

Le travailleur social de rue rencontre son public en l’abordant et/ou en se laissant
aborder par celui-ci. Il crée l’environnement qui permet le contact, l’écoute, le dialogue
et l’action. Il prend toute demande du public visé en considération.

Il définit clairement son rôle, son statut et le cadre institutionnel dans lequel il s’inscrit,
de même qu’il définit la déontologie de la relation qui s’engage: secret professionnel,
contrainte ou absence de contrainte bilatérale, objet de la relation, limites de celle-ci"
[33].

Les travailleurs subventionnés (APE)

Le décret du 25 avril 2002 sur les Aides à la Promotion de l'Emploi (APE) harmonise en
un seul système de subvention toutes les mesures existantes: TCT , PRIME , FBIE,
ACS loi-programme, ACS pouvoirs locaux, A.R. 258 et Décret du 19 mai 1994.

Dans ce cadre général, les communes qui respectent les conditions d'octroi de l'aide
peuvent engager du personnel contractuel à diverses tâches (non précisées), pouvant donc
inclure toute forme de travail de prévention.

Les agents des plans de prévention de proximité (PPP - Région wallonne)

Dans le cadre du décret wallon de 2003 précité, on dénombrait en 2005 au moins 800
personnes engagées (433 ETP) [34]. Ces chiffres reposent également sur l'utilisation par
les communes de points APE, soit dans le régime général APE, soit dans le cadre de
points supplémentaires pour les PPP.

Il faut toutefois remarquer que parmi les 1.210 actions recensées en 2005 dans le cadre
des PPP, il est difficile d'identifier la part des emplois impliquant un rôle de prévention
en rue. En effet, l'accent socio-éducatif, par des animations socioculturelles, des cours
d'alphabétisation, des activités sportives, etc. y est prépondérant, de sorte que les lieux
et les modalités d'intervention de ces travailleurs seront sans doute différents, dans la
plupart des cas, de ceux des APS: la prévention par des contacts en rue ne nous semble
donc pas - mais cette analyse aurait besoin d'une confirmation - constituer une part
prépondérante des emplois PPP.

Les agents constatateurs des sanctions administratives (SAC )

Prévus à l'origine par l'article 119bis de la nouvelle loi communale, en complément des
services de police pour effectuer les constats d'infractions passibles de sanctions
administratives communales (SAC), les agents constatateurs sont des agents engagés par
les communes en dehors des dispositifs de prévention déjà abondamment discutés
ci-dessus.

Si un certain nombre de communes ont fini par se lancer dans la mise en œuvre des
SAC, et engager des agents pour effectuer les contrôles en complément ou à la place de
la police locale, il aura fallu attendre plusieurs années (l'art. 119bis, dans sa première
version, date de 1999) pour voir apparaître un mouvement plus global des autorités
communales, d'abord réticentes à investir sur fonds propres.

Ce mouvement vient enfin d'être encouragé au niveau fédéral, depuis 2006, par l'octroi
de subventions pour l'engagement de 160 agents APS-constatateurs (voy. plus haut, les
mesures visant les assistants de prévention et de sécurité sous régime Premier emploi).

***

Nous en sommes très conscients: tant le choix des critères retenus par nous pour définir
les "agents de prévention", que l'énumération qui vient d'en être faite, sont critiquables.
Pourquoi exclure telle catégorie de métier et retenir telle autre, alors que leurs effets sur
l'amélioration de la sécurité (ou du sentiment de sécurité, ce qui est moins objectivable,
mais pas moins légitime) sont parfois comparables?

Face au foisonnement anarchique des fonctions créées, et surtout des dénominations
utilisées, toute tentative de définition ou de catégorisation est appelée, nous semble-t-il, à
se heurter aux mêmes critiques.

En "défrichant le terrain", modestement, nous avons pour seul but de mettre en
perspective cette situation multiforme au regard du champ d'application de la nouvelle
loi sur les gardiens de la paix.

Les compétences des agents de prévention

En vue de mieux appréhender le champ d'application de la loi sur les gardiens de la paix,
tel que décrit plus loin, nous nous attarderons encore un instant sur une réponse
ministérielle à une question parlementaire, récente mais antérieure au dépôt du projet de
loi en question, et consacrée à l'étendue des compétences des assistants de prévention et
de sécurité (APS), qui constituent en fait la grosse majorité du personnel visé par le
nouveau régime:

"Les APS remplissent leurs missions dans des lieux faisant partie du domaine public et
accessibles au public. Ces lieux englobent par exemple les voies de circulation (tant les
chaussées que les trottoirs) en ce compris les accotements, de même que les espaces
publics comme les parcs, places et parkings publics gérés par les pouvoirs publics.
Ils travaillent directement pour la commune où ils ont été engagés et ne peuvent
effectuer de tâches pour un autre prestataire (comme un gérant de galerie commerciale
ou d’une autre structure privée). Ils ne peuvent pas être déployés dans le cadre
d’événements autres qu’organisés par la commune.

Ils ne peuvent effectuer des tâches sur des espaces strictement privés (comme le font par
ex. les veilleurs de nuit), même si ceux-ci sont accessibles au grand public (comme les
hôpitaux, les parkings de grandes surfaces).

Les tâches précitées relèvent de société de gardiennage, en d’autres termes de la
sécurité privée, comme stipulé par la loi du 10 avril 1990.

Pour effectuer ces missions de surveillance, les APS devraient suivre une formation
d’agents de gardiennage comme stipulé par la loi du 10 avril 1990. Ceci entraînerait
leur changement de fonction d’assistant de prévention et de sécurité en agent de
gardiennage.

Il est à souligner que les APS n’ont ni de compétences policières ni de compétences dans
le cadre de la sécurité privée.

En ce qui concerne les APS et leurs missions, il doit être enfin signalé qu’ils ne peuvent
aucunement être employés dans l’application de la réglementation en matière de taxes et
rétributions communales (c’est-à-dire la constatation des situations qui tombent sous le
règlement communal en matière de taxes et rétributions).

Le cadre légal prévoit d’autres possibilités quant à l’engagement de personnes pour
l’accomplissement de cette mission" [35].

                                            ***

Ce rapide tour d'horizon d'une vaste et complexe matière étant réalisé, il est temps
d'aborder l'examen critique de la loi du 15 mai 2007, en proposant au lecteur de garder à
l'esprit cet état des lieux, qui permet de mieux recadrer l'intervention législative fédérale.

Examen de la nouvelle législation

Dans cette deuxième partie, nous énoncerons les différentes conditions ainsi que les
compétences liées à l'exercice de la fonction de gardien de la paix. Nous rappellerons
également les différentes obligations imposées aux communes par la loi du 15 mai 2007

lorsqu'elles décident de faire appel pour des missions de sécurité et de prévention aux
agents communaux, dorénavant nommés "gardiens de la paix". Nous terminerons avec
les conséquences pour les agents constatateurs en matière de sanctions administratives
communales.

Notion, compétences, exercice de la fonction de gardien de la paix

Définition

Les gardiens de la paix sont des agents communaux qui ont pour missions d'accroître le
sentiment de sécurité des citoyens et de prévenir les nuisances publiques et la criminalité
par le biais des activités suivantes:
- sensibilisation du public à la sécurité et à la prévention de la criminalité;
- information des citoyens en vue de garantir le sentiment de sécurité et l'information et
le signalement aux services compétents des problèmes de sécurité, d'environnement et
de voirie;
- information des automobilistes au sujet du caractère gênant ou dangereux du
stationnement fautif et la sensibilisation de ceux-ci au respect du Code de la route et à
l'utilisation correcte de la voie publique;
- constatation d'infractions aux règlements et ordonnances prise en vertu de l'article
119bis de la nouvelle loi communale et aux règlements en matière de redevance;
- exercice d'une surveillance de personnes en vue d'assurer la sécurité lors d'événements
organisés par les autorités (art. 3).

Conditions pour être gardien de la paix

Les conditions prévues dans la loi sont au nombre de huit:
- être âgé de 18 ans accomplis;
- ne pas avoir été condamné même avec sursis à une peine correctionnelle ou criminelle à
l'exception des condamnations pour infractions au Code de la route;
- ne pas avoir commis de faits qui, même s'ils n'ont pas fait l'objet d'une condamnation
pénale, portent atteinte au crédit de l'intéressé (manquement social grave ou
contre-indication au profil souhaité d'un gardien de la paix);

- pour le gardien de la paix-constatateur, être de nationalité belge et, pour les autres, être
ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat mais, dans ce
cas, avoir sa résidence principale en Belgique depuis trois ans;
- ne pas exercer des activités de détective privé, ne pas exercer une fonction dans le
cadre de la loi sur la sécurité privée, ne pas être membre d'un service de police (d'autres
interdictions professionnelles pourront être ajoutées par le Roi);
- avoir été engagé par la commune organisatrice;
- avoir suivi une formation qui comportera au moins les matières suivantes: études des
droits et devoirs des gardiens de la paix, techniques de communication verbale et non
verbale, conscience culturelle et apprentissage du contact avec la diversité, observation
et rédaction de rapports, approche psychologique de conflits, technique de défense
physique, secourisme;
- en ce qui concerne le gardien de la paix-constatateur, satisfaire aux conditions prévues
par l'arrêté royal de 2004 (art. 8).

En outre, il est demandé que les gardiens de la paix aient "le respect pour son prochain,
le sens civique, une capacité à faire face à un comportement agressif de la part de tiers
et à se maîtriser dans de telles situations et le respect des devoirs et des procédures".

Par ailleurs, le chef de corps de la zone de police dont fait partie la commune qui engage
le gardien de la paix devra rendre un avis sur cet engagement. Le chef de corps se
basera, pour rendre cet avis, surtout sur les condamnations éventuelles, la nationalité et
le non-exercice d'activités de détective privé ou de vigile (renvoi à l'art. 8, 2° à 5°). Pour
ce faire, il ne devra pas réaliser d'enquêtes spécifiques mais se basera sur les
renseignements de la police administrative et judiciaire dont il a connaissance (art. 7).

Compétence territoriale des gardiens de la paix

Tout d'abord, la loi prévoit que les gardiens de la paix ne seront compétents que sur la
voie publique et dans des lieux publics faisant partie du territoire de la commune
organisatrice, sauf en ce qui concerne l'exercice d'une surveillance de personnes en vue
d'assurer la sécurité lors d'événements organisés par les autorités, dans ce cas ils pourront
exercer leurs compétences dans tous les lieux dans lesquels les autorités organisent ces

événements (art. 4).

Par ailleurs, il est permis qu'un gardien de la paix exerce ses activités dans une autre
communeappartenant à la même zone de police (on nommera alors cette commune,
"commune bénéficiaire"), dans les parcs provinciaux situés sur le territoire de la
commune organisatrice ou bénéficiaire ou encore dans l'infrastructure d'une société de
transports en commun située sur le territoire de la commune organisatrice ou bénéficiaire.

Un préalable obligatoire à cette "extension" de compétence est l'établissement d'une
convention écrite avec la commune bénéficiaire, la province ou la société de transports
en commun (art. 5).

En outre, pour la commune bénéficiaire, il est nécessaire que le conseil communal de
celle-ci entérine la convention écrite qui a été conclue avec la commune organisatrice.
Cette décision du conseil communal devra être transmise au Ministre de l'Intérieur dans
les trois mois qui suivent la prise de la décision (art. 6, par. 1).

Exercice pratique de la fonction de gardien de la paix

Les gardiens de la paix auront dorénavant la même tenue vestimentaire avec un emblème
uniforme et reconnaissable. Néanmoins, il faudra attendre que le Ministre de l'Intérieur
fixe le modèle de la tenue de travail (art. 11).

En outre, tous les gardiens de la paix devront porter une carte d'identification. Cette
carte sera valable pour une durée de cinq ans à compter de sa date de délivrance
renouvelable. Cette carte sera délivrée par le bourgmestre de la commune organisatrice.

Cette carte d'identification comprendra comme mention:
- les nom et prénom, ainsi que la photo du détenteur;
- le nom de la commune organisatrice;
- la fonction de gardien de la paix ou gardien de la paix-constatateur;
- la date d'expiration de la carte d'identification.

Cette carte d'identification devra être portée par le gardien de la paix de manière lisible

(art. 12).

Les gardiens de la paix ne seront ni armés, ni munis de menottes (art. 13).

Ils ne peuvent en aucun cas avoir recours à la contrainte ou la force (art.14).

Conséquences de cette nouvelle législation pour les communes?

Création d'un service de gardiens de la paix

Un service de gardiens de la paix devra être créé par chaque commune qui emploie ou
entend recruter des gardiens de la paix (art. 2).

Cette création devra être rendue publique par une décision du conseil communal. Dans
cette décision, il conviendra de préciser, en plus de la création du service, la définition de
ses tâches, le nom du fonctionnaire communal chargé de diriger ce service et la manière
dont les citoyens peuvent déposer plainte contre le service auprès de la commune.

Cette décision devra être transmise au Ministre de l'Intérieur dans les trois mois qui
suivent la prise de la décision (art. 6, par. 1).

Par ailleurs, la commune organisatrice devra conclure une convention avec la police
locale. Cette convention désignera une personne de contact au sein du service de police
et mentionnera la nature de l'échange d'informations mutuel (art. 6, par. 3).

En outre, la commune arrêtera un règlement d'ordre intérieur dans lequel des règles de
déontologie seront fixées ainsi que les modalités des conditions d'exercice de l'activité
des gardiens de la paix (art. 9).

Comment appliquer cette nouvelle législation quand on a déjà des APS ou des
agents constatateurs?

Les communes qui emploient déjà des personnes qui répondent à la définition de
gardiens de la paix ont un délai de six mois, à compter de la date de l'entrée en vigueur
de la loi pour aboutir à une décision du conseil communal visant à créer un service des

de la loi pour aboutir à une décision du conseil communal visant à créer un service des
gardiens de la paix et pour transmettre cette décision du conseil communal au Ministre
de l'Intérieur (art. 19).

Contrôle de l'application de cette nouvelle législation

Tout d'abord, le bourgmestre a la possibilité de retirer, à titre temporaire ou définitif, la
carte d'identification des gardiens de la paix qui ne respectent pas la loi, ses arrêtés
d'exécution ou le règlement d'ordre intérieur ou qui ne satisfont plus aux conditions pour
être gardiens de la paix. Une procédure devra être déterminée par le Roi à cet effet (art.
17, par. 1).

En outre, il est prévu que le contrôle de l'application de cette nouvelle législation se fera
par les services de police qui devront adresser au bourgmestre de la commune
organisatrice un compte rendu relatif au contrôle réalisé (art. 17, par. 2).

Quid en matière de sanctions administratives communales?

De nombreuses communes ont déjà installé le régime des sanctions administratives
communales et engagé un agent communal dans le but de la constatation des infractions
au règlement de police.

Que vont devenir ces "agents constatateurs"?

En fait, la nouvelle législation leur est applicable. En effet, l'article 3, 4° de la loi prévoit
que le service de gardiens de la paix est compétent pour une série d'activités dont celle de
la constatation d'infractions aux règlements et ordonnances communaux dans le cadre de
l'article 119bis, par. 6 de la nouvelle loi communale.

Ceux-ci seront dénommés "gardiens de la paix-constatateurs" (art. 7, par. 1).

Les conditions que les gardiens de la paix-constatateurs doivent remplir sont celles
prévues dans cette législation combinées à celles prévues dans l'arrêté royal du 5
décembre 2004 [36].

En ce qui concerne la formation, il semblerait que les gardiens de la paix-constatateurs
auront deux formations à suivre: l'une imposée à tous les gardiens de la paix (art. 10),
l'autre imposée par l'arrêté royal du 2004 (40 heures de formations).

En plus de nouvelles dispositions concernant les "gardiens de la paix", l'article 119bis a
été modifié par la nouvelle législation et prévoit dorénavant que "l'agent
communal-constatateur peut demander au contrevenant la pièce d'identité ou un autre
document d'identification afin de s'assurer de l'identité exacte de l'intéressé".

Commentaires de la nouvelle législation

L'initiative de rationaliser les différents types d'agents de prévention nous apparaît
comme très positive, notamment dans un but de clarification des situations juridiques
disparates qui se rencontrent actuellement, tant dans les communes et les zones de police
(qui vont certainement bénéficier de cette nouvelle sécurité juridique dans leur action)
que pour les citoyens qui pourront plus facilement identifier (uniforme unique et carte
d'identification à l'appui) cette catégorie d'agents publics.

Néanmoins, un certain nombre de points nous semble poser problème. Nous les avons
énumérés ci-dessous.

Notions, compétences, exercice de la fonction de gardien de la paix

Définition

La première difficulté rencontrée nous semble également la plus préoccupante: au vu de
l'étendue du champ d'application de la loi, comment les communes vont-elles pouvoir
déterminer où s'arrête une mission (et donc une formation, un uniforme, une carte
d'identification, un régime de contrôle, etc.) de gardien de la paix, et où commence une
mission sociale, d'éducation, de rapprochement interculturel ou intergénérationnel?

Les travaux parlementaires tentent d'apporter une réponse à cette interrogation: